3. La démocratie en Europe : crises et perspectives
La crise financière mondiale n'est pas sans incidence sur les difficultés que rencontre actuellement le modèle démocratique. L'absence de réglementation ou de contrôle politique sur les intérêts financiers vient un peu plus renforcer la défiance à l'égard des gouvernements et l'abstention lors des scrutins. Cette perception est d'autant plus aigüe que la décision politique semble désormais être le fruit de compromis passés au niveau mondial, sans réel contrôle par les parlements nationaux et sans possibilité pour le citoyen de participer. Combinée à un manque de transparence quant au fonctionnement de ces institutions internationales et à la perception aigüe d'une concentration du pouvoir et des richesses, une telle situation ne peut qu'engendrer un manque de confiance à l'égard de pouvoirs publics suspectés d'impuissance. Le recours aux extrêmes peut, à cet égard, représenter une manière d'exprimer un tel sentiment.
M. Jean-Claude Mignon (Seine-et-Marne - UMP) , président de la délégation , a souhaité souligner l'écart constaté entre les attentes des citoyens et le pouvoir réel de ses représentants :
« Le thème de notre débat est la crise de la démocratie en Europe. En effet, nos concitoyens sont désabusés et désengagés. Nous avons pourtant la chance de vivre dans de véritables démocraties, ce qui n'était pas le cas il y a encore quelques années pour certains pays membres du Conseil de l'Europe. On observe une montée paradoxale des extrémismes, que l'on a du mal à expliquer. En réalité, n'y sommes-nous pas pour quelque chose ? Lors des campagnes électorales, les responsables politiques cèdent souvent à la facilité : ils en rajoutent et jouent avec les peurs.
Comment lutter contre l'abstentionnisme ? C'est une question importante, bien sûr. Pourtant, en tant qu'élu local, je constate par moi-même que les électeurs se déplacent pour les élections municipales. Chacun devrait avoir conscience que voter est un devoir, et que des millions d'hommes et de femmes se sont battus pour obtenir le droit de s'exprimer en votant.
On entend souvent dire que les gouvernements des pays européens sont décrédibilisés. Il me semble que les ministres qui les composent essaient de faire leur travail le plus correctement possible et dans des conditions souvent difficiles. En revanche, on constate que l'antiparlementarisme se développe de manière insupportable. En France, les députés sont notés en fonction de leur taux de présence à l'Assemblée nationale. Parce que je suis présent ici aujourd'hui avec vous et absent de Paris, je risque d'obtenir une bien mauvaise note aujourd'hui !
Il faut souligner par ailleurs le décalage qui existe entre les attentes des citoyens et les possibilités réelles d'action des responsables politiques. Nous devons y remédier.
M. Touraine a indiqué tout à l'heure que, selon lui, les médias ne sont pas responsables de tous nos maux. Nous avons la chance, en effet, d'avoir de manière générale des médias de très grande qualité. Toutefois, je voudrais dénoncer une nouvelle profession, apparue depuis quelque temps, celle de polémiste. Je crois personnellement que lorsque l'on a la chance de pouvoir s'exprimer dans les médias et, tous les matins, sur des radios à forte audience, on a aussi des devoirs ! En tant que parlementaires, nous ne bénéficions pas des mêmes possibilités de nous exprimer ainsi devant nos citoyens. Certains journalistes devraient être plus conscients de la chance qu'ils ont de pouvoir le faire.
Le thème de ce débat est vaste et complexe. Que celui qui connaît la solution me la donne. Je suis preneur ! »
La commission des questions politiques estime qu'une telle crise conduit à repenser l'interaction entre les citoyens et les pouvoirs publics et dépasser ainsi le modèle classique de la démocratie représentative. Rappelant sa position en faveur du droit de vote de tout résident, la commission appelle au développement d'une nouvelle culture de la responsabilité. La mise en place de structures participatives et délibératives, de référendums d'initiative citoyenne comme le renforcement d'instances de contrôle indépendantes participeraient de cet objectif.
M. Laurent Béteille (Essonne - UMP) s'est montré, dans son intervention, assez réservé sur ce recours aux outils de la démocratie participative :
« Je souhaiterais à mon tour remercier les rapporteurs pour la pertinence des analyses qu'ils nous ont livrées, ainsi que M. Touraine pour le plaisir que nous avons eu à écouter son analyse particulièrement brillante et pertinente.
J'interviendrai essentiellement sur le rapport de M. Gross, dont nous avons apprécié, les uns et les autres, à la fois la profondeur et l'intelligence.
La situation a été fort bien analysée, les indicateurs démontrant que la démocratie est en crise sur notre continent, et probablement ailleurs aussi. On cite souvent l'exemple de l'abstention qui atteint des niveaux inégalés. Ainsi que le remarquait tout à l'heure Jean-Claude Mignon, l'abstention est faible lorsque l'électeur sent que son vote aura une véritable influence. A l'inverse, pour certaines élections, européennes notamment, les électeurs ne se déplacent pas, estimant que la décision leur échappe assez largement. C'est un sujet auquel nous devons réfléchir.
La montée des extrêmes est évoquée, en stigmatisant, à juste titre, un discours simplificateur et racoleur. Mais est-ce l'apanage des extrêmes ? Nous devrions nous interroger sur ce point.
Se pose également le problème de savoir qui décide vraiment en matière économique. Je rejoins l'analyse faite par de nombreuses personnes : les décisions échappent pour une très large part aux politiques. S'ils en sont en grande partie responsables, il n'en demeure pas moins que la mondialisation de l'économie empêche de trouver des solutions. Si je partage l'analyse du rapport, je reste perplexe sur les solutions à apporter. En effet, analyser la situation est plus aisé que de trouver des solutions à même de la redresser. M. Gross propose à juste titre de renforcer l'éducation et l'instruction des citoyens. Si l'on ne peut que partager ce souhait, sans doute sera-t-il difficile de trouver le moyen de le faire de manière objective.
M. Gross souligne également la nécessité d'en finir avec le « court-termisme », ou du moins une vision trop immédiate de la politique qui renvoie les conséquences des décisions vers les générations futures. Je me demande s'il n'existe pas une certaine contradiction entre l'aspiration à plus de hauteur de vue et le fait de vouloir à tout prix encourager la démocratie participative. L'opposition entre l'immédiat et le long terme me semble se manifester dans les propositions de M. Gross, mais je suis certain qu'il me rassurera par ses réponses. »
Mme Annick Girardin (Saint-Pierre-et-Miquelon - SRC) a, pour sa part, insisté sur la nécessité de renforcer la représentativité des institutions démocratiques :
« Je tiens tout d'abord à souligner le travail remarquable effectué par notre collègue Andréas Gross sur ce sujet important qui nous concerne tous, qu'il s'agisse de notre travai,l ici, de promotion des valeurs démocratiques, ou de notre travail de représentants au sein de nos parlements nationaux.
« La démocratie représentative s'est imposée dans son principe au moment où elle s'est fragilisée dans son fonctionnement [...] Mais alors qu'elle a triomphé comme régime, elle se trouve déstabilisée comme forme politique. » C'est par ces mots que Pierre Rosanvallon énonce, dans La démocratie inachevée, les apories relatives au régime démocratique.
C'est par ce constat qu'il met aussi en relief le passage d'une démocratie de confiance à une démocratie de défiance. Défiance pour les institutions, méfiance envers les représentants, remise en cause du politique : c'est bien à une crise généralisée de confiance dans la démocratie comme mode de gouvernement que nous sommes aujourd'hui confrontés. Et cette crise de confiance est amplifiée par le sentiment que les citoyens ont d'une perte d'influence des gouvernements en termes de gouvernance économique.
Si l'institution de contre-pouvoirs est un aspect positif du régime démocratique et de l'Etat de droit, elle ne doit pas conduire à une méfiance qui empêche les élus du peuple de s'exprimer. Et surtout, elle ne doit pas conduire à une technostructure qui confierait le pouvoir à des institutions, certes prestigieuses, mais non élues.
Qu'est-ce que la démocratie ? « Le pouvoir du peuple, par le peuple pour le peuple ». Ce pouvoir passe par l'instauration de représentants du peuple. A ce propos, je ne partage pas l'ensemble des analyses de notre collègue en termes de démocratie directe, car je crois fondamentalement au système de la représentation. Toutefois, si le système de représentation est la clé de voûte du système démocratique, il ne doit pas pour autant empêcher les citoyens de participer de manière active aux affaires publiques. Cette participation nécessite néanmoins formation, information et éducation des citoyens. C'est à ces seules conditions que nous éviterons les risques d'une instrumentalisation des outils de démocratie directe. Peut-on réellement dire, en effet, que le référendum en Suisse contre la construction des minarets ou l'usage plébiscitaire des référendums aient été une avancée pour la démocratie ?
Pourquoi la représentation ? Parce que la représentation a toute sa justification dans la médiation. Elle permet notamment d'avoir le temps nécessaire à la réflexion. Les parlementaires devraient alors représenter le peuple dans sa diversité. Comment pourrions-nous imaginer une démocratie digne de ce nom si toutes les composantes d'un peuple ne sont pas représentées dans l'assemblée qui vote les lois en son nom ? Comment pourrions-nous imaginer une démocratie digne de ce nom si les citoyens ne croient plus aux institutions pour lesquelles ils doivent voter ? Comment surtout pourrions-nous imaginer une démocratie digne de ce nom, lorsque les citoyens ne comprennent pas le fonctionnement des institutions qui les représentent ?
Aujourd'hui plus que jamais, la transparence doit être le maître-mot synonyme de démocratie. Par transparence, je n'entends pas la défiance, mais, à l'inverse, le verre qui permet aux citoyens de voir comment s'élaborent les décisions politiques. A ce titre, les pouvoirs de contrôle des parlements sont essentiels pour mettre le citoyen au coeur du phénomène de prise de décision politique.
Pour conclure, je souhaiterais citer Montesquieu : « L'amour de la république dans une démocratie est celui de la démocratie ; l'amour de la démocratie est celui de l'égalité. » Comprenons bien le message de l'auteur de L'esprit des lois , l'amour de la démocratie, c'est l'amour des institutions. Il s'apprend, se transmet, mais surtout il passe par l'amour de l'égalité.
Si la démocratie apparaît aujourd'hui comme un corps malade, nous connaissons les remèdes pour la soigner : promouvoir la diversité et faire mieux connaître le fonctionnement des institutions, permettre à nos concitoyens de défendre leurs droits et leurs libertés et, enfin, inciter par davantage de transparence politique, à l'engagement du plus grand nombre de toutes et de tous à la chose publique. »
M. François Rochebloine (Loire - UMP) a, quant à lui, souligné sur le délicat équilibre à trouver entre mise en place de contre-pouvoirs et maintien d'une confiance à l'égard des élus :
« Le rapport très fourni de M. Gross mérite le respect, car il est fondé sur un important travail de documentation et propose une réflexion originale, dans laquelle transparaissent la sincérité et la profondeur de l'engagement politique de notre collègue.
Il ne s'est pas assigné une tâche facile car, comme il le dit lui-même, le consensus sur les principes fondamentaux de la démocratie n'implique pas un accord sur « un moyen unique et parfait de la mettre en oeuvre ». Il ne peut d'ailleurs pas s'en étonner, puisqu'il insiste un peu plus loin sur la fécondité du conflit dans la vie démocratique.
Je serais même porté à croire que le consensus dont il parle, celui sur les valeurs, n'est pas un consensus sur la définition qu'il donne de la démocratie. On a parfois l'impression que pour lui, la primauté de la démocratie implique la primauté du mode de règlement politique des conflits ou même simplement des grands problèmes de la société. C'est pourquoi, constatant la crise des formes institutionnelles actuelles de la politique, il consacre une large part de sa réflexion à promouvoir d'autres procédures de nature politique, extérieures au principe représentatif. C'est ce qu'il appelle la démocratie directe ou participative.
Cela soulève un problème de légitimité. Dans un premier temps, je suis d'accord avec lui pour constater une crise de la représentation, ou plus exactement du lien de confiance entre l'électeur et l'élu.
Sans doute cette crise peut-elle être due pour partie aux insuffisances de telle ou telle fraction du personnel politique, mais pour que la démocratie directe soit réellement une alternative, au sens fort du terme, encore faudrait-il être assuré que les marques de défiance des électeurs ne traduisent pas, en même temps que leur déception devant ce qu'ils croient observer, leur attente profonde à l'égard de ceux qu'ils choisissent pour gérer les affaires du pays.
Alors, certes, on peut et on doit multiplier les formes d'expression de la volonté directe du peuple - avec les risques que cela comporte, et je suis surpris que notre collègue récuse la pratique suisse de la votation populaire au seul motif qu'elle a conduit, dans l'affaire des minarets évoquée tout à l'heure par Annick Girardin, à un résultat qui peut effectivement déplaire. Ces formes d'expression sont particulièrement importantes dans la vie locale, où l'expérimentation de solutions possibles a un sens reconnu.
On peut et on doit favoriser les instances qui permettent à la réflexion des citoyens d'aller au-delà de la réaction à court terme et de formuler des idées et des orientations aidant à la décision politique sur des sujets fondamentaux. Nous avons connu cela récemment en France avec les Etats généraux de la bioéthique.
Mais à la fin des fins, il faudra qu'un choix politique soit fait. Les assemblées élues sont faites pour exercer ce choix par mandat de leurs concitoyens. Si dans une société des tendances xénophobes se manifestent, on ne les contrarie pas facilement par une référence doctrinale aux grands principes, mais par un travail de conviction et d'explication dans lequel les élus épris de démocratie ont un rôle déterminant à jouer, à côté des associations et des forces spirituelles et philosophiques.
L'idéal démocratique - notion politique, notion institutionnelle - n'est pas la seule référence d'une vie sociale marquée par l'aspiration à la liberté. J'aurais aimé que notre collègue parle plutôt de la liberté dont, à mes yeux, la démocratie n'est qu'un instrument.
Je le rejoindrai d'ailleurs sur un point : il n'existe pas dans l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe une conception uniforme de la démocratie, parce que le souci de la liberté des personnes, individuelle et collective, n'est pas unanimement partagé par tous les Etats membres. C'est au regard de cette exigence fondamentale que la réflexion à laquelle la commission des questions politiques nous convie doit être engagée dans les années à venir. »
M. Yves Pozzo di Borgo (Paris - UC) a, quant à lui, insisté sur l'absence de contrôle effectif par les parlementaires nationaux des décisions prises dans les instances internationales, notamment communautaires :
« Pour les 27 Etats de l'Union européenne membres de notre organisation, la question de la crise du modèle démocratique revêt une importance particulière. L'Union européenne souffre en effet d'un réel déficit démocratique lié à la complexité du mode de prise de décision mais, également, à la déconnexion des membres du Parlement européen de leur électorat.
L'absence de réelle coopération entre les parlements nationaux et le Parlement européen ne permet pas non plus un passage de relais, une transmission d'informations entre représentants des peuples européens et députés européens agissant en principe dans l'intérêt de l'Union européenne. Pis, lorsque les parlements nationaux disposent d'une tribune pour exprimer leur point de vue sur la politique européenne de sécurité et de défense, cette enceinte - l'assemblée de l'UEO - est condamnée à disparaître sans que soit mise en place une réelle solution alternative.
J'aurais aimé que le Traité de Lisbonne reprenne la proposition exprimée par Valéry Giscard d'Estaing et l'ancien Premier ministre Alain Juppé lors des débats préparatoires au Traité constitutionnel européen, à savoir la création d'une seconde chambre européenne. Cette idée avait le mérite de concilier fédéralistes et tenants du respect des compétences des Etats-nations. Composée, à l'instar de notre Assemblée, de représentants des parlements nationaux, elle aurait pu se concentrer sur le contrôle du principe de subsidiarité, mais également s'investir dans les domaines relevant à l'époque des deuxième et troisième piliers : justice et affaires intérieures, sécurité européenne etc. La seconde chambre n'aurait pas eu un rôle législatif quotidien, mais aurait pu se livrer à un examen politique et garantir ainsi l'application de principes acceptés par tous.
Les rédacteurs du Traité de Lisbonne n'ont retenu qu'une option minimaliste, sanctuarisant dans le traité le contrôle de subsidiarité. Les parlements nationaux disposent désormais pour cela d'un « droit d'alerte précoce » s'ils jugent que l'Union outrepasse ses compétences mais, aussi, d'un droit d'opposition à l'activation de la « clause passerelle » qui permet d'étendre la majorité qualifiée à des domaines jusqu'alors régis par la règle de l'unanimité.
Le citoyen, quant à lui, se voit confier de nouveaux droits. Le Traité crée en particulier un « droit d'initiative populaire » permettant à un million de citoyens de se mobiliser en faveur de l'adoption d'une initiative législative ou politique par les institutions européennes. Cette mobilisation aura pour seul effet « d'inviter la Commission à soumettre une proposition appropriée » au Conseil et au Parlement européen. Nous sommes néanmoins loin du référendum d'initiative populaire ; la démocratisation annoncée reste encadrée.
S'il ne nous appartient pas de contrôler au sein de notre Assemblée la mise en pratique de ces innovations, la réussite du projet européen passe cependant par un suivi de ces changements. Comme le souligne notre rapporteur, l'accent doit être mis sur la nécessité de développer la démocratie au plan transnational. L'Union européenne, après le Traité de Lisbonne, est à cet égard un excellent laboratoire, les expériences démocratiques qui vont y être pratiquées doivent nous servir de références à moyen terme en vue de proposer un nouveau modèle démocratique européen. Telle est d'ailleurs la raison d'être de l'amendement que je défendrai tout à l'heure. »
Il a ainsi, avec plusieurs de ses collègues, fait adopter l'amendement suivant à la résolution :
« L'Assemblée invite les institutions de l'Union européenne à engager un débat sur la façon d'associer plus étroitement les parlements des Etats membres de celle-ci à la prise de décision communautaire » 5 ( * ) .
La rédaction initiale prévoyait la création d'une seconde Chambre à côté du Parlement européen, reprenant en cela une disposition déjà adoptée par l'Assemblée en 2002 6 ( * ) . Elle n'a, cette fois-ci, pas été retenue.
La résolution adoptée par l'Assemblée rappelle par ailleurs la nécessité de renforcer la visibilité de l'action du Conseil de l'Europe, à l'instar de ce que préconisait la résolution sur l'avenir du Conseil de l'Europe présentée par M. Jean-Claude Mignon (Seine-et-Marne - UMP) et adoptée en octobre 2009 7 ( * ) . L'installation d'un Forum de la démocratie à Strasbourg, structure chargée de fournir une référence internationale dans le domaine de la démocratie et laboratoire d'idées, ainsi que la création d'un poste de Délégué à la démocratie, incarné par une personnalité de grande notoriété et chargé de diffuser le message du Conseil de l'Europe, sont, de nouveau, mises en avant.
* 5 Amendement cosigné par Mmes Annick Girardin (Saint-Pierre-et-Miquelon - SRC) et Christine Marin (Nord - UMP) et MM. Georges Colombier (Isère - UMP), François Loncle (Eure -SRC) et André Schneider (Bas-Rhin - UMP)
* 6 Résolution n°1289(2002) sur le contrôle parlementaire des institutions internationales
* 7 Résolution n°1689 (2009) sur l'avenir du Conseil de l'Europe à la lumière de ses soixante années d'expérience