2. Les conditions juridiques de recours à un contrat de partenariat semblent réunies, du fait de la complexité du projet
Afin d'éviter d'éventuels dérapages, le législateur a prévu des garde-fous. Ainsi, selon l'article 2 de l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 précitée, les contrats de partenariat ne peuvent être conclus qu'en cas d'une grande complexité du projet, d'un caractère d'urgence ou d'un bilan plus favorable que ceux d'autres types de contrat, l'ordonnance précisant que « le critère du paiement différé ne saurait à lui seul constituer un avantage » 40 ( * ) .
Dans leurs études précitées, Deloitte, Iosis et Eversheds d'une part (juin 2008), Price Waterhouse et le cabinet Landwell d'autre part (janvier 2009), concluent en faveur du contrat de partenariat. Dans les deux cas, le critère de l'urgence est écarté. Seuls sont mis en avant :
- un coût semble-t-il légèrement inférieur à celui des autres solutions envisageables, ce qui demeure bien entendu à confirmer (forte dépendance vis-à-vis des hypothèses économiques retenues - en particulier en matière d'inflation et de taux d'intérêt - et du déroulement du dialogue compétitif en cours avec les prestataires potentiels) ;
- la complexité du projet, argument le plus souligné.
Le contrat de partenariat ne permet pas d'organiser un concours d'architectes. Le ministère de la défense a cependant demandé à chacun des groupements candidats (Bouygues, Eiffage et Vinci) de s'entourer de trois architectes, qui ont remis leurs propositions fin 2009. Celles-ci ne seront rendues publiques qu'au terme de la procédure de dialogue compétitif.
3. Un coût qui pourrait être de plus de 2 milliards d'euros au prix actuels (services compris)
Selon le Gouvernement, « sous réserve des offres des entreprises et des options qui seront finalement retenues, le coût de la construction sera de l'ordre de 600 millions d'euros TTC. Le loyer annuel du ministère de la Défense, intégrant le financement des investissements, mais aussi celui de l'entretien et de la maintenance et celui des services fournis aux 10 000 usagers du site sur une période de trente ans, sera vraisemblablement supérieur à 100 millions d'euros » 41 ( * ) .
Le Gouvernement a précisé aux rapporteurs que ces montants s'entendent en euros courants. Ainsi, si le montant cumulé des loyers, sur les 27,5 années suivant la mise à disposition des immeubles, serait de l'ordre de 2,7 milliards d'euros en valeur , le coût en euros constants serait « d'un montant très significativement inférieur ».
Le ministère de la défense s'appuie, pour estimer le coût du projet Balard, sur l'étude préalable précitée, réalisée par Price Waterhouse et le cabinet Landwell. Les chiffres de cette étude étant confidentiels, les rapporteurs ne peuvent les publier dans le présent rapport d'information.
Il est cependant possible de confirmer l'ordre de grandeur avancé par le Gouvernement par comparaison avec le précédent du Royaume-Uni. Le ministère de la défense britannique (DoD) a recouru à un partenariat public-privé (plus précisément, une Private Finance Initiative ) pour la modernisation du Main Building de Whitehall, dans le cadre du programme HOME ( Head Office Modern Environment ), visant à réduire de 13 % les coûts des structures de direction du DoD. Le principe du PPP a été approuvé en 1996, le contrat a été conclu en 2000 avec le consortium Modus Services plc (le cabinet Drivers Jonas Deloitte ayant joué un rôle de consultant), et le réaménagement des personnes concernées (avec une capacité portée de 2 600 à 3 300 personnes, grâce à une meilleure utilisation de l'espace) a été achevé en septembre 2004. Le PPP couvre une période de trente ans. Le budget et les délais ont été respectés.
Le montant du contrat est de 746 millions de livres aux prix de l'année 2000, dont 352 millions de livres pour la construction 42 ( * ) . Sur la base des parités de pouvoir d'achat, cela correspond à un contrat d'environ 1 milliard d'euros aux prix de 2000, dont la moitié pour la construction.
Une approche possible pour évaluer ce que pourrait être le coût du PPP français consiste à partir du précédent britannique et à appliquer une règle de proportionnalité. Il faut cependant être conscient du fait que le périmètre du contrat n'est pas le même (pas de CPCO, peu ou pas de restauration, pas d'hébergement, etc.). Par ailleurs, le volet « travaux » du PPP britannique consistant non à construire un bâtiment neuf, mais à réaménager des locaux existants, celui-ci doit être exclu de la comparaison. Le volet « hors travaux » du PPP britannique étant de l'ordre de 500 millions d'euros aux prix de 2000, une règle de proportionnalité suggère un coût de 1,5 milliard d'euros pour celui du PPP français, soit au total un peu plus de 2 milliards d'euros (en euros constants) en incluant le coût de construction. En euros courants, cela correspond à un coût compris entre 2,5 et 3 milliards d'euros, ce qui est proche de l'ordre de grandeur indiqué par le Gouvernement (2,7 milliards d'euros).
Selon le Gouvernement, le recours à un PPP doit permettre de réaliser de légères économies par rapport à la situation actuelle. Le montant du loyer, de l'ordre de 100 millions d'euros par an, doit être mis en relation avec le coût actuel des soutiens, qu'il estime à 217 millions d'euros pour 17 000 personnes, soit 128 millions d'euros pour 10 000 personnes, auxquels il faut ajouter les 15 millions d'euros de loyers du site de Bagneux, ce qui représente un total de 143 millions d'euros.
Le ministère de la défense considère qu'il faut également prendre en compte l'économie de loyers budgétaires, de 82 millions d'euros par an. Cependant cela ne correspond pas à une économie pour l'Etat, qui se paie ces loyers à lui-même.
* 40 Selon l'article 2 de l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 précitée, « les contrats de partenariat ne peuvent être conclus que si, au regard de l'évaluation, il s'avère :
« 1° que, compte tenu de la complexité du projet, la personne publique n'est pas objectivement en mesure de définir seule et à l'avance les moyens techniques répondant à ses besoins ou d'établir le montage financier ou juridique du projet ;
« 2° ou bien que le projet présente un caractère d'urgence, lorsqu'il s'agit de rattraper un retard préjudiciable à l'intérêt général affectant la réalisation d'équipements collectifs ou l'exercice d'une mission de service public, quelles que soient les causes de ce retard, ou de faire face à une situation imprévisible ;
« 3° ou bien encore que, compte tenu soit des caractéristiques du projet, soit des exigences du service public dont la personne publique est chargée, soit des insuffisances et difficultés observées dans la réalisation de projets comparables, le recours à un tel contrat présente un bilan entre les avantages et les inconvénients plus favorable que ceux d'autres contrats de la commande publique. Le critère du paiement différé ne saurait à lui seul constituer un avantage ».
* 41 Dossier de presse du 26 mars 2009.
* 42 Source: Office of Government Commerce, « MoD Main Building redevelopment : working better together », 2006.