7. JAKARTA : corruption et gestion urbaine
Le 28 janvier 2010, à l'occasion des cent jours du gouvernement du Président indonésien Susilo Bambang Yudhoyono, des milliers de personnes sont descendues dans les rues de Jakarta pour protester contre le gouvernement. Les revendications et les groupes d'intérêts étaient divers mais le mot d'ordre le plus partagé entre tous était sans aucun doute la nécessité de lutter contre la corruption. Cette manifestation s'inscrivait dans le prolongement de celle du 9 décembre 2009, journée internationale anticorruption.
Plusieurs dizaines de milliers de personnes, à cette occasion, s'étaient rassemblées en Indonésie pour signifier leur mécontentement face à la persistance de la corruption. À Jakarta, les manifestants s'étaient réunis autour de palais présidentiel, du Parlement, du siège de la principale institution anticorruption du pays, le KPK ( Komisi Pemberanpasan Korupsi ), et du quartier général de la police. Ils scandaient « Finissons en avec les corrompus ». Ces manifestations ont conduit à des échauffourées entre les étudiants qui lançaient des pierres et la police qui répondait par des gaz lacrymogènes.
De tels événements n'ont rien d'exceptionnel à Jakarta, les protestations contre ce qui est appelé en Indonésie KKN pour Korupsi, Kolusi dan Nepotism , 70 ( * ) sont fréquentes. Ces protestations sous la forme de manifestations commencèrent à devenir significatives dans les années 1970 au cours desquelles les étudiants s'insurgeaient contre le système de pouvoir mis en place par le général Soeharto et notamment contre la corruption endémique présente à toutes les échelles et à tous les niveaux au sein de la société indonésienne. S'ils témoignent de la persistance du phénomène de la corruption en Indonésie, ces mouvements de protestations contribuent également à l'image de désordre, de chaos et d'absence de planification que renvoie la capitale indonésienne, dont les difficultés de gestion sont fréquemment soulignées.
Jakarta, ville duale et désorganisée
La ville de Jakarta était en 2000 (date du dernier recensement en Indonésie), avec 8 389 443 habitants l'une des 10 villes les plus peuplées au niveau mondial. L'agglomération totale englobe des régions entières, des villes satellites et comptait à la même date, 23,5 millions d'habitants sur une surface de près de 6 418km 2 . À cette population, s'ajoutent des migrants plus ou moins journaliers si bien que la densité de population à Jakarta en moyenne de 18 000 habitants au km 2 , atteint parfois dans certains quartiers, près de 90 000 habitants au km 2 (Texier, 2009).
Jakarta fut en premier lieu occupée par les Portugais sous le nom de Jacatra, à l'époque où elle n'était encore qu'un village de pécheurs (1522) puis par le prince Fatahillah de Banten (Java Ouest) qui la renomma Jayakarta en 1527. Enfin, lorsque les Néerlandais débarquèrent en 1619, ils la baptisèrent Batavia. Son développement se fit sur le modèle des villes coloniales portuaires. L'extension spatiale de la ville eu lieu au cours du 19 ème siècle selon un schéma qui laissa aux populations modestes l'opportunité de s'installer dans les périphéries de la ville.
En 1900, il s'agissait d'une ville compacte d'environ 150 000 habitants. Lorsque les Japonais s'engagèrent dans la conquête du Pacifique la ville fut nommée Jakarta. Dès l'indépendance, Sukarno puis Soeharto voulurent en faire la capitale de l'Indonésie indépendante et le symbole de la modernité du pays. La physionomie de la ville commença à changer avec l'extension de la ville (construction de quartiers résidentiels comme Senayan ou Kebayoran), le creusement de grandes artères comme l'Avenue Thamrin ou l'Avenue Surdiman, l'implantation du site des jeux asiatiques de 1962, la construction d'une autoroute, de constructions modernes élevées, de gratte-ciels.
Aujourd'hui, la Jakarta « moderne » se caractérise par ses quartiers d'affaires notamment celui du Triangle d'Or , ses centres commerciaux, ses hôtels, ses tours de bureaux en verre, et d'appartements de luxe. Jakarta est une métropole forte en contrastes : ces symboles de modernité occupent l'espace de l'agglomération conjointement avec les kampung où vivent les populations modestes . Les kampung présents partout dans la ville occupent des espaces interstitiels, ils constituent des unités d'organisations sociales et spatiales (Tadié, 2006). Cependant, ils sont de plus en plus considérés comme des « anomalies visuelles » du paysage urbain, contraires à l'image de modernité que ses dirigeants veulent donner de la capitale. Les politiques de développement urbain tendent donc de plus en plus à éradiquer ces espaces. Il s'agit d'opérer une transformation depuis « la ville au 1000 kampung jusqu'à la ville moderne et ordonnée » 71 ( * ) . Cette transformation est rapide, brutale et se fait largement au détriment des populations défavorisées qui son déplacées de plus en plus loin en périphérie de la ville.
Une planification urbaine plus que théorique
L'histoire de la planification à Jakarta débute sous l'occupation hollandaise. À l'époque coloniale, les Néerlandais établissaient des plans afin de recenser les différents usages de la ville. En ce qui concerne les réalisations, la gestion urbaine consistait principalement à mener des opérations d'embellissement de la ville coloniale. Le rétablissement de l'autorité hollandaise sur Batavia après l'occupation japonaise donna l'impulsion à un développement urbain planifié volontariste. Malgré la déclaration d'indépendance, les Néerlandais souhaitaient en effet rétablir leur contrôle sur l'Indonésie. Ils se lancèrent alors dans l'élaboration d'un plan d'implantation d'infrastructures.
En 1947, un Bureau de la Planification centrale fut créé au sein du Département des Travaux publics et de la Circulation. En raison des mouvements de lutte pour l'indépendance du pays, les travaux ne purent être entrepris que sur certaines îles, ce qui ne fut pas le cas de Java. Cependant les legs de cette entreprise ne furent pas nuls, avec notamment la poursuite par les nouvelles autorités indonésiennes du projet d'implantation d'une ville satellite de Jakarta, Kebayoran Baru, conçue par les Néerlandais afin de loger les fonctionnaires. De plus, après l'indépendance, les premières réflexions menées afin d'envisager un Masterplan pour le développement de la capitale de l'Indonésie indépendante se déroulèrent au sein d'un comité d'urbanistes indonésiens et néerlandais créé en mars 1950.
Pendant les trois premières décennies de l'indépendance indonésienne, l'élaboration de Masterplan a été l'outil principal de la planification à Jakarta. Elle débuta avec les plans pour la ville satellite conçue par les Néerlandais et se poursuivit avec le plan de 1960 qui était l'héritage du comité de réflexion de 1950. Cependant, la planification demeurait parcellaire. Lors de la reconnaissance de l'indépendance, la loi sur la planification n'avait pas été promulguée ; les agences gouvernementales et les promoteurs privés s'engagèrent donc dans des efforts de reconstruction et de développement de la ville sans plan ni cadre légal. Le plan de 1960 ne fut jamais doté de statut officiel et il s'agissait d'un document très court de 16 pages qui ne contenait pas de véritables propositions d'actions concrètes à entreprendre, mais proposait plutôt un cadre d'action général. Il ne comportait aucune vision spatiale cohérente.
En 1966, un nouveau gouverneur, Ali Sadikin, fut nommé par le Président Sukarno. Volontariste, il présenta un plan qui visait à combattre les principaux problèmes auxquels devaient faire face la métropole (logement, inondations, infrastructures sanitaires). Il ne s'agissait pas simplement d'un plan de développement pour une grande ville mais aussi d'un document prenant en compte le rôle de la capitale de Jakarta. Cependant, les outils de la planification nécessaires à sa mise en oeuvre n'existaient pas encore. Ainsi, chaque agence gouvernementale opérait de manière indépendante et aucune n'était responsable devant les dirigeants de la ville ou les autorités locales de la planification. Le développement n'était pas réellement contrôlé car mené par une multitude d'acteurs gouvernementaux ou par des promoteurs privés qui agissaient sous l'autorité de ces derniers. De plus, au cours de cette période, la planification ne fut jamais réellement indépendante de la vision de Jakarta qu'avaient les leaders nationaux notamment les Présidents.
En 1976, le Président Soeharto émit une ordonnance concernant le développement de la capitale autour de noeuds que seraient les villes voisines de Bogor, Tangerang et Bekasi qui aboutit au Programme pour un Développement guidé du Grand Jakarta , achevé en décembre 1980. L'urbanisation de la périphérie, dominée par la volonté gouvernementale de construire des nouvelles formes résidentielles et de nouveaux types de commerce, s'intensifia dans les années 1980. Parallèlement l'éloignement des populations modestes en périphérie s'intensifiait. Elle a eu pour conséquence non seulement des transformations sociales mais aussi une modification des besoins notamment en infrastructures de transport, d'où la construction de routes à voies rapides et la création de nouvelles lignes de bus .
Or le Masterplan (1985-2005) préparé au début des années 1980, censé guider le développement de la ville pour les deux décennies suivantes avait anticipé de manière erronée les évolutions de la ville. Il était basé sur des prévisions de croissance de population qui se révélèrent inexactes car les prix avaient tellement augmenté dans le centre que les populations des classes moyennes commençaient, elles aussi, à s'installer en périphérie. En 1997, un nouveau plan fut adopté, le Plan pour Jakarta 2010 . Les cinq éléments clés du projet étaient le logement, les espaces verts, les espaces économiques , les centres d'activités et l'implantation d'infrastructures modernes. Afin d'atteindre ces objectifs, le plan proposait de transformer les espaces occupés par les bidonvilles en espaces à usage public : parcs, écoles, églises, mosquées... Le plan s'engageait également à fournir des logements abordables à tous les habitants de Jakarta en construisant des immeubles de logement verticaux.
Ces deux propositions se traduisirent par une élimination progressive des kampung dans Jakarta et une « verticalisation » croissante de la ville. La crise économique et politique de la fin des années 1990 écarta toute possibilité de mise en oeuvre rapide. Les émeutes de mai 1998 paralysèrent pour un temps la planification. Puis, la décentralisation et les réformes entreprises dans le pays à la suite de la chute de Soeharto, ont suscité la création de nouveaux projets et de nouvelles agences et institutions de planification et de gestion urbaine.
Actuellement en plus des projets portant sur l'assainissement des cours d'eau, le renforcement des berges, la construction de canaux et les programmes d'amélioration des conditions de vie dans les kampung , les programmes menés concernent la construction de nouveaux centres commerciaux, la reprise du chantier de la tour Menara Jakarta, qui devrait être haute de 558 m et la construction d'un métro. Est actuellement en cours de signature un nouveau Masterplan , le Plan Urbain pour 2030. Malgré la promotion de ce plan, faite par le gouvernement, notamment avec le lancement d'un site Internet, il est assez fortement remis en cause. WALHI 72 ( * ) et 28 ONG ont proposé un contre plan à la mairie de Jakarta. Ils se sont rassemblés au sein d'une alliance appelée Jaringan Masyrakat Sipil Untunk Tata Ruang Jakarta 2030 73 ( * ) afin de faire entendre leurs voix : ils pointent le fait que ce plan ne porte pas assez attention aux personnes défavorisées et au développement durable.
Une autre organisation, la Coalition des Citoyens pour Jakarta 2030 a été créée par des habitants, notamment des universitaires (architectes, urbanistes) et des membres d'ONG qui formulent de nombreuses critiques notamment sur leur absence de participation au projet. Ce genre de critiques à l'égard de la planification de la ville de Jakarta est fréquent. À chaque fois, c'est le manque de transparence dans l'organisation spatiale de la ville qui est souligné. Il résulte à la fois d'un manque de coordination des acteurs, de la multiplication des niveaux d'intervention depuis la mise en oeuvre de la décentralisation initiée en 1999, de la complexité du système de gestion urbaine et de la non concordance entre les règles officielles de la planification et sa pratique, caractérisée par des phénomènes de corruption et de clientélisme .
La corruption : phénomène de désorganisation de la planification urbaine ou mode de gestion urbaine ?
L'Indonésie a la réputation d'être l'un des pays les plus corrompus du monde bien que, depuis la chute de la dictature du général Soeharto en 1998, la lutte contre la corruption soit mise au premier plan dans l'agenda des politiques publiques à mener. La corruption ne cesse d'être remise en cause et les gouvernements sont fréquemment sollicités pour mener de manière plus intense de véritables réformes. Cependant, la plupart des chercheurs et des organismes de lutte contre la corruption parlent encore d'une maladie chronique dont le remède serait pour l'instant introuvable. En 2009, sur 180 pays classés par l'organisation Transparency International, l'Indonésie était classé 111 ème , en 2008, il était 126 ème .
Certes ces chiffres témoignent d'une progression mais également d'un niveau de corruption encore très élevé. Ainsi, en 2010 et pour la deuxième année consécutive, l'Indonésie est située au premier rang des pays les plus corrompus d'Asie du Sud Est , selon une enquête annuelle réalisée auprès de dirigeants d'entreprises étrangers par le cabinet d'études « Political and Economic Risk Consultancy » (PERC) basé à Hong Kong. La Reformasi , mouvement de réformes des institutions politiques, de modification de la structure de l'État et de démocratisation lancé après la chute de la dictature de Soeharto, n'a pas mis fin aux pratiques de corruption. De plus, le mouvement de décentralisation entrepris dans le cadre de cette réforme a, pour beaucoup de chercheurs et d'observateurs, rendu la corruption encore plus complexe et difficile à restreindre car moins prévisible et présente à un nombre encore plus important d'échelles.
Ainsi, malgré la chute de Soeharto, les groupes de pouvoir de la période de l'Ordre Nouveau restent largement présents au sein des institutions économiques et politiques du pays et ne manquent pas de provoquer de nouvelles opportunités et de trouver de nouveaux moyens afin de renforcer leur pouvoir et de s'enrichir (Rapport de la Banque Mondiale, 2003).
La planification urbaine, un moyen efficace d'extorsion
Les agences gouvernementales de planification urbaine sont une des nombreuses institutions du pays où la corruption est présente . Elles sont accusées de maintenir des procédures longues et compliquées pour l'obtention des documents nécessaires aux habitants notamment les droits de propriété et de s'enrichir par le biais de la collecte des taxes locales. Les habitants notamment les plus pauvres et ceux qui vivent en marge de la société sont découragés de procéder aux démarches administratives qui leur permettraient de « normaliser » leur statut. De plus, ils n'ont pas les moyens de payer pour l'avancement de leurs dossiers, ce qui a pour conséquence d'orienter la ville vers une modernisation accrue.
Extorquer les habitants par le biais des démarches administratives consiste pour les employés de l'administration à promouvoir une confusion lucrative et efficace pour la pérennité du système corruptif. Les pratiques corruptrices sont ainsi totalement enchâssées dans les pratiques administratives de la planification et de la gestion urbaine.
D'une part, la difficulté d'attribuer réellement une tâche à un individu ou l'excessive personnalisation du poste contribuent à la confusion et à la lenteur des procédures, d'autre part, l'entretien de files d'attente ou des délais est un moyen de susciter les volontés de payer pour accélérer l'obtention des droits ou des documents. La façon dont la ville est organisée en est profondément modifiée puisque la lenteur de ces procédures provoque l'accroissement des constructions sans autorisation . En effet, dans la mesure l'achat d'une terre comme l'obtention d'un droit de propriété est un procédé long et compliqué, les habitants ont recours à des moyens informels d'acquisition des terres ou à l'installation spontanée dans les interstices de la ville non investis par la « Jakarta moderne ».
Cependant, dans le cadre des problèmes de planification urbaine, la corruption est loin de n'intervenir qu'à une petite échelle. La corruption au sein du gouvernement local de Jakarta constitue également un système au sein duquel tous les échelons hiérarchiques sont impliqués et tous les degrés de corruption coexistent. À une échelle plus importante que le prélèvement individuel, la corruption intervient dans la réalisation des projets de travaux publics et d'aménagement (routes, système de distribution d'eau, transport, projets d'amélioration des kampung), notamment par le biais de la levée de taxes. Lorsque le montant du projet n'excède pas 100 000 dollars, l'administration laisse une large marge de manoeuvre aux fonctionnaires en charge pour choisir les consultants et les exécutants avec lesquels sont conclus les contrats.
Les organismes et les personnes choisis sont sélectionnés sans appel public à projets et par relations, ce qui permet aisément de trafiquer les contrats, de mettre en place des standards inférieurs à ceux déclarés et d'établir des factures frauduleuses (durée du chantier, quantité et qualité des matériels, qualification du personnel etc....). De plus, le montant des taxes à lever est également trafiqué ce qui permet de ponctionner non seulement l'administration mais aussi les habitants. Enfin, il est possible de manipuler les délais des dépôts des paiements aux banques.
La corruption a donc un effet direct sur la gestion urbaine dans la mesure où les projets sont réalisés dans des qualités moindres et à des échelles moins importantes mais permettant le prélèvement de revenus par les fonctionnaires. Les possibilités de corruption sont également provoquées par l'élaboration de faux projets. Les agents publics créent des fausses compagnies appartenant à des amis ou des membres de la famille ou élaborent de faux contrats avec des consultants fictifs sur la base d'anciens documents. La corruption intervient donc également sur la perception que l'on peut avoir de la ville de Jakarta dans la mesure où les projets d'amélioration des conditions de vie et de développement des infrastructures apparaissent beaucoup plus nombreux qu'ils ne sont réellement.
Ces phénomènes sont loin d'être exceptionnels, ils sont quasiment institutionnalisés, si bien que la corruption n'intervient pas uniquement sur les fonds d'investissement destinés aux projets mais aussi sur les fonds de gestion destinés à assurer le fonctionnement normal et routinier de l'administration. Ainsi, le mois de juin 1993 fut marqué par un scandale au sein de la mairie de Jakarta Est. Fut mis à jour avec l'arrivée du nouveau maire, le fait que sous les cinq années de pouvoir du maire précédent, une somme de 96 millions de dollars (soit 25% du budget de la municipalité de Jakarta-Est) destinée à la rémunération des employés, à l'entretien des bureaux, etc. avait été détournée au profit de certains fonctionnaires.
Cependant, la révélation de cette affaire ne signifie en rien que la municipalité suivante fut moins corrompue ou souhaitait combattre la corruption. En revanche, elle révèle les rouages d'un système de pouvoir, le scandale manifestant une lutte pour le pouvoir ayant tourné à l'avantage du nouveau maire. La corruption participe donc à la façon dont sont élaborés et réalisés les projets d'aménagement et de développement urbain à Jakarta mais elle est également un élément à part entière au sein du système de pouvoir et de gestion de la ville.
La corruption, un mode de régulation des usages de la ville ?
La planification urbaine à Jakarta a toujours été tiraillée entre deux objectifs bien que cette dualité des objectifs ait été plus ou moins reconnue au cours du temps. D'une part, le développement de tours et d'infrastructures nouvelles doit faire de Jakarta une capitale moderne à même d'attirer les capitaux étrangers. D'autre part, des politiques urbaines sociales dirigées vers les populations les plus démunis doivent être mises en place. Celles-ci visent à permettre aux habitants les plus pauvres, d'accéder à des logements et des niveaux de vie de standards plus élevés. L'objectif de modernisation l'a souvent emporté sur l'objectif social, et il s'est même souvent réalisé aux dépens de ce dernier.
Dès lors, il est intéressant d'analyser en quoi la corruption n'est plus seulement un obstacle à la planification, mais participe à la façon dont est redessiné le visage de la ville, dont sont sélectionnés les objectifs de gestion urbaine et dont s'opèrent les transformations des usages de l'espace au sein de Jakarta. Dans La Dynamique urbaine , Claude Chaline analyse les phénomènes d'éviction de certains usages de la ville du fait de problèmes de support de coûts fonciers. On peut montrer que le système corruptif intervient de façon similaire et que certains usages de la ville disparaissent du fait du coût de la corruption tandis que d'autres sont développés au moyen de cette même corruption.
Ainsi la corruption n'est pas seulement une étape administrative parmi d'autres dans le cadre de la gestion de la ville, il est un des éléments clés de l'orientation de la planification à Jakarta. Pour étudier l'impact du système corruptif sur les objectifs de la planification à Jakarta, on peut se pencher sur deux des usages les plus emblématiques de la ville : le logement des populations défavorisées et les quartiers modernes. Les bidonvilles sont rejetés en périphérie ainsi que certains kampung , les espaces sont occupés de manière illégale et informelle, les quartiers modernes se développent souvent en violation avec les plans d'aménagement.
Le secteur privé et les promoteurs immobiliers ne sont pas toujours enclins à suivre les directives données par le Masterplan . Les investissements qu'ils comptent réaliser sont généralement importants et ils souhaitent être à même de choisir les lieux de réalisation de leurs projets. Les autorités sont généralement - et ce malgré le Masterplan - en faveur du développement de complexes de bureaux, de centres commerciaux, de zones d'habitat luxueuses au coeur de la ville car cela permet de donner à Jakarta une image de modernité que les quartiers pauvres viennent dégrader.
De plus, ces quartiers modernes sont une source de revenus importante pour la ville et pour les détenteurs du pouvoir. Pour réaliser une opération foncière qui n'entre pas dans le cadre du Masterplan , il est nécessaire de se procurer à la fois un permis de location et un permis de construire. Dans ce type de procédure, la corruption intervient à chaque étape. Il faut d'abord payer pour obtenir le droit d'implanter son projet dans une localisation différente de celle prévue par le Masterplan c'est-à-dire qu'il faut recourir à la corruption pour obtenir le droit d'occuper l'espace et de s'implanter en vue de faire un usage du sol différent de celui prévu initialement.
Ensuite, il est nécessaire d'obtenir un permis de localisation de la part du BPN ( Badan Pertanahan Nasional ) qui est l'organisme de coordination des opérations foncières à Jakarta. Dans ce cadre, la corruption est utilisée à la fois afin de mettre en marche la procédure, de réduire les délais de traitement du dossier et d'obtenir un avis favorable. Il faut par la suite obtenir un permis de construire et la mise en route de la procédure. Obtenir un permis devrait être un processus rapide mais cela prend généralement deux mois voire plus et chaque étape requiert une rétribution d'une dizaine de dollars à chaque étape.
En général les entrepreneurs privés qui ont des moyens et une influence politique ont recours à des intermédiaires qui se chargent de la réalisation de l'ensemble des démarches auprès de l'administration et ceci dans un délai relativement rapide. Les intermédiaires sont payés selon la taille du projet pour lesquels ils opèrent de 500 jusqu'à des milliers de dollars. Les entrepreneurs parviennent ainsi à détourner le Masterplan de manière rapide au moyen de versements d'argent. Ces versements aux intermédiaires et aux différentes administrations en charge de délivrer les autorisations ne parviennent qu'à hauteur de 20% dans les caisses de la ville. Il existe donc un réseau de convergence d'intérêts entre les gouverneurs locaux et les investisseurs privés ; les détournements par rapport au Masterplan dans un but de modernisation de la ville sont un moyen pour les administrateurs de s'enrichir et d'atteindre des objectifs de gestion urbaine qui sont en contradiction avec les plans d'aménagement officiels.
L'investissement des espaces par les promoteurs du secteur privé s'accompagne fréquemment d'évictions qui se font au moyen de la force et de pratiques frauduleuses . Ainsi, les promoteurs font appel à des « sociétés de services » qui ont recours à des méthodes d'intimidation pour faire partir les habitants récalcitrants à quitter les lieux. Celles-ci se chargent également d'obtenir rapidement l'enregistrement des droits de propriété ainsi que les autorisations administratives notamment les droits de construction. Ces sociétés remettent ensuite le produit fini, soit le terrain prêt à construire aux promoteurs.
À la différence des promoteurs privés, les habitants pauvres n'ont pas les moyens financiers de procéder à des détournements du Masterplan . En revanche ils participent également à un développement de la ville non conforme aux plans d'aménagement, par une occupation informelle des espaces. Du fait des coûts relatifs à l'obtention d'un permis de construire, ils construisent souvent sans permis. De plus, faute de moyens, et du fait de la complexité des droits fonciers à Jakarta ils ne peuvent pas toujours faire reconnaître leur droit à la propriété des terrains qu'ils occupent.
Dans la plupart des cas, les habitants ont des statuts fonciers transitoires hérités de l'époque coloniale. Ils peuvent ainsi disposer de droits coutumiers d'héritage javanais ou de droit d'usage de terres appartenant à l'état. Cependant, officiellement, il s'agit d'espaces non constructibles ; le droit à l'occupation du sol n'est donc pas reconnu et les statuts fonciers ne sont pas respectés.
La corruption et l'absence d'un système de droits fonciers clairs participent donc à l'existence et à la persistance de règles non officielles . En effet, le droit de propriété en règle est le Hak Milik . Cependant, il est estimé à 31%, le nombre d'habitants possédant de tels certificats qui sont les droits de propriété dits enregistrés et reconnus dans la loi foncière fondamentale de 1960. Le faible nombre d'habitants disposant d'un Hak Milik est le résultat du manque de lisibilité des questions de droits fonciers à Jakarta. Il est également la conséquence du manque de moyens et de réseaux dont disposent les populations les plus démunies. Dans leurs conditions, il est beaucoup plus compliqué d'entreprendre une démarche de reconnaissance du droit à l'utilisation des espaces.
Ainsi, parmi les habitants des kampung ne disposant pas de titre de propriété, 70 % d'entre eux sont détenteurs des statuts fonciers, mais ceux-ci ne sont pas encore enregistrés. N'étant pas à même d'agir par le biais des réseaux de corruption pour l'accélération ou même la mise en marche des procédures d'enregistrement des droits de propriété, ils risquent de vivre des années sans obtenir le document officiel. Or, s'ils ne sont pas toujours la cible de procédures d'évictions visant directement à les chasser de la ville, ils sont souvent établis sur des terrains qui représentent des opportunités en termes d'urbanisme et d'investissement foncier.
De ce fait, puisqu'ils ne disposent pas de documents officiels de propriété, soit parce qu'ils ne sont pas parvenus à s'en procurer soit parce qu'ils se sont installés illégalement sur certains terrains, les espaces qu'ils occupent sont récupérables à tout moment par le gouvernement ou les projets privés que ce dernier autorise. Le système corruptif est donc au coeur des questions d'occupation d'espaces à Jakarta. Il participe à la complexité du développement urbain et du système de propriété foncière . Il facilite les procédures d'évictions des populations défavorisées et d'éradication des kampung.
La ville est caractérisée par une gestion duale qui résulte de l'existence d'un ensemble de réseaux et de normes de la corruption . La corruption à Jakarta constitue un système de pouvoir dans la ville ; par conséquent, elle participe à l'organisation de la planification. Elle est au coeur d'un système de gestion urbaine qui se fait au profit des intérêts, notamment financiers, d'une élite politique et économique.
La corruption et l'émergence de nouveaux territoires
Le rôle des promoteurs dans les évolutions que connaît la ville de Jakarta du fait de l'existence d'un système de pouvoir régi par les pratiques corruptrices est primordial. Les promoteurs sont les « modernisateurs » de la ville : ils proposent des projets d'habitat luxueux, des tours de bureaux, de centres commerciaux, des zones de loisirs etc. Pourtant, l'ampleur des espaces laissés au secteur privé à Jakarta a pour conséquence l'émergence de territoires spécifiques manquant d'infrastructures, d'activités économiques, de commerces car les promoteurs ne prennent pas en charge un développement créateur d'urbanité mais seulement un développement rapide et rentable pour leurs investissements . Ces développements de zones d'un type nouveau résultent des avantages dont disposent les promoteurs au sein du système de gestion urbaine à Jakarta. Il s'agit à la fois d'une convergence d'intérêts dans la nature des projets mais surtout d'une convergence d'intérêts en termes financiers avec le gouvernement local (Dorléans, 1993).
Du fait des avantages dont disposent les promoteurs au sein du système de planification à Jakarta, la ville a tendance à évoluer vers un accroissement des espaces contrôlés par le secteur privé et vers un certain type de modernisation répondant aux besoins des milieux d'affaires et des classes favorisées de la société modifiant ainsi sa physionomie générale . La modernisation ne touche pas cependant tous les espaces et tandis que la ville s'étend, les pratiques de promoteurs au sein du système de gestion urbaine à Jakarta conduisent à l'émergence de nouveaux territoires. Une fois les terrains obtenus via les réseaux de corruption, les promoteurs privés les aménagent grâce à des prêts bancaires et cherchent à revendre le parc immobilier sans participer aux dépenses « hors site » qui doivent intégralement être prises en charge par l'Etat.
Cette carence d'investissement dans les espaces investis par le secteur privé conduit à l'apparition de nouveaux types de territoires au sein de la métropole où les infrastructures urbaines primaires et secondaires sont particulièrement sous-développées (Dorléans, 1993). Ainsi, les nouvelles zones de développement urbain abandonnées par la municipalité au contrôle du secteur privé sont très souvent des zones résidentielles sans accompagnement d'activités économiques de nature à retenir les habitants sur place ; des sortes de banlieues- dortoirs se constituent.
Les conséquences de l'apparition d'un tel type de territoires ont aussi pour effet un accroissement significatif des migrations pendulaires entre lieux de résidence et de travail . De ce fait, les réseaux routiers et de voirie déjà fortement saturés, subissent une pression supplémentaire à laquelle la municipalité faute de volonté, de moyens et d'espaces ne peut remédier. Lorsqu'elle s'attaque à ce problème, elle le fait au détriment des populations défavorisées et par un développement anarchique des zones périphériques aggravant constamment la situation.
La gestion informelle de la ville
La corruption en milieu urbain est donc au coeur d'un système de domination permettant aux groupes stratégiques d'éviter l'instauration de structures plus démocratiques susceptibles de remettre leur pouvoir en question. Une réelle politique planificatrice semble donc incompatible avec le rapport de forces entre les différents acteurs à Jakarta. En effet, l'impératif du contrôle social et politique de l'espace se substitue progressivement à l'objectif et aux opérations d'aménagement du territoire et les réponses aux problèmes ne s'effectuent pas en termes techniques ou matériels mais en termes politiques.
Ce phénomène se retrouve dans l'ensemble des pratiques informelles de gestion urbaine à Jakarta et non uniquement dans le phénomène de la corruption si bien qu'on peut se demander si la corruption est un mode spécifique de régulation ou s'il ne s'agit qu'un des outils de la gestion informelle de la ville de Jakarta qui s'organise par lutte pour les contrôles territoriaux au niveau de l'état comme au niveau du quartier ou même du carrefour. Devant la persistance des échecs de ces Masterplans et des critiques dont ils sont l'objet, on peut se demander s'il est pertinent de parler de planification à Jakarta.
L'échec de la planification à Jakarta a pour origine, outre la faiblesse des plans d'aménagements, les difficultés à identifier qui et quoi gérer au sein de la ville, les incohérences et les confusions du système de planification, et enfin un manque de volonté gouvernementale.
Un système de planification confus
Les planificateurs sont confrontés à des difficultés d'ordre technique qui empêchent la planification à Jakarta d'être performante. L'exemple le plus parlant est celui des difficultés à estimer la population de Jakarta et son évolution future. Or, les prévisions de croissance de la population sont des données indispensables à l'élaboration des plans d'aménagement de la ville. Le Masterplan 1985-2005 était ainsi voué à ne pas être appliqué dès sa parution dans la mesure où les estimations en termes de population étaient erronées.
Ces difficultés à estimer la population future de Jakarta ont deux origines principales. D'une part, il est quasiment impossible de définir ce qu'est un habitant de Jakarta, est-ce un individu doté d'une carte d'identité (KTP, Kartu Tanda Pengenal ) qui est la preuve formelle de son appartenance à la ville de Jakarta ? Que faire des individus qui vivent à Jakarta avec une carte d'identité d'une autre région ou qui sont en attente ? Ces questions sont d'autant plus importantes que l'obtention d'une carte d'identité de Jakarta implique un parcours relativement compliqué et long. Il faut passer par le chef du quartier afin d'obtenir une lettre du maire. Une fois la lettre obtenue, les allers-retours entre les différentes administrations concernées sont nombreux et d'autant plus longs que les moyens financiers du candidat sont faibles. D'autre part, les travailleurs « saisonniers » ont un statut relativement compliqué à identifier. Ils ne sont pas des habitants de Jakarta car ils sont censés n'être dans la ville que temporairement. Mais, en réalité ils ont des comportements relativement similaires aux habitants de Jakarta dans la mesure où ils ne rentrent que lors des fêtes ou lorsqu'ils sont sans travail depuis une période relativement importante.
En ce qui concerne le fonctionnement du système de planification, celui-ci est d'une confusion extrême. En réalité la planification est gérée par deux systèmes indépendants, ce qui est déjà en soi un handicap.
Le premier est le Masterplan qui conduit en fait à l'élaboration de quatre types de plans d'aménagement par les services de planification urbaine et régionale . D'une part, le RUTR ( Rencana Umum Tat Ruang ), devenu depuis le nouveau Masterplan le RTRW ( Rencana Tata Ruang Wilayah ), qui est un plan général d'aménagement urbain sur 20 ans, et qui dégage les grandes orientations en termes de développement de l'agglomération et de son hinterland. D'autre part, le RUTR Kota, le même type de plan mais pour l'espace restreint aux limites administratives de la capitale. À cela s'ajoute le Rencana Terinci Ruang Kota, plan plus technique et plus détaillé, mais ne concernant que certaines zones de développement urbain sélectionnées, et le Pola Dasar Pembangunan Daerah, qui planifie le développement urbain sur cinq ans et dans les limites du budget annuel.
L'abondance de ces instruments de planification contribue à la confusion et aux marges de manoeuvres possibles pour développer la ville en dehors du Masterplan . Ceci est encore accentué par le nombre d'instances gouvernementales ayant des attributions différentes mais des compétences qui se recoupent dans l'exécution des plans (Agences centrales et régionales du cadastre, services du Ministère de la population et de l'environnement, Ministère de l'industrie, Ministère de l'économie, bureau approuvant les investissements, agences gouvernementales intervenant dans les services urbains...).
Le second système de planification est le Rencana Bangunan Wilayah Kota ou schéma directeur d'aménagement urbain. Cependant, il est encore plus faible que le Masterplan dans la mesure où il n'est pas hermétique aux pressions venant des intérêts privés ayant des appuis politiques, et il est gardé secret par les autorités ce qui autorise d'autant plus facilement les détournements par rapports aux prévisions de développement (il faut noter néanmoins que les pratiques changent et que les plans tendent peu à peu à être rendus publics).
La dualité du système de planification ainsi que les nombreux plans d'urbanisme aux différentes échelles, issus d'équipes de travail différentes et pas toujours qualifiées, représentent des outils de planification trop nombreux qui provoquent une confusion propice aux négociations des promoteurs privés. Le recours fréquent du gouvernement à des consultants étrangers non familiers avec le fonctionnement de l'administration indonésienne et de la ville de Jakarta, ne vient pas améliorer la confusion et le manque de précision des systèmes de planification à Jakarta. La métropole est donc largement gérée de manière parallèle à son système de planification officielle .
La corruption : un moyen de gestion parallèle comme les autres ?
L'étude du système de corruption permet de mettre en évidence un système d'organisation de la ville, non par planification, mais par lutte pour la propriété de l'espace. Mais ce système de régulation de la ville se retrouve également dans d'autres pratiques telles que la gestion des catastrophes.
Les inondations constituent une des catastrophes majeures qui touchent la ville de Jakarta de manière récurrente. Malgré la connaissance du problème par les autorités, les inondations continuent d'avoir un impact relativement destructeur sur la ville. Ainsi, en 2010, alors que les niveaux de pluie furent moins importants, la ville fut beaucoup plus largement inondée qu'en 2009, ce qui témoigne de l'inefficacité des solutions envisagées pour lutter contre la montée annuelle des eaux ( Jakarta Post , 13 février 2010).
La persistance des inondations pose la question de l'existence d'une volonté gouvernementale à lutter contre ce qui représente un véritable fléau notamment pour les populations les plus démunies. Toutes les catégories sociales sont touchées par les inondations ; en 2007, année où l'ampleur de la catastrophe a été particulièrement importante, les kampung des zones interstitielles de Ciliwung ont été inondées mais les zones résidentielles luxueuses d'Artha Gading ont été également été touchées. Cependant, les conséquences de ce phénomène sont loin d'être les mêmes dans les kampung que dans les zones résidentielles plus riches.
Les problèmes auxquels les familles démunies doivent faire face après le passage de l'eau sont bien plus difficiles à surmonter. La permanence de ces inondations n'est donc pas anodine dans la mesure où la faiblesse de la lutte contre ce phénomène désavantage, même si de façon non avouée, les populations au bas de l'échelle sociale. Un autre type de catastrophe touche principalement les populations les plus pauvres, il s'agit des feux dans les kampung . On peut chiffrer à 800 le nombre moyen de feux qui se produisent à Jakarta chaque année. Ces feux auraient pour conséquence le déplacement de 20 000 personnes par an. Les zones les plus vulnérables aux incendies sont les zones densément peuplées notamment les zones d'habitat pauvre.
Une fois de plus la volonté gouvernementale à lutter par le biais de la planification et de la gestion urbaine contre ce problème est à interroger. La population elle-même est très critique à l'égard de l'agence de lutte contre les incendies à Jakarta. Le sentiment que la volonté d'éteindre les feux n'est pas réelle de la part des autorités et qu'elle est souvent corrélée avec le versement d'argent est largement partagé.
Les catastrophes sont utilisées afin de mettre en oeuvre des politiques de développement urbain dont les objectifs ne sont pas forcément avoués. Ainsi, les feux témoignent paradoxalement d'une absence de contrôle de l'espace urbain à Jakarta et d'une volonté de contrôle de cet espace. Ils constituent généralement une opportunité pour les autorités lorsqu'elles souhaitent transformer la façon dont l'espace et les sols sont occupés ou lorsqu'elles souhaitent mettre en place de nouvelles infrastructures modernes dans des espaces occupés par de l'habitat pauvre .
En 1991 et 1992, les feux ont eu lieu dans un contexte de construction d'une nouvelle autoroute à Duri Kepa . 960 maisons brûlèrent et 6 798 personnes furent déplacées tandis qu'un conflit sévissait à propos de la façon dont l'espace devait être occupé. L'ensemble de cette opération s'inscrivait dans un contexte d'éviction de populations modestes de leurs quartiers de résidences et d'éradication des kampung pilotées par le gouvernement. Surtout, la société en charge de la construction de l'autoroute appartenait à la fille de Soeharto.
Les feux sont utilisés par les autorités afin d'opérer la reconversion de certains espaces, de mettre en place des ponts et des routes, de développer des zones d'affaires et de commerce à la place de zones d'habitat précaires et défavorisées. Ils servent également aux autorités comme moyen de rétablissement d'un contrôle perdu de l'espace notamment dans les zones réputées pour être criminelles et dangereuses, comme en témoigne la tentative à Tanah Tinggi par exemple. L'affaire de l'autoroute illustre la gestion des catastrophes par l'urbanisme, mais elle montre également comment les mécanismes de corruption et de collusion peuvent intervenir au coeur de pratiques de gestion de la ville que l'on pourrait qualifier d'informelles ou de cachées.
Les politiques de gestion des risques d'inondations à Jakarta sont également basées sur une volonté de mieux gérer et contrôler l'occupation des sols. Alors que les mesures prises et les moyens déployés pour lutter contre les conséquences des inondations sur les populations pauvres sont insuffisants, la gestion des risques d'inondations est utilisée comme un moyen de reloger les populations indésirables vivant sur les berges. Les raisons avancées pour justifier ces déplacements de population sont de deux ordres. La première raison donnée par les autorités est la nécessité d'augmenter le nombre de zones laissées vierges de construction formant une « ceinture verte » afin de favoriser l'infiltration de l'eau et le drainage. Pourtant, les populations déplacées sont parfois relogées dans des logements sociaux dont la construction a un impact négatif majeur sur les risques d'inondations et qui sont même souvent construits le long des rivières.
La seconde raison avancée est l'obligation morale qu'ont les autorités à mener des opérations de protection des populations vulnérables. Or, les populations ne sont pas toujours relogées dans des zones sécurisées et non inondables. Les inondations servent donc comme les feux de prétexte pour servir les volontés d'aménagement du gouvernement ou pour permettre à certains promoteurs, sociétés influentes politiquement et financièrement, de réaliser leurs projets. Ainsi, lors des inondations de 2002, le gouvernement a parfois attendu le dernier moment pour ouvrir des vannes afin de protéger des quartiers riches de l'invasion de l'eau. Ceci s'est fait au détriment de quartiers pauvres que les autorités prévoyaient déjà de détruire en tout état de cause.
Jakarta n'est donc pas transformée et gérée d'une manière claire et officielle mais souvent aux croisements entre l'officiel et l'officieux, le légal et l'illégal. Les catastrophes révèlent les pratiques de gestion urbaine . Ces dernières ne coïncident pas avec les principes de la planification dans la mesure où les catastrophes gérées au moyen de l'urbanisme permettent d'établir des contrôles territoriaux, de se saisir d'un espace. Elles témoignent de méthodes de gestion urbaine au cours desquelles les intérêts politiques et financiers de certains, influent sur les transformations de la ville.
Une planification urbaine a posteriori
A quoi sert et quel est dans ce cadre le réel statut des Masterplans à Jakarta? Si officiellement Jakarta est une ville gérée par Masterplan , il est légitime de s'interroger sur les raisons de l'existence d'un tel système. En effet, la planification est-elle mise en oeuvre dans le cadre d'une volonté de gérer la ville, ses problèmes, son aménagement, son développement ou participe-t-elle d'une volonté de démontrer la modernité de Jakarta ?
Elle interroge le caractère de la planification urbaine à Jakarta ; s'agit-il d'une planification a posteriori ? L'oxymore que constitue cette expression signifie qu'il ne s'agit pas d'une planification mais plutôt d'une justification des évolutions de la ville a posteriori . Cette justification sert à la fois à masquer les échecs des efforts de planification affichés et le système de corruption. Deux phénomènes principaux les traduisent.
Premièrement, du fait de l'importance des installations spontanées et informelles et de l'incapacité du gouvernement local, même lorsqu'il procède à des évictions, à assurer le logement des populations, le gouvernement est régulièrement contraint d'accorder des compromis généralisés qui entérinent au moins pour un certain temps des situations non prévues .
Deuxièmement se renouvelle constamment l'abondance des constructions et des projets ne suivant pas les directives des Masterplans , de sorte que ces derniers peuvent être considérés comme des instruments politiques de validation de situations controversées. Le Masterplan ne serait pas un moyen de prévoir et d'organiser mais une légitimation des violations des anciens Masterplans . Ce qui apparaît, c'est une planification a posteriori de la ville.
Pierre-Emmanuel Becherand
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* 70 Corruption, Collusion et Népotisme
* 71 Cowherd R., 2004, « Planning or Cultural Construction? The Transformation of Jakarta in the Late Soeharto Period .
* 72 Le Forum Indonésien pour l'Environnement
* 73 Le Réseau de la Société Civile pour le Plan Urbain de Jakarta de 2030