C. FACE AUX DIFFICULTÉS RENCONTRÉES POUR LUTTER CONTRE LA PIRATERIE, SE POSE AUJOURD'HUI LA QUESTION DU RECOURS ÉVENTUEL À DES SOCIÉTÉS DE SÉCURITÉ PRIVÉES POUR PROTÉGER LES NAVIRES
Pour faire face à la menace croissante que représente la piraterie et pour répondre à la demande de protection des navires français, notamment des thoniers, le gouvernement français a instauré un dispositif permettant d'embarquer des équipes de la marine nationale sur des navires vulnérables, les équipes de protection embarquées (EPE). Ces EPE, composées généralement d'une dizaine de militaires, en partie de fusiliers commandos, protègent notamment les thoniers senneurs, qui pêchent au large des Seychelles, ainsi que des navires transportant des cargaisons stratégiques.
Les critères d'attribution d'une protection sont les suivants : pavillon français, présence de citoyens français à bord, nationalité française du propriétaire, transport d'une cargaison ou activité d'intérêt stratégique pour la France.
En pratique, un grand nombre d'EPE sont dédiés aux thoniers français, les autres pouvant assurer notamment la protection de navires jugés « stratégiques » et particulièrement vulnérables, comme les câbliers par exemple.
Point intéressant pour les armateurs, l'Etat ne demande pas de contrepartie financière à la mise à disposition d'équipes de protection embarquées , estimant que la sécurité est une mission régalienne, mais demande uniquement une prise en charge par l'armateur ou le propriétaire des frais de transport et de nourriture des personnels embarqués. Le coût des EPE, qui est de 2 000 euros par jour en moyenne, est donc inférieur au coût moyen d'une société de sécurité privée, qui est de l'ordre de 3 000 euros par jour.
Toutefois, comme cela été indiqué à vos rapporteurs, en raison des moyens et des effectifs limités dont elle dispose, la marine nationale ne peut répondre à toutes les demandes de protection émanant des navires français. D'après les indications transmises à vos rapporteurs, on estime que seulement la moitié des demandes peuvent être satisfaites.
Il faut, en effet, tenir compte, non seulement de l'effectif total, mais aussi des problèmes logistiques soulevés par le transport de ces équipes à un point d'embarquement et des délais de prévenance, qui ne sont pas toujours en harmonie avec les impératifs économiques des navires de commerce.
La marine nationale considère qu'il faudrait doubler les effectifs actuels dédiés aux EPE (200 militaires actuellement) pour répondre à toutes les demandes, ce qui ne paraît pas soutenable sur le long terme.
Or, cela risque d'inciter les armateurs français à « dépavilloner » leurs navires pour privilégier des pavillons des pays qui autorisent le recours à ces sociétés, notamment le Royaume-Uni, l'Allemagne, la Norvège, l'Italie ou, de manière assez encadrée toutefois, l'Espagne.
Alors que la France est une grande puissance maritime, présente sur tous les océans, qui dispose du deuxième espace maritime au monde après les Etats-Unis, grâce à ses territoires ultramarins, le poids du « pavillon français » est relativement faible et ne peut être réduit davantage au risque de mettre en péril notre place et notre influence concernant la politique maritime au niveau international. Armateurs de France recense seulement 250 navires battant pavillon français et 750 autres opérés par des français mais sous un autre pavillon. L'ensemble représente une flotte d'environ 1 000 navires, ce qui est relativement faible, en comparaison d'autres pays, comme par exemple le Danemark ou les Pays-Bas, voire des micro-Etats, à l'image de Monaco.
Dans ce contexte, se pose la question du recours éventuel à des sociétés de sécurité privées pour protéger les navires
Cette question avait déjà été évoquée lors de la discussion du projet de loi relatif à la lutte contre la piraterie.
Toutefois, à l'époque, l'ensemble des acteurs (le ministère de la défense, la marine nationale, le ministère de la justice, le ministère des affaires étrangères, mais aussi les armateurs) s'étaient déclarés fortement opposés à cette éventualité.
Interrogé sur ce point, lors de l'examen du projet de loi devant la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées du Sénat, par notre collègue André Dulait, M. Hervé Morin, alors ministre de la défense, avait ainsi fait valoir que la France, à la différence d'autres pays, comme l'Espagne par exemple, était opposée au recours aux sociétés militaires ou de sécurité privées pour assurer la protection des navires au motif qu'il s'agissait là de l'exercice d'une compétence régalienne exercée par l'Etat et ne pouvant pas être déléguée, conformément aux règles constitutionnelles 10 ( * ) .
Il y a un an seulement, la marine nationale était encore fortement opposée à cette idée, en considérant notamment que la sécurité était une mission régalienne de l'Etat et que le recours à des sociétés de sécurité privées en haute mer soulevait des difficultés juridiques et risquait d'entraîner une escalade de la violence.
Or, le contexte semble aujourd'hui avoir radicalement changé car, comme vos rapporteurs ont pu le constater lors de leurs auditions, la plupart des acteurs, et notamment les officiers de la marine nationale et les représentants des armateurs, se déclarent aujourd'hui favorables à la perspective du recours à des sociétés de sécurité privées pour faire face à la menace que représente la piraterie.
C'est notamment le cas d'Armateurs de France, qui, comme cela a été confirmé à vos rapporteurs, après avoir été pendant longtemps fortement hostile à cette éventualité, y est aujourd'hui très favorable.
La Marine nationale elle aussi a évolué. Afin d'offrir une alternative aux armateurs de navires français qui ne pourraient obtenir une protection étatique armée, elle plaide désormais en faveur d'une ouverture maîtrisée, en particulier quant aux conditions d'usage de la force, et dans le respect des recommandations de l'organisation maritime internationale, de cette activité aux sociétés privées. Cette ouverture concernerait les navires français dont l'importance intrinsèque n'est pas jugée stratégique par l'Etat.
Une telle évolution peut d'ailleurs se constater au niveau européen, comme l'illustre un rapport de la commission des affaires étrangères de la chambre des Communes du Parlement britannique publié fin décembre 2011 11 ( * ) , les circulaires de l'OMI ou encore la recommandation du 11 mars 2010 de la Commission européenne relative aux mesures d'autoprotection et de prévention des actes de piraterie et des attaques à main armée contre les navires, dans laquelle la Commission européenne a précisé que « la compagnie est libre de faire appel à des agents de sécurité privés supplémentaires, mais le recours à des gardes armés n'est pas recommandé ».
Lancée par un rapport d'information de nos collègues députés MM. Christian Ménard et Jean-Claude Viollet consacré aux sociétés militaires privées 12 ( * ) , la réflexion semble être assez avancée au sein de l'administration française, avec un projet de loi en préparation sur ce sujet pour répondre à une demande du Gouvernement .
Selon les propositions formulées par Armateurs de France, il pourrait être inséré, au sein de la loi 83-629 du 12 juillet 1983, qui réglemente les activités de sociétés de sécurité privées sur le territoire national, à l'image des convoyeurs de fonds par exemple, de nouvelles dispositions relatives aux activités de sécurité privées effectuées à bord des navires battant pavillon français pour prévenir, dissuader ou limiter les attaques en matière de piraterie.
Une autre option avancée par Armateurs de France consisterait à modifier le décret du 6 mai 1995 fixant le régime des matériels de guerre, armes et munitions, pour y intégrer les activités privées de sécurité des navires, en prenant exemple sur le décret de 2000 relatif au transport de fonds.
Ces deux solutions paraissent toutefois difficiles à envisager, étant donné que la loi du 12 juillet 1983 et le décret du 6 mai 1995 ne semblent applicables qu'aux activités menées sur le territoire français et qu'elles ne paraissent pas compatibles avec les dispositions du code disciplinaire et pénal de la marine marchande.
Les réflexions menées actuellement au sein de l'administration privilégient donc l'élaboration d'un texte « miroir », qui s'appliquerait aux activités des sociétés de sécurité privées à l'international, aussi bien sur le territoire d'un pays étranger, qu'en haute mer.
On peut toutefois s'interroger sur la pertinence de vouloir traiter dans un même texte des problématiques aussi différentes que le recours à des sociétés de sécurité privées sur un territoire étranger et en haute mer. Ne risque-t-on pas ainsi de mélanger la question de la protection des navires battant pavillon français en haute mer avec la problématique, très différente, du recours à des sociétés militaires privées ? Par ailleurs, la présence de ces sociétés de sécurité privées sur le territoire d'un autre Etat pose de délicates questions de souveraineté et pourrait donner lieu à de sérieuses difficultés juridiques et diplomatiques, par exemple en cas d'accident ayant causé la mort de civils ressortissants de ce pays.
L'exemple récent des militaires italiens, embarqués sur un navire marchand, qui ont tués des pêcheurs indiens pris par erreur pour des pirates somaliens dans les eaux territoriales indiennes, et actuellement détenus en Inde, est là pour le démontrer.
Ne serait-il pas dès lors préférable d'ouvrir dans un premier temps cette possibilité exclusivement pour assurer en haute mer la protection des navires battant pavillon français et cela uniquement en cas de non possibilité pour l'Etat de mettre à disposition du navire une équipe de protection embarquée ?
En tout état de cause, s'il devait aboutir, un tel texte législatif devrait fixer des critères et des conditions strictes d'habilitation de ces sociétés de sécurité privées et déterminer des règles précises concernant notamment le port et l'usage des armes, ainsi que les règles de responsabilité.
* 10 Voir le compte rendu de la réunion de la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées du Sénat, du 30 mars 2010
* 11 « Piracy off the coast of Somalia », décembre 2011
* 12 Rapport d'information n°4350 (AN, treizième législature) sur les sociétés militaires privées présenté par MM. Christian Ménard et Jean-Claude Viollet, au nom de la commission de la défense et des forces armées de l'Assemblée nationale, du 14 février 2012