3. L'énergie
Depuis les crises gazières entre la Russie et l'Ukraine et entre la Russie et la Biélorussie, qui ont fait craindre une rupture des approvisionnements énergétiques de l'Union européenne et une utilisation par la Russie de l'arme énergétique à des fins politiques, l'énergie constitue une source de tensions entre l'Union européenne et la Russie.
Ainsi, le refus de la Russie de ratifier le traité sur la Charte de l'énergie est régulièrement dénoncé par l'Union européenne.
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Le traité sur la Charte de l'énergie est un traité signé en 1994 et entré en vigueur en 1998. Il a été précédé par une déclaration politique (la « Charte européenne de l'énergie ») adoptée en 1991. Ce traité a été signé par tous les États membres de l'Union européenne et les pays candidats, ainsi que par l'ensemble des pays de la CEI, dont la Russie, le Japon et la Suisse, mais pas par les États-Unis et le Canada. L'objectif de ce traité est d'établir un cadre de coopération internationale entre les pays d'Europe et d'autres pays industrialisés, notamment dans le but de développer le potentiel énergétique des pays d'Europe centrale et orientale et d'assurer la sécurité des approvisionnements énergétiques de l'Union européenne. Les dispositions les plus importantes du traité concernent la protection des investissements contre les nationalisations arbitraires, le commerce des matières et produits énergétiques pour lequel chaque État s'engage à appliquer les règles de l'OMC, le transit et le règlement des différends, pour lesquels le traité prévoit des procédures particulièrement rigoureuses. Il est complété par des protocoles sur l'efficacité énergétique et sur le transit. Le traité a été ratifié par la plupart des pays signataires, à l'exception de la Russie, de la Biélorussie et de la Norvège. |
La Russie refuse de ratifier le traité sur la Charte de l'énergie, qu'elle a pourtant signé en 1994 24 ( * ) . La Russie considère que ce texte a été élaboré en prenant en compte uniquement les intérêts des pays consommateurs et non ceux des pays producteurs et conteste notamment ses dispositions en matière de transit.
Le 26 novembre 2010, la Russie a même présenté une proposition de « Convention destinée à garantir la sécurité énergétique internationale » , qui recouvre très largement les dispositions de la Charte de l'énergie (notamment en matière de protection des investissements), sans pour autant garantir un niveau équivalent de sécurité juridique.
Cette proposition contient certaines suggestions intéressantes, comme par exemple l'idée d'un mécanisme d'alerte précoce à caractère contraignant ou l'appel à la diversification.
Ce texte produit cependant un certain déséquilibre au profit des pays producteurs. De plus, certaines dispositions (par exemple en matière de transit) sont clairement incompatibles avec l'acquis communautaire. Enfin, la Russie continue à susciter des discussions sur la base de sa proposition au sein d'autres instances multilatérales (comme l'OSCE, la Commission économique pour l'Europe des Nations Unies).
L'Union européenne a défini récemment une position commune en réponse à cette proposition russe. D'après cette position, l'Union européenne est favorable à une discussion, d'une part, dans le contexte multilatéral du processus de modernisation de la Charte de l'énergie, et, d'autre part, dans le cadre de la négociation du nouvel accord bilatéral.
De manière générale, l'Union européenne rappelle son attachement à la Charte de l'énergie, dont les principes pourraient être repris dans le futur accord bilatéral. Certains sujets, comme le souhait de donner un cadre juridique plus contraignant au mécanisme d'alerte précoce, pourraient être traités de façon complémentaire dans le cadre de la Charte et dans celui du futur accord. Il est, en effet, plus aisé d'aller plus loin dans un accord bilatéral sur des sujets comme le mécanisme d'alerte précoce que dans un cadre multilatéral.
De son côté, la Russie dénonce fortement l'adoption par l'Union européenne du « troisième paquet énergétique », adopté en 2009 et entré en vigueur le 3 mars 2011.
Ce sujet constitue aujourd'hui l'un des principaux sujets de tensions entre l'Union européenne et la Russie , comme l'a illustré la visite du Premier ministre russe Vladimir Poutine à Bruxelles le 24 février dernier à Bruxelles.
Lors de cette visite, ce sujet a ainsi donné lieu à un vif échange en public entre le Président de la Commission européenne, José Manuel Barroso, et Vladimir Poutine. Ce dernier a déclaré : « Ce troisième paquet énergie portera atteinte aux activités de nos entreprises énergétiques en Europe. La mise en oeuvre mécanique de cette législation peut déboucher sur la hausse des prix sur le marché européen ». Le Président de la Commission européenne lui a alors répliqué : « L'Union européenne a compris les préoccupations de la Russie au sujet du troisième paquet de libéralisation du marché de l'énergie et espère trouver une solution mutuellement acceptable ».
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Les principales dispositions du « troisième paquet énergétique » Adopté par le Conseil des ministres en septembre 2009, le troisième « paquet énergétique » se compose de plusieurs textes législatifs, qui comprennent notamment les dispositions suivantes : Le principe de « dégroupage » ou « découpage » (« unbundling ») des activités de production et de transport d'énergie selon trois modèles : - découpage patrimonial strict : aucun lien de propriété, séparation complète des activités de production et de transport d'énergie ; - mise en place d'un opérateur indépendant de réseau (« independent system operator ») : ce modèle n'implique pas de séparation patrimoniale complète entre les activités de production et de transport. Dans ce schéma, l'Etat membre nomme un opérateur de réseau entièrement indépendant de la société qui conserve la propriété de ce réseau. Cette désignation doit être validée par la Commission européenne. La compagnie propriétaire garde une partie des revenus générés par les réseaux de transport ; - mise en place d'un opérateur indépendant de transmission (« independent transmission operator ») : l'opérateur du réseau de transport reste dans le périmètre de l'entreprise propriétaire du réseau (c'est-à-dire que ses résultats financiers sont intégrés dans les comptes consolidés de la société propriétaire du réseau), mais l'autonomie de sa régulation et de son activité sont garanties. Chaque Etat membre choisit, pour les infrastructures existantes, l'un des trois modèles proposés pour les infrastructures existantes. La France a fait le choix de la « troisième voie », qui garantit l'indépendance des gestionnaires de réseaux sans aller jusqu'à la séparation patrimoniale (« ownership unbundling ») Une exemption au principe du découpage patrimonial (théoriquement appliqué à tous les opérateurs, domestiques ou étrangers) pourra être accordée par un régulateur national et approuvée par la Commission européenne dans les cas précis où l'investissement considéré n'est pas réalisable autrement. La clause dite « pays tiers » et la nécessité de certification des opérateurs de transport contrôlés par les investisseurs étrangers. Les compagnies détenues par des actionnaires hors de l'Union européenne devront démontrer qu'elles ne portent pas atteinte à la sécurité énergétique de l'Union européenne si elles veulent pouvoir opérer dans l'Union européenne. Les délais de certification pourraient atteindre dix mois. La garantie de l'accès des tiers aux réseaux de transport d'énergie . |
L'adoption par l'Union européenne du troisième « paquet énergétique » a suscité de fortes préoccupations du côté de la Russie.
Deux raisons majeures expliquent ces inquiétudes.
D'une part, Gazprom aime être propriétaire . Pour Gazprom, qui a subi, à la chute de l'URSS, le traumatisme de la perte d'une partie importante de son réseau de gazoduc (notamment en Ukraine et en Biélorussie), la possession d'actifs est une condition à la sécurisation d'un marché et à la création de richesses. La stratégie de développement poursuivie par Gazprom en Europe se construit donc depuis des années autour d'un principe central : sécuriser un accès le plus proche possible des clients, en fournissant le gaz jusqu'aux frontières nationales, voire jusqu'aux consommateurs finaux. Pour descendre en aval vers les marchés consommateurs et diminuer les risques de transit, Gazprom a ainsi acheté des parts dans des réseaux de transport et mis en oeuvre de nouveaux projets de gazoducs (comme Nord Stream). L'adoption du troisième paquet énergétique remet aujourd'hui en question cette stratégie.
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Gazprom Héritier des différentes structures ministérielles qui ont organisé l'industrie du gaz en Union soviétique puis en Russie, Gazprom est devenue une entreprise en 1989 puis une société d'actionnaires en 1993 dénommée OAO Gazprom. En 2005, l'État russe est devenu son actionnaire majoritaire avec la moitié plus une action. 7,45 % du capital est détenu par des actionnaires non résidents, dont l'entreprise allemande E.ON. La capitalisation boursière de Gazprom, qui était de 269 milliards de dollars en mai 2006, la place au troisième rang mondial. Il s'agit de la plus grande société russe (400.000 employés) et du plus gros producteur de gaz au monde : Gazprom contrôle aujourd'hui plus de 80 % de la production de gaz naturel en Russie et 20 % de l'ensemble des réserves mondiales. Elle possède également 155 000 km de gazoducs et toutes les stations de compression. Gazprom fournit environ le quart du gaz consommé en Europe. L'activité de Gazprom ne se limite pas au gaz. Elle est également présente dans l'électricité, le nucléaire, le pétrole, la pétrochimie et le nucléaire. Gazprom contrôle aussi plusieurs chaînes de télévision et des journaux, une compagnie d'assurance et même des équipes de football en Russie et à l'étranger. Contrôlée majoritairement par l'Etat, Gazprom joue un rôle central dans la politique et la diplomatie énergétique du pays. Le Président du directoire de Gazprom, Alexeï Miller, est un proche de Vladimir Poutine. Le Président de la Russie Dimitri Medvedev était auparavant Président du Conseil d'administration de Gazprom. Bien qu'étroitement contrôlée et appuyée par le pouvoir, Gazprom semble connaître depuis deux ans une relative baisse d'influence face à deux autres acteurs : le numéro 2 du gaz Novatek, société privée dont Total vient d'acquérir 12 % du capital, et le géant pétrolier public Rosneft, défendu par le Vice Premier ministre, M. Igor Setchine. |
D'autre part, la Russie estime que ses investissements font l'objet d'un traitement différencié, voire discriminatoire . La clause dite « pays tiers », soumettant les investisseurs étrangers dans le secteur énergétique européen à une autorisation préalable, a ainsi été dénommée clause « anti-Gazprom » par les Russes.
Les principales critiques de la Russie à l'égard du troisième « paquet énergétique » , telles qu'elles m'ont été citées par les responsables russes lors de mes entretiens, peuvent être résumées de la manière suivante :
Premier argument , « le principe de découpage des actifs existants porte atteinte à la sécurité d'investissement » .
Pour la Russie, ce principe implique que les producteurs d'énergie soient dépossédés des réseaux d'approvisionnement qu'ils ont précédemment acquis. Les Etats membres ont la possibilité de contraindre les producteurs à se séparer entièrement de la propriété de ces gazoducs, solution qui a été notamment choisie par la Lituanie. Le statut des actifs existants sur le territoire de l'Union européenne dans le transport et le stockage de gaz, leur réorganisation, les possibilités de vente ou d'échange de ces actifs figurent parmi les principaux sujets d'inquiétude de la Russie.
Deuxième préoccupation de la Russie, « le statut des nouveaux projets et les conditions d'exemptions au découpage patrimonial ou à la garantie de l'accès aux tiers sont flous ».
La Russie craint notamment que les investisseurs étrangers puissent se voir refuser leur certification au motif d'une « atteinte à la sécurité énergétique de l'Union européenne », qui peut être interprétée de façon arbitraire par les Etats membres de l'Union européenne.
Troisième source d'inquiétude , « les contrats à long terme sont fragilisés ».
Selon certains concepteurs du troisième « paquet », les contrats gaziers à long terme constituent une barrière à l'entrée pour de nouveaux fournisseurs potentiels et freinent le développement des marchés spot. Les Russes, pour leur part, mettent en garde contre le fait que le troisième « paquet énergétique » a été adopté par l'Union européenne dans un contexte d'abondance de l'offre en gaz et de prix du gaz sur le marché inférieur à celui prévu dans les contrats à long terme. Or, le contexte a significativement évolué avec les évènements récents au Sud de la méditerranée.
Selon Gazprom, les contrats à long terme constituent pour la Russie un facteur essentiel de la « sécurisation de la demande européenne » et de leurs investissements dans le développement de nouveaux champs gaziers de plus en plus coûteux (à l'image de Shtokman), et, pour l'Union européenne, une garantie de stabilité des approvisionnements.
Or, avec la mise en oeuvre concrète du troisième « paquet énergétique », Gazprom considère qu'il va se trouver dans une situation de discordance contractuelle (« contractual mismatch ») affaiblissant la sécurité des contrats à long terme. En effet, la société a, conformément aux stipulations contractuelles des contrats à long terme, l'obligation contractuelle de livrer le gaz, alors que l'absence de maîtrise sur les réseaux de transport (en raison des risques de mésentente contractuelle entre fournisseur et transporteur, des déconnexions des durées des contrats d'approvisionnement et de transport, des décisions de l'opérateur indépendant concernant les capacités des gazoducs réservés aux tiers, etc.) fait peser un risque de défaut de livraison.
Quatrième motif de préoccupation , « la mise en oeuvre du troisième paquet énergétique pourrait réduire l'attractivité des investissements dans le secteur gazier de l'Union européenne ».
D'après les responsables russes chargés de l'énergie, les compagnies indépendantes opératrices des réseaux risquent de ne pas avoir de capacités d'investissement suffisantes pour maintenir et développer les réseaux. Au final, le sous-investissement dans les infrastructures de transport d'énergie serait contraire à l'objectif de garantie de la sécurité énergétique de l'Union européenne.
La Russie revendique notamment pour le projet de gazoduc South Stream l'exemption à la clause de découpage patrimonial, déjà accordée au projet de gazoduc Nabucco, une telle exemption pouvant être accordée dans les cas précis où l'investissement considéré n'est pas réalisable autrement. Une telle exemption permettrait à Gazprom d'exercer un contrôle sur la partie de South Stream située sur le continent européen, une garantie indispensable, selon la Russie, pour assurer les banques de sa capacité à transporter les volumes gaziers contractés par ses clients et à en tirer les recettes prévues.
Enfin, cinquième et dernier argument , « le troisième paquet énergétique applique aux investissements russes un régime manuel de décision qui est source d'incertitude ».
Certains de mes interlocuteurs russes ont attiré l'attention sur le risque accru de conflits énergétiques engendré par l'application du troisième « paquet énergétique », et en particulier par la clause « pays tiers ».
Cette clause « pays tiers », qui soumet les investissements étrangers à une autorisation spécifique préalable, met tous les acteurs du secteur gazier (investisseurs étrangers mais aussi leurs partenaires européens) dans une « approche manuelle » : tout projet sera jugé au cas par cas, avec un risque d'arbitraire et de tensions.
D'après eux, un mode de « gestion automatique » (qui considèrerait qu'un projet est conforme à la loi européenne jusqu'à ce qu'il soit fait éventuellement la preuve du contraire) serait largement préférable.
Ce mode automatique reviendrait à exempter la Russie de la clause « pays tiers ». Ses investissements seraient soumis aux règles du troisième « paquet énergétique », mais sans contrôle a priori.
Les premiers exemples d'application du troisième « paquet énergétique » n'ont pas apaisé les craintes de la Russie mais ont au contraire conforté leurs inquiétudes.
Alors que la Pologne était très désireuse de trouver une solution acceptable par Gazprom, la Lituanie a adopté une attitude plus conflictuelle.
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L'accord gazier russo-polonais du 29 octobre 2010 La signature de l'accord gazier du 29 octobre 2010 entre la Russie et la Pologne, au terme de négociations difficiles mais qui ont obtenu l'aval de la Commission européenne, démontre que les inquiétudes de la Russie vis-à-vis des conséquences du 3 e paquet énergétique peuvent, en pratique, être surmontées. L'un des principaux points de blocage était l'exploitation conjointe du gazoduc Yamal-Europe. Au début de l'année 2010, la Pologne et la Russie s'étaient mis d'accord sur les modalités d'exploitation de ce gazoduc à partir du 1 er janvier 2011 qui étaient fondées sur les principes suivants : le contrôle du gazoduc et la fixation du tarif devaient être assurés par la joint venture russo-polonaise Europolgaz (détenue à 50 % par Gazprom et à 50 % par la compagnie polonaise PGNiG), propriétaire de la partie polonaise du gazoduc. Cet arrangement a été contesté par la Commission européenne, qui a demandé, conformément au troisième « paquet énergétique », de garantir l'accès des fournisseurs indépendants au gazoduc. Dans les négociations avec la Commission européenne, la Pologne et la Russie ont formé une position consolidée en arguant du fait que Gazprom était, pour des raisons géographiques, le seul fournisseur de l'Union européenne par le gazoduc Yamal-Europe. L'accord trouvé avec la Commission européenne a finalement permis d'acter le principe d'un accroissement des importations de gaz russe par la Pologne via le gazoduc Yamal : - en répondant aux exigences européenne de gestion de la section polonaise du gazoduc (transport et maintenance technique) par une entité indépendante (l'opérateur polonais Gaz-System), qui assure les fonctions d'opérateur des réseaux, ce rôle étant précédemment joué par l'opérateur Europolgaz, détenu à parité par Gazprom et le groupe polonais PGNiG ; - en laissant à Gazprom et à PGNiG un degré de contrôle sur les tarifs de transit gazier, sous le contrôle du régulateur national polonais. En résumé, grâce à cet accord, Gazprom a réussi à s'assurer le maintien d'une forme d'influence sur le réseau, tout en renonçant à ses fonctions techniques de transporteur. |
A l'inverse, le récent conflit gazier entre la Russie et la Lituanie autour de l'application du troisième « paquet énergétique » constitue une bonne illustration des préoccupations russes.
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Le cas de la Lituanie Les trois pays Baltes dépendent intégralement des gazoducs russes pour leur approvisionnement. Il n'y a ni d'autres fournisseurs, ni de terminaux gaziers pour le gaz naturel liquéfié, ni de jonction entre les réseaux gaziers baltes et européens. Au début des années 2000, les trois pays baltes ont vendu leurs parts dans ces réseaux de gazoducs à Gazprom et se sont tous organisés sur le même principe : plus de 30 % des actions sont détenues par Gazprom (en Lettonie : 34 %, en Estonie : 37 % et en Lituanie : 37 %) et par la compagnie allemande E.on Ruhrgas (respectivement à hauteur de 47 %, 34 % et 39 %). La Lituanie est le seul pays à avoir conservé une participation de l'Etat (17 %). Au début de l'année 2011, la Lituanie a adopté, sur le fondement du troisième « paquet énergétique » de l'Union européenne, une nouvelle loi sur le gaz prévoyant la séparation complète des activités de production et de transport et un transfert à l'Etat des parts détenues par Gazprom. Considérant qu'il s'agissait là d'une expropriation, Gazprom a annoncé que le prix du gaz pour l'Estonie et la Lettonie serait prochainement réduit de 15 % mais pas pour la Lituanie. A la suite de cette déclaration, la Lituanie a déclenché une procédure contre Gazprom au niveau européen, en dénonçant son abus de position dominante sur son marché. |
Afin d'apporter des réponses aux préventions russes à l'égard du troisième « paquet énergétique », la Commission européenne et Gazprom sont convenus de mettre en place un groupe de travail mixte chargé d'examiner régulièrement l'application du troisième « paquet énergétique » et son impact sur l'exécution des contrats à long terme, au sein des instances du dialogue énergétique entre l'Union européenne et la Russie , créé en 2000, à l'initiative de l'ancien Président de la Commission européenne M. Romano Prodi.
Toutefois, les discussions menées jusqu'à présent n'ont pas permis d'aboutir à un accord satisfaisant pour les deux parties.
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Ce dialogue a été lancé lors du Sommet Union européenne-Russie de Paris, le 30 octobre 2000, afin de permettre des progrès dans la définition et la mise en oeuvre d'un partenariat énergétique entre l'Union européenne et la Russie. Ce dialogue vise à renforcer la sécurité énergétique, à améliorer les possibilités d'investissement dans le secteur de l'énergie en Russie afin de renforcer et d'étendre les infrastructures de production et de transport d'énergie et d'améliorer leur impact sur l'environnement, à encourager l'ouverture des marchés de l'énergie, à faciliter l'essor sur le marché de technologies plus respectueuses de l'environnement et des ressources en énergie, et à promouvoir l'efficacité énergétique ainsi que les économies d'énergie. Le fonctionnement du dialogue sur l'énergie se fonde sur plusieurs niveaux. Le Conseil permanent de partenariat énergétique réunit notamment le ministre russe chargé de l'énergie et le Commissaire européen chargé de l'énergie. Il existe également plusieurs groupes de travail, qui réunissent des représentants des services russes de l'énergie et de la Commission européenne, ainsi que des groupes thématiques, qui comprennent également des experts désignés par les Etats membres et la Russie, des représentants des entreprises. A la suite de la réunion du Conseil permanent de décembre 2008, il a été décidé de restructurer les groupes thématiques conjoints en trois formations : stratégies, prévisions et scénarios énergétiques ; développement des marchés ; efficacité énergétique. En outre, la « table ronde des industriels russes et européens » traite souvent de sujets énergétiques. |
Les inquiétudes de la Russie à l'égard de la mise en oeuvre du troisième « paquet énergétique » constituent aujourd'hui un sérieux obstacle au renforcement des relations entre l'Union européenne et la Russie en matière énergétique.
De manière générale, la coopération entre l'Union européenne et la Russie semble marquer le pas, comme l'illustre le maigre résultat du dernier Sommet Union européenne-Russie des 9 et 10 juin 2011, et il apparaît nécessaire de donner un nouveau souffle à ces relations.
* 24 Une décision du tribunal arbitral de La Haye dans l'affaire « Ioukos » rendue le 30 novembre 2009 a toutefois conclu que la Russie était liée par les dispositions de cette charte.