2. Une diversité d'approche
Si l'on s'en tient au fond, le contenu de la décentralisation varie suivant les conceptions. À cet égard, le débat d'orientation générale ouvert à l'Assemblée nationale le 17 janvier 2001 et consacré - à l'initiative du Gouvernement - à la décentralisation est riche d'enseignements.
(1) Le point de vue de Lionel Jospin
En ouvrant ce débat, le Premier ministre Lionel Jospin cite l'attachement réel des Français « aux communes, aux départements et aux régions : il n'est pas envisagé de supprimer un de ces niveaux de collectivités, il faut en revanche moderniser, parfois démocratiser leur fonctionnement » .
Attaché au caractère unitaire de notre État, il ne croit pas pour autant à son uniformité.
Quel est alors, selon lui, le rôle de cet État ? Le Premier ministre en fait le défenseur de l'intérêt général, le gardien de la cohésion nationale, le garant d'un développement équilibré sur tout le territoire. L'État doit faire vivre le pacte républicain.
Soucieux d'une nouvelle étape d'une décentralisation « citoyenne et solidaire » , Lionel Jospin cite les thèmes d'action suivants : approfondissement de la démocratie locale, modernisation des finances locales, simplification du partage des compétences entre l'État et les collectivités, transfert de nouvelles attributions, rénovation des conditions d'exercice des mandats locaux. Les citoyens attendent une administration plus proche, plus efficace, plus juste, plus responsable. Parallèlement, nos concitoyens doivent s'investir davantage dans la vie publique.
Tout ceci ne se parachute pas, il faut en débattre, se concerter, décider.
Évoquant la rénovation des institutions locales, il souligne qu' « aucun consensus ne prévoit la suppression de tel ou tel niveau 297 ( * ) » : les Français sont attachés à la proximité de la commune, ils mesurent le rôle du département dans le domaine social et pour les infrastructures facilitant leur vie quotidienne, ils apprécient la région qui oeuvre à la formation, au développement économique et à l'aménagement du territoire.
En revanche, il convient de renforcer les coopérations intercommunales, interdépartementales et régionales. Les instruments existent pour ce faire : qu'ils prennent la forme de contrats 298 ( * ) ou de structures dédiées (notamment d'établissements publics), ils permettent une meilleure coordination.
La coopération ne saurait être seulement interne : l'ouverture de la France à l'Europe nous amène à favoriser la coopération transfrontalière : avec la coopération décentralisée, nos collectivités participent à l'ouverture de la France sur le monde.
Pour approfondir la démocratie locale, le Premier ministre en appelle à aider les citoyens qui le souhaitent à assumer des responsabilités locales. Il y a certes eu des progrès notables, notamment sur le cumul des mandats ou la parité hommes-femmes. Il faut cependant les poursuivre : aller plus loin sur la limitation du cumul, améliorer les conditions d'accès aux mandats locaux et d'exercice de ces mandats afin que le travail accompli par les élus au service de l'intérêt général ne le soit pas au détriment de leur vie professionnelle et personnelle 299 ( * ) .
La démocratie locale demande une vie de la démocratie participative. Des conseils de développement ont été mis en place dans les agglomérations et les pays, des conseils de quartiers ont été créés dans les villes moyennes et grandes mais il faut les étendre. Lionel Jospin cite expressément son projet de commission de service public, le respect des droits de l'opposition, la réforme de certains scrutins 300 ( * ) , l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires 301 ( * ) .
Autre priorité affichée par le Premier ministre : la recherche d'un « meilleur partage des compétences ».
L'enchevêtrement rend difficile l'identification du décideur. Désignation d'un chef de file, délégation (transparente) de compétence, nouveaux transferts de compétence (de l'État et entre collectivités), respect du principe de subsidiarité et expérimentation 302 ( * ) doivent favoriser les clarifications attendues 303 ( * ) .
Par respect du principe de cohésion et d'équité, le Gouvernement Jospin se montre défavorable à une décentralisation « à la carte » qui donnerait l'avantage aux collectivités les plus riches et les plus puissantes, au détriment des autres : « le principe d'égalité républicaine doit dicter tous nos choix en ce domaine 304 ( * ) ».
Le Premier ministre aborde ensuite le thème de la modernisation des finances locales : « Le système de financement des collectivités locales demande une profonde réforme » . Des changements ont eu lieu mais les critiques répétées, classiques, demeurent justes. Notre système de dotation demeure lourd, obscur, n'assure pas la péréquation, ne concourt pas à l'équilibre du territoire, première vocation des dotations !
Voici la doctrine du Gouvernement : conformément à nos engagements européens, nous devons maîtriser l'évolution de nos prélèvements obligatoires et de nos dépenses publiques.
Dans ce cadre, il faut affirmer la responsabilité fiscale des élus : elle définit leur propre responsabilité. Le principe d'autonomie fiscale découle du principe de libre administration, lequel ne peut relever d'une « vision libérale ».
Si la spécialisation fiscale a un sens, c'est d'abord de garantir la clarté de l'impôt et la sécurité.
Pour Lionel Jospin, la réforme ne doit pas entraîner des transferts excessifs entre contribuables, entre collectivités. Face à un sujet sensible, il se veut ouvert : « Toutes les pistes, y compris celle du partage d'une partie des recettes des impôts d'État, peuvent être explorées » .
Avant de terminer par l'évocation de la déconcentration (un décret d'octobre 1999 renforce le pouvoir préfectoral sur les services déconcentrés de l'État), le chef du Gouvernement se réfère à la fonction publique territoriale dont il faut résorber la précarité, simplifier les procédures de recrutement, prendre en compte l'expérience et faciliter les passerelles entre filières.
(2) Le point de vue d'Alain Madelin
Alain Madelin, au nom d'une conception libérale, exprime son ressentiment à l'égard de l'État. L'Histoire de nos deux derniers siècles a vu la politique se concentrer dans l'État, il faut aujourd'hui qu'elle revienne dans la société. Pour lui, l'enjeu n'est pas de poursuivre « la décentralisation modèle 1982 » , mais de « redistribuer le pouvoir aux Français, aux partenaires sociaux, aux collectivités locales, en donnant aux régions un rôle pivot ». Hostile « à la souveraineté illimitée de l'État » , Alain Madelin veut construire une société en partant d'en bas, « à partir d'individus libres et responsables » . La refondation qu'il souhaite s'appuie sur le principe de subsidiarité : « Ce que les citoyens, les familles, les associations, les collectivités locales peuvent faire eux-mêmes, il faut le leur laisser faire et ne pas renvoyer vers l'État et vers l'Europe ce qu'ils feront effectivement » .
En réalité, Alain Madelin s'intéresse moins à la réforme de l'action publique locale qu'à la réorganisation générale de notre système institutionnel 305 ( * ) .
Développement économique, culture, environnement, sport, tourisme, emploi, insertion, transport, université, éducation, santé : autant de domaines qui appartiennent à la décentralisation.
Il revient à l'État de se réformer et de réformer ses politiques en réduisant le nombre de ministères et les administrations centrales, en mettant en place de nouvelles régulations, en redistribuant les pouvoirs, les ressources ; TVA, TIPP... doivent servir la péréquation.
Se référant à la délégation, Alain Madelin détaille sa conception du « pouvoir normatif » . Il regrette que la réalité législative se soit éloignée de sa définition constitutionnelle. Le remède : il faut déléguer aux partenaires sociaux, aux collectivités locales « un pouvoir normatif, complément des pouvoirs législatif et réglementaire » 306 ( * ) . Hostile à toute idée de préférence corse ou bretonne, aux dérives ethniques ou communautaristes de notre droit, ferme sur les lois républicaines, Alain Madelin entend que la loi détermine « les règles et les principes fondamentaux applicables à tous en tout point du territoire. Aux acteurs économiques, aux partenaires sociaux et aux pouvoirs locaux de définir dans le cadre de ces lois générales leurs propres règles du jeu en fonction des réalités locales, économiques ou professionnelles ».
Il défend une conception extensive d'une libre administration intégrant la libre organisation des collectivités locales entre elles.
Soucieux de combattre « le risque de féodalité, le poids des notables, les verrous partisans, le clientélisme, les liaisons dangereuses avec les intérêts privés » , Alain Madelin en appelle aux contre-pouvoirs pour évaluer et contrôler, ainsi qu'à l'élargissement de l'usage du référendum local.
Tous ces sujets méritent un grand débat : ce sera « le débat de 2002 » ; une réforme de la Constitution donnera aux libertés locales une base constitutionnelle nécessaire intégrant le principe de subsidiarité et consacrant l'autonomie fiscale.
(3) Le point de vue de Jean-Pierre Chevènement
Jean-Pierre Chevènement fustige ces propos « funestes » : « Donner à une assemblée locale le pouvoir d'adapter la loi, c'est-à-dire de la changer, c'est mettre le doigt dans l'engrenage du fédéralisme et risquer de rompre l'unité nationale » .
La vision libérale qui allège les règles, les contrôles, les impôts, les lois, qui s'affranchit des règles du droit de la fonction publique, creuse les inégalités territoriales : « La plupart des élus savent que l'intérêt général est le contraire de la loi du plus fort » .
République et décentralisation ne s'opposent pas : Jean-Pierre Chevènement en voit la preuve dans la décentralisation des lycées et collèges en 1985.
La décentralisation ne remet pas en cause l'unité, la hiérarchie des normes. Elle a renforcé l'autonomie financière.
Conforme à notre Histoire, notre système dispose d'énormes capacités de s'auto-réformer. Le ministre de l'Intérieur se réfère à la loi du 12 juillet 1999, qui portera d'ailleurs son nom (cf. supra ).
Le procès du nombre de niveaux de collectivités territoriales ? Jean-Pierre Chevènement cite nos voisins qui en ont autant 307 ( * ) . Selon lui, « il n'y a pas lieu de supprimer le département, échelon essentiel de l'organisation sociale et administrative française depuis deux siècles ». Il faut le refonder en élisant, comme le recommande la commission Mauroy, ses responsables sur la base de l'intercommunalité pour maintenir leur ancrage local, mais en cessant d'injurier l'égalité du suffrage induite par le découpage actuel.
Des recettes propres à chaque collectivité, des élus pouvant se consacrer pleinement à leur mandat et retrouvant leur emploi à leur issue, des représentants communautaires élus au suffrage universel complètent une décentralisation plébiscitée par des Français qui restent attachés au rôle de l'État.
Jean-Pierre Chevènement, après avoir plaidé la cohérence des compétences, reconnu l'utilité du chef de file, observe qu'il est indispensable que l'État exerce « plus efficacement le contrôle de légalité » .
(4) Le point de vue de François Fillon
François Fillon retient pour point de départ de son raisonnement le modèle français qui se définit par l'unité et l'indivisibilité de la République, la citoyenneté, la liberté et l'égalité.
Très critique à l'égard de la politique du Gouvernement Jospin (qui, selon lui, « oscille entre le centralisme et la fuite en avant »), il observe qu' « en trois ans, la part des recettes fiscales autonomes dans les budgets des collectivités locales est passée de 54 % à 44 %. Vous auriez pu choisir de supprimer d'autres prélèvements, de baisser les dépenses publiques, de réformer l'impôt sur le revenu. Non, vous avez choisi de piocher dans la fiscalité des collectivités locales. C'est le choix du centralisme et du dirigisme » .
François Fillon propose « un contrat national rénové » . En voici le contenu principal :
- Clarification de la décentralisation, dans un esprit de complémentarité politique autour de deux couples « communes-intercommunalité » et « région-département ».
Souhaitant que la région constitue le vecteur principal des grandes ambitions locales, il affirme : « nous préconisons le mariage de la région et des départements. Nous souhaitons que les conseillers régionaux et généraux soient à l'avenir les mêmes et qu'ils soient élus au scrutin uninominal dans le cadre de circonscriptions redessinées et élargies. En unifiant ces deux mandats, nous conduirons ces deux collectivités à coordonner leurs stratégies et politiques 308 ( * ) ».
- Modernisation de la fiscalité locale.
L'autonomie fiscale des collectivités va de pair avec la responsabilité démocratique. Le futur Premier ministre propose le partage suivant : les taxes foncières et la taxe d'habitation aux communes, la taxe professionnelle à l'intercommunalité, une part additionnelle d'impôt moderne d'État comme la TIPP, l'impôt sur les sociétés, la TVA au couple région-département (« mêmes élus, même ressource fiscale prélevée sur une base régionale... Voilà les ressorts du couple solidaire que nous ambitionnons » ).
- Audit général sur les missions et les méthodes de l'État pour aboutir à « une redistribution des blocs de compétences » .
Avec la base de critères clairs : la proximité pour la commune et l'intercommunalité, la solidarité au département, la politique structurelle à la région. François Fillon propose un schéma précis : au couple région-département, l'aménagement du territoire, les transports ferroviaires hors grandes lignes, les équipements portuaires et aéroportuaires, la politique du logement, la gestion des fonds structurels européens. Sans autre précision, sont transférées aux collectivités locales l'action économique (principalement aux régions), l'éducation (du primaire à l'enseignement supérieur), la formation. Les maires doivent être associés à la gestion d'une partie des forces de police et de gendarmerie.
- Reconnaissance du droit à l'expérimentation, mais il faut éviter une France à plusieurs vitesses ;
- Election au conseil régional et au conseil général doit se faire au suffrage universel avec un scrutin uninominal ;
- Association des maires à la gestion d'une partie des forces de police et de gendarmerie.
Pour qui prête attention à la vie politique, le discours parlementaire de François Fillon ne peut surprendre. Il reprend avec la convenance qui sied à un député les thèses qu'il exposa, le 20 novembre 2000, en tant que conseiller politique du RPR lors du colloque « Debout la République ».
Il part d'un constat : un désordre institutionnel handicape notre pays. Un exécutif affaibli, « divisé par les cohabitations à répétition », un « pouvoir législatif méprisé », des agents de l'État atteints par un « doute quasi existentiel », un « pouvoir local enchevêtré et illisible » , créent un blocage général. Une modernisation de la République s'impose autour de deux piliers :
- une présidentialisation renforcée, une concentration des pouvoirs autour du chef de l'État et un élargissement des capacités de contrôle du Parlement ;
- une décentralisation approfondie, clarifiée avec des collectivités locales « partenaires de l'État républicain ».
François Fillon rend hommage à la décentralisation qui « a révélé une nouvelle société française » : vitalité territoriale, société créative, succès des grandes capitales régionales, reconquête de la « France des terroirs » ...
Avec cette nouvelle donne sociologique et culturelle, quel est l'avenir de la décentralisation ?
Il faut, affirme-t-il, procéder à « un audit général et courageux de la sphère publique... revoir point par point, domaine par domaine, fonction par fonction, les compétences des uns et des autres ». Là se trouve la condition d'un nouveau contrat politique entre l'État et les collectivités locales, fondé sur la subsidiarité.
L'État, « désengorgé au sommet, muselé sur le terrain » , a besoin de déconcentration, de mobilité professionnelle de ses agents, d'un regroupement opérationnel de l'État autour du Préfet de région : « les citoyens, comme les élus locaux, souhaitent qu'il y ait un représentant de l'État qui soit en mesure d'exercer ses attributions en véritable « patron », secondé par des préfets et sous-préfets en poste dans la région ».
Les collectivités locales : la clarté viendra de la précision des blocs de compétences. Et de citer plus particulièrement : la formation et l'éducation, la sécurité et la fiscalité locale. François Fillon reconnaît le caractère crucial, « l'ambiguïté actuelle [devenue] ingérable » de celle-ci. Sa position est claire : « Soit, comme je le souhaite, nous cloisonnons l'autonomie fiscale, avec une spécialisation des prélèvements par collectivité, soit nous procédons comme en Allemagne, avec un système de dotations globales qui repose sur un pacte pluriannuel, en partie définies par la Constitution. Sur ce sujet, le débat est ouvert et il faudra trancher » .
Tout logiquement, François Fillon s'en remet à la coopération qui permet de « concentrer les objectifs, les moyens et les structures des collectivités territoriales » . S'il n'ignore pas les « habitudes », les « traditions » en la matière, il n'en constate pas moins des effets bénéfiques. Selon lui, la véritable difficulté se situe dans les relations qui doivent pouvoir se nouer entre départements et régions.
Faut-il supprimer les départements au profit des régions ? « La formule est trop radicale pour être raisonnablement envisagée ». Le pragmatisme doit nous guider : « C'est de la qualité et de la fréquence des relations qui s'établiront entre les conseils régionaux que se situe la clé de l'harmonisation et de l'efficacité globales » .
François Fillon voit dans la région « le ciment des ambitions locales », « l'espace stratégique le plus puissant » ; c'est donc autour d'elle que doit être pensé l'avenir de la décentralisation. Pour atteindre cet objectif, il propose d'explorer « une refonte du mode d'élection des conseillers généraux et régionaux... Il s'agirait d'instaurer le cumul de ces deux fonctions. Membre du conseil général et du conseil régional, l'élu aborderait les dossiers avec un regard unique » . L'élection se ferait dans une circonscription plus large que l'actuel canton. Avec l'unification du personnel politique local, il s'ensuivrait une plus grande cohérence des structures politiques et administratives.
Cohérence... par la fusion : « Dans un second temps, si cela était nécessaire, nous pourrions alors plus aisément accentuer le mouvement de simplification de la carte administrative française en décidant une fusion totale des conseils régionaux et généraux, les départements jouant dans ce cas de figure le rôle des collectivités subordonnées aux régions, concentrant essentiellement leur action sur les questions relatives à la solidarité sociale ».
François Fillon, au terme de son intervention, veut accorder aux collectivités locales « le pouvoir d'innover ». Il reprend le thème de l'expérimentation. Expérimenter, « c'est adapter l'esprit des lois aux réalités changeantes et variées du terrain, c'est inventer, c'est composer, c'est améliorer, c'est tester de nouvelles formules qui, ensuite, peuvent être généralisées à l'ensemble du pays... C'est réformer en douceur ». Mais ce droit « ne doit pas être l'antichambre d'une France à plusieurs vitesses » . Voilà pourquoi il doit obéir à des critères précis (tel celui de l'égalité), être limité dans le temps (sur trois ans) et contrôlé.
L'expérimentation peut se confondre avec « le pouvoir d'adaptation réglementaire... qui doit être examiné avec attention et qui est éventuellement acceptable ». Il ne saurait se confondre avec « le pouvoir d'adaptation législative qui est inacceptable et inenvisageable car il créerait inéluctablement un conflit de légitimité entre le Parlement national et l'assemblée régionale ».
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La mise en oeuvre de ces diverses propositions peut avoir des résultats très différents suivant la nature et la conjugaison des réformes retenues, suivant la confiance que l'on a ou que l'on n'a pas dans les collectivités territoriales.
Il existe en effet deux postures à leur égard :
- la première est positive. Pour les tenants de ce positionnement, les collectivités territoriales sont en charge avec l'État de l'intérêt général, sont des acteurs déterminants d'un développement durable et solidaire. Elles font preuve d'initiative, d'anticipation, sont des acteurs forts de la démocratie, de la modernisation de l'État, des territoires, de la croissance économique, de l'investissement culturel, de l'équilibre social et environnemental. Il faut leur faire confiance ;
- la seconde est négative. Elle repose sur une vision pessimiste d'une réalité locale suspectée, dépensière, égoïste, qu'il faut contrôler. Cette suspicion s'est longtemps retrouvée dans la haute fonction publique de l'État mais elle peut également inspirer des politiques soucieux de contenir nos prélèvements obligatoires et de respecter les critères de Maastricht.
Cette diversité ne doit pas nous empêcher, bien au contraire, de rechercher des dénominateurs communs.
* 297 Lors de ce débat, le député Bernard Roman se déclare - par souci d'efficacité - favorable à la simplification de l'organisation territoriale : « A terme il faudra supprimer un niveau ; à mes yeux celui dont la pertinence est contestable est le conseil général. Naturellement je ne propose pas de supprimer les départements, garants de l'égalité d'accès aux services publics de l'État et de la présence des services déconcentrés. Mais, à terme, il faudra envisager la fin des assemblées départementales dans leur forme actuelle. (...) A terme, l'intercommunalité couvrant tout le territoire, les assemblées départementales seront le lieu de convergence de ces structures et il faudra s'interroger sur l'exercice des compétences actuellement dévolues aux conseils généraux ».
* 298 Le contrat a fait l'objet de critique, il faut en éviter la multiplication mais « la politique contractuelle a néanmoins fait ses preuves ». Et Lionel Jospin de citer les contrats de ville, les contrats de plan État-région.
* 299 Lionel Jospin cite l'amélioration de la formation des élus, le crédit d'heures pour l'accomplissement de la mission d'élu, la réinsertion professionnelle, l'allocation de fin de mandat, le renforcement de la protection sociale, le remboursement des frais de fonctionnement...
* 300 Départemental notamment : pour « une représentation équitable de l'ensemble de la population » et prendre en compte les évolutions démographiques, « plusieurs formules peuvent être envisagées, le Gouvernement sera attentif à vos propositions ».
* 301 « Il nous faudra en préciser ensemble les modalités en vue du renouvellement de 2007 ».
* 302 Lionel Jospin plaide pour l'expérimentation qui permet de vérifier si tel moyen correspond aux objectifs recherchés mais elle ne doit pas remettre en cause l'intérêt des usagers, leur égalité devant le service public, ni les droits des fonctionnaires. Elle ne peut concerner les missions régaliennes de l'État. Le Premier ministre rappelle que la loi SRU a décidé l'expérimentation des services de transports ferroviaires.
* 303 Le principe de subsidiarité : « Il s'agit de définir le meilleur niveau d'exercice d'un service en partant de la plus grande proximité du terrain et du moindre coût ».
* 304 Lors de son intervention, au nom du groupe communiste, Jacqueline Fraysse affiche elle aussi son hostilité à une décentralisation à la carte. Favorable à une coopération intercommunale librement consentie et défendant la pertinence du département, elle trouve dans la taxation des actifs financiers une bonne ressource pour les finances locales.
* 305 Voici l'adresse finale d'Alain Madelin au Premier ministre : « Vous voulez poursuivre, engager une nouvelle étape... Nous, nous voulons refonder notre démocratie autour de ce principe simple, la confiance dans les libertés locales ».
* 306 Pour Alain Madelin, la recodification doit dégager un droit plus simple et plus clair.
* 307 Pour conforter notre système, il rappelle que les Länder allemands exercent une tutelle sur les communes.
* 308 Lors de ce débat d'orientation générale, Marc-Philippe Daubresse, député UDF du Nord, voit dans l'organisation des relations entre les différents niveaux de collectivités un moyen de simplification que la suppression de l'un d'entre eux ne saurait être. Il se réfère à François Bayrou qui opte pour une fusion région-département en une collectivité unique, dotée d'un bloc de compétences élargies, siégeant alternativement en formation départementale et régionale.