2. Un besoin de clarification
(1) Une grande confusion dans l'expression publique
Votre mission marque son accord avec le principe de la sanctuarisation des zones exposées à un risque naturel avéré et extrême , c'est-à-dire tel qu'il n'est pas souhaitable qu'elles soient habitées.
Toutefois, elle a été frappée par le manque de clarté, voire par la confusion de l'expression publique sur les « zones d'extrême danger ». Au cours de ses auditions, les membres du Gouvernement ont soit privilégié la dénomination de « zones de solidarité », afin de mettre l'accent sur les modalités exceptionnellement favorables d'indemnisation qui y seront mises en oeuvre, soit en sont restés à la notion de « zones noires » pour marquer l'existence d'un danger mortel avéré, grave et direct pour les populations. Les messages de fermeté sur la cartographie arrêtée ont aussi alterné avec des marques d'ouverture pour un examen contradictoire, notamment avec les élus locaux.
Il ne fait aucun doute que cette confusion dans l'expression publique a été un facteur d'inquiétude qui a engendré des réactions vigoureuses d'une partie des populations sinistrées. Elle a contribué à entretenir des incertitudes sur le statut juridique des « zones noires ».
Ce sentiment a été exacerbé par le manque de transparence du processus de délimitation des zones à risque . En témoigne le refus des préfectures de communiquer aux associations de victimes les études sur lesquelles les experts s'étaient appuyés pour délimiter les « zones de danger mortel », et la formation subséquente d'un recours en référé 14 ( * ) .
Pour votre mission, la notion de « zones noires » est inappropriée et n'a ni sens, ni fondement juridique. Les zones délimitées par l'État sont, en réalité, des « zones d'acquisition amiable » dans lesquelles l'État ouvre un droit pour les propriétaires qui souhaitent vendre leur maison selon une procédure d'acquisition amiable. Ainsi, de telles zones visent à garantir une indemnisation rapide, dans des conditions favorables, aux propriétaires qui veulent quitter rapidement les lieux. Pour remplir cet objectif, l'État doit veiller d'une part à garantir une juste indemnisation, et d'autre part à assurer la rapidité de la procédure.
En outre, comme l'a affirmé récemment la juridiction administrative, la cartographie des « zones noires » n'est pas un simple document préparatoire dénué de toute portée juridique réelle (c'est-à-dire insusceptible de « faire grief » aux sinistrés) : il s'agit, à l'inverse, d'un acte administratif décisoire qui a une incidence concrète sur les propriétaires des habitations incluses dans les « zones d'acquisition amiable » 15 ( * ) . Votre mission estime que les relations entre l'État et les sinistrés doivent être revues à l'aune de ce constat : elle estime ainsi nécessaire, à l'avenir, que leurs craintes soient mieux prises en compte, mieux écoutées et que les pouvoirs publics y apportent des réponses précises et rapides.
(2) Promouvoir une vision plus partenariale de la gestion du risque
Malgré cet objectif louable, l'action de l'État a laissé sur le terrain une impression globale de brutalité, d'opacité et de manque d'écoute.
Votre mission préconise donc une mise en oeuvre transparente et raisonnée du principe de précaution , ce qui implique notamment de :
- fixer des critères permettant de distinguer « zones mortelles » , inhabitables et inconstructibles, et « zones à risque » , où il restera possible de s'établir à condition de respecter certaines prescriptions de sécurité. Ces critères devront être objectifs, clairs et connus de tous. Cette réflexion est d'autant plus indispensable que, lors de son audition par la mission, M. Benoist Apparu a affirmé que le Gouvernement entendait étendre la logique des « zones de danger mortel » à l'ensemble du territoire 16 ( * ) ;
- à l'avenir, associer étroitement les élus locaux à la définition des « zones d'acquisition amiable » . Dans le cas de la tempête Xynthia, votre mission a constaté lors de ses déplacements sur place le sentiment très fort des élus locaux de ne pas avoir été associés à l'élaboration du zonage -point que contestent les services préfectoraux ;
- mener une réflexion sur les modes de construction adaptés au risque d'inondation (pilotis, étage « refuge »...) et sur leur efficacité pour protéger la vie humaine ;
- clarifier le statut définitif des « zones d'acquisition amiable » , dont il est crucial d'affirmer qu'elles n'ont pas vocation à devenir des déserts laissés à l'abandon (v. infra ). Dans ce cadre, il conviendra de déterminer comment (et par quels acteurs) une stratégie de reconversion à long terme de ces zones pourrait être définie et mise en oeuvre.
* 14 Ordonnance de référé du 29 avril 2010, par laquelle le tribunal administratif de Nantes a enjoint à la préfecture de Vendée de fournir aux associations de victimes de la tempête Xynthia « l'ensemble des avis, analyses, études et expertises [...] ayant servi de fondement à la détermination » des « zones noires » et des « zones jaunes ». La préfecture s'est alors bornée à fournir une synthèse de huit pages aux associations requérantes, ce que le tribunal administratif de Nantes a, dans une seconde ordonnance rendue le 27 mai, considéré comme suffisant.
* 15 Ordonnance de référé rendue par le tribunal administratif de Poitiers le 1 er juin 2010. Tout en reconnaissant que le zonage était un acte administratif décisoire, le juge administratif a rejeté la requête des associations de sinistrés, qui réclamaient la suspension des « zones noires », au motif que l'urgence n'était pas caractérisée, dans la mesure où le zonage n'entraînait « ni dépossession, ni évacuation, ni destruction, ni interdiction d'habiter ».
* 16 Cette extension est d'ailleurs déjà en cours, puisque le Gouvernement a donné pour instruction à tous les préfets de rechercher et de signaler les éventuelles « zones noires » qui se trouveraient dans leur département.