III. LES LIMITES RENCONTRÉES PAR LA COMMUNAUTÉ INTERNATIONALE ET L'UNION EUROPÉENNE DANS LA LUTTE CONTRE LA PIRATERIE SEMBLENT APPELER DE NOUVELLES MESURES POUR PROTÉGER LES NAVIRES
Si la vocation première de la loi du 5 janvier 2011 était de résoudre les difficultés juridiques soulevées en France en matière de lutte contre la piraterie et d'exercice des pouvoirs de police de l'Etat en mer, ce texte s'inscrit également dans le cadre des efforts menées par la communauté internationale et par l'Union européenne dans la lutte contre la piraterie.
Or, de ce point de vue, la persistance de la piraterie maritime et les difficultés rencontrées pour appréhender et juger les auteurs des actes de piraterie illustrent les limites de l'action de la communauté internationale et de l'Union européenne pour lutter contre ce fléau.
Dans ce contexte, se pose aujourd'hui la question du recours éventuel à des sociétés de sécurité privées pour protéger les navires.
A. LES EFFORTS DE LA COMMUNAUTÉ INTERNATIONALE ET DE L'UNION EUROPÉENNE TARDENT À PRODUIRE LEURS EFFETS
La loi du 5 janvier 2011 s'inscrit dans le cadre des initiatives menées par la France pour renforcer la lutte contre la piraterie au niveau international , avec notamment le lancement, sous présidence française de l'Union européenne au deuxième semestre 2008, de l'opération Atalanta ou encore les propositions de notre collègue député Jack Lang, dans un rapport remis au Conseil de sécurité des Nations unies pour remédier à la question du traitement juridictionnel de la piraterie.
Cette loi a confirmé le rôle moteur joué par la France dans la lutte contre la piraterie au niveau mondial, depuis l'abolition de la « guerre de course » par la déclaration de Paris, signée en 1856.
En novembre 2008, l'Union européenne a décidé, à l'initiative de la présidence française et de l'Espagne, de lancer une opération militaire afin de contribuer à la lutte contre la piraterie au large des côtes somaliennes.
Cette opération, dénommée EUNAVFOR Somalie - Opération Atalanta , est la première opération navale de l'Union européenne. Elle s'inscrit dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune.
Elle s'appuie sur les résolutions 1814, 1816, 1838 et 1846 du Conseil de sécurité des Nations unies.
L'opération Atalanta a pour mission de :
- fournir une protection aux navires affrétés par le Programme Alimentaire mondial (PAM), qui acheminent l'aide alimentaire aux populations déplacées en Somalie ;
- protéger les navires marchands naviguant dans le Golfe d'Aden et au large des côtes de Somalie ;
- surveiller les zones au large des côtes de la Somalie, y compris ses eaux territoriales, présentant des risques pour les activités maritimes ;
- recourir aux moyens nécessaires, y compris l'usage de la force, pour dissuader, prévenir et intervenir afin de mettre fin aux actes de piraterie ou aux vols à main armée qui pourraient être commis dans les zones où celles-ci s'exercent.
Paradoxalement, alors que le Royaume-Uni ne contribue pas cette l'opération et n'a pas déployé à ce jour de bâtiment, le commandement de l'opération est assuré par un contre-amiral britannique au quartier général de Northwood (Royaume-Uni).
Le Comité politique et de sécurité (COPS) exerce le contrôle politique et la direction stratégique de l'opération, sous la responsabilité du Conseil des ministres.
L'opération a été financée respectivement à hauteur de 8,4 et de 8,05 millions d'euros en 2010 et en 2011. Ce budget, qui est réparti entre les Etats membres de l'Union européenne selon le mécanisme Athéna qui prend en compte le poids respectif de leur PIB, couvre le financement des coûts communs, tels que ceux de l'état-major de l'opération à Northwood, de l'état-major de la force à bord du navire amiral, ainsi que des services médicaux et de transports.
Les dépenses liées à la mise à disposition de moyens et de personnel militaires sont assumés par les Etats contributeurs en fonction de leur participation à l'opération, chaque pays prenant en charge le coût des moyens qu'il déploie.
L'opération, prévue pour une durée initiale de douze mois, a été prolongée à plusieurs reprises.
Par ailleurs, compte tenu du déplacement des attaques, sa zone géographique a été étendue en 2010 à une partie de l'océan Indien au large des Seychelles, soit une superficie égale à 1,5 fois celle du continent européen.
La taille de la force engagée varie en fonction des saisons de mousson, qui ont une grande incidence sur le niveau d'activités des pirates.
En règle générale, le dispositif déployé dans la zone comprend de 5 à 10 navires de combat de surface, un ou deux navires auxiliaires et 2 à 4 avions de reconnaissance et de patrouille maritime. Actuellement, près d'une vingtaine de bâtiments et d'aéronefs de neuf Etats membres (Pays-Bas, Espagne, Allemagne, France, Grèce, Italie, Suède, Belgique et Luxembourg) participent à cette opération.
L'Union européenne a également mis en place un centre de sécurité maritime pour la Corne de l'Afrique, qui permet, grâce à un site Internet sécurisé, d'informer les navires marchands transitant dans la région des attaques récentes et de la position des navires et de leur donner des conseils en cas d'attaques de pirates. De même, deux corridors sécurisés, l'un descendant, l'autre montant, ont été mis en place dans le Golfe d'Aden, avec un système de surveillance, ce qui a permis de limiter le nombre d'attaques.
L'opération Atalanta s'inscrit dans le cadre d'une approche globale de l'Union européenne à l'égard des pays de la région, qui comprend notamment :
- une mission de formation « EUTM Somalie » en Ouganda ;
- un soutien à la mission militaire de l'Union africaine en Somalie (« AMISOM ») ;
- une aide supplémentaire à la Somalie, comprenant l'aide au développement de la Commission européenne, à travers notamment le fond européen de développement (FED) et le fond d'aide humanitaire ECHO.
L'Union européenne n'est pas la seule organisation présente dans cette zone . En effet, on y trouve aussi la « combined Task Force 150 » , dans le cadre de l'opération Enduring Freedom de lutte contre le terrorisme, coordonnée par les Etats-Unis, une autre coalition, la « combined Task Force 151 » , également coordonnée par les Etats-Unis et dédiée à la lutte contre la piraterie, mais aussi l'OTAN, avec l'opération Ocean Shield.
Par ailleurs, depuis le début de l'année 2009, plusieurs États ont décidé de déployer des bâtiments dans le Golfe d'Aden et au large de la Somalie afin d'assurer la protection des navires de leur pavillon ou représentant un intérêt économique national transitant dans la zone. Ainsi, la Russie, la Chine, l'Inde, le Japon, l'Arabie Saoudite, l'Indonésie et la Malaisie, et même l'Iran, ont ou ont eu des bâtiments présents dans la zone.
Au total, entre vingt et quarante bâtiments de guerre sont présents en permanence dans le Golfe d'Aden et au large de la Somalie.
L'Union européenne dispose toutefois d'un réel avantage par rapport aux autres forces, puisqu'elle est la seule à avoir conclu des accords avec des pays de la région permettant la remise des pirates somaliens capturés à ces pays.
En effet, l'Union européenne a signé, le 6 mars 2009, un accord avec le Kenya permettant de déférer et de juger dans ce pays les individus soupçonnés d'actes de piraterie et appréhendés par les bâtiments de guerre européens dans le cadre de l'opération Atalanta . Un autre accord, signé avec les Seychelles, le 30 octobre 2009, permet également la remise des pirates présumés aux autorités de ce pays. Un accord de transfert a également été signé avec l'île Maurice, le 14 juillet 2011 mais, à ce jour, cet accord n'a pas encore été mis en oeuvre.
Des négociations sont en cours en vue de la signature d'accords similaires avec d'autres pays de la région, comme la Tanzanie, même si elles achoppent sur la question de l'application de la peine de mort.
Toutefois, la plupart des pays sont aujourd'hui réticents à se voir remettre les pirates capturés. Ainsi, l'accord de transfert, signé le 6 mars 2009, a été dénoncé par le Kenya le 30 mars 2010.
Depuis le lancement de l'opération, le nombre de pirates transférés par l'Union européenne s'élève à 117 au total, dont 79 au Kenya, 22 aux Seychelles et 16 vers des pays membres de l'Union européenne. 56 de ces pirates ont été condamnés et 61 sont en attente de jugement.
Le nombre de pirates capturés puis relâchés par l'Union européenne s'élèverait toutefois à 565 au total, entre 2009 et 2012, soit près de cinq fois plus.
Ces données illustrent les limites des actuels accords de transfert et la nécessité de trouver des réponses plus pérennes face à la piraterie.
Le 23 mars 2012, les ministres des affaires étrangères des Etats membres de l'Union européenne ont décidé de prolonger l'opération Atalanta jusqu'en décembre 2014, mais aussi d'étendre le mandat de l'opération , avec de nouveaux modes d'action robustes et des opérations à terre, visant notamment à détruire les bases logistiques des pirates localisées sur les côtes somaliennes.
Cette possibilité nouvelle de prendre des mesures plus fortes sur le littoral somalien et dans les eaux intérieures a été au préalable avalisée par le gouvernement fédéral de transition somalien, qui en a informé le secrétaire général des Nations unies.
Il appartiendra maintenant au Comité politique et de sécurité de l'Union européenne d'en fixer les modalités précises, notamment quant au plan d'opérations et aux règles d'engagement, tout en préservant le caractère « maritime » de l'opération.
Un budget de 14,9 millions d'euros est prévu pour le financement des coûts communs de l'opération.
Les ministres de la défense ont abordé, pour leur part, le 22 mars dernier, les aspects liés à la génération de forces. En effet, les moyens de l'opération Atalanta reposent sur les contributions des Etats membres de l'Union européenne qui acceptent de déployer des bâtiments ou des avions de reconnaissance dans cette zone. Or, la dernière période hivernale s'est caractérisée par une faible participation de la part des Etats membres de l'Union européenne.
D'après les premières indications, l'opération Atalanta devrait être renforcée, entre mars et juin, passant d'un effectif actuel de six navires (dont trois français, deux espagnols et un allemand) et de quatre avions de reconnaissance (dont deux affrétés par le Luxembourg, un par la France et un par l'Espagne) à un effectif de dix navires (dont un navire néerlandais et un navire portugais) et de six avions de reconnaissance.
Malgré cela, l'actuel commandant de l'opération Atalanta , le contre-amiral britannique Ducan Potts, a indiqué récemment qu'il était personnellement favorable au recours à des équipes de protection embarquées sur les navires du Programme alimentaire mondial.
En tout état de cause, l'opération Atalanta ne représente qu'un des aspects d'une action globale, qui doit également comporter un volet répressif (portant sur les capacités judiciaires) et un volet préventif (avec le rétablissement ou l'amélioration des capacités locales de maîtrise de l'espace maritime), qui doit nécessairement reposer sur une forte implication des autorités somaliennes et des autres pays de la région.
L'Organisation des Nations unies s'est également impliquée activement depuis déjà plusieurs années dans la lutte contre la piraterie.
Les résolutions adoptées successivement par le Conseil de sécurité des Nations unies en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations unies ont créé un cadre juridique autorisant les Etats participant à la lutte contre la piraterie à entrer, dans des conditions strictes, dans les eaux territoriales somaliennes et à agir contre les pirates.
En août 2010, notre collègue député Jack Lang a été nommé conseiller spécial pour les questions juridiques liées à la piraterie au large des côtes somaliennes par le Secrétaire général des Nations unies.
Il a présenté, le 21 juin 2011, au Conseil de sécurité, un rapport énonçant 25 propositions pour lutter contre la piraterie. Parmi ces propositions, figure notamment la mise en place d'un dispositif juridictionnel composé de deux juridictions spécialisées situées l'une au Puntland et l'autre au Somaliland, ainsi que la création d'une Cour somalienne spécialisée extraterritoriale.
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Résumé du rapport de M. Jack Lang, Conseiller spécial du Secrétaire général des Nations unies pour les questions juridiques liées à la piraterie au large des côtes somaliennes Un plan en 25 propositions 1. Ce rapport a été demandé par le Secrétaire général à l'issue du débat au Conseil de sécurité du 25 août 2010. Il a pour objectif « d'identifier des mesures supplémentaires à prendre pour aider les États de la région et d'autres [Etats] à poursuivre et incarcérer les personnes impliquées dans les activités de piraterie, et d'étudier la disposition d'États de la région à accueillir éventuellement un des possibles nouveaux mécanismes judiciaires » (communiqué SG/A/1260). 2. L'évaluation de la menace fait apparaître une situation grave. La piraterie ne connaît aucun reflux depuis sa recrudescence au large des côtes somaliennes en 2007. L'année 2010 a été marquée par une intensification de la violence et un allongement de la durée de détention, une sophistication du mode opératoire et une extension de la zone des attaques au Sud (jusqu'au Mozambique) et à l'Est de l'océan Indien. L'économie de la piraterie, dont l'épicentre est au Puntland, a un impact déstabilisateur sur la Somalie et
sur toute la région (augmentation des prix,
insécurité des approvisionnements énergétiques,
pertes de revenus). Si le trafic maritime mondial paraît mieux
maîtrisé
grâce aux opérations navales qui jouent un rôle indispensable de sécurisation, le nombre de victimes continue néanmoins à augmenter (1900 personnes depuis fin 2008 ont été prises en otage). A terme, c'est l'ensemble de l'économie mondiale qui risque d'être affectée. 3. La lutte contre la piraterie comporte de nombreuses failles. Elle ne pourra connaître de succès que par la mise en place d'une batterie de mesures convergentes permettant de s'attaquer aux différents éléments de la chaîne. Il convient donc de ne pas relâcher l'effort et d'agir sur deux fronts, qui constituent les deux principaux axes du rapport : renforcer les solutions actuellement mises en oeuvre, d'une part ; déployer en urgence des solutions nouvelles, d'autre part. 4. L'amélioration des solutions actuelles concerne tout d'abord le volet opérationnel. Pour étendre l'application des mesures d'autoprotection par la communauté marchande, il est proposé de créer une certification internationale du respect de certaines règles de bonne pratique et de prévoir une information de l'Etat du pavillon en cas de non respect de ces dernières. Pour renforcer l'efficacité des opérations navales, il est recommandé de procéder plus fréquemment à la surveillance rapprochée des côtes et à l'échange d'informations avec les autorités régionales du Somaliland et du Puntland. 5. L'amélioration des solutions actuelles concerne ensuite le volet judiciaire et pénitentiaire. En premier lieu, il convient de lever des obstacles juridiques. Le défaut de certaines conditions préalables peut mettre en échec l'aboutissement des poursuites. Pour être en mesure de juger les personnes appréhendées, tous les Etats doivent vérifier la solidité de leur corpus juridique et l'adapter en tant que de besoin, tant au niveau matériel que procédural. Sur le plan matériel, il est proposé d'encourager tous les Etats à : - incriminer la piraterie telle que définie par la Convention des Nations unies sur le droit de la mer ; - se doter d'une compétence universelle pour connaître des actes de piraterie. Sur le plan procédural, un cadre légal de rétention en mer, respectueux des règles internationales des droits de l'homme et compatible avec les contraintes opérationnelles fait souvent défaut et pourrait être utilement adopté par les Etats participant à la lutte contre la piraterie. Trois propositions seraient en outre de nature à faciliter la collecte des preuves et leur recevabilité devant la Cour : élaborer un modèle de procès-verbal international; faciliter la poursuite de l'intention de commettre un acte de piraterie ; favoriser le témoignage des victimes. Enfin, il est recommandé de multiplier les accords de transfèrement, d'abord aux fins de jugement, puis, aux fins d'incarcération, par un soutien approprié aux Etats de la région. En deuxième lieu, les obstacles liés au manque de capacités pénitentiaires ne pourront être levés qu'en consolidant le soutien international aux Etats de la région. En troisième lieu, pour surmonter les obstacles politiques à la poursuite des présumés pirates, il est proposé d'encourager une mobilisation générale des Etats pour juger les pirates. 6. Des mesures nouvelles sont indispensables pour renforcer l'efficacité de la lutte contre la piraterie et permettre l'aboutissement effectif des poursuites. La solution recommandée consiste à déployer, en extrême urgence, un plan global et multidimensionnel, ciblé sur le Puntland et le Somaliland et composé de trois volets engagés simultanément : économique, sécuritaire et juridictionnel/pénitentiaire . 7. Le volet économique vise à développer des activités qui ne peuvent prospérer dans un environnement de piraterie, à assurer la souveraineté des autorités somaliennes sur leur territoire et à réguler les activités des services pour que leur développement ne participe pas à l'essor de la piraterie. Plusieurs secteurs d'activité sont prioritaires : les activités portuaires et de pêche, l'exportation de bétail, le développement régulé des services de télécommunication. 8. Le volet sécuritaire doit permettre de renforcer les capacités des autorités somaliennes à assurer, par leurs forces régaliennes, la sécurité de leur territoire. Il est proposé de rétablir des unités de police dans les zones de non-droit et de former la fonction garde-côtes dans sa dimension terrestre. Il convient en outre de frapper les réseaux de piraterie à leurs têtes, en s'attaquant aux commanditaires, parfaitement identifiés, mais qui s'abritent dans des territoires où ils sont protégés. A cette fin, il est indispensable de renforcer les capacités d'enquête de police scientifique des Etats de la région, de faciliter la recevabilité des preuves devant les tribunaux et d'appliquer des sanctions individuelles contre les commanditaires. 9. Concernant le volet juridictionnel et pénitentiaire , le rapport privilégie la mise en place, dans un délai de huit mois, d'un dispositif juridictionnel comprenant deux juridictions spécialisées au Puntland et au Somaliland et une cour spécialisée somalienne extraterritoriale qui pourrait être localisée à Arusha. La juridiction spécialisée au Puntland et la cour somalienne extraterritoriale sont prioritaires compte tenu de la possibilité de prévoir leur compétence juridictionnelle universelle. Les capacités pénitentiaires du Puntland et du Somaliland seraient renforcées par la création immédiate de deux prisons, sous un statut protecteur permettant un contrôle international, respectivement au Somaliland (500 places) et au Puntland (500 places). Les premières places seraient disponibles dans un délai de 8 mois. Dans un deuxième temps rapproché, une troisième prison devrait être créée au Puntland. Le coût total de ce volet pour trois ans est évalué à moins de 25 millions de dollars (USD). 10. Le financement de la lutte contre la piraterie bénéficie de plusieurs sources : budget du Programme des Nations unies pour le développement ; fonds créé dans le cadre de l'Organisation maritime internationale ; fonds d'affectation spéciale du Groupe de contact sur la piraterie au large de la Somalie, qui doit rester privilégié pour le renforcement des capacités judiciaires et pénitentiaires des Etats de la région d'Afrique de l'Est et de l'océan Indien engagés dans les poursuites des pirates présumés. Les besoins de financement actuels restent très inférieurs au coût global de la piraterie qui s'élève à plusieurs centaines de millions de dollars en incluant les coûts d'assurance, des mesures d'autoprotection, des opérations navales et des pertes de revenus dans des secteurs clés pour les économies régionales, sans compter les dommages inestimables causés aux victimes, y compris les pertes en vies humaines. Une conférence des donateurs à haut niveau permettrait de lever les fonds nécessaires au financement du plan proposé. 11. Les Nations unies ont un rôle clé à jouer pour faciliter et coordonner les efforts accrus de la communauté internationale pour lutter contre la piraterie au large de la Somalie et mobiliser les Etats et les organisations internationales à cette fin. Parmi les 25 propositions présentées dans ce rapport, celles qui relèvent du Conseil de sécurité, en application de la résolution 1918 (2010) du Conseil, pourraient être reprises par ce dernier dans une nouvelle résolution. Le Secrétaire général, en étroite consultation avec son Représentant spécial pour la Somalie, devrait envisager la mise en place d'une structure institutionnelle afin de faciliter la mise en oeuvre de cette résolution, sous l'égide d'une personnalité de haut niveau et dotée d'une grande expérience au sein des Nations unies. |
Par sa résolution 1976, le Conseil de sécurité des Nations unies a demandé à la direction des affaires juridiques de l'ONU (OLA) de lui transmettre un rapport sur les modalités de mise en oeuvre des propositions ainsi formulées par Jack Lang.
Ce rapport, présenté le 21 juin 2011, est assez pessimiste sur les modalités juridiques, financières et matérielles relatives à la mise en place de ces juridictions. Les principales réserves portent sur la création d'une Cour somalienne extraterritoriale dans des locaux du tribunal pénal international pour le Rwanda, à Arusha, en Tanzanie. L'OLA relève, en effet, qu'au-delà des difficultés déjà mentionnées, un tel projet se heurte à l'hostilité de l'ensemble des acteurs somaliens.
Dès lors, le Conseil de sécurité, dans sa résolution 2015 du 24 octobre 2011, a demandé au Secrétaire général des Nations unies un nouveau rapport sur le sujet. Ce rapport, intitulé « Rapport sur les juridictions spécialisées consacrées à la piraterie, en Somalie et dans d'autres Etats de la région » 9 ( * ) , rédigé par la direction des affaires juridiques de l'ONU, a été remis au Conseil de sécurité le 20 janvier 2012. Il contient des indications détaillées sur les options envisageables pour renforcer les possibilités de traitement judiciaire des pirates et privilégie le renforcement des capacités existantes, en passant pratiquement sous silence l'option d'une Cour somalienne extraterritoriale.
Actuellement, les efforts de la communauté internationale se concentrent principalement sur la dimension carcérale, avec la construction ou la rénovation de prisons susceptibles d'accueillir des pirates somaliens. Or, les capacités pénitentiaires doivent aller de pair avec les capacités judiciaires.
Vos rapporteurs ne peuvent que regretter que les propositions formulées par le député Jack Lang relatives à la mise en place de deux juridictions spécialisées au Puntland et au Somaliland, ainsi que d'une Cour somalienne extraterritoriale, n'aient pas été suivies d'effets. Ils estiment que la France devrait poursuivre ses efforts diplomatiques pour mettre en oeuvre ces propositions et placer la piraterie au centre des préoccupations de la communauté internationale.
L'Organisation maritime internationale (OMI) joue également un rôle de premier plan en matière de prévention des actes de piraterie . L'OMI a ainsi publié en mars 2009 un guide « des meilleurs pratiques de gestion pour dissuader la piraterie dans le golfe d'Aden et au large des côtes de la Somalie » .
Ce guide contient notamment des recommandations et des conseils pratiques destinés aux armateurs, aux commandants et à l'équipage des navires, avec des mesures concrètes pour prévenir et empêcher des attaques. On y trouve notamment des conseils concernant des mesures de protection renforcée (empêcher l'accès des pirates à bord, renforcer les effectifs à la passerelle et les vigies, installer des barbelés électriques, etc.), des manoeuvres d'évitement (comme par exemple maintenir aussi longtemps que possible une vitesse maximale, même en cas d'attaque) et de mesures défensives (usage de lances à eau à haute pression, etc.).
* 9 Rapport S/2012/50 du Conseil de sécurité des Nations unies du 20 janvier 2012