CHAPITRE I : SE DONNER LES MOYENS D'UNE POLITIQUE DE COHÉSION POUR TOUTES LES RÉGIONS EUROPÉENNES, MALGRÉ L'ÉTAU BUDGÉTAIRE
Votre commission des affaires européennes considère que la priorité de la réflexion en cours sur l'avenir de la politique de cohésion consiste à définir les grands objectifs de cette politique. Ce n'est qu'en rapport avec ces objectifs que peut se poser la question des moyens à consacrer à la politique de cohésion. Il ne s'agit donc pas de plaider, par principe, pour le maintien voire la croissance du budget consacré par l'Union européenne à sa politique régionale, mais de déterminer quel budget peut valablement permettre d'atteindre les objectifs retenus, sans ignorer évidemment la sensibilité aujourd'hui exacerbée dans l'Union sur ces questions financières.
I. À BUDGET CONSTANT, L'UE PEUT ET DOIT INVESTIR DANS LE DÉVELOPPEMENT DE TOUTES LES RÉGIONS EUROPÉENNES
A. LA POLITIQUE DE COHÉSION : 350 MILLIARDS D'EUROS TRÈS CONVOITÉS MAIS JUSTIFIÉS
Dans le cadre des perspectives financières 2007-2013, il a été alloué à l'actuelle politique de cohésion 347,41 milliards d'euros, soit 35,7 % du total du budget européen.
1. Un budget européen en stagnation pour des ambitions en expansion
Pour la période 2007-2013, le niveau global des crédits d'engagement dans l'Union européenne atteint les 864,3 milliards d'euros (prix 2004), soit 1,05 % du revenu national brut des 27 pays l'UE. Plus des trois quarts de ces crédits sont consacrés aux deux principaux postes budgétaires de l'Union que sont la Politique agricole commune (PAC) (2 ( * )) , qui représente désormais 42 % du budget communautaire total, et la politique de cohésion (35 %). Ces deux politiques sont donc au coeur des négociations qui s'ouvrent sur les prochaines perspectives financières de l'UE pour la période 2014-2020.
Or les priorités en matière de dépenses publiques sont aujourd'hui remises en cause : en effet, c'est dans un contexte particulièrement tendu, en raison de la crise des finances publiques que traversent plusieurs pays de l'Union, que les grandes orientations budgétaires seront proposées par la Commission européenne au printemps prochain. D'ores et déjà, la « lettre des cinq », adressée le 18 décembre 2010 à la Commission européenne par l'Allemagne, la France, le Royaume-Uni, les Pays-Bas et la Finlande, préconise que les crédits n'augmentent pas davantage que l'inflation durant la période couverte par le prochain cadre financier pluriannuel. Certains ont pu lire dans cette lettre un arrangement préservant à la fois la politique agricole commune et le « rabais » britannique, dont bénéficie le Royaume-Uni, et menaçant donc indirectement l'avenir de la politique de cohésion...
Sans doute faut-il relever, comme le Directeur général du budget à la Commission européenne, M. Hervé Jouanjean, y a invité vos rapporteurs, que la rédaction de cette lettre ne manque pas d'ambiguïtés et que ne figurent pas, parmi ses signataires, plusieurs États contributeurs nets au budget européen, tels la Suède, le Danemark ou l'Autriche. Un gel du budget européen en termes réels est donc loin d'être acquis.
Quelle que soit l'interprétation donnée à cette lettre, il n'en demeure pas moins que l'environnement budgétaire est particulièrement restrictif, alors même que l'Union affiche de nouvelles ambitions : il lui faut ainsi prévoir le financement des nouvelles orientations définies par le traité de Lisbonne, à commencer par le rayonnement extérieur de l'UE qu'incarne le nouveau Service européen pour l'action extérieure, en activité depuis décembre 2010. Le budget est aussi l'une des clefs de voûte de la stratégie Europe 2020 « pour une croissance intelligente, durable et inclusive » : cette stratégie, qui succède à celle de Lisbonne, a été adoptée en juin 2010 par le Conseil européen et fixe cinq grands objectifs à l'Union en matière d'emploi, d'innovation, d'efficacité énergétique, d'éducation et de lutte contre la pauvreté.
Dans ce contexte, l'efficacité des dépenses est donc examinée de très près. D'ores et déjà, la Direction du Budget de la Commission considère pour acquise la suppression de petites lignes budgétaires de la rubrique 1A (compétitivité pour la croissance et l'emploi), dont l'efficacité n'est pas démontrée et dont la gestion administrative est coûteuse. C'est également au crible de leur valeur ajoutée au niveau communautaire que seront jugées les dépenses consacrées à la politique de cohésion.
2. Défendre la plus-value de la politique régionale pour écarter toute tentative de sectorisation ou de renationalisation
Evaluer l'efficacité de la politique de cohésion représente une tâche immense et délicate, en raison de la difficulté à distinguer l'impact propre de cette politique communautaire parmi la multitude des facteurs influençant le développement régional, et aussi du fait que cette politique d'investissement ne produit pleinement ses effets qu'à long terme. La Commission européenne s'y emploie néanmoins, croisant différentes méthodes, comme elle l'a fait dans son cinquième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale qu'elle a publié en novembre 2010 et qui vient à point nommé nourrir le débat sur l'avenir de la politique régionale.
Un an plus tôt, en octobre 2009, un document très controversé de la Commission, obtenu par les États membres, évoquait un recentrage des dépenses communautaires sur la croissance et le développement durables, l'énergie, le climat, et l'ouverture de l'Europe au monde : les politiques traditionnelles, telles la PAC et la politique de cohésion, auraient ainsi perdu leur poids budgétaire. A l'appui de cette proposition, était invoquée l'efficacité supérieure des politiques sectorielles. Il était de ce fait envisagé de renationaliser la politique de cohésion, au moins pour les États membres les plus riches : pour les États membres qui contribuent au budget de la cohésion avant de se voir rétrocéder une partie de leur contribution (3 ( * )) , le transit de ces fonds par Bruxelles était présenté comme absurde et coûteux.
Pour votre commission, ceci trahit une méconnaissance de l'ambition fondamentale de la politique de cohésion, qui est bien plus qu'un simple fonds de péréquation. Dès 1957, les six pays signataires du traité de Rome se sont déclarés « soucieux de renforcer l'unité de leurs économies et d'en assurer le développement harmonieux, en réduisant l'écart entre les différentes régions et le retard des moins favorisées ». La politique de cohésion vise donc à atténuer les disparités entre les 27 États membres et leurs 271 régions, mais elle concrétise aussi leur unité et tend à assurer durablement leur développement commun.
Sous un angle purement comptable, cette politique porte ses fruits : ainsi, selon les données fournies par la Commission, la politique de cohésion menée entre 2000 et 2006 a permis de relever de 0,7 % le PIB global de l'UE-25 en 2009, ce qui représente un bon retour sur investissement pour des dépenses qui ont représenté moins de 0,5 % du PIB de l'UE sur la même période (4 ( * )) .
Les disparités régionales du PIB par habitant dans l'Union se sont considérablement réduites grâce à la croissance, en particulier dans les régions des nouveaux États membres. La Commission note néanmoins que de fortes différences subsistent puisque, dans sept régions (en Roumanie et Bulgarie), le PIB par habitant représente moins du tiers de la moyenne de l'UE, alors que, dans dix-neuf autres (5 ( * )) , il se situe plus de 50 % au-dessus de cette moyenne.
Plus concrètement, des résultats concluants sont constatés en termes de productivité et d'emploi, grâce au soutien aux entreprises et à l'innovation - 1,4 million d'emplois créés et 38.000 projets de recherche soutenus -, ainsi qu'en termes d'accessibilité et d'efficacité des liaisons internes, à la faveur des investissements dans les infrastructures de transport - 4.000 kilomètres de rail et 2000 kilomètres de routes construits (6 ( * )) . Dans les deux autres grands domaines d'action de la politique de cohésion que sont le développement du capital humain et la protection de l'environnement, des effets positifs sont également enregistrés sur l'inclusion sociale et la croissance économique « verte » : notamment, plus de 23 millions de personnes ont été raccordées à des systèmes de collecte et de traitement des eaux usées grâce à l'appui des fonds structurels entre 2000 et 2006 (7 ( * )) .
En France, sur cette même période, ce sont ainsi 140.000 projets qui ont bénéficié de l'aide européenne au titre de la politique régionale et 200.000 emplois que cette politique aurait contribué à créer, selon les propos tenus par le commissaire européen en charge de la politique régionale, M. Johannes Hahn, lors de sa rencontre à Paris avec vos rapporteurs.
Surtout, grâce à son approche spécifique, la politique régionale européenne apporte une plus-value : elle permet de construire des stratégies de développement régional intégrées qui viennent compléter les politiques nationales d'aménagement du territoire. En effet, comme le précise l'article 4 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), la cohésion relève aujourd'hui d'une compétence partagée entre l'Union européenne et les États membres : la nature transversale de cette politique et donc ses divers recoupements avec les politiques sectorielles nationales rendraient contraire au principe de subsidiarité son transfert complet à l'Union. Parallèlement, la valeur ajoutée d'une politique communautaire de cohésion est reconnue par tous sur le terrain, comme le souligne la Maison européenne de pouvoirs locaux français (8 ( * )) au nom des associations représentant les départements et les villes de France : d'abord, sa programmation pluriannuelle assure un cadre financier stable durant sept années qu'aucun gouvernement national n'est capable de garantir. Ensuite, n'intervenant que de manière additionnelle, c'est-à-dire en complément et non en substitution de l'intervention nationale, et se combinant au cofinancement des autorités publiques nationales, la politique de cohésion produit mécaniquement un effet de levier financier. En encourageant une approche décentralisée et partenariale, elle favorise un modèle de développement local intégré. Enfin, elle permet d'articuler et d'orienter les stratégies politiques locales vers des objectifs communs et partagés dans toute l'Union.
Le Sénat, qui assure la représentation des collectivités territoriales de la République, peut tout particulièrement en témoigner : nombre d'entre nous pourraient attester du rôle décisif de la politique de cohésion dans le développement de leur circonscription et dans son intégration au sein de la dynamique européenne. Rien d'étonnant à cela puisque la politique de cohésion assure en moyenne 25 % de l'investissement public total au niveau régional dans les régions françaises métropolitaines (9 ( * )) .
Les députés européens reconnaissent également la valeur ajoutée d'une politique européenne de cohésion : par une résolution adoptée le 7 octobre 2010 (10 ( * )) , le Parlement européen a explicitement rejeté toute tentative de renationalisation de cette politique.
Aujourd'hui, la Commission européenne semble désormais convaincue de la plus-value communautaire de la politique de cohésion, d'autant plus que cette politique offre des outils susceptibles de contribuer au succès de la stratégie Europe 2020.
Cette convergence de vues entre le Parlement européen, la Commission européenne et les élus nationaux ne doit pas endormir la vigilance du Gouvernement français : au Conseil européen, certains États membres restent à convaincre (11 ( * )) et votre commission appelle les négociateurs français à y défendre âprement la vision d'une politique de cohésion pour toutes les régions européennes, dotée de moyens adaptés. On peut d'ailleurs noter que l'objectif d'une reconduction de l'enveloppe budgétaire consacrée à la politique de cohésion est d'autant plus défendable qu'il correspond en réalité à un amoindrissement de la part de ce budget en pourcentage du PIB communautaire, en raison de l'augmentation que ce dernier a connue depuis 2006.
* (2) Le coût de la PAC s'élève aujourd'hui à quelque 55 milliards d'euros par an.
* (3) Au titre de l'objectif compétitivité.
* (4) Source : communication de la commission au parlement européen, au conseil, au comité économique et social européen, au comité des régions et aux parlements nationaux sur le réexamen du budget de l'UE du 19 octobre 2010.
* (5) Dont onze sont des régions-capitales.
* (6) Source : rapport de synthèse sur l'évaluation ex-post des programmes financés par le FEDER de 2000 à 2006, établi en avril 2010 de la Commission européenne.
* (7) Source : cinquième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale de la Commission européenne (page XXI).
* (8) Émanation de l'Association des maires de France, de l'Assemblée des départements de France, de l'Association des maires de grandes villes de France et de l'Association des petites villes de France.
* (9) Source : cinquième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale de la Commission européenne (page XVIII).
* (10) Résolution du Parlement européen du 7 octobre 2010 sur la politique de cohésion et la politique régionale de l'Union européenne après 2013.
* (11) Parmi lesquels on peut citer le Danemark, les Pays-Bas, la Suède, le Royaume-Uni et l'Estonie.