B. LES AIDES DIRECTES AU REVENU DES AGRICULTEURS : ADAPTER UN OUTIL DEVENU INCONTOURNABLE.
1. Les aides directes : l'instrument principal de la PAC
a) Description sommaire
Les aides directes découplées absorbent 70 % des dépenses de la PAC aujourd'hui. La réforme de 2003 a transformé les anciennes aides couplées aux productions en aides découplées, appelées en France droits à paiement unique (DPU). La mise en place des DPU a ainsi permis à l'Europe de mettre en conformité sa politique agricole avec les exigences posées dans le cadre des négociations commerciales multilatérales à l'Organisation mondiale du commerce (OMC), les aides de la boîte orange basculant ainsi en boîte verte. Les DPU s'analysent comme des subventions d'exploitation, qui permettent à l'agriculture européenne de compenser son désavantage compétitif par rapport aux agricultures concurrentes sur les marchés internationaux, tout en évitant les distorsions de concurrence par des aides ciblées sur des productions particulières. Les aides du premier pilier sont liées - conditionnées - à une batterie d'exigences environnementales (voir infra III A).
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L'encadrement des subventions agricoles dans le cadre de l'OMC Les subventions à l'agriculture constituent un outil traditionnel de soutien des États à leur économie, susceptible d'affecter le commerce international. A l'occasion des accords de Marrakech de 1994, concluant le cycle de l'Uruguay Round, ont été définies 4 catégories d'aides agricoles, classées sous forme de boîtes : - Dans la boîte orange figurent toutes les mesures de soutien interne réputés avoir des effets de distorsion de concurrence comme les soutiens aux prix, comme les mesures d'intervention, les aides couplées, les aides contracycliques ou encore certaines aides spécifiques comme celles au lait de montagne ou encore le dispositif d'aide à la distillation. L'Europe s'est engagée à réduire drastiquement ses soutiens en boîte Orange. Dans le cadre des négociations de Doha, un volume de 21 milliards d'euros maximum est prévu en boîte orange. - Dans la boîte bleue figurent les aides ayant des effets peu distorsifs sur la concurrence et assorties de plafonnement, comme les aides couplées du type prime à la vache allaitante, prime à la brebis, ou encore aides aux producteurs de bananes. Un plafond de 6,4 milliards d'euros est prévu pour la boîte bleue en Europe dans le cadre des négociations de Doha. - Dans la boîte verte enfin figurent tous les autres soutiens, comme les paiements directs découplés, qui ne sont pas assortis de plafonds. Les aides agricoles européennes ont été massivement basculées de la boîte orange à la boîte verte. - En outre, les États peuvent accorder librement des aides de faibles montants, appelées aides de minimis , qui ne peuvent dépasser 5 % de la valeur de la production agricole. |
b) Des aides directes maintenues
« La réduction des paiements directs aurait des conséquences dévastatrices, non seulement pour les agriculteurs mais aussi pour les zones rurales » rappelle George Lyon. Compte tenu du poids des aides directes dans les revenus agricoles, il n'est pas envisageable de les supprimer, ni même de les réduire drastiquement, sauf à compromettre la viabilité d'un grand nombre d'exploitations, dans la plupart des États membres. Elles perdraient plus d'un quart de leurs revenus.
Par ailleurs, compte tenu des engagements internationaux de l'Europe dans le cadre des négociations commerciales internationales tenues sous l'égide de l'OMC, le recouplage des aides n'est pas envisageable.
Les DPU ne sauraient pour autant constituer un droit de tirage des agriculteurs sur le budget européen. Il faudra d'ailleurs renoncer à cette expression particulièrement maladroite de « droit à paiement » qui n'est, d'ailleurs, qu'une aide compensatrice. Le groupe de travail suggère de requalifier « droit à paiement unique » en « aide compensatrice ».
2. Les réformes du mode de calcul
a) L'abandon des références historiques
Il existe un large consensus en Europe en faveur d'une révision et d'une simplification des règles de calcul des DPU. Concernant la répartition des aides à l'intérieur des États membres, une harmonisation des niveaux de soutien par hectare est inévitable. Le modèle historique des DPU est en effet impossible à défendre, du point de vue de l'équité. La France doit accepter l'abandon des références historiques. Cette formule, choisie pour éviter les effets redistributifs massifs des réformes de la PAC, est aujourd'hui un handicap pour la France et presque tous ses partenaires demandent la fin de ces références historiques.
Au niveau des exploitations, la fin du modèle historique pourrait engendrer d'importants transferts, au profit des agriculteurs exploitant des terres non assorties aujourd'hui de DPU activable.
Une solution à ce problème pourrait consister à définir des enveloppes régionales : des disparités de DPU pourraient subsister entre régions, tandis que les DPU seraient uniformisés pour l'ensemble des agriculteurs présents au sein d'une région. La question de la durée de la transition entre le système actuel et un système à DPU harmonisés reste entière : le monde agricole en France réclame une transition douce, sur les sept années couverte par la nouvelle PAC, mais cette transition douce risque de ne pas rencontrer une majorité au niveau des États membres de l'Union, qui sont très peu nombreux à avoir conservé le système des références historiques (les Pays-Bas notamment).
b) La limitation des aides
Plusieurs dispositifs existent aujourd'hui pour « moduler » les aides du premier pilier vers les crédits du deuxième pilier. Une modulation de base est appliquée sur les aides directes versées, couplées ou non, à partir de 5.000 euros d'aides par exploitation. Cette modulation est de 5 % en 2008 et s'élèvera progressivement jusqu'à 10 % en 2012. En outre, une modulation supplémentaire de 4 % s'applique à compter de 300.000 euros d'aide. Ce dispositif est toutefois souvent critiqué par sa complexité et l'incertitude qu'il engendre. Elle constitue une entorse à la séparation des crédits en deux piliers et nuit à la clarté des enveloppes de la PAC.
Les réflexions sur la limitation des aides est ancienne mais elle a toujours buté sur les intérêts divergents des États membres. On pourra relever par exemple que le pays le plus hostile à la PAC est aussi le pays qui s'est le plus opposé au plafonnement des aides par exploitation. Plutôt qu'un plafonnement nominal avec un écrêtement au-dessus d'un certain montant, facile à contourner puisqu'il suffirait d'avoir deux entités juridiques au lieu d'une seule, d'autres formules de plafonnement sont envisagées comme celle qui lierait le montant des aides au critère de l'emploi sur les exploitations.
L'aide n'est, en revanche, pas subordonnée aujourd'hui à une exploitation effective des terres, faisant des DPU une aide à la détention de terres agricoles et non à leur exploitation à des fins de production. Une piste de réforme pourrait consister à réserver les DPU aux agriculteurs, plutôt qu'aux propriétaires terriens.
c) Des pistes nouvelles à explorer
L'adaptation des DPU dans la PAC après 2013 pourrait suivre des voies plus originales encore.
Le versement des actuels DPU est d'ores et déjà subordonné au principe de conditionnalité, largement orienté vers les questions environnementales. La réforme de la PAC pourrait cependant renforcer encore les exigences environnementales, dans la voie d'un « verdissement » des aides. Cette question centrale sera analysée plus loin.
Parmi les pistes évoquées devant le groupe de travail, la modulation des montants des DPU contracycliques en fonction de la conjoncture économique a pu séduire. En effet, est-il nécessaire de soutenir des revenus agricoles déjà élevés quand les marchés sont bien orientés ? Cependant, une telle transformation des DPU ferait basculer l'aide dans la boîte orange de l'OMC et se heurterait au principe d'annualité budgétaire. Le rapport Lyon évoquait pourtant la possibilité de mettre en oeuvre un mécanisme de flexibilité de fin d'exercice, permettant de reporter une fraction des crédits de la PAC d'une année sur l'autre.
Une autre piste consisterait à moduler les aides en fonction du degré d'organisation économique des producteurs, dans le but de permettre à ces producteurs de peser sur leur aval. Il n'est pas certain qu'une majorité puisse se dégager dans l'Union européenne autour d'une telle idée. Elle suppose de laisser une marge de subsidiarité dans l'application des aides directes.
3. La convergence des aides directes entre États membres
a) La question de l'inégalité des niveaux d'aides
La disparité des niveaux d'aide entre États membres a été évoquée. Elle fait naître un sentiment d'injustice et la convergence est un impératif politique. Certains États membres vont plus loin en demandant l'application d'un taux unique, le « flat rate » calculé sur un taux moyen par hectare. Là encore, les références historiques ont contribué à figer les écarts dans la mesure où en Roumanie et en Bulgarie par exemple, la base de calcul de référence a été prise dans les années 1990, années où leur agriculture connaissait une crise importante des rendements.
Les disparités entre États membres sont régulièrement évoquées. Les nouveaux adhérents de 2004-2007 estiment parfois que les aides structurelles sont bien inférieures à celles dont ont bénéficié les entrants de 1981 et 1986. La disparité des salaires des députés européens a été également un point de discussion pendant de nombreuses années, jusqu'au choix final du salaire unique, pour tous les députés - une sorte de flat rate pour députés. Plusieurs États sont donc fondés à demander un taux unique pour l'application des aides directes agricoles.
Les dotations doivent être mieux réparties entre les États membres et la réforme de la PAC doit s'engager clairement dans la convergence à terme des niveaux d'aide.
Sur ce sujet, la France et l'Allemagne ont cependant choisi une ligne réaliste, opposée au flat rate . La déclaration commune du 14 septembre 2010 précise : « la France et l'Allemagne prennent acte des discussions sur la redistribution des montants entre les États membres dans le cadre d'une répartition juste et adéquate des ressources financières. Dans ce contexte, il faut souligner qu'un taux unique pour toute l'Europe n'a pas de justification et ne correspond pas aux conditions économiques au sein de l'Union ». L'ampleur des écarts acceptables, compte tenu des écarts de niveaux de vie, le rythme de rattrapage, la fixation éventuelle d'une échéance, seront des données cruciales dans la négociation budgétaire.
Enfin, l'aspect purement budgétaire ne peut être évacué.
Le flat rate représenterait une charge très importante pour la France et l'Allemagne. Selon un premier chiffrage du ministère français de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche :
- pour l'Allemagne en 2020, le scénario flat rate , par rapport à un scénario statu quo , donne une perte de 1,1 milliard € ;
- pour la France en 2020, le scénario flat rate , par rapport à un scénario statu quo , donne une perte de 0,94 milliard € ;
- pour la Pologne en 2020, le scénario flat rate , par rapport à un scénario statu quo , donne un gain de 0,84 milliard €.
Enfin, même si l'argument peut choquer certains de nos partenaires, il n'est pas possible de déconnecter la question des aides directes du reste des questions budgétaires et des contributions respectives des États membres.
b) Une solution de compromis : vers un barème réaliste
Il est plus raisonnable d'envisager un système de rapprochements progressifs des montants d'aide à l'hectare entre États membres . L'échéancier et l'amplitude d'un écart acceptable (entre un minimum et un maximum à déterminer) seront, évidemment, des points durs de la négociation.
Une proposition satisfaisante consisterait à scinder les aides directes en deux niveaux : un niveau de base, unique en Europe, fixé bien entendu par l'Union, assorti d'une part d'un montant variable qui tiendrait compte des niveaux respectifs de revenus des différents États membres. Les modalités techniques et les chiffrages seront bien entendu, débattus : quelle est la décote acceptable entre le revenu agricole et le revenu moyen du pays (75 %, 78 %, 80 %, 85 % du revenu moyen national... ?), faut-il se fixer par rapport au PIB par habitant, comme c'est le cas pour les fonds structurels, avec des références nationales ou régionales, au coût du travail, au coût du travail à l'hectare... Mais cette proposition pourrait être une bonne solution de compromis.