II. DES OUTILS POUR RÉSOUDRE LA QUADRATURE DU CERCLE
A. LE RECOURS À LA DÉBUDGÉTISATION
Pour boucler un cadre financier représentant 1,05 % du RNB de l'UE, la Commission européenne a recouru à un artifice qui va compliquer les négociations : elle a créé plusieurs instruments en dehors du budget ou en dehors des plafonds du cadre financier.
Elle se justifie en avançant des arguments tenant à la variabilité d'une année sur l'autre de certaines lignes (comme le Fonds européen d'ajustement à la mondialisation 19 ( * ) ) ou au caractère imprévisible d'autres lignes (nouvelle réserve pour les crises dans le secteur agricole). Il est vrai que, sur la période en cours 2007-2013, le cadre financier ne semble présenter ni la flexibilité ni les marges de manoeuvre nécessaires pour permettre à l'UE de faire face aux dépenses imprévues.
La Commission a même sorti du cadre financier pluriannuel le financement des projets ITER (de réacteur thermonucléaire expérimental) et GMES (de surveillance spatiale pour l'environnement et la sécurité) dont les coûts ont dérivé et ne peuvent plus, selon elle, être supportés exclusivement par le budget de l'UE. Elle a néanmoins prévu de conserver au sein du cadre financier le financement de Galileo (alternative européenne au système de positionnement par satellites américain), au motif que Galileo est « un projet dont l'UE est l'unique propriétaire » (suite à l'échec en 2007 du partenariat public-privé initial 20 ( * ) ). S'il est un peu tôt pour juger des conséquences de ce choix, il est légitime de s'interroger, dans ce contexte, sur l'avenir d'ITER, dont le réacteur doit être construit en France...
Ces nouvelles « débudgétisations » s'ajoutent à celles qui existent déjà dans le cadre financier pluriannuel aujourd'hui en vigueur. Ainsi, le Fonds européen de développement (FED), qui finance l'aide au développement en faveur des pays en développement partenaires de l'UE, a toujours été financé en dehors du budget de l'UE pour prendre en compte, dans la clé de contribution au FED, les relations historiques particulières que certains États membres entretiennent toujours avec diverses régions du monde. Il faut aussi citer l'existence de fonds déjà prévus hors budget dans la période en cours : le fonds de solidarité 21 ( * ) , la réserve pour aides d'urgence et l'instrument de flexibilité 22 ( * ) . Enfin, une ligne pour mémoire destinée à la contribution de l'UE au fonds mondial de lutte contre le changement climatique est également prévue hors du cadre mais non chiffrée, alors que l'enjeu budgétaire est considérable.
Sortir ainsi du cadre un montant d'engagements représentant l'équivalent de 0,6 point de RNB va à l'encontre du principe même de la négociation sur le cadre financier pluriannuel, qui vise précisément à donner de la visibilité à la dépense de l'UE sur sept ans et donc à anticiper les dépenses maximales.
Votre commission des affaires européennes est donc réservée sur le procédé auquel la Commission recourt : elle y voit une menace pour la transparence et la prévisibilité du cadre financier pluriannuel, ce qui peut être dommageable pour la programmation budgétaire nationale.
* 19 Destiné à soutenir les travailleurs qui perdent leur emploi en raison de l'évolution de la structure des échanges mondiaux et à les aider à trouver un autre emploi ;
* 20 Cet échec, qui s'est traduit par un besoin de financement supplémentaire de 2,4 milliards d'euros pour l'UE, a donné lieu à une première révision, fin 2007, du cadre financier 2007-2013. Les deux tiers de ce financement ont été obtenus en puisant dans les marges sous plafond de la rubrique 2 (« Ressources naturelles »), qui devraient disparaître à l'avenir en raison de la montée en puissance des aides directes de la PAC dans les nouveaux États membres.
* 21 Le Fonds de solidarité de l'Union européenne (FSUE) a été mis en place dans le but de faire face aux grandes catastrophes naturelles (inondations, incendies de forêts, tremblements de terre, tempêtes et sécheresse) et d'exprimer la solidarité de l'UE à l'égard des régions sinistrées. Il a été créé en réponse aux graves inondations qui ont touché l'Europe centrale durant l'été 2002.
* 22 Mécanisme permettant, sur proposition de la Commission et avec l'accord des deux branches de l'autorité budgétaire, de dépasser les plafonds du cadre financier pluriannuel afin de faire face à un besoin non prévu.