N° 610
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 25 juin 2012 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes (1) sur le projet de loi n° 592 (2011-2012) relatif au harcèlement sexuel (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE) et les propositions de loi n° 536 (2011-2012) de M. Philippe Kaltenbach tendant à qualifier le délit de harcèlement sexuel , n° 539 (2011-2012) de M. Roland Courteau relative à la définition du délit de harcèlement sexuel , n° 540 (2011-2012) de M. Alain Anziani relative au délit de harcèlement sexuel , n° 556 (2011-2012) de Mme Muguette Dini et plusieurs de ses collègues relative à la définition du harcèlement sexuel , n° 558 (2011-2012) de Mme Brigitte Gonthier-Maurin et plusieurs de ses collègues tendant à qualifier le délit de harcèlement sexuel , n° 565 (2011-2012) de Mme Chantal Jouanno et plusieurs de ses collègues relative au délit de harcèlement sexuel et n° 579 (2011-2012) de Mme Esther Benbassa et plusieurs de ses collègues relative à la définition et à la répression du harcèlement sexuel , dont la délégation a été saisie par la commission des lois,
Par Mme Brigitte GONTHIER-MAURIN,
Sénateur.
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Cette délégation est composée de : Mme Brigitte Gonthier-Maurin, présidente , M. Roland Courteau, Mmes Christiane Demontès, Joëlle Garriaud-Maylam, M. Alain Gournac, Mmes Sylvie Goy Chavent, Chantal Jouanno, Françoise Laborde, Gisèle Printz, vice-présidents ; Mmes Caroline Cayeux, Danielle Michel, secrétaires ; Mmes Maryvonne Blondin, Nicole Bonnefoy, Bernadette Bourzai, M. Christian Bourquin, Mmes Marie Thérèse Bruguière, Françoise Cartron, Laurence Cohen, Hélène Conway Mouret, MM. Gérard Cornu, Daniel Dubois, Mmes Marie-Annick Duchêne Jacqueline Farreyrol, M. Alain Fouché, Mmes Catherine Genisson, Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Jean-François Husson, Mmes Christiane Kammermann, Claudine Lepage, Valérie Létard, Michelle Meunier, M. Jean Vincent Placé, Mmes Sophie Primas, Esther Sittler et Catherine Troendle. |
Voir le(s) numéro(s) :
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Sénat : |
536, 539, 540, 556, 558, 565, 579 et 592 (2011-2012) |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
La délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes a suivi avec la plus grande attention le déroulement de la procédure qui a conduit le Conseil constitutionnel, dans le cadre d'une question prioritaire de constitutionnalité, à abroger l'article 222-33 du code pénal, relatif au délit de harcèlement sexuel.
Le jour même de la publication de cette décision, j'ai, en qualité de présidente de la délégation, diffusé un communiqué de presse pour déplorer les conséquences d'une décision qui, si elle était juridiquement justifiée, risquait de mettre un terme brutal et définitif à toutes les affaires de harcèlement sexuel alors en cours devant les juridictions pénales. Nous pouvions sans peine imaginer à quel point cette situation serait douloureusement ressentie par les victimes de ces agissements - des femmes dans la très grande majorité des cas - qui avaient eu le courage de les dénoncer devant la justice.
De toute évidence, le Parlement et les pouvoirs publics devaient se mobiliser pour combler au plus vite le vide juridique qui résultait de cette abrogation, de façon à ne pas laisser sans protection de futures victimes et à ne pas envoyer un signal d'impunité aux harceleurs potentiels.
Dans un contexte politique très particulier, à la veille du scrutin présidentiel et des élections législatives, il revenait au Sénat, qui incarne la continuité des institutions, de prendre l'initiative de cette réflexion.
A cette fin, les trois instances concernées par cette reconstruction législative - la commission des Lois, celle des Affaires sociales et la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes - ont constitué un groupe de travail, à l'initiative de leurs présidents respectifs, Jean-Pierre Sueur, Annie David et moi-même.
Ce groupe de travail a procédé à l'audition de plus d'une cinquantaine de personnes concernées à un titre ou à un autre par la lutte contre le harcèlement sexuel.
Ces différentes auditions ont permis aux membres de la délégation aux droits des femmes, comme à leurs collègues de la commission des Lois et de la commission des Affaires sociales, d'enrichir leur réflexion et d'avancer dans la voie d'une nouvelle définition du harcèlement sexuel qui soit assez large pour couvrir la réalité multiforme des agissements de harcèlement sexuel et, en même temps, suffisamment précise pour fournir aux tribunaux une base légale claire et utilisable pour caractériser et sanctionner les faits incriminés.
Parallèlement, sept propositions de loi ont été déposées par des sénatrices et des sénateurs représentant différentes sensibilités politiques au sein de la Haute Assemblée, bientôt suivies par le dépôt d'un projet de loi gouvernemental.
Votre délégation s'attachera à ce que la nouvelle définition du harcèlement sexuel qui sortira de ces travaux apporte une meilleure protection aux victimes et contribue à une amélioration de la réponse pénale. Mais, bien consciente que le volet répressif ne peut constituer la seule réponse des pouvoirs publics à des comportements plus répandus qu'on ne le croit, et qui constituent une véritable plaie sociale, elle plaidera aussi en faveur du développement d'une politique d'information et de prévention.
I. LE HARCÈLEMENT SEXUEL
Le harcèlement sexuel, dont les victimes sont, dans leur très grande majorité, des femmes, constitue le premier palier dans le continuum des violences faites aux femmes, à la fois parce qu'il en est sans doute la forme la plus répandue, et parce que, dans bien des cas, il peut constituer les prémices de violences plus graves.
Sa réalité n'a été que tardivement reconnue : ce n'est qu'en 1992 qu'une première loi est intervenue pour le définir, le qualifier de délit et le sanctionner pénalement. Mais aujourd'hui encore, son importance et sa fréquence restent largement mal connues et sous-évaluées, alors qu'il constitue, à n'en pas douter, une plaie sociale et une source de souffrances pour celles, ou ceux, qui en sont les victimes.
A. UN FLÉAU SOCIAL LONGTEMPS SOUS-ÉVALUÉ
Parce qu'on en a longtemps sous-estimé l'impact sur les victimes, le harcèlement sexuel reste, encore aujourd'hui, un phénomène peu étudié et sans doute sous-évalué.
1. L'enquête nationale de 2000 sur les violences envers les femmes : un premier aperçu
Malgré l'existence d'études ponctuelles et de rapports émanant du Bureau international du travail (BIT) ou de la Commission européenne, c'est la grande enquête nationale sur les violences envers les femmes qui a donné, en 2000, le premier aperçu de la réalité d'un phénomène que l'on avait jusqu'alors voulu ignorer ou traiter sous l'angle désinvolte de la plaisanterie.
L'enquête s'est attachée à creuser la réalité du harcèlement sexuel, en cernant des phénomènes allant au-delà de ce qui relevait alors des définitions légales données dans le code pénal et le code du travail : elle incluait les avances non désirées, l'obligation de voir des images pornographiques, le pelotage et l'exhibitionnisme ou le voyeurisme.
En ne se bornant pas aux comportements s'inscrivant dans le cadre d'une relation d'autorité, qui constituait alors un des éléments de la définition légale, elle s'attachait à cerner plus fidèlement la réalité vécue par les victimes.
D'après l'enquête, 1,9 % des femmes interrogées rapportaient avoir subi, au cours des douze derniers mois, des faits de harcèlement sexuel, et 0,1 % des agressions (attouchements, tentatives de viol) en même temps que du harcèlement. Parmi celles qui déclaraient avoir subi des avances sexuelles non désirées, une femme sur sept y avait été exposée plus de dix fois, voire tous les jours ou presque.
L'enquête fournissait également quelques éléments sur le profil des victimes et des auteurs de nature à jeter un éclairage intéressant sur la signification du phénomène.
Si toutes les femmes étaient bien susceptibles, quel que soit leur âge, ou leur catégorie socioprofessionnelle, d'être victimes de harcèlement sexuel, certaines caractéristiques les exposaient cependant plus fortement à ce phénomène.
En premier lieu, l'enquête montrait que plus les femmes sont jeunes, plus elles sont exposées aux différentes catégories de violences et, en particulier, aux agressions sexuelles et au harcèlement sexuel : la proportion des femmes de 20 à 24 ans victimes de ces comportements était six fois plus importante que celle des femmes de plus de 45 ans.
Les auteurs de l'étude en tiraient la conclusion que « le harcèlement d'ordre sexuel et les agressions sexuelles sont, au-delà de l'expression du mépris et de la volonté de domination, aussi liés à l'attirance pour la victime, laquelle a sans doute moins à voir avec des caractéristiques professionnelles qu'avec sa supposée vulnérabilité » .
L'étude relevait également une corrélation entre le fait pour une femme d'avoir vécu des difficultés pendant son enfance et le fait de subir ces comportements : 7,5 % des femmes présentant ce profil avaient subi des avances et des agressions sexuelles.
Les auteurs de l'étude expliquaient cette corrélation par le lien existant entre les difficultés vécues pendant l'enfance et la conjonction de plusieurs facteurs : départ prématuré de la famille d'origine, déficit de formation professionnelle, précarité des emplois... Incontestablement, la vulnérabilité de la victime facilite le passage à l'acte des agresseurs.
L'étude révélait en outre que les caractéristiques professionnelles avaient un impact sur la fréquence du harcèlement :
- les apprentis et les stagiaires étaient davantage atteints que les autres statuts d'emplois, sans doute par l'effet cumulé de leur jeune âge et d'une certaine vulnérabilité économique ;
- les femmes exerçant des professions libérales connaissaient l'exposition la plus forte aux atteintes sexuelles : 10 % contre 2 % en moyenne ; un phénomène mis en relation avec le fait que « ces professions, pendant longtemps à majorité masculine, imposent par ailleurs des relations de travail très personnalisées » ;
- confirmant les conclusions d'une précédente étude de la Commission européenne 1 ( * ) , l'enquête ajoute que « le fait que certains secteurs soient restés pendant longtemps un bastion masculin [...] constitue un facteur propice à l'accroissement des atteintes contre les femmes » .
Par delà les comportements individuels, le harcèlement sexuel constitue l'un des leviers d'un phénomène social : la domination masculine. Comme le relevait une étude 2 ( * ) , « pour mettre quelqu'un sur la touche, rien de tel que l'usage d'images pornographiques sur l'écran de veille d'un ordinateur, notamment comme élément perturbateur et déstabilisant » .
L'enquête fournit également quelques éléments sur le profil des auteurs d'actes de harcèlement sexuel : ceux-ci sont en quasi-totalité masculins. Les avances sexuelles sont, par ordre décroissant, le fait de collègues, puis de supérieurs hiérarchiques puis, enfin, de clients et d'usagers.
Enfin, l'enquête relevait que les faits de harcèlement sexuel et d'agressions sexuelles commis sur le lieu de travail et généralement loin du regard des autres, sont moins rapportés par les femmes encore que les autres formes d'agressions sexuelles. Elles sont très peu (à peine 10 %) à avoir exprimé sur le moment des réactions physiques - coups, cris, appels au secours, pleurs - et près d'une femme sur cinq n'avait rien pu faire ou avait décidé de ne rien faire. Ces situations ont cependant souvent débouché sur des arrêts de travail, parfois sans certificat médical.
2. L'enquête en Seine-Saint-Denis sur les violences sexuelles faites aux femmes au travail : une étude récente mais ponctuelle
Peu de données globales sont venues, depuis 2000, compléter et actualiser les conclusions de l'enquête nationale sur les violences faites aux femmes en France.
Les enquêtes de l'Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales fournissent des données globales à partir des dépôts de plaintes sur les actes de harcèlement sexuel et les autres agressions sexuelles, mais sans distinguer entre ces différentes catégories. Sur les années 2006 à 2010, ces faits commis sur des majeurs tournent autour de 5 000 personnes, avec une poussée jusqu'à 5 400 en 2011. Les mêmes faits, commis sur des mineurs, s'établissent à un niveau supérieur un peu au-dessus de 8 000 par an.
Une première enquête réalisée en Seine-Saint-Denis en 2006 par l'Observatoire des violences du département a établi, sur la base d'un échantillon de 1 600 jeunes filles de 18 à 21 ans, que 15 % d'entre elles avaient subi un harcèlement sexuel sur leur lieu de travail et 0,4 % une agression sexuelle.
Une seconde enquête a été réalisée en 2007 en Seine-Saint-Denis à partir d'un questionnaire anonyme proposé à 1 772 femmes travaillant dans le département, mais sans nécessairement y résider, à l'occasion des visites médicales dans les centres de médecine du travail. Cette enquête, diligentée à l'initiative de la commission départementale d'action contre les violences faites aux femmes a permis de donner un état des lieux dans le département.
Les réponses apportées à ce questionnaire qui portait sur les violences subies au cours des douze derniers mois ont mis à jour des phénomènes à la fois diffus et plus répandus qu'on ne l'imagine habituellement.
A un premier stade, constituant en quelque sorte le « bruit de fond » du harcèlement sexiste , 45 % déclarent avoir entendu des blagues sexistes ou sexuelles au travail, et la moitié d'entre elles de façon répétée. Les plus jeunes y sont davantage exposées et les catégories socioprofessionnelles supérieures (cadres, agents de maîtrise) en font plus souvent état que les classes populaires sans que l'on puisse déterminer si cela tient à une plus grande fréquence d'exposition ou à un moindre seuil de tolérance.
Une proportion appréciable de femmes - 14 % - déclare en outre être confrontée à la présence de la pornographie sur leur lieu de travail par le biais de calendriers affichés, de messages électroniques ou d'images sur l'écran d'ordinateur.
A un second niveau, celui du harcèlement sexuel proprement dit , 13 % des salariées déclarent avoir côtoyé des personnes ayant eu une attitude insistante et gênante, voire des gestes déplacés ; pour 5 % plusieurs fois dans l'année. Elles sont en outre 9 % à déclarer avoir reçu des avances sexuelles non désirées au cours de l'année et ce à plusieurs reprises pour 3 % d'entre elles.
A un échelon supérieur, celui des agressions sexuelles , voire des viols, l'enquête révèle que 2 à 2,5 % des femmes interrogées ont subi un « pelotage » ou se sont trouvées « coincées » par quelqu'un qui cherchait à les embrasser ; 1,6 % des femmes déclarent avoir eu affaire à un voyeur et 1,5 % à un exhibitionniste dans le cadre du travail au cours de l'année écoulée. Enfin, 0,6 % des femmes interrogées déclarent avoir été obligées de subir un rapport sexuel contre leur gré.
Une analyse plus fine de ces résultats confirme que ces différentes violences sexuelles touchent surtout les femmes jeunes et que le statut marital joue un rôle protecteur.
Les femmes qui ont subi ces différentes formes de violences ont dans l'ensemble esquivé les questions relatives aux suites qu'elles ont données à ces atteintes. Le taux de réponse particulièrement peu élevé rend délicate l'interprétation des chiffres. Mais les quelques réponses données montrent que les victimes parlent peu de ces faits dans l'entreprise et moins encore à l'extérieur. C'est, semble-t-il, à leurs médecins traitants qu'elles se confieraient en priorité.
Ces résultats apportent un éclairage inquiétant sur la réalité du harcèlement sexuel et, plus généralement, des violences envers les femmes puisqu'ils dénotent une fréquence de ces agissements supérieure à celle qu'avait révélée l'enquête nationale de 2000.
Dans ce contexte, il apparaît plus que jamais nécessaire de corroborer ces résultats par une enquête approfondie permettant de disposer de données statistiques collectées à l'échelle du pays tout entier.
La délégation recommande, en conséquence, de réaliser une nouvelle enquête sur les violences faites aux femmes en France, permettant d'actualiser et d'approfondir les résultats de la précédente enquête de 2000, et comportant un volet particulier sur le harcèlement sexuel de façon à guider les actions de prévention et à évaluer les politiques publiques.
Par delà la réalisation de cette nouvelle enquête, votre délégation juge particulièrement nécessaire la création d'une structure pérenne : un Observatoire national des violences envers les femmes, ayant pour mission de réaliser les études nécessaires au pilotage et à l'évaluation des politiques publiques, et de constituer une plateforme de collaboration entre les différents acteurs engagés dans la lutte contre ces violences . Celui-ci constituerait le correspondant naturel d'observatoires locaux , tel l'Observatoire des violences envers les femmes de Seine-Saint-Denis qui effectue un travail de terrain remarquable dont il convient de s'inspirer.
3. La réalité du harcèlement sexuel : une plaie sociale
Ces différentes enquêtes donnent un aperçu de l'ampleur d'un phénomène qu'il n'est plus possible de considérer aujourd'hui avec la condescendance amusée qui a longtemps été de mise en ce domaine. Le harcèlement sexuel n'est pas une réalité anecdotique, c'est une véritable plaie sociale qui doit être endiguée et combattue comme telle.
L'examen des mauvaises conditions de travail et de la pénibilité a longtemps privilégié l'étude des maladies professionnelles, liées en particulier à l'exposition à certaines substances, ainsi que celle des accidents du travail. Ces approches conservent évidemment leur pertinence, mais il convient d'élargir aujourd'hui le champ d'investigation de façon à prendre en compte les souffrances psychologiques et psychiques dont les médecins du travail et les ergonomes soulignent l'impact qu'elles peuvent avoir tant sur la santé des travailleurs que sur la productivité des entreprises et sur l'économie en général.
A défaut d'étude comparable réalisée en France, on peut citer, à titre d'illustration, une enquête réalisée par le ministère israélien de l'industrie, du commerce et de l'emploi 3 ( * ) , qui s'est attachée à cerner à la fois la fréquence du phénomène, son impact sur les trajectoires professionnelles des victimes ainsi que son coût pour l'économie.
L'enquête évalue à 165 000 le nombre de femmes âgées de 18 à 65 ans qui auraient été victimes d'un harcèlement sur le lieu de travail au cours de l'année écoulée, soit environ 11,4 % des femmes ayant une activité professionnelle.
Elle indique que 9,3 % d'entre elles ont dû, à la suite de ce harcèlement, quitter leur emploi, soit à leur initiative, soit à la suite d'un licenciement. Quant à celles qui sont restées dans leur emploi, elles sont 21,6 % à avoir indiqué que leur productivité avait diminué du fait des conditions de travail dégradées dans lesquelles elles se trouvaient.
Les conséquences pour les entreprises et les administrations concernées sont également considérables. Leurs coûts résultent de la conjonction de plusieurs facteurs (absentéisme, fluctuation du personnel, perte de production, baisse du niveau de qualité, coût du travail supplémentaire...). D'après les évaluations du ministère israélien de l'industrie, du commerce et de l'emploi, une femme victime de harcèlement verrait sa production annuelle diminuer de 13 500 shekels, soit 2 700 euros.
A ce coût pour les entreprises s'ajoutent les coûts pour la société résultant des prestations de chômage, de l'aide à la reconversion, éventuellement des prestations d'invalidité. Au total, si l'on additionne le coût que représente le harcèlement sexuel au travail pour les victimes, les employeurs et la société, la dépense globale s'élèverait à 1 milliard de shekels par an, soit 250 millions d'euros.
Même si l'on ne peut, en France, s'appuyer sur des enquêtes quantitatives comparables, il n'est pas douteux que le harcèlement sexuel constitue un handicap certain dans l'accès des femmes au travail et dans le déroulement de leurs carrières.
Il contribue à tenir les femmes éloignées de certains secteurs d'activité qu'elles évitent ou qu'elles abandonnent précocement, parfois dès les débuts de leur formation, du fait des comportements auxquels elles sont en butte. A ce titre, le harcèlement sexuel constitue l'un des facteurs de la ségrégation professionnelle qui tend à concentrer les femmes dans un nombre extrêmement réduit de secteurs professionnels.
Il provoque des ruptures et des discontinuités dans la carrière de ses victimes. D'après l'Association européenne contre les violences faites aux femmes au travail (AVFT), spécialisée dans l'accompagnement des femmes victimes de harcèlement sexuel, il entraîne dans le secteur privé presque toujours la rupture du contrat de travail de celles, voire de ceux, qui osent le dénoncer, et dans la fonction publique des mutations forcées ou des « mises au placard ». Ce serait le cas de 95 % des dossiers ouverts à l'AVFT.
Enfin, dans un contexte de compétition accrue pour l'accès à des postes enviés, le harcèlement sexuel peut constituer un levier pour déstabiliser, humilier ou dégrader l'image d'une rivale redoutée. A ce titre, il peut aussi constituer l'une des composantes du « plafond de verre ».
* 1 Le harcèlement sexuel sur le lieu de travail dans l'Union européenne (5 mai 1998)
* 2 M. Grenier-Pezé, « Chroniques de la violence ordinaire » , Travailler n° 4, cité dans le rapport de l'enquête nationale sur les violences faites aux femmes en France (ENVFF), p. 130
* 3 Source : site officiel de la chambre de commerce France-Israël, article publié le 5 février 2012 par Jacques Bendelac à Jérusalem.