C. POUR UN MEILLEUR ANCRAGE TERRITORIAL DE PÔLE EMPLOI
Pôle emploi, après sa phase de lancement, doit désormais s'attacher à améliorer son ancrage dans les territoires. Cela suppose de développer des partenariats, au plus près des réalités de terrain, avec l'ensemble des acteurs du service public de l'emploi, dont les collectivités territoriales, mais aussi avec le monde de l'économie et de l'insertion, sans négliger, ponctuellement, des coopérations avec d'autres intervenants.
Cette orientation doit permettre, d'une part, de mettre en oeuvre la politique nationale de l'emploi de façon plus efficace, en l'adaptant aux territoires, d'autre part, de développer des politiques locales.
Les déplacements effectués par la mission l'ont confortée dans l'idée que la territorialisation de l'action de l'opérateur national est la clé de son adaptation aux réalités des territoires et à l'hétérogénéité de leurs situations économiques et sociales .
1. Un objectif à remettre au premier plan
L'objectif de territorialisation n'a jamais été absent des réflexions menées par Pôle emploi, mais il s'est heurté, jusqu'ici, à des obstacles qu'il convient à présent de lever.
a) Un objectif qui n'est pas ignoré par Pôle emploi
Comme on l'a vu dans la première partie de ce rapport, la régionalisation de l'action de Pôle emploi a été envisagée dès le moment de sa création.
Ainsi, chaque année, le préfet de région signe avec le directeur régional de Pôle emploi une convention qui détermine la programmation de ses interventions au regard de la situation locale de l'emploi. Le préfet de région préside, en outre, le conseil régional de l'emploi (CRE), instance de concertation qui réunit les représentants des collectivités territoriales et des acteurs du service public local de l'emploi.
Surtout, dès 2009, le directeur général de Pôle emploi a souhaité la création d'une commission sur la territorialisation de Pôle emploi, présidée par Rose-Marie Van Lerberghe, qui dirige le groupe Korian et a exercé les fonctions de déléguée générale à l'emploi et à la formation professionnelle. Cette commission a rendu ses conclusions en avril 2010.
Dans son rapport, la commission souligne qu'un territoire est à la fois un écosystème, avec des interactions, et un périmètre de projets, dont les contours peuvent varier. Elle formule vingt propositions, qui couvrent tout le champ des partenariats envisageables par Pôle emploi.
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Les vingt propositions du rapport de la
commission
Proposition 1 : Pôle emploi pourrait développer des partenariats multilatéraux avec les autres structures intervenant dans l'information et l'orientation des jeunes (Onisep, CIDJ, AFIJ, Apec, Centre Inffo, Cité des métiers, missions locales, CIO, etc.) pour mettre en place des synergies. Proposition 2 : Pôle emploi pourrait développer au plan local des partenariats avec les universités et apporter sa contribution au développement de la mission d'insertion professionnelle qui leur a été confiée en travaillant avec les Bureaux d'aide à l'insertion professionnelle des étudiants (BAIP). Proposition 3 : Pour garantir la lisibilité de l'offre de formation, son accessibilité et l'efficacité de la prescription, Pôle emploi pourrait participer à l'élaboration d'un outil commun de mise à disposition de l'offre de formation avec les autres acheteurs de formation pour les demandeurs d'emploi, notamment les conseils régionaux, l'Etat, les Opca et l'Agefiph. Proposition 4 : Pôle emploi pourrait se donner la capacité de participer à des tours de tables avec les autres acteurs de la formation, notamment pour prendre part à des opérations d'achat réunissant plusieurs financeurs et amplifier la complémentarité de sa politique d'achat avec celle des conseils régionaux, des Opca, de l'Etat et de l'Agefiph. Proposition 5 : Pôle emploi pourrait proposer des partenariats aux associations de solidarité gérant des dispositifs sociaux ou offrant différentes formes d'accompagnement social, voire social et professionnel. Proposition 6 : Pour rendre effectif l'accès au service public de l'emploi pour les bénéficiaires du RSA, plus largement les personnes les plus en difficulté, et pour garantir la cohérence des multiples interventions dont ils peuvent faire l'objet, les agences de Pôle emploi gagneraient à développer des partenariats multilatéraux avec les acteurs majeurs de l'insertion sur leur territoire : missions locales, Cap emploi, Plie, structures d'insertion par l'activité économique (SIAE), avec lesquels existe déjà un partenariat bilatéral, mais aussi CCAS, services sociaux polyvalents départementaux, services pénitentiaires d'insertion et de probation, associations de solidarités, etc. Proposition 7 : En partant d'initiatives locales et très opérationnelles (entre le rectorat et la direction régionale, ou entre une agence et un établissement scolaire), Pôle emploi pourrait initier des coopérations opérationnelles avec l'Education nationale. Proposition 8 : Pôle emploi pourrait s'appuyer sur son partenariat avec les missions locales pour travailler plus systématiquement avec les administrations (protection judiciaire de la jeunesse) et associations (prévention spécialisée) qui s'adressent aux jeunes, de façon à faciliter le relai ou la coordination entre ces services spécialisés et Pôle emploi. Proposition 9 : Pôle emploi pourrait participer aux expérimentations visant à repérer et suivre les jeunes « décrocheurs » sortis (ou en passe de sortir) prématurément du système éducatif sans diplôme. Proposition 10 : L'offre de service proposée aux créateurs d'entreprise par Pôle emploi pourrait se doter d'une brique complémentaire par le biais du partenariat. Cela permettrait de mieux orienter les demandeurs d'emploi vers les interlocuteurs adéquats en fonction de la nature et du degré de maturité des projets. Proposition 11 : Pôle emploi pourrait initier une démarche de coordination de l'effort de prospection et de partage des offres avec des partenaires avec lesquels il est d'ores et déjà engagé autour de l'objectif commun d'accompagner et placer certains types de demandeurs d'emploi : Plie, missions locales, SIAE, Cap emploi, etc. Proposition 12 : Pôle emploi pourrait s'appuyer sur des acteurs ayant une relation étroite avec les employeurs (Opca, chambres consulaires, branches, maisons de l'emploi, collectivités territoriales) pour proposer ses services à un plus grand nombre d'entre eux. Proposition 13 : A l'échelle régionale, Pôle emploi pourrait favoriser les partenariats pour croiser une approche territoriale, celle de la région, avec l'approche sectorielle des branches, Opca ou à d'autres égards des chambres consulaires. Proposition 14 : A l'échelle des bassins d'emploi, Pôle emploi pourrait participer aux initiatives des chambres consulaires et des élus locaux pour anticiper et accompagner les évolutions du tissu économique local. Proposition 15 : Pôle emploi pourrait participer aux projets ou initiatives portés par les acteurs responsables de l'accompagnement des mutations économiques : Etat, conseil régional, agglomérations, branches, chambres consulaires, etc. Proposition 16 : Pôle emploi pourrait se rendre plus systématiquement capable de prendre part à des stratégies défensives visant à accroître l'attractivité d'un secteur ou d'un territoire en difficulté portées par des acteurs économiques : grands groupes, acteurs locaux promoteurs d'un développement endogène, etc. Proposition 17 : Pour anticiper et agir en amont des difficultés, Pôle emploi pourrait renforcer son partenariat avec le conseil régional, développer un partenariat avec les acteurs économiques d'un territoire (branches, entreprises, groupement d'entreprises, Opca) et participer à l'accompagnement des mutations industrielles. Proposition 18 : Pour aider certains secteurs d'activité ou zones géographiques qui ne parviennent pas à pourvoir leurs postes de travail, Pôle emploi pourrait contribuer à la mise en place d'ingénieries territoriales pour mieux répondre aux besoins en compétences des employeurs. Proposition 19 : Pôle emploi pourrait développer des capacités d'ingénierie pour se rendre capable de construire des réponses ciblées, parfois complexes, aux besoins de recrutements de groupes ou de grandes entreprises. Proposition 20 : Pour se rendre capable de délivrer ses services de façon souple et adaptable et de les intégrer chaque fois que c'est pertinent, à des projets de territoire, Pôle emploi pourrait renforcer ses collaborations avec les collectivités territoriales. |
Le rapport indique que, selon les projets considérés, Pôle emploi peut être l'acteur « pivot » du partenariat, en être un « acteur structurant » ou, pour les projets plus éloignés de son coeur de métier, un simple « contributeur ». Il aurait vocation à jouer un rôle pivot pour l'orientation, la formation et l'intermédiation des personnes en situation de retour à l'emploi, pour l'orientation des publics les plus éloignés de l'emploi et pour les besoins d'intermédiation des employeurs. Il serait « acteur structurant », c'est-à-dire indispensable mais pas chef de file, pour les besoins d'intermédiation des primo-demandeurs d'emploi et pour les actifs occupés. Il serait enfin contributeur, c'est-à-dire susceptible, d'apporter des services complémentaires à ceux d'un autre acteur pivot, en matière de développement économique ou d'insertion sociale des publics éloignés de l'emploi.
Le rapport Van Lerberghe constitue une « feuille de route » particulièrement détaillée sur laquelle Pôle emploi peut s'appuyer pour développer sa stratégie de territorialisation. Trois écueils ont cependant empêché jusqu'ici cette stratégie de produire son plein effet.
b) La territorialisation de Pôle emploi s'est heurtée à plusieurs obstacles
(1) Une excessive centralisation
Plusieurs interlocuteurs de la mission ont souligné que Pôle emploi est une institution fortement centralisée, qui laisse trop peu de marge de manoeuvre à ses responsables locaux et fonctionne de manière très « verticale ».
Son directeur général, Christian Charpy, le reconnaît lui-même. Lors de sa deuxième audition, il a expliqué à la mission comment les instructions élaborées par la direction générale sont enrichies d'abord par la direction régionale, qui s'attache à les replacer dans leur contexte local, puis par la direction territoriale, avant d'arriver au directeur d'agence, qui se demande quand il va pouvoir prendre connaissance de tous ces documents...
Marie-Laure Meyer, qui a représenté l'ARF au conseil d'administration de Pôle emploi de 2008 à 2010, a expliqué pourquoi la centralisation de l'institution était un frein à la négociation d'accords de partenariats au niveau régional : « P our mener de telles négociations, il faut disposer d'interlocuteurs. Or, l'organisation dans le cadre de laquelle interviennent les directeurs régionaux de Pôle emploi n'est pas vraiment déconcentrée. En effet, ceux-ci disposent de peu de marges de négociation, car ils doivent impérativement utiliser des outils nationaux et sont placés sous la tutelle d'une direction nationale. » Le même raisonnement vaut pour les directeurs territoriaux et les directeurs d'agence.
Christian Charpy a justifié cette centralisation par la nécessité de conduire les opérations nécessaires à la fusion de façon homogène sur l'ensemble du territoire national. La mission admets volontiers que la fusion rendait indispensable, provisoirement, un pilotage centralisé.
Aujourd'hui, il est possible d'ouvrir une nouvelle étape de l'histoire de Pôle emploi et d'engager un mouvement de déconcentration. Tant le directeur général de Pôle emploi que le ministre du travail, Xavier Bertrand, défendent cette orientation, que la mission soutient également.
Déconcentrer implique par exemple de donner une plus grande liberté de gestion aux directeurs régionaux et aux directeurs d'agence sur leur budget, par exemple en matière de formation, et de leur laisser la possibilité de nouer des partenariats, de lancer des expérimentations locales, sans obtenir obligatoirement l'accord préalable de leur hiérarchie. Plus de liberté signifie aussi plus de responsabilité : l'action des responsables doit naturellement s'inscrire dans le cadre d'objectifs cohérents fixés au niveau national ou régional et être évaluée. Les expérimentations doivent également être évaluées et les bonnes pratiques promues et généralisées.
Une plus grande souplesse de gestion peut rendre Pôle emploi plus réactif et adaptable aux évolutions de son environnement économique et aux sollicitations de ses partenaires.
(2) La complexité du service public de l'emploi local
Un autre élément qui contribue à rendre plus complexe la territorialisation de l'action de Pôle emploi est la multiplicité des acteurs du service public de l'emploi local (SPEL).
La complexité du SPEL présente des inconvénients bien identifiés par la mission au cours de ses auditions et de ses déplacements. On ne saurait négliger la perte de temps et d'énergie qui résulte de la nécessité de coordonner de nombreux intervenants : temps passé à négocier des conventions de partenariat puis à les faire vivre, via des comités de pilotage qui se réunissent périodiquement, processus d'échanges d'informations, etc. La situation n'est pas non plus optimale pour les usagers qui risquent d'être ballotés de structure en structure et obligés de raconter à chaque fois leur parcours.
On peut souligner aussi les difficultés liées aux rythmes de décision différents des divers acteurs, particulièrement en matière budgétaire. Que ce soit pour assurer le bon fonctionnement des missions locales ou pour mener une politique de formation cohérente, la mission a observé que la réunion de conférences des financeurs était souhaitée pour apporter plus de cohérence.
La mission n'a pas retenu l'idée, pour simplifier le SPEL, de procéder à une unification, par voie de « fusion-absorption », des missions locales ou des maisons de l'emploi dans Pôle emploi. Elle estime en effet qu'une telle mesure, outre le fait qu'elle relancerait un processus de fusion, alors que celle de l'ANPE et des Assedic est à peine achevée, présenterait l'inconvénient de faire disparaître des outils de la politique de l'emploi dans lesquels les collectivités territoriales sont fortement impliquées, au profit d'un opérateur national. Or, la mission est convaincue que le bon fonctionnement du SPEL suppose que les élus locaux, qui ont une connaissance du terrain, un enracinement et une légitimité démocratique, y soient étroitement associés.
La mission s'est donc attachée à dégager des pistes de simplification pragmatiques en examinant les pratiques de terrain.
Elle juge ainsi particulièrement intéressant le rapprochement, dans une même structure, d'une mission locale, d'une maison de l'emploi et du plan local pour l'insertion et l'emploi (Plie), qui a été opéré, avec succès, en différents points du territoire, par exemple à Dunkerque, à Nanterre ou en Picardie. Pour reprendre une expression de Marie-Pierre Establie d'Argencé, déléguée générale de l'Alliance Villes emploi, ces trois « outils territoriaux » sont « l'expression des politiques intercommunales de l'insertion et de l'emploi » et il y a donc une logique certaine à vouloir les rapprocher.
Juridiquement, ces regroupements peuvent soit préserver la personnalité juridique de chacune de ses composantes, comme en Picardie, ou constituer une personne morale unique constituée de plusieurs départements différents, comme à Dunkerque. D'après les informations fournies par l'Alliance Villes emploi, dix-huit structures juridiques réunissent déjà une mission locale, une maison de l'emploi et un Plie.
Ce type de rapprochement permet de mutualiser des moyens et des fonctions support et de dégager des synergies entre des structures qui interviennent dans des domaines complémentaires. Il permet également de simplifier le paysage institutionnel. A Dunkerque, le président de la mission a pu observer comment Pôle emploi travaille en symbiose avec l'association Entreprendre ensemble, qui réunit les trois structures précitées, avec une forte implication du maire de la ville, Michel Delebarre.
La mission ne méconnaît pas, cependant, la complexité de gestion qui peut résulter, sur le plan comptable, de la décision de fusionner ces structures pour constituer une même personne morale. Compte tenu du cadre réglementaire actuel, il est en effet nécessaire de mettre en place une comptabilité analytique qui permette de suivre l'utilisation de certaines subventions qui ne peuvent venir abonder un budget commun.
Une réflexion est donc à mener pour simplifier ce cadre comptable et financier, de manière à favoriser ces regroupements. L'Etat pourrait par ailleurs les encourager en majorant les subventions accordées aux structures qui s'engagent sur cette voie , ou en réduisant les subventions de celles qui ne fusionneraient pas.
Le rapprochement physique de différentes institutions dans un même lieu , sans rechercher un regroupement organique, peut être une autre manière de faciliter le travail en commun. A Tarbes, la mission a par exemple appris que la direction territoriale de Pôle emploi ainsi qu'une agence de services spécialisés allait prochainement s'installer dans les locaux d'une maison commune emploi-formation (MCEF). Créée depuis une dizaine d'années à l'initiative de la région Midi-Pyrénées, les MCEF rassemblent sous un même toit les partenaires intervenant dans le domaine de l'emploi et la formation. Les MCEF informent, conseillent et accompagnent les demandeurs d'emploi, les chefs d'entreprise, les salariés qui souhaitent s'engager dans une démarche de VAE, les personnes porteuses d'un projet de création d'entreprise, etc .
Une autre mesure de rationalisation que recommande la mission est la fusion des conseils régionaux de l'emploi et des comités de coordination régionaux pour l'emploi et la formation professionnelle (CCREFP) , qui sont coprésidés par le président du conseil régional et par le préfet de région. Ces deux structures réunissent les mêmes acteurs et remplissent la même fonction de concertation. Cette mesure simple de rationalisation a été réclamée avec force par les directeurs régionaux de Pôle emploi, que le président de la mission a rencontrés le 9 juin 2011, qui n'en peuvent plus de participer sans cesse à des réunions redondantes. Un rapprochement avec les commissions paritaires interprofessionnelles régionales pour l'emploi (Copire) pourrait être aussi envisagé, si les partenaires sociaux l'acceptent.
(3) L'absence de chef de file clairement identifié
Problème connexe du précédent, l'absence de chef de file clairement identifié du SPEL n'a pas facilité la mise en place de partenariats.
Patrick Boulte, vice-président de l'association Solidarités nouvelles face au chômage, évoquant la question de la formation, a soulevé ce problème : qui est le plus légitime pour convoquer les réunions et organiser la concertation ?
Au début de l'année 2011, l'Etat a décidé de reprendre la main et a demandé aux sous-préfets de s'impliquer dans la coordination du SPEL à l'échelle des bassins d'emploi. La DGEFP a diffusé une instruction, en date du 3 mars 2011, qui précise la mission qui incombe au corps préfectoral et les objectifs fixés.
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L'instruction DGEFP n° 2011-09 du 3 mars 2011
relative à la mobilisation pour l'emploi au niveau
infra-départemental
Ce texte vise à renforcer l'implication des sous-préfets dans le pilotage du service public de l'emploi local (SPEL). Il souligne que le territoire pertinent pour renforcer l'implication de proximité des acteurs est le bassin d'emploi , qui peut souvent coïncider avec les contours de l'arrondissement. Les services de l'Etat sont invités à organiser chaque mois une réunion du SPEL , à laquelle doivent obligatoirement participer un responsable de la Direccte, un responsable de Pôle emploi et les responsables des missions locales du bassin d'emploi concerné. De plus, « il appartient à chaque sous-préfet d'élargir le SPEL à tous les partenaires utiles en associant, à titre facultatif : les maisons de l'emploi, Cap emploi (pour l'accompagnement des travailleurs handicapés), l'Afpa (dans son rôle d'appui au service public de l'emploi), des élus locaux, des entreprises, y compris du secteur de l'intérim, le réseau consulaire, les partenaires sociaux locaux, des représentants de l'offre de formation, les organismes paritaires collecteurs agréés des contributions en matière de formation professionnelle (Opca), le réseau des experts-comptables... ». Trois objectifs assortis d'indicateurs de suivi sont fixés aux sous-préfets : - faciliter l'accès et le retour à l'emploi des jeunes et des chômeurs de longue durée ; l'indicateur de suivi utilisé est l'évolution du nombre de demandeurs d'emploi inscrits en catégorie A, dont les demandeurs d'emploi de moins de vingt-cinq ans et les chômeurs inscrits depuis un an et plus ; - améliorer la fluidité du marché du travail local et identifier précisément les raisons pour lesquelles certains métiers sont en tension , et notamment, ceux qui ne parviennent pas à attirer les demandeurs d'emploi présents sur le bassin, avec un indicateur de suivi mesurant le délai moyen de satisfaction des offres d'emploi ; - et développer la sécurisation des parcours professionnels , par l'accès à la formation des demandeurs d'emploi mesuré par le nombre d'entrées en formation achetées par Pôle emploi. L'évolution de ces indicateurs doit être analysée chaque mois par le préfet de région qui élabore une synthèse régionale et la transmet à la DGEFP. « Les résultats les meilleurs, à travers dix bassins d'emploi, et ceux les moins performants, à travers dix autres, à l'échelon national seront communiqués chaque mois aux préfets de région par le ministre. L'identification des performances les moins satisfaisantes ne vise pas en l'espèce à stigmatiser l'action des services de l'Etat sur un territoire, mais à identifier des difficultés rencontrées, et à en tirer les conséquences et les correctifs qui s'imposent, au niveau national. » |
Cette implication de l'Etat dans le fonctionnement du SPEL est légitime et utile. Politiquement, elle est sans doute incontournable, aucun Gouvernement ne pouvant se désintéresser du bon fonctionnement du service public de l'emploi.
La mission note toutefois que les préfets et les sous-préfets, compte tenu des moyens dont ils disposent 69 ( * ) et de leurs changements fréquents d'affectation, peuvent donner une impulsion politique, conforme aux orientations décidées au niveau national, fixer des axes stratégiques de coopération ou intervenir en cas de problèmes constatés sur le terrain, mais peuvent difficilement envisager de coordonner au quotidien le fonctionnement du SPEL. Elle craint que la coordination qu'ils opèrent soit plus formelle que réellement opérationnelle.
Pôle emploi a donc ici une responsabilité particulière : en tant qu'opérateur central du SPE, disposant de moyens beaucoup plus importants et plus stables que ceux de ses partenaires et d'une expertise incontestée sur les questions d'emploi, il lui appartient de prendre l'initiative et de faire vivre les partenariats, en assurant un niveau et une qualité de service homogènes sur le territoire.
Dans certains territoires, les maisons de l'emploi, dans lesquelles les élus locaux sont généralement fortement impliqués, concourent à la coordination du SPEL. Les missions des maisons de l'emploi, qui avaient au départ surtout été créées pour rapprocher ANPE et Assedic, ont été redéfinies au moment de la création de Pôle emploi.
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Le rôle des maisons de l'emploi après la
création de Pôle emploi
En 2007, lorsque la fusion de l'ANPE et des Assedic a été projetée, le Gouvernement a confié au député Jean-Paul Anciaux la mission de procéder à un premier bilan et de formuler des propositions concernant le futur rôle des maisons de l'emploi dans le cadre de la nouvelle architecture du SPE. Ses travaux ont inspiré des dispositions législatives qui figurent à l'article L. 5313-1 du code du travail. Les maisons de l'emploi concourent à la coordination des politiques publiques et du partenariat local des acteurs publics et privés qui agissent en faveur de l'emploi, de la formation, de l'insertion et du développement économique. A partir d'un diagnostic partagé, elles exercent notamment une mission d'observation de la situation de l'emploi et d'anticipation des mutations économiques. Elles contribuent à la coordination des actions du service public de l'emploi et participent en complémentarité avec Pôle emploi, les réseaux spécialisés et les acteurs locaux dans le respect des compétences des régions et des départements : - à l'accueil, l'information, l'orientation et l'accompagnement des personnes à la recherche d'une formation ou d'un emploi ; - au maintien et au développement de l'activité et de l'emploi ainsi qu'à l'aide à la création et à la reprise d'entreprise. En lien avec les entreprises, les partenaires sociaux, les chambres consulaires et les branches professionnelles, elles contribuent au développement de la gestion territorialisée des ressources humaines. Elles mènent également des actions d'information et de sensibilisation aux phénomènes des discriminations à l'embauche et dans l'emploi ainsi que relatives à l'égalité professionnelle et à la réduction des écarts de rémunération entre les femmes et les hommes. |
Le rôle des maisons de l'emploi est cependant très différent selon les territoires et elles n'ont pas toujours su trouver leur place. Si leur intervention peut donc être utile là où elles sont bien implantées, et la mission souligne que beaucoup d'entre elles apportent une vraie plus-value au SPEL grâce à l'imagination et au dynamisme de leurs salariés, il importe que Pôle emploi ne néglige pas ses responsabilités en matière de partenariats territoriaux.
Compte tenu des missions éminentes qui leur incombent depuis l'entrée en vigueur des lois de décentralisation, les collectivités territoriales sont bien sûr des partenaires incontournables de Pôle emploi.
* 69 Rappelons que les anciennes directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP) ont été fusionnées avec d'autres services pour constituer les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte), placées auprès du préfet de région.