N° 539
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 mai 2011 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l'évaluation interne (1) sur les comptes du Sénat de l' exercice 2010 ,
Par M. Gérard MIQUEL,
Rapporteur,
Sénateur.
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(1) Cette commission mentionnée à l'article 103 bis du Règlement est composée de : M. Adrien Gouteyron, président ; M. Joël Bourdin, vice-président ; M. Gérard Miquel, rapporteur ; M. Simon Sutour, secrétaire ; MM. Claude Domeizel, Thierry Foucaud, Jean-Pierre Fourcade, Yann Gaillard, Jean-Jacques Jégou et Jean-Pierre Plancade. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
En vertu de l'autonomie financière des assemblées parlementaires, inscrite au premier alinéa de l'article 7 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et solennellement réaffirmée par deux décisions du Conseil constitutionnel 1 ( * ) , la vérification des comptes du Sénat est confiée à une commission parlementaire, qui rend publiques ses conclusions depuis l'exercice 2002.
Cette commission spéciale, instituée par l'article 103 bis du Règlement du Sénat, est nommée à l'ouverture de chaque session ordinaire, conformément à la règle de proportionnalité entre les groupes politiques. Elle compte actuellement dix membres, qui ne peuvent faire partie du Bureau du Sénat.
Au cours des derniers exercices, le Sénat a entrepris, dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), de faire évoluer ses procédures de contrôle budgétaire et comptable en modernisant son référentiel comptable et en recourant à une entité tierce pour l'examen de ses comptes.
Pour la troisième fois en 2010, cette entité a mené un véritable audit contractuel des comptes du Sénat. Dans le même temps, la commission spéciale a vu ses missions évoluer et son rôle se renforcer.
1.- La mise en oeuvre d'un nouveau référentiel comptable et l'adoption du nouveau règlement budgétaire et comptable
Dans le cadre de la réserve n° 13 de son rapport portant sur la certification des comptes de l'État en 2006, la Cour des comptes avait observé que si les écritures comptables des assemblées parlementaires s'inspiraient étroitement du plan comptable général, elles ne pouvaient être intégrées dans celles de l'État qu'à la condition de se rapprocher des principes comptables adoptés par ce dernier.
Plusieurs échanges avec la Cour ont conduit à l'élaboration d'une méthodologie permettant au Sénat de s'inscrire dans ce processus de certification, qui supposait tout à la fois une réforme comptable et un examen des comptes propre à garantir à la Cour une assurance raisonnable sur leur qualité et leur exhaustivité.
Le Sénat a choisi, comme l'Assemblée nationale, de faire appel au Conseil supérieur de l'Ordre des experts-comptables, auquel une double mission a été confiée :
- assister le Sénat dans l'élaboration d'un nouveau référentiel comptable ;
- examiner les comptes du Sénat, en vue de donner à la Cour des comptes, dans le cadre de sa mission de certification des comptes de l'État, une assurance raisonnable de leur régularité, de leur sincérité et de leur fidélité.
Une convention signée le 14 mars 2007 avec le Conseil supérieur a défini les conditions d'exercice de cette double mission.
Le 27 novembre 2007, conformément à cette convention et aux engagements qu'il avait pris, le Bureau du Sénat a adopté un arrêté définissant le nouveau référentiel comptable de la Haute Assemblée, qui « se fonde sur le plan comptable général et ne se distingue des règles applicables aux entreprises qu'en raison des spécificités de son action et de son patrimoine ».
Tel est notamment le cas des règles posées par le recueil des normes comptables de l'État, tant en ce qui concerne les immobilisations corporelles que les passifs liés aux engagements de retraite et aux avantages similaires. Ces normes ont notamment pour effet d'estimer le patrimoine historique à l'euro symbolique et d'inscrire les engagements de retraite en annexe au bilan. Dorénavant, le patrimoine du Sénat est en intégralité porté à son bilan, ce qui en améliore la sincérité et la lisibilité.
Le 13 mai 2008, le Bureau du Sénat a adopté un nouveau règlement budgétaire et comptable.
Ce règlement remplace le précédent, qui datait de 1972, et fonde le régime budgétaire et comptable du Sénat sur les principes définis par la loi organique relative aux lois de finances. Il réécrit la procédure de clôture et de contrôle des comptes pour tirer les conséquences du nouveau référentiel comptable du Sénat, notamment en renforçant la séparation de l'ordonnateur et du comptable, en répartissant mieux les compétences en ce qui concerne l'arrêté des comptes et en clarifiant les modalités de délivrance des quitus.
Ce nouveau règlement a commencé à être appliqué lors de l'examen des comptes de l'exercice 2007, pour être pleinement en vigueur depuis l'exercice 2008.
2.- Le contrôle des comptes du Sénat par le Conseil supérieur de l'Ordre des experts-comptables
Lors de l'exercice 2007, compte tenu de l'ampleur de la mission qui lui avait été confiée pour assister le Sénat dans l'élaboration d'un nouveau référentiel comptable, le Conseil supérieur de l'Ordre des experts-comptables avait procédé à un examen dit « limité », selon les normes de la profession, des comptes du Sénat.
Depuis l'exercice 2008, assisté des cabinets Deloitte et Scacchi & associés, il procède à un véritable audit contractuel des comptes du Sénat et à la revue du contrôle interne.
Le 16 mai 2011, le Conseil supérieur de l'Ordre des experts-comptables a transmis à la commission spéciale son rapport d'audit, aux termes duquel « les comptes annuels présentent sincèrement, dans tous leurs aspects significatifs, la situation financière du Sénat et le résultat de ses opérations pour l'exercice clos au 31 décembre 2010 établis conformément au référentiel comptable adopté ».
Conformément aux dispositions du nouveau règlement budgétaire et comptable, la commission spéciale a transmis ces conclusions à la Cour des comptes, conclusions propres à offrir à cette dernière, comme l'avait souhaité son Premier président, une assurance raisonnable sur la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes du Sénat.
3.- Le renforcement du rôle de la commission spéciale, désormais chargée de l'évaluation interne
• Un calendrier de travail rénové
L'adoption du nouveau règlement budgétaire et comptable, en 2008, a profondément rénové le calendrier de travail de la commission spéciale.
Les comptes de l'année sont clos dès la fin de l'exercice considéré, sans journée complémentaire. Dans les délais applicables à ceux de l'État, le Trésorier transmet à la direction générale des finances publiques les comptes du Sénat, afin qu'elle puisse procéder à leur intégration dans ceux de l'État.
En application du nouveau règlement budgétaire et comptable, la commission spéciale se voit remettre deux documents :
- d'une part, le compte administratif établi par les Questeurs. A compter de sa transmission, la commission spéciale dispose de 10 semaines pour procéder, sur pièces et sur place, aux contrôles qu'elle juge utiles. Dans ce cadre, elle entend les Questeurs et leur adresse un questionnaire. Au terme de cet examen, la commission spéciale approuve les comptes et donne quitus aux Questeurs de leur gestion ;
- d'autre part, le compte de gestion du Trésorier. La commission spéciale transmet ce document à l'entité tierce désignée pour effectuer l'examen des comptes. Cette entité dispose d'un délai de 45 jours avant de transmettre ses conclusions à la commission spéciale, qui les transmet à son tour à la Cour des comptes afin que cette dernière puisse disposer d'une assurance raisonnable sur la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes du Sénat. Sur la base des conclusions de l'examen mené par l'entité tierce, la commission spéciale donne quitus au Trésorier de la régularité du compte de gestion.
Les travaux de la commission spéciale donnent lieu à la publication d'un rapport qui reprend à la fois ses observations sur la gestion de l'exercice considéré, mais également les conclusions de l'examen des comptes par l'entité tierce, sans que celles-ci puissent être modifiées.
• Des prérogatives élargies
Le principe d'un renforcement du rôle de la commission spéciale a été approuvé par le Bureau du Sénat le 16 décembre 2008.
Les dispositions du Règlement du Sénat relatives au contrôle des comptes et au rôle de la commission spéciale ont ensuite été modifiées, le 2 juin 2009, dans le cadre de la réforme du règlement rendue nécessaire par la révision constitutionnelle intervenue en juillet 2008.
La commission spéciale a abandonné son nom de commission chargée de vérifier et d'apurer les comptes du Sénat pour celui de commission chargée du contrôle des comptes et de l'évaluation interne.
Elle peut entreprendre des investigations sur toute question relative à la gestion du Sénat pour faire, éventuellement, des recommandations aux autorités de la Haute Assemblée.
En 2010-2011, elle s'est ainsi attachée à examiner plus particulièrement l'évolution de la situation des Caisses des retraites et des Caisses de sécurité sociale, à la mise en oeuvre de la réforme de l'administration, entrée en vigueur le 1 er janvier 2011, aux dépenses d'investissement et de maintenance, ainsi qu'aux conditions d'emploi des Assistants de Sénateurs.
* 1 Décisions n°s 2001-448 DC du 25 juillet 2001 et 2001-456 du 27 décembre 2001.