N° 83
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 3 novembre 2009 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes (1) sur les dispositions du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, de financement de la sécurité sociale pour 2010 relatives à la retraite des mères de famille ,
Par Mme Jacqueline PANIS,
Sénateur.
(1) Cette délégation est composée de : Mme Michèle André, présidente ; Mme Jacqueline Panis, M. Alain Gournac, Mmes Christiane Kammermann, Gisèle Printz, M. Yannick Bodin, Mmes Catherine Morin-Desailly, Odette Terrade, Françoise Laborde, vice-présidents ; Mme Joëlle Garriaud-Maylam, M. Patrice Gélard, secrétaires ; Mmes Jacqueline Alquier, Nicole Bonnefoy, Brigitte Bout, Marie-Thérèse Bruguière, Françoise Cartron, Jacqueline Chevé, MM. Yvon Collin, Roland Courteau, Mmes Marie-Hélène Des Esgaulx, Sylvie Desmarescaux, Muguette Dini, Catherine Dumas, Bernadette Dupont, Gisèle Gautier, Christiane Hummel, Bariza Khiari, Françoise Laurent-Perrigot, Claudine Lepage, M. Philippe Nachbar, Mmes Anne-Marie Payet, Catherine Procaccia, Mireille Schurch, Esther Sittler, Catherine Troendle, M. Richard Yung.
Voir les numéros :
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Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : |
1976 , 1994 , 1995 et T.A. 358 |
Sénat : 82 (2009-2010)
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
La délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes se félicite d'avoir été saisie des dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 relatives aux retraites des mères, en application de l'article 6 septies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.
La remise en question des majorations de durée d'assurance pour enfants, qui bénéficient aujourd'hui à 90 % des salariées, appelle nécessairement un examen attentif sous l'angle de la préservation de l'égalité des chances.
En effet, de façon générale, les inégalités de retraites entre les genres, apparaissent tout d'abord comme un reflet et un « révélateur » de l'évolution des inégalités professionnelles à travers les générations. En outre, très concrètement, les écarts de pensions entre femmes et hommes, de l'ordre de 40 %, demeurent deux fois plus accentués que les inégalités de rémunération, ce qui constitue une des préoccupations majeures de la délégation depuis sa création.
Dans un contexte de persistance de ces décalages depuis la fin des années 1990 et de ralentissement économique immédiat, il peut sembler paradoxal que le principe d'égalité puisse être mis en avant pour justifier une aggravation potentielle de ces écarts considérables.
L'examen d'une disposition largement dictée par la nécessité de prévenir un risque contentieux et financier de déséquilibre des caisses de retraite est ainsi propice au rappel, par la voie parlementaire, des réalités auxquelles doit faire face une majorité silencieuse de mères salariées: l'accumulation de « doubles journées de travail » aboutissant en fin de carrière à une pension de retraite réduite au minimum contributif pour 60 % d'entre elles.
La délégation se réjouit donc que, sur proposition de sa présidente, la commission des affaires sociales ait décidé, au cours de sa réunion du 29 septembre 2009, de recueillir son avis sur les conséquences de l'article 38 de ce projet de loi sur les droits des femmes et sur l'égalité des chances entre les hommes et les femmes.
I. BREF APERÇU : LA PRÉSERVATION DES MAJORATIONS DE DURÉE D'ASSURANCE DES SALARIÉES À TRAVERS L'ÉVOLUTION DE LA MOSAIQUE DES RÉGIMES DE RETRAITE
Le réaménagement des majorations de durée d'assurance pour enfant du régime général de base (MDA) intervient tout d'abord, à l'évidence, dans un contexte financièrement restrictif . Globalement, l'équilibre des régimes de retraites est avant tout dominé par l'évolution démographique. Or, comme le souligne le rapport de synthèse sur des pensions adéquates et viables publié en 2006 au titre des documents de travail de la commission européenne : « en 2050, la population européenne, bien qu'un peu moins nombreuse, sera nettement plus âgée. On comptera alors deux travailleurs pour une personne âgée, au lieu de quatre pour une à l'heure actuelle » . Dans ce cadre, l'extension des avantages familiaux de retraites aux hommes est, le plus souvent, conçue en diminuant ceux des femmes.
Il convient en outre de préciser, pour mieux la situer, que la présente réforme ne concerne directement que les MDA du régime général de base , même si elle peut avoir des incidences sur les autres caisses de retraite. Pour mémoire, on peut rappeler qu'en France, selon les données publiées par le Groupe d'intérêt public en charge de l'information sur les retraites, il existe une trentaine de régimes de base ou complémentaires de retraite qui représentent 99,5 % des assurés. La totalité des droits à pension qu'ils gèrent est estimée à trois années de produit intérieur brut (PIB), soit environ 6 000 milliards d'euros, les cotisations de retraite correspondant à environ 12 % du PIB.
Panorama des régimes de retraites (source : GIP info retraites)
Dans cet ensemble, le régime général occupe une place importante : il représente plus de la moitié des bénéficiaires des régimes de base et environ le tiers des financements des pensions de base ou complémentaires.
Cette diversité alimente, en particulier, les polémiques sur les comparaisons entre les régimes spéciaux et le régime général, tout en les rendant complexes : schématiquement, les régimes spéciaux apparaissent en effet plus avantageux que le régime général de base, mais la prise en compte des régimes complémentaires amène à nuancer fortement cette appréciation.
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Quelques ordres de grandeur La pension moyenne (avantage principal de droit direct), tous régimes confondus, a été estimée par la DREES à 1 108 € fin 2007 . Le montant du minimum vieillesse , allocation différentielle servie sous conditions de ressources du ménage à partir de 65 ans, est de 677 € par mois pour une personne seule. Quant au minimum contributif , dont bénéficient 60 % des retraitées parties en 2005 , son montant est de 590 € et de 645 € avec majoration. À ce montant, s'ajoute le montant, variable, de la retraite complémentaire (environ 200 € pour une carrière complète au SMIC). 15 % des femmes de la génération 1930 n'entraient jamais sur le marché du travail. Ce chiffre n'est plus que de 5 % pour les femmes nées en 1960. |
A. LES MAJORATIONS DE DURÉE D'ASSURANCE POUR ENFANTS DES SALARIÉES : UN DES SEULS AVANTAGES FAMILIAUX DE RETRAITE RÉSERVÉ AUX MERES
1. Les régimes de retraite accordent divers avantages aux assurés ayant eu des enfants
Pour brosser un très rapide tableau d'ensemble, on peut distinguer deux catégories d'avantages familiaux.
a) La plupart des avantages familiaux de retraite bénéficient aux femmes comme aux hommes
• Des
majorations de pension
sont
accordées à tous les
assurés, femmes et hommes, ayant élevé au moins trois
enfants
; économiquement, ces majorations se rattachent
à la volonté du législateur de compenser un déficit
d'épargne.
Le rapport du Conseil d'orientation des retraites (COR), publié en décembre 2008, a souligné que les majorations pour trois enfants et plus, attribuées aux deux membres d'un couple, apportaient un avantage plus grand aux pères dès lors qu'elles sont calculées sur des salaires supérieurs à ceux de leurs compagnes : les hommes percevaient, en moyenne 123 euros de majoration mensuelle en 2004 contre 56 euros pour les femmes . Selon le même rapport, les majorations de pension pour trois enfants et plus représentaient en 2006, 3 % à 4 % de la masse des pensions de droit propre de la plupart des régimes, soit un coût global d'un peu moins de 6,5 milliards d'euros, comparable à celui des majorations de durée d'assurance.
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Le régime général de base des salariés applique une majoration de 10 % du montant de la retraite des femmes ou des hommes pour 3 enfants et plus. S'agissant des régimes complémentaires des salariés, si le retraité a eu au moins trois enfants, le total de ses points de retraite Arrco est majoré de 5 %, sur la partie de carrière postérieure au 31 décembre 1998 ; à l'Agirc la majoration se chiffre à 8 % pour 3 enfants, 12 % pour 4 enfants, 16 % pour 5 enfants, 20 % pour 6 enfants et 24 % pour 7 enfants et plus. Dans la fonction publique , trois enfants, ouvrent droit à une majoration de 10 % du montant de la pension, à laquelle s'ajoutent 5 % par enfant à partir du quatrième : ainsi, pour 5 enfants, la majoration est de 20 %. |
• Il en va de même de l'assurance
vieillesse des parents au foyer (AVPF) ainsi que de la possibilité pour
les parents de trois enfants de liquider leur retraite après 15 ans de
carrière dans les fonctions publiques et certains régimes
spéciaux.
b) Depuis leur création en 1971 dans le régime général, les majorations de durée d'assurance sont réservées aux femmes
Les salariées du régime général de base bénéficient pour leur retraite d'une majoration de durée d'assurance (MDA) de 2 ans par enfant, qu'elles aient arrêté ou non de travailler.
Historiquement, la « bonification » pour enfants a été mise en place en 1924 pour les seules femmes fonctionnaires sur la base d'une bonification d'âge et de service d'un an par enfant : cet avantage a longtemps constitué un privilège des régimes spéciaux .
Il n'a été introduit dans le régime général que par la loi « Boulin » du 31 décembre 1971 portant amélioration des pensions de vieillesse du régime général de sécurité sociale et du régime des travailleurs salariés agricoles, sous l'appellation « majoration de durée d'assurance », avec une valeur substantiellement différente puisqu'elle est de deux ans par enfant élevé. La Cour des comptes indiquait cependant dans son rapport public particulier d'avril 2003 que « les niveaux moyens de retraite supplémentaire qui en résultent sont cependant proches entre le régime général et celui des fonctionnaires de l'État, en raison des modalités différentes de calcul des pensions. »
Lors de la présentation de ce projet de loi fin 1971, le ministre avait souligné « la grande injustice dont sont victimes en France les femmes qui travaillent (...) : 56 % des femmes mises à la retraite à 65 ans n'ont cotisé au régime de retraite que pendant 25 ans à peine. Pourquoi cela ? Parce qu'elles ont admirablement rempli leur devoir de mères de familles, qu'elles sont restées au foyer pour élever leurs enfants en bas âge, et qu'elles n'ont commencé à travailler qu'après que ces enfants eurent été élevés » (Assemblée nationale, séance du 1 er décembre 1971).
Un document de travail du Conseil d'orientation des retraites (utilisé lors de sa séance plénière du 7 juin 2006) évoque « l'ambiguïté originelle de la loi Boulin » en constatant que ses travaux préparatoires manifestent à la fois le souci de corriger les inégalités de droit à pension des femmes et la volonté de valoriser la femme au foyer. Il ajoute qu'Edgar Faure avait mis en évidence le choix qui consiste à reconnaitre une fonction sociale à la femme en tant que mère de famille : « Vous avez écarté le critère fondamental du sexe pour le remplacer par celui non moins fondamental de la charge de maternité. C'est un choix, mais on peut raisonner autrement. Vous avez estimé, étant donné les espérances de vie et la durée différente du temps de travail pour les femmes, que vous ne deviez pas vous arrêter au seul critère du sexe. Vous (...) avez retenu le critère de la femme en tant que mère de famille élevant ses enfants au foyer » . (Assemblée nationale, séance du 1 er décembre 1971)
Insistant plus concrètement sur le cumul des tâches professionnelles et familiales des salariées, M. Christian Poncelet, au cours de la même séance, plaidait pour un élargissement de la MDA : « il faut faire encore davantage pour la femme au travail, qui accuse souvent, à âge égal, une usure plus marquée que son compagnon. N'oublions pas qu'elle a porté, pendant sa vie active, le double fardeau de ses tâches domestiques et de son activité salariée. En outre, en raison notamment d'un manque de formation professionnelle, cette activité s'est le plus souvent exercée, dans des tâches d'exécution peu exaltantes, entraînant lassitude, ennui et fatigue nerveuse. Elle a aussi connu les deux guerres et vécu notamment la seconde avec une intensité douloureuse, comme épouse, comme mère de famille. C'est pourquoi il me semble nécessaire et équitable d'accorder un avantage supplémentaire aux mères de famille, envers lesquelles notre sollicitude ne s'exprimera jamais assez. Je souhaiterais en conséquence, et je suis sûr en la circonstance de traduire le sentiment général de l'Assemblée, que les bonifications prévues s'appliquent non plus à partir du troisième enfant, mais du deuxième ». Cette demande ayant été satisfaite en 1971, le dispositif a été étendu en 1975 au premier enfant et la majoration portée à deux ans.
Trente ans plus tard, en dépit de l'affirmation du principe d'égalité de rémunération entre femmes et hommes et de la légitimité d'un partage des tâches domestiques et familiales plus équitable, la persistance de considérables inégalités de retraite entre les genres a justifié, lors de l'examen de la loi portant réforme des retraites du 21 août 2003, le maintien de ce dispositif dans le régime général, alors qu'il a été aménagé dans le régime de la fonction publique, conformément à une exigence spécifique imposée par le droit communautaire. (cf. infra ).