N° 458
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 27 avril 2011 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires européennes (1) sur la politique européenne de la montagne ,
Par M. Jacques BLANC,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet , président ; MM. Denis Badré, Pierre Bernard-Reymond, Michel Billout, Jacques Blanc, Jean François-Poncet, Aymeri de Montesquiou, Roland Ries, Simon Sutour , vice-présidents ; Mmes Bernadette Bourzai, Marie-Thérèse Hermange , secrétaires ; MM. Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, Didier Boulaud, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Gérard César, Christian Cointat, Mme Roselle Cros, M. Philippe Darniche, Mme Annie David, MM. Robert del Picchia, Bernard Frimat, Yann Gaillard, Charles Gautier, Jean-François Humbert, Mme Fabienne Keller, MM. Serge Lagauche, Jean-René Lecerf, François Marc, Mmes Colette Mélot, Monique Papon, MM. Hugues Portelli, Yves Pozzo di Borgo, Josselin de Rohan, Mme Catherine Tasca, M. Richard Yung. |
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PROPOSITIONS
1. Soutenir la proposition du Commissaire Hahn de la création de région intermédiaire, catégorie dans laquelle entreraient (selon les statistiques d'Eurostat pour 2008) 11 régions françaises. 2. Développer dans l'Union européenne le modèle des « massifs à la française », associant élus locaux et nationaux, professionnels, associations sur un territoire identifiable, le massif de montagne. 3. Instaurer un préciput dans le budget de la politique régionale à destination des massifs de montagne. 4. Simplifier l'utilisation et les règles d'éligibilité des différents fonds (FEDER, FEADER, FSE ou leurs remplaçants pour la période 2014-2020). Les massifs de montagne pourraient être un lieu d'expérimentation de cette simplification. 5. Développer les outils de coopération territoriale (INTERREG, GECT, macro-région pour les Alpes) pour faire des anciennes frontières naturelles, le premier lieu de coopération transnationale en Europe. 6. Refuser toute diminution du budget de la Politique agricole commune en-deçà du niveau atteint en 2013. 7. Conserver les aides à l'agriculture de montagne au sein de la politique de développement rural et mieux prendre en compte l'existant, notamment la production de biens publics par les agriculteurs de montagne. 8. Créer une aide montagne à l'hectare composée d'une indemnité compensatrice de handicap naturel sanctuarisée et d'une prime à l'herbe complémentaire d'une prime à l'herbe généralisée, spécifique aux régions de montagne. 9. Soutenir la création d'un label pour les produits issus de l'agriculture de montagne (comprenant la production et la transformation). 10. Expérimenter dans les massifs les circuits courts de distribution pour les produits de l'agriculture de montagne, en maintenant une interprofession. |
AVANT-PROPOS
En 2002, j'avais eu l'honneur de présider la mission commune d'information chargée de dresser un bilan de la politique de la montagne et en particulier de l'application de la loi du 9 janvier 1985, de son avenir et de ses nécessaires adaptations. Depuis lors, le groupe d'études sur le développement économique de la montagne, que je préside, s'efforce de faire adopter les propositions qui avaient été faites et de suivre les questions relatives aux montagnes françaises.
Membre du Bureau du Comité des régions d'Europe, qui réunit des représentants des pouvoirs régionaux et locaux, je suis avec attention les questions touchant à la montagne. Dans la continuité de ces travaux, il m'a paru opportun d'évoquer devant la commission des affaires européennes du Sénat les politiques menées par l'Union européenne pour nos montagnes.
Pourquoi maintenant ? L'Union européenne est à un tournant. Le traité de Lisbonne, qui a constitutionnalisé la notion de « cohésion territoriale » à peine entré en vigueur, l'Union a dû faire face à la plus grave crise financière de l'après-guerre. Aujourd'hui, elle dessine les perspectives de sa politique après 2013. Dans le cadre défini par la stratégie UE 2020, les négociations ont commencé pour l'élaboration des deux principales politiques européennes : la politique agricole commune et la politique de cohésion.
Or, c'est la première fois que ces politiques seront décidées par 27 États membres. Nous le savons d'expérience, les négociations seront très difficiles et le risque est grand de voir l'intérêt financier de chacun primer sur une certaine forme d'esprit européen. Il me semble au contraire que si les politiques européennes doivent être révisées au regard de leurs réussites et de leurs échecs, elles ne doivent en aucun cas être abandonnées ou vidées de leur vocation transnationale.
Le traité de Lisbonne a renforcé le rôle des Parlements nationaux dans la construction européenne. La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a fait de notre délégation pour l'Union européenne une véritable commission. C'est pourquoi je pense que nous avons toute légitimité, en liaison avec les autres Parlements nationaux, avec le Parlement européen ou encore le Comité des régions d'Europe, à intervenir dans les grands débats en cours. Le présent rapport s'inscrit donc dans la continuité des travaux récents de notre commission sur l'avenir de la politique agricole commune et sur l'avenir de la politique de cohésion.
En Europe, les montagnes représentent plus d'un tiers des territoires . Devant le comité des régions, le président de la Commission européenne, José Manuel Barroso, avait annoncé qu'un « livre vert » leur serait consacré. J'étais de ceux qui l'espéraient. Je suis de ceux qui regrettent qu'elles n'aient fait l'objet que d'un chapitre dans le Ve rapport sur l'avenir de la politique de cohésion.
Pourtant les montagnes occupent de fait une place significative dans l'Union et bénéficient d'une attention particulière et singulière depuis longtemps déjà. Le présent rapport vise non seulement à tirer les enseignements des politiques suivies par l'Europe jusque-là, mais également à faire des propositions en vue d'une politique européenne pour la montagne à l'horizon 2020.
I. LES ZONES DE MONTAGNE EN EUROPE : DES SITUATIONS DIVERSES, UN SOUTIEN ÉPARPILLÉ
A. LE PHÉNOMÈNE MONTAGNE EN EUROPE
1. Une part non négligeable du territoire européen
Les montagnes occupent une partie conséquente du territoire mondial et européen. Elles représentent 26 % des terres émergées du globe et rassemblent 10 % de la population mondiale. Au niveau européen, l'ensemble des massifs de montagne concerne 21 États membres de l'Union européenne, 35,69 % de la superficie et 17,73 % de la population européenne, Suisse incluse. Selon les définitions, les montagnes représentent entre 30 et 40 % du territoire de l'Union européenne et entre 12 et 20 % de la population.
Il n'y a pas actuellement de définition européenne officielle de la montagne. Elle varie d'un pays à l'autre et l'on parle de zones de montagne. En général, les critères retenus sont l'altitude (à partir de 200 mètres en Irlande mais 1000 mètres en Espagne) et la pente (de 10 à 25 %). Certains États tiennent également compte du climat et des conditions d'agriculture.
Bien que la plupart des pays comportent des montagnes, les zones de montagne occupent une proportion hétérogène des territoires nationaux : 4,7 % en Hongrie, 5,2 % en Pologne ou 28 % en France, contre 65,8 % en Suisse et 78 % en Slovénie. Certains pays comptent plusieurs massifs de montagne sur leur territoire (un seul en Slovaquie, 8 au Royaume-Uni et jusqu'à 12 en Espagne). Enfin, le pourcentage des populations vivant en montagne dépend de l'attractivité et de l'accessibilité des massifs : de 2,6 % en Irlande, 4,3 % au Royaume-Uni ou 13,5 % en France jusqu'à 65 % en Norvège et en Slovénie (84,2 % en Suisse).
2. Des caractéristiques bien particulières
a) La spécificité et la diversité des zones de montagne
La direction générale de la politique régionale de la Commission européenne (DG Regio) a commandé en 2004 à l'Institut NordRegio une étude sur les zones de montagne en Europe, qui reste aujourd'hui la seule étude d'ampleur à ce sujet.
Critères de définition d'une zone de
montagne
dans les États membres de l'Union
européenne
|
État membre |
Altitude minimale |
Autres critères |
|
Autriche |
700 m |
Également au-dessus de 500 m si pente > 20 % |
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Belgique |
300 m |
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France |
700 m (généralement)
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Pente > 20 % sur > 80 % de la zone |
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Allemagne |
700 m |
Difficultés climatiques |
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Grèce |
800 m |
Également 600 m si pente > 16 % en dessous de 600 m si pente > 20 % |
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Irlande |
200 m |
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Italie |
600 m |
Différence d'altitude > 600 m |
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Portugal |
700 m (au nord du Tage)
|
Pente > 25 % |
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Espagne |
1 000 m |
Pente > 20 %
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Royaume-Uni |
240 m |
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|
Bulgarie |
600 m |
Également > 200 m de différence d'altitude/km2 ; ou pente > 12° |
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Chypre |
800 m |
Également au-dessus de 500 m si pente moyenne > 15 % |
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République tchèque |
700 m |
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Hongrie |
600 m |
Également au-dessus de 400 m si pente moyenne > 10 % ; ou pente moyenne > 20 % |
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Pologne |
350 m |
Ou > 12° pour > 50 % de terres agricoles dans une municipalité |
|
Roumanie |
600 m |
Également sur pentes > 20° |
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Slovaquie |
600 m |
Également au-dessus de 500 m sur pentes > 7° ; ou pente moyenne > 12° |
|
Slovénie |
700 m |
Également au-dessus de 500 m si plus de la moitié des terres agricoles sont situées sur des pentes > 15 % ; ou pente > 20 % |
Sources : rapports nationaux ; Observatoire européen des forêts de montagne (2000)
Selon cette étude, on peut identifier quatre groupes principaux selon des critères environnementaux et de périphéricité :
- les zones de montagne et celles dites assimilées (zones arctiques) du Nord de l'Europe ;
- les zones de montagne de l'Europe tempérée ;
- les montagnes méditerranéennes (y compris celles des grandes îles) ;
- les montagnes-îles périphériques 1 ( * ) .
La diversité s'exprime au niveau des massifs et des chaînes de montagne, où cohabitent par exemple des régions désertées et des régions en développement, ou des régions ayant des structures économiques différentes, à dominante agricole, touristique ou industrielle, chacune d'elles faisant face à des enjeux d'aménagement particulier. Les situations économiques sont ainsi très différentes : cela va de la montagne affectée par la désertification et à la recherche d'activités économiques, à celle qui est soumise à la pression urbanistique, en quête d'un équilibre entre protection de la nature et développement non maîtrisé.
Au total, bien que l'on puisse identifier certains profils économiques importants de type montagnard, le potentiel de développement dépend en grande partie de la proximité d'un réseau urbain et de l'existence de services locaux satisfaisants.
b) Les handicaps des régions de montagne et leurs conséquences économiques
Les régions de montagne présentent des handicaps géographiques spécifiques, d'une part, et sont confrontées à des défis d'ordre structurel, qui pèsent sur leur activité économique, d'autre part :
- l'altitude, étant donné que les températures hivernales baissent et que les amplitudes thermiques sont proportionnelles à l'altitude, avec pour effet de soumettre les activités agricoles et touristiques à une saisonnalité accentuée et raccourcie, entraver le transport routier et ferroviaire pendant l'hiver, augmenter les frais de construction et de chauffage, entre autres ;
- la topographie, étant donné qu'un terrain accidenté entraîne une accessibilité réduite, accentue le coût des investissements en infrastructures (notamment celles de communication) et complique la mise en oeuvre de modes de production agricole et industrielle modernes, par l'achat de matériels particuliers.
En outre, l'accessibilité réduite est la faiblesse la plus reconnue des régions de montagne dans toute l'Europe. Tandis que l'accès aux technologies de l'information et de la communication (TIC) devient une question de plus en plus vitale pour le développement des territoires, les zones de montagne accusent généralement du retard dans la couverture de téléphonie mobile et d'accès aux connexions à haut débit.
La DG Regio a constaté l'existence d'un léger écart, à leur désavantage, entre ces territoires et les autres, en termes de chômage, de niveau de richesse, de densité de population et de vieillissement. De plus, elles subissent toutes un important déficit de services publics. En effet, les services publics dans les zones de montagne souffrent de l'éloignement et de la faible densité de la population. Ils sont difficiles à maintenir en raison du déclin de la population, de la propension des activités de commerce à se concentrer, et de leur nécessaire modernisation, mais également en raison de nouvelles formes de mobilité des usagers et des consommateurs.
Enfin, l'économie des régions de montagne se caractérise par une forte complexité et par le poids des secteurs primaire et secondaire et la faiblesse de leur secteur tertiaire, insuffisamment compensée par le tourisme. Le secteur tertiaire est largement représenté tant dans les zones de montagne prospères (Alpes du Nord françaises et Moyen-Pays suisse notamment) que dans les zones moins prospères (Norvège du Nord, par exemple), l'administration publique étant le principal employeur dans ces dernières. Le secteur secondaire est encore relativement bien représenté dans un groupe hétérogène de zones de montagne (le plateau de Hardangervidda et la zone de montagne située dans le sud de la Norvège, le nord de l'Angleterre, le pays de Galles, les Sudètes dans la République tchèque, la Forêt-Noire en Allemagne, la Catalogne et le Pays basque espagnol). Les zones de montagne tributaires des activités du secteur primaire se concentrent dans le sud de l'Europe (Bulgarie, Espagne, Pyrénées françaises et Massif central, Corse, Sardaigne, Sicile et sud de l'Italie, notamment) et en Pologne. De plus, on constate qu'il emploie proportionnellement plus de personnes dans les zones de montagne qu'en plaine.
Au total, l'économie montagnarde est indéniablement fragile , du fait de difficultés qui s'expriment souvent de manière plus aigüe en montagne qu'en plaine : reconversion industrielle, diversification économique, maintien de l'emploi et des services à la population, changements climatiques, risques naturels, pressions urbaines et foncières, surcoûts dus à la pente, au climat, et enclavement pour certains massifs ou portions de massifs. Le potentiel de développement dépend en grande partie de la proximité d'un réseau urbain et de l'existence de services locaux satisfaisants.
Les grandes caractéristiques socio-économiques de la montagne française
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Alpes |
Jura |
Massif central |
Pyrénées |
Vosges |
France métropolitaine |
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Surfaces |
||||||
|
Superficie totale |
40 780 km2 |
9 900 km2 |
84 350 km2 |
18 160 km2 |
7 340 km2 |
543 900 km2 |
|
Surfaces agricoles (SAU en % de la surface totale) |
25,9 % |
37,6 % |
48,9 % |
30,3 % |
28,4 % |
51,8 % |
|
Forêt (en % de la surface totale) |
34,1 % |
41,7 % |
27,2 % |
31 % |
58,5 % |
24 % |
|
Démographie |
||||||
|
Nombre d'habitants en 2006 (milliers) |
2 590 |
563 |
3 835 |
500 |
617 |
61 400 |
|
Densité (hab./km2) |
65,3 |
57,1 |
45,8 |
27,8 |
83,8 |
112,9 |
|
Évolution 99.2006 (%) |
8,3 % |
6,9 % |
2,7 % |
4,1 % |
2,8 % |
5,0 % |
|
Économie (2006) |
||||||
|
Évolution du nombre d'emplois totaux (1999-2006) |
13,7 % |
6,4 % |
7 % |
8,9 % |
3,5 % |
10,9 % |
|
Part des emplois industriels |
16,3 % |
27,7 % |
18,2 % |
12,9 % |
28,1 % |
15,4 % |
|
Part des emplois tertiaires |
73,5 % |
60 % |
67,8 % |
70,5 % |
61,1 % |
74,7 % |
|
Part des emplois agricoles |
3,0 % |
4,8 % |
6,9 % |
8,4 % |
3,8 % |
3,5 % |
|
Tourisme |
||||||
|
Part de résidences secondaires dans l'ensemble des logements |
26,6 % |
11,6 % |
14,2 % |
35,6 % |
10,1 % |
9,9 % |
|
Évolution du nombre de résidences secondaires 1999-2006 |
8,7 % |
-2,1 % |
0,6 % |
15,5 % |
0,6 % |
5,7 % |
Source : DATAR
c) Des régions aux nombreux atouts et au potentiel important
Au-delà des handicaps présentés, les régions de montagne possèdent aussi de nombreux atouts qui en font des territoires au potentiel réel et d'une importance stratégique pour l'Union européenne.
L'étude Nordregio de 2004 commandée par la Commission européenne a bien souligné les atouts des zones de montagne. Ainsi, ces dernières revêtent une quadruple importance pour la population du continent :
- elles sont les châteaux d'eau du continent et représentent une source d'énergie hydroélectrique importante (elles accueillent en moyenne 26,5 % des centrales électriques européennes) ;
- ce sont des lieux de diversité, à la fois biologique et culturelle ;
- leurs particularités naturelles et leur patrimoine culturel en font des endroits récréatifs et touristiques ;
- elles sont sensibles aux changements environnementaux qui se manifestent par la fonte des glaciers. A ce titre, elles constituent de vrais « laboratoires » du développement durable.
3. ... qui justifient une attention politique particulière
Toutes ces spécificités justifient qu'une attention particulière soit accordée aux zones de montagne. Il en est ainsi au niveau mondial comme au niveau européen et national.
a) Au niveau mondial
La prise en compte des spécificités des territoires de montagne au niveau mondial est ancienne. En effet, les régions les plus pauvres de la planète sont bien souvent des régions de montagne. De même, les populations les plus marginalisées sont souvent des populations montagnardes. Dans le cadre des Nations Unies, l'Agenda 21 a été adopté en 1992. Son chapitre 13 est clairement intitulé « gestion des écosystèmes fragiles - mise en valeur durable des montagnes ». En 2002, le sommet mondial pour le développement durable de Johannesburg a adopté un plan d'action, dont le paragraphe 42 est spécifiquement consacré aux zones de montagne. L'Assemblée générale des Nations Unies a proclamé 2002 « Année internationale des Montagnes » (résolution 53/24 du 10 novembre 1998) et fait du 11 décembre la « journée internationale de la Montagne » (résolution 57/245 du 20 décembre 2002).
b) Au niveau européen
La revendication et la reconnaissance d'une spécificité montagnarde en Europe remontent à plusieurs décennies. Issue de la 2 e conférence européenne des régions de montagne, tenue en 1988, à Trento, à l'initiative de la Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe, la Charte européenne des régions de montagne fut rédigée pour proposer un cadre de référence pour une politique européenne en faveur des régions de montagne. En 1995, l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a adopté une recommandation invitant les Gouvernements à la ratifier.
La problématique des zones de montagne est également un sujet régulièrement traité au Comité des régions d'Europe, organe représentant les collectivités régionales et locales et qui doit être consulté avant toute nouvelle proposition législative touchant à l'échelon régional. S'il a récemment participé aux débats sur l'avenir de la politique de cohésion et de la politique agricole commune, il a surtout émis un avis d'initiative adopté à l'unanimité le 19 juin 2008 : « Pour un livre vert : vers une politique de la montagne de l'Union européenne : une vision européenne des massifs montagneux » (septembre 2008, Luis Durnwalder).
Pour sa part, le Parlement européen a adopté plusieurs résolutions intéressant la montagne. On peut citer, entre autres : le 23 septembre 2009, une résolution concernant la situation et les perspectives de l'agriculture dans les régions montagneuses, notamment à l'initiative de notre collègue Bernadette Bourzai qui était alors députée européenne ; le 5 mai 2010, une résolution intitulée « l'agriculture dans les zones à handicap naturel : un bilan spécial de santé » ; et, enfin, le 22 septembre 2010, a été adoptée une résolution sur « la stratégie européenne en faveur du développement économique et social des régions montagneuses, insulaires et à faible densité de population » .
c) Au niveau national
Dans son étude, la DG Regio distingue quatre types d'action des États pour les territoires de montagne en Europe :
- les pays où aucune politique de la montagne n'a pu être identifiée, soit parce qu'il n'y a pas de montagne (Danemark, Estonie, Lettonie, Lituanie, Malte et les Pays-Bas) ; soit parce qu'il n'y a que très peu de montagne et uniquement des espaces de basse montagne comme en Belgique, en Irlande ou au Luxembourg ; soit les pays largement montagneux où la politique de la montagne se confond avec la politique générale (Grèce, Norvège, Slovénie) ;
- les pays où les politiques de montagne sont sectorielles, surtout agricoles ou liées à l'environnement et au développement rural comme en Hongrie, au Portugal et en Slovaquie ;
- les pays cherchant à promouvoir un développement multisectoriel, qui au-delà de l'agriculture ont élargi le champ de politiques pour la montagne à l'environnement, les infrastructures, les services publics, etc. C'est le cas de l'Allemagne, l'Espagne et l'Autriche ;
- les pays ayant développé une politique plus intégrée de la montagne comme la France avec la loi montagne de 1985, l'Italie (loi sur la montagne en 1994) ou encore la Bulgarie et la Roumanie, ainsi que la Suisse.
Ainsi la France, seul pays à avoir développé le concept de massif comme niveau politique opérationnel pour proposer et mettre en oeuvre des politiques visant le périmètre montagneux, apparaît en pointe en matière de politique de montagne. Forte de cette expérience, elle se doit d'être une force de réflexion, de proposition et d'initiative pour une politique européenne de la montagne.
* 1 Les Régions ultrapériphériques faisant l'objet d'un suivi particulier au sein de notre Assemblée en raison de leurs caractéristiques ne seront pas évoquées dans le présent rapport.