4. L'apaisement des relations entre la Russie et ses voisins, malgré la persistance de tensions avec la Géorgie
Ces dernières années, la Russie a amélioré ses relations avec ses voisins et renforcé son influence dans l'espace post-soviétique, à l'exception notable de la Géorgie.
En 2007, la Pologne figurait parmi les États membres de l'Union européenne les plus réticents à renforcer les relations avec la Russie.
La Pologne a ainsi pendant longtemps opposé son veto au lancement des négociations sur le nouvel accord de partenariat entre l'Union européenne et la Russie, qui doit succéder à l'actuel accord de partenariat et de coopération, en raison notamment de l'embargo russe qui visait la viande et les légumes en provenance de son territoire.
La Pologne figurait également parmi les plus ardents défenseurs du projet de bouclier anti-missiles, soutenu par l'administration Bush, dont elle espérait accueillir des intercepteurs sur son territoire.
Or, depuis cette date, nous avons également assisté à un spectaculaire rapprochement entre la Pologne et la Russie, qui est pourtant passé largement inaperçu en France.
Ce rapprochement a été favorisé par l'arrivée au pouvoir, après les élections législatives de 2008, d'une coalition de centre-droit et à la politique menée par le Premier ministre libéral Donald Tusk mais il s'est surtout manifesté après la tragédie de Smolensk en avril 2010, autour de la mémoire du massacre d'officiers polonais par le NKVD à Katyn en 1940.
Dans une tribune conjointe, publiée par le journal Le Monde , le 30 juin 2010, l'ambassadeur de Russie en France, Son Exc. M. Alexandre Orlov et l'ambassadeur de Pologne en France, Son Exc. M. Tomasz Orlowski 13 ( * ) , ont comparé la réconciliation polono-russe à la réconciliation franco-allemande.
Dans cette tribune, les deux ambassadeurs, qui portent chacun le même nom que l'emblème de leur pays (l'aigle), ont également émis le souhait que cette réconciliation puisse contribuer au lancement d'un nouveau partenariat entre l'Union européenne et la Russie.
Le Sommet des pays du « triangle de Weimar », qui réunit périodiquement la France, l'Allemagne et la Pologne, s'est d'ailleurs élargi en février 2011 à la Russie.
Alors que la Pologne doit exercer la présidence de l'Union européenne au second semestre de cette année, ce rapprochement entre Varsovie et Moscou pourrait permettre de renforcer la coopération entre l'Union européenne et la Russie.
La Pologne et la Russie ont ainsi présenté récemment une initiative conjointe au niveau européen visant à améliorer le « petit trafic transfrontalier » en supprimant l'obligation de visas pour les ressortissants de l'enclave russe de Kaliningrad.
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Kaliningrad : laboratoire des relations entre l'Union européenne et la Russie La région de Kaliningrad, qui compte près d'un million d'habitants sur un territoire de 15 100 km², couvre l'ancienne partie septentrionale de la Prusse orientale, qui a été rattachée à l'Union soviétique après la seconde guerre mondiale. Depuis la fin de l'URSS, en 1991, cette enclave russe n'a plus de continuité territoriale avec le reste de la Fédération de Russie, dont elle est géographiquement coupée par la Lituanie et la Biélorussie. De plus, du fait de l'élargissement de l'Union européenne du 1 er mai 2004, la région de Kaliningrad est entourée de pays membres de l'Union européenne (Pologne et Lituanie). La reprise de l'acquis de Schengen par la Lituanie a créé un différend important avec la Russie. En effet, elle mettait un terme au régime qui permettait le transit des citoyens russes entre la Fédération de Russie et l'enclave de Kaliningrad à travers le territoire lituanien, sans autre formalité que la présentation d'un document d'identité par l'introduction d'une obligation de visa pour les ressortissants russes. Après de difficiles négociations, un accord a été trouvé fin 2002 sur la mise en place d'un régime de transit facilité pour les citoyens russes ainsi que pour les marchandises qui a commencé à s'appliquer le 1 er juillet 2003. Trois ans après l'entrée en vigueur de ce système de transit facilité, la Commission européenne a rendu un rapport en décembre 2006 qui dresse un bilan positif de son application. Toutefois, la question du transit a resurgi avec l'entrée de la Pologne et de la Lituanie dans l'espace Schengen en 2007. |
Les relations entre la Russie et les pays baltes se sont également améliorées, comme j'ai eu l'occasion de le constater lors de mon entretien avec l'ambassadeur de Lettonie en France, Son Exc. Mme Sanita Pavluta-Deslandes, même si des tensions persistent, notamment à propos des minorités russophones ou en matière énergétique. 14 ( * )
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Les trois pays baltes, la Lituanie, la Lettonie et l'Estonie, ont connu un destin historique commun : ces trois pays ont fait partie de l'empire russe, avant de connaître une brève indépendance entre 1920 et 1940, remise en cause par l'occupation soviétique puis allemande et l'intégration forcée à l'URSS au lendemain de la seconde guerre mondiale. Ayant proclamé leur indépendance en 1991, ces trois pays ont fait le choix de se tourner vers l'Europe occidentale avec l'intégration dans l'OTAN et l'adhésion à l'Union européenne le 1 er mai 2004. La question des minorités russophones revêt une acuité différente selon les trois pays baltes. Elle est faible en Lituanie où la minorité russophone ne représente que 10 % des 3,8 millions d'habitants, alors que cette proportion est de 30 % en Estonie (400 000 personnes), et 40 % en Lettonie (900 000 personnes). La forte concentration territoriale des minorités russophones, la dégradation de leur niveau de vie et leur sentiment d'abandon ont fait de ces populations la pierre d'achoppement des relations russo-baltes. Ces tensions se sont cristallisées autour des conditions d'obtention de la nationalité et du statut des personnes n'ayant pas obtenu la citoyenneté de ces pays. En Lituanie, le choix (dit de l'« option zéro ») a été fait d'accorder la citoyenneté lituanienne à tous ceux qui possédaient un permis de résidence permanent depuis dix ans. Près de 90 % des représentants des minorités nationales ont obtenu la nationalité lituanienne, à la grande satisfaction de la Russie. En revanche, la Lettonie et l'Estonie ont choisi une autre voie (dite de l'« option 1940 ») qui consiste à ne reconnaître un droit de naturalisation automatique qu'aux citoyens de ces pays avant l'invasion soviétique et à leurs descendants ainsi qu'aux enfants nés sur le sol national après 1992 d'un parent ayant la nationalité. Quant aux autres arrivés pendant la période soviétique, ils ont dans leur majorité refusé de se plier à la procédure qui conditionne l'attribution de la citoyenneté à la réussite d'un examen de connaissance de la langue et de la Constitution, qui a été vivement critiqué par la Russie. Les personnes n'ayant pas obtenu la citoyenneté de ces pays sont devenues de facto apatrides si elles n'avaient demandé aucune citoyenneté (380 000 en Lettonie et 250 000 en Estonie). En 1998, certains ont obtenu, sous la pression de la Communauté internationale, un passeport « gris » de non citoyen, leur permettant de voyager et de jouir de certains droits. La Russie n'a eu de cesse d'invoquer la question des minorités russophones dans ses discussions avec l'Union européenne en arguant de la violation des droits de l'homme dont feraient l'objet ces personnes. Pour la Commission européenne, les pays baltes respectent tous les critères imposés par l'Union européenne en ce qui concerne le traitement des minorités, ce qui a été confirmé par les missions d'observation des organisations européennes indépendantes de défense des droits de l'homme. Le tracé des frontières entre les pays baltes et la Russie a constitué une autre pierre d'achoppement dans les relations entre ces pays. En effet, la frontière administrative tracée à l'époque soviétique ne recoupe pas exactement les frontières de 1920. À cet égard, on peut relever la signature, le 27 mars 2007, d'un traité frontalier entre la Lettonie et la Fédération de Russie, qui fait suite à un premier traité avec la Lituanie. Un autre traité avec l'Estonie devait également être conclu mais sa signature a été retardée en raison des tensions provoquées par la décision du gouvernement estonien de déplacer le mémorial russe de la deuxième guerre mondiale , une statue en bronze représentant un soldat soviétique, situé dans le centre de la capitale, pour l'installer dans le cimetière militaire. Cette décision avait été vivement contestée par la population russophone et par la Russie et a donné lieu à des incidents violents, tant en Estonie, qu'en Russie. Cette affaire illustre la « guerre des mémoires » qui oppose les Pays Baltes à la Russie. L'Estonie reproche ainsi à la Russie de ne pas reconnaître l'occupation soviétique, alors que pour la Russie, qui a payé un lourd tribut pendant la seconde guerre mondiale avec vingt millions de morts, la question des monuments revêt une sensibilité particulière. Ainsi, au moment de la réunification allemande, le dernier président de l'URSS, Mikhaïl Gorbatchev, avait beaucoup insisté sur cette question. Enfin, la forte dépendance énergétique des pays Baltes à l'égard de la Russie constitue un autre motif récurrent de tensions, en particulier depuis les crises gazières entre la Russie et l'Ukraine et entre la Russie et la Biélorussie. Ainsi, la mise en oeuvre du troisième « paquet énergétique » a entraîné des tensions entre la Lituanie et la Russie. |
Il convient également de ne pas sous-estimer l'importance de l'accord conclu entre la Russie et la Norvège , en septembre 2010, sur la délimitation de la frontière maritime entre les deux Etats, qui a mis un terme à un contentieux vieux de quarante ans.
Cet accord, ratifié par la Norvège en février et par le Parlement russe en mars dernier, porte sur la délimitation de la frontière maritime entre la Russie et la Norvège concernant un territoire de 175 000 kilomètres carrés, en mer de Barents et dans l'océan Arctique.
Il devrait permettre à la Russie et à la Norvège d'exploiter les importantes réserves pétrolières et gazières du plateau continental arctique.
De manière générale, la Russie a renforcé ces dernières années son influence dans l'espace post-soviétique , à l'exception des trois pays baltes, en particulier grâce à l'arme énergétique.
Ainsi, les relations entre la Russie et l'Ukraine se sont considérablement améliorées depuis l'arrivée au pouvoir de Viktor Ianoukovitch, lors des élections présidentielles de février 2010.
L'Ukraine présente une importance particulière pour la Russie. Historiquement, l'Ukraine est, en effet, le berceau de la Russie, avec la principauté de Kiev, et de l'orthodoxie russe. Ce pays de 48 millions d'habitants est divisé entre une partie occidentale, nationaliste et qui porte son regard vers l'Ouest, et une partie orientale, russophone et tournée vers la Russie. Ce pays compte également plus de 8 millions de russes sur son territoire, principalement dans la partie orientale et en Crimée.
L'Ukraine occupe une place géostratégique centrale, entre l'Union européenne et la Russie, elle est le principal pays de transit des gazoducs et des oléoducs en provenance de Russie vers l'Union européenne. La base de la flotte russe de Sébastopol, louée à l'Ukraine, présente également une importance stratégique pour la Russie. Comme l'a souligné Zbigniew Brzezinski 15 ( * ) , « Sans l'Ukraine, la Russie cesse d'être un empire » .
L'arrivée au pouvoir de Viktor Iouchtchenko, à la suite de la « révolution orange » en novembre 2004, et la volonté de rapprochement de Kiev avec l'Union européenne et surtout avec l'OTAN avaient suscité une forte inquiétude à Moscou.
Or, la Russie dispose d'un important moyen de pression, qui tient à l'arme énergétique, l'Ukraine étant dépendante du gaz en provenance de Russie.
Ainsi, peu après la « révolution orange », la Russie n'avait pas hésité à fermer le gazoduc à destination de l'Ukraine à l'hiver 2005 et à relever fortement le prix du gaz. Peu après le Sommet de l'OTAN de Bucarest, d'avril 2008, qui avait reconnu la vocation de l'Ukraine à devenir membre de l'OTAN, la Russie avait annoncé le doublement du tarif du gaz à partir de janvier 2009, provoquant ainsi une grave crise énergétique entre les deux pays.
Depuis l'arrivée au pouvoir de Viktor Ianoukovitch, les autorités ukrainiennes ont réorienté leur politique étrangère en direction de la Russie et les relations entre la Russie et l'Ukraine se sont beaucoup apaisées
Le Parlement ukrainien a adopté en 2010 une nouvelle loi qui reconnaît l'Ukraine comme étant un « pays non aligné », ce qui a mis un terme au projet d'adhésion de ce pays à l'OTAN, au grand soulagement de Moscou.
La Russie a également conclu, le 21 avril 2010, un accord avec l'Ukraine sur le prolongement du bail de la flotte russe dans le port de Sébastopol de 25 ans (soit jusqu'en 2042 avec une option de renouvellement de cinq ans), en contrepartie d'une réduction de 30 % du prix du gaz.
Le Président ukrainien n'a toutefois pas accédé aux demandes de la Russie de renforcer la coopération énergétique, en rejetant notamment la proposition russe d'un rachat du géant énergétique ukrainien Naftogaz par Gazprom.
La Russie fait aussi pression sur l'Ukraine afin que ce pays rejoigne l'union douanière formée entre la Russie, la Biélorussie et le Kazakhstan. Or, dans le même temps l'Ukraine négocie avec l'Union européenne un accord d'association, comprenant notamment la création d'une zone de libre-échange.
Le choix qui sera fait par Kiev de rejoindre l'union douanière avec la Russie ou de signer l'accord d'association avec l'Union européenne devrait avoir un caractère déterminant pour l'avenir de ce pays, mais aussi pour les relations entre l'Union européenne et la Russie.
Plus généralement, la Russie a renforcé ces dernières années son influence dans son « étranger proche », terminologie utilisée à Moscou pour qualifier les pays issus de l'ex-URSS, qui constituent la première priorité de sa politique étrangère.
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La Communauté des Etats indépendants (CEI) La Communauté des Etats indépendants (CEI), créée en 1991 sur les décombres de l'Union soviétique, regroupe toutes les anciennes républiques soviétiques, à l'exception des trois pays baltes et de la Géorgie, qui s'est retirée de cette organisation après le conflit russo-géorgien de l'été 2008. La CEI compte aujourd'hui onze pays répartis, outre la Russie, en trois sous-ensembles : les pays « occidentaux » que sont la Biélorussie, l'Ukraine et la Moldavie, deux pays du Caucase -Arménie et Azerbaïdjan- et cinq Etats d'Asie centrale : Turkménistan, Kazakhstan, Ouzbékistan, Tadjikistan et Kirghizstan. La CEI forme un ensemble d'environ 280 millions d'habitants, dont un peu plus de la moitié dans la Fédération de Russie. 16 millions de Russes résideraient dans les 10 autres pays membres de la CEI. La CEI comprend un Conseil des chefs d'Etats, un Conseil des chefs de gouvernements, une assemblée interparlementaire et un secrétariat. La CEI n'est toutefois en rien un ensemble politique intégré, comme peut l'être l'Union européenne. Plusieurs sous-ensembles coexistent en son sein. En matière de sécurité, un traité de sécurité collective, dit traité de Tachkent, a été signé en mai 1992 par 7 des 12 pays de la CEI : la Russie, le Kazakhstan, l'Ouzbékistan, le Tadjikistan, le Kirghizstan, l'Arménie et la Biélorussie. Ces pays ont décidé en mai 2001 de créer des forces collectives d'intervention rapide. En 2003, ce traité a donné naissance à l' Organisation du traité de sécurité collective (OTSC) Sur le plan économique, une Communauté des Etats intégrés a été créée en 1996 pour devenir en octobre 2000 la Communauté économique eurasiatique . Elle ne comporte que 6 des 12 Etats de la CEI : la Russie, la Biélorussie, le Kazakhstan, l'Ouzbékistan, le Tadjikistan et le Kirghizstan. Elle consiste en une union douanière destinée à renforcer les échanges entre les 6 pays membres. Un autre accord, plus récent, lie la Russie au Kazakhstan et au Belarus. Signé en février 2003, il prévoit l'établissement d' une union douanière et la création entre ces trois pays d'un espace économique commun, qui est entré en vigueur le 1 er janvier 2010. Enfin, la Russie et la Biélorussie ont signé, en 2007, un traité instituant une « Union russo-biélorusse », qui est toutefois demeurée jusqu'à présent une « coquille vide », en raison des relations souvent difficiles des responsables russes avec le président biélorusse. |
En revanche, les relations entre la Russie et la Géorgie restent tendues depuis le conflit de russo-géorgien de l'été 2008 et la reconnaissance par la Russie de l'indépendance des deux entités séparatistes, l'Abkhazie et l'Ossétie du Sud.
Depuis l'arrivée au pouvoir du Président pro-occidental Mikhaïl Saakachvili à la faveur de la « révolution des roses » en 2003, les relations de la Géorgie avec la Russie s'étaient fortement dégradées, en raison notamment de la volonté de la Géorgie de rejoindre l'Alliance atlantique et du soutien de la Russie aux entités séparatistes d'Abkhazie et d'Ossétie du Sud, ayant proclamé leur indépendance et désireuses de se rapprocher de la Russie.
Un violent conflit armé a éclaté en août 2008 entre la Géorgie et la Russie, auquel il a été possible de mettre un terme grâce, à la médiation de la présidence française de l'Union européenne, par deux accords du 12 août et du 8 septembre 2008.
Dans son rapport du 30 septembre 2009, la commission internationale indépendante, dirigée par la diplomate suisse Mme Heidi Tagliavini, sur les causes du conflit russo-géorgien de l'été 2008, a conclu que la Géorgie avait entamé le conflit en bombardant des points civils de la capitale sud-ossète Tskhinvali, dans la nuit du 7 au 8 août 2008, mais que la responsabilité du conflit était en partie partagée par la Russie, dont l'attitude d'ingérence et la politique de provocation militaire continue est dénoncée par le rapport.
À l'issue de ce conflit, le Président russe Dimitri Medvedev a signé, le 26 août 2008, un décret reconnaissant l'indépendance de l'Ossétie du Sud et de l'Abkhazie, indépendance qui n'est toutefois reconnue à ce jour que par le Nicaragua, le Venezuela et l'île de Nauru, la Russie a renforcé sa présence militaire dans les deux provinces. De son côté, la Géorgie s'est retirée de la Communauté des Etats indépendants et a rompu ses relations diplomatiques avec la Russie. L'Union européenne a mis en place une mission civile d'observation en Géorgie, chargée notamment de contribuer à la stabilisation de la situation sur le terrain.
Des discussions internationales, prévues par les accords du 12 août et du 8 septembre 2008, se poursuivent à Genève entre la Russie et la Géorgie, sous l'égide de l'Union européenne, de l'ONU et de l'OSCE. À ce jour, seize réunions ont eu lieu, qui ont notamment permis l'adoption d'un mécanisme de prévention et de règlement des incidents.
Pour Mme Hélène Carrère d'Encausse, la guerre russo-géorgienne de l'été 2008 a d'abord été le moyen pour la Russie d'affirmer son retour sur la scène internationale 16 ( * ) .
* 13 Tribune conjointe intitulée « La réconciliation entre Pologne et Russie est un gage de paix pour l'Europe » co-signée par M. Alexandre Orlov, ambassadeur de Russie, et M. Tomasz Orlowski, ambassadeur de Pologne, publiée dans le journal Le Monde, du 30 juin 2010.
* 14 Voir le rapport d'information n° 346 (2010-2011) sur les défis européens de la Lettonie et de la Lituanie, présenté par M. Yann Gaillard, au nom de la commission des affaires européennes, le 9 mars 2011.
* 15 Zbigniew Brzezinski, « Le grand échiquier : l'Amérique et le reste du monde », Bayard, 1997.
* 16 Hélène Carrère d'Encausse, « La Russie entre deux mondes », Fayard, mai 2010