2. La réforme du pilotage financier et les indicateurs de performance
a) Une logique de regroupement au sein d'un même programme budgétaire
La réorganisation profonde de la structure du budget de la défense lors de l'entrée en vigueur de la LOLF, dans la loi de finances pour 2006, a permis le regroupement de l'essentiel des crédits de politique immobilière et d'infrastructure au sein du programme 212 « soutien de la politique de défense », placé sous la responsabilité du secrétaire général pour l'administration .
L'inclusion dans ce programme des crédits d'infrastructure de la gendarmerie , prévue dans le projet initial du Gouvernement, avait été remise en cause par l'Assemblée nationale qui les avait transférés au sein du programme « gendarmerie » rattaché à la mission « sécurité ». Un protocole avait toutefois prévu que la gestion des crédits d'investissements immobiliers de la gendarmerie serait assurée par le service d'infrastructure de la défense et que la programmation des infrastructures domaniales de la gendarmerie, arrêtée par le directeur général de la gendarmerie nationale, serait soumise au comité de coordination de la fonction immobilière du ministère de la défense en vue de son intégration dans le plan de charge du service d'infrastructure de la défense.
Par ailleurs, un volume relativement important de crédits d'infrastructure des armées n'avait pas été rattaché au programme « soutien », se répartissant entre les programmes « préparation » et « équipement » des forces. Il s'agissait de certains crédits relatifs à l'entretien immobilier relevant du régime des « masses », c'est-à-dire des dotations globales déléguées aux unités et formations pour leur fonctionnement, et de certaines opérations d'infrastructure étroitement liées à des programmes d'armement, comme celles liées aux programmes nucléaires. Ces exceptions ont été progressivement résorbées, à la faveur notamment de la suppression du régime des masses. Certains crédits immobiliers demeurent encore inscrits au programme 178 « préparation et emploi des forces », par exemple des crédits contribuant au soutien courant des structures, comme les travaux à la charge de l'attributaire de l'infrastructure imposés par la règlementation sur l'hygiène, la prévention des risques et la protection de l'environnement. Figurent également au programme 146 « équipement des forces » certains crédits d'infrastructure liés à la dissuasion nucléaire (travaux relatifs à l'infrastructure dédiée à la composante aéroportée ; opérations de mise à hauteur et de maintien à niveau des infrastructures et équipements nécessaires à l'exploitation des installations de Cherbourg et des SNLE en construction ou en démantèlement). Les crédits d'infrastructure de la DGSE sont quant à eux inscrits au programme 144 « environnement et prospective de la politique de défense ».
Si les crédits immobiliers et d'infrastructure du ministère de la défense ne sont pas entièrement placés sous la responsabilité du secrétaire général pour l'administration, au sein du programme 212, la logique de leur regroupement s'est imposée ces dernières années et sera poursuivie s'agissant de l'exploitation-maintenance.
A rebours de cette évolution, la lisibilité budgétaire de la politique immobilière a été fortement troublée ces deux derniers exercices par l'imputation d'un volume important de crédits au compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » (972 millions d'euros dans la loi de finances pour 2009 et 700 millions d'euros dans la loi de finances pour 2010), alimenté par le produit des cessions immobilières. Le suivi du financement de la politique immobilière est dès lors devenu particulièrement complexe. Il faut souligner que les recettes qui alimentent le CAS « immobilier » interviennent en complément des crédits budgétaires mais ne sont pas de même nature, puisqu'il s'agit de simples prévisions aléatoires, et non de crédits votés. Les écarts constatés, sur des sommes aussi importantes, entre prévisions et réalisations, imposent en cours d'exercice des mesures de gestion qui modifient substantiellement le schéma de financement présenté au Parlement lors du vote du budget et qui sont difficiles à évaluer au regard du respect des engagements de la loi de programmation. En outre, le ministère de la défense est revenu pour 2010 à un financement de sa politique immobilière reposant majoritairement sur des crédits budgétaires. Le partage entre budget et CAS n'est plus le même en 2010 qu'en 2009.
Ne seront plus financés sur le compte d'affectation spéciale que les engagements antérieurs à 2010, tous les engagements nouveaux étant supportés par le programme budgétaire.
b) Des objectifs de performance plutôt conservateurs
Selon le projet annuel de performance pour 2010, « l'objectif de la politique immobilière du ministère consiste à mettre à la disposition des forces armées les infrastructures adaptées à leurs missions, notamment opérationnelles, en maîtrisant les coûts et les délais de réalisation ».
Dans le cadre de la LOLF, l'efficience de la politique immobilière est actuellement évaluée par deux indicateurs :
- le taux d'évolution de la durée et du coût des opérations d'infrastructure ;
- le taux de vacance des logements familiaux en métropole.
S'agissant du taux d'évolution de la durée et du coût des opérations d'infrastructure, l'objectif est fixé à moins de 15 % pour la durée comme pour le coût, le taux de 15 % correspondant à l'ordre de grandeur observé ces dernières années, comme le montre le tableau ci-après. Cet objectif ne paraît donc pas particulièrement ambitieux.
Les objectifs en termes de durée et de coût des opérations d'infrastructure fixés par la loi de finances pour 2010 (programme 212 « Soutien de la politique de défense »)
Précisions méthodologiques
Commentaires techniques : Indicateurs PLF 2009 conservés au PLF 2010.
Sources des données : les données de base sont collectées par la direction centrale du service d'infrastructure de la défense (DCSID) auprès de ses organismes régionaux.
Explication de la construction de l'indicateur : le périmètre de l'indicateur recouvre l'ensemble des opérations de plus d'un million d'euros terminées l'année considérée.
L'indicateur de délais porte sur deux périodes de l'opération :
- la période comprise entre l'approbation de l'avant-projet (APS) et le choix de l'entreprise attributaire du contrat (délai de consultation incluant la réalisation du dossier de consultation, la consultation et le jugement des offres, excluant l'éventuel report de programmation par l'attributaire) ;
- la période de réalisation des travaux.
L'indicateur mesure la moyenne pour l'ensemble de ces opérations du rapport entre le délai initial constaté lors de la livraison de l'ouvrage et le délai qui était prévu dans l'avant projet.
Pour les coûts, l'indicateur mesure la moyenne pour l'ensemble de ces opérations du rapport entre le coût final constaté lors de la livraison de l'ouvrage et le coût objectif qui était prévu au moment du lancement de l'opération.
Source : projet annuel de performances pour 2010
Dans le cas du taux de vacance des logements familiaux en métropole, l'objectif semble d'autant moins ambitieux qu'il prévoit une légère dégradation. Cela vient du fait que, selon le rapport annuel de performances pour 2009, « la rationalisation du stationnement entreprise dans le cadre des réformes du ministère va conduire à un redimensionnement du parc familial et à une rationalisation de ses implantations. L'occupation des logements familiaux est directement influencée par l'importance des transferts des effectifs mais surtout par leur rythme de réalisation. Ainsi, le taux de vacance est donc susceptible de s'accroître, momentanément, sur des zones géographiques touchées par des abandons de sites comme il peut se réduire sur des sites densifiés qui accueillent de nouveaux ressortissants ».
Les objectifs en termes de taux de vacance des logements familiaux en métropole fixés par la loi de finances pour 2010 (programme 212 « Soutien de la politique de défense »)
Précisions méthodologiques
Commentaires techniques : Indicateur PLF 2009 conservé au PLF 2010
Les travaux de consolidation des bases statistiques, entrepris par la DMPA en 2007, permettent d'afficher un taux de vacance à un niveau plus précis.
Réalisée par croisement entre les données du système GALILEE et celles de la Société Nationale Immobilière (SNI), gestionnaire du parc domanial Métropole, cette démarche explique la diminution de valeur du taux entre 2006 et 2007 (5,75% en 2007, au lieu de 11,49% en 2006). Le taux de 2007 de 5,75%, devient la valeur de référence pour le suivi de l'indicateur.
Sources des données : Le calcul est effectué par la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA) à partir des données recueillies par les différents échelons de la chaîne du logement social.
Explications sur la construction de l'indicateur : Cet indicateur mesure le taux de vacance des logements familiaux domaniaux réellement disponibles à l'affectation (parc utile). Il est mesuré en fin d'année quand le plan annuel de mutation, qui s'accompagne de mouvements dans le parc locatif, est terminé (les entrées/sorties de poste s'échelonnent de juin à octobre).
Source : projet annuel de performances pour 2010