II. ELÉMENTS D'ANALYSE DE L'EFFICACITÉ ET DE L'EFFICIENCE DES DISPOSITIFS
A. LES DISPOSITIFS RELEVANT PRINCIPALEMENT DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
1. Le programme « Ville, Vie, Vacances »
a) Rappel de l'origine et du cadre juridique et financier du dispositif
En 1980, un dispositif « opérations anti-été chaud » a été institué en réponse aux premiers troubles intervenus durant l'été dans certaines cités urbaines. Il a été élargi, en 1982, à onze départements dans le cadre des « opérations prévention été ». En 1995, avec le dispositif « Ville, Vie, Vacances » (VVV), ce programme a été étendu à toutes les vacances scolaires.
Ce dispositif interministériel fait l'objet d'une circulaire annuelle de la DIV. Il vise à permettre aux jeunes de bénéficier d'activités culturelles, sportives et de loisirs pendant les vacances scolaires. Les opérations VVV bénéficient à tous les jeunes résidant dans les quartiers des agglomérations incluses dans des contrats de ville. Ce dispositif cible en outre les jeunes en voie de marginalisation ou de délinquance.
L'Acsé assure depuis le 1 er janvier 2007 la gestion et le suivi de la mise en oeuvre du programme VVV. Elle répartit les crédits dédiés à ce dispositif, qui sont intégrés dans les crédits fongibles d'intervention pour la politique de la ville, complétés par les concours apportés par d'autres partenaires au niveau local (caisses d'allocations familiales, collectivités territoriales, autres crédits déconcentrés de l'Etat...). En 2008, un montant total de 9,2 M€ - dont 9,0 M€ de crédits « politique de la ville » de l'Acsé et 0,2 M€ du Fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) ( 57 ( * ) ) - a été engagé par les préfets, qui sont intervenus en tant que délégués de l'Acsé, pour soutenir 3 761 projets au titre du dispositif VVV. Environ 618 000 € ont également été mobilisés par l'Acsé pour le financement de 14 associations nationales (mouvements scouts, associations d'éducation populaire, associations sportives ou culturelles,...).
b) Eléments d'analyse d'efficacité et d'efficience
Organisées principalement lors de la période estivale (50,4 % en 2007), les activités du programme VVV sont également mises en oeuvre pendant les vacances d'hiver et de printemps. Elles mobilisent de nombreux partenaires publics (services déconcentrés de l'Etat, services municipaux) et privés (en particulier des associations). Au total, elles bénéficient chaque année à plusieurs centaines de milliers de jeunes, principalement âgés de 11 à 18 ans, qui peuvent participer à des activités ponctuelles (séances de cinéma en plein air, sorties à la journée...) ou de plus longue durée (séjours, chantiers, ateliers artistiques...). On constate en 2007 une évolution importante de la participation des jeunes filles au dispositif (37 % contre 23 % en 2006), conformément aux orientations fixées par l'Acsé et reprises dans la circulaire interministérielle du 27 mars 2008 relative au programme VVV ( 58 ( * ) ).
L'Acsé a effectué, en 2008, en lien avec la cellule nationale interministérielle VVV, une étude sur la mise en oeuvre de ce programme dans huit villes situées dans quatre départements (Gironde, Hérault, Moselle, Seine-Saint-Denis). Le rapport d'étude constate une « perte d'identité du programme VVV éclaté entre deux finalités (la lutte contre les exclusions - la prévention de la délinquance), éclaté entre deux pôles de gouvernance ("pôle départemental" avec des cellules "autonomes" - "pôle municipal" avec une gestion contractualisée Préfectures / CUCS) » . Il relève aussi que « la logique de guichet gagne et l'opportunité financière du programme emporte toute autre considération sur le sens et l'impact du dispositif » . Il constate, cependant, un impact « manifeste » de ce programme en soulignant en particulier la légitimité conférée par le label VVV et la professionnalisation des acteurs intervenant dans le cadre de ce programme. Cette évaluation relève enfin que « le programme ne génère pas d'impact particulier sur la mutualisation des ressources entre opérateurs. Si le brassage des publics est évoqué dans la circulaire nationale comme une orientation souhaitable, celle-ci n'invite pas expressément à des jeux d'alliance entre acteurs. Ces opérateurs devraient être invités, y compris financièrement, à concevoir conjointement (à l'échelle de la commune ou du département) des actions partagées participant au croisement de leurs publics » . Le rapport propose dès lors une réorganisation du programme allant, en particulier, dans le sens d'une clarification des directives nationales et d'une plus grande mutualisation des moyens mis en oeuvre. Il préconise également un découplage des appels à projets CUCS et VVV.
Il ressort toutefois des constats de terrain effectués lors de la présente enquête que les actions VVV gagneraient, tout au contraire, à être mieux coordonnées avec le volet éducatif du CUCS. La coordination mise en oeuvre avec l'éducation nationale apparaît notamment lacunaire. Elle peut être absente, comme dans l'académie de Lille, où l'inspection académique, bien que membre de droit, ne participe pas à la cellule départementale, ou bien limitée, comme dans le département des Yvelines, où l'inspection académique n'a de visibilité sur ce dispositif qu'à travers sa participation à la préparation des programmations CUCS. Le bilan réalisé par l'Acsé confirme également la place relativement limitée de l'Education nationale : lorsqu'elle est membre de la cellule départementale, elle « juge son rôle très marginal, limité à une fonction d'instruction au sein de la cellule technique, sans pour autant s'impliquer sur les visites de terrain ou sur les réunions bilan ». Or, dans la mesure où le dispositif VVV est complémentaire du dispositif « Ecole Ouverte » mis en oeuvre par le ministère de l'éducation nationale, ce défaut d'articulation ne peut qu'être problématique.
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Bilan du dispositif VVV réalisé par la mission ville pour 2007 pour le département des Yvelines - Les 90 opérateurs sont principalement des associations (44) et des services municipaux (39). Les autres opérateurs sont : 2 établissements scolaires, 2 clubs de prévention spécialisée, 3 unités de gendarmerie ou de la police nationale. - Le programme a bénéficié à 6 553 jeunes, dont 40 % de filles. 74,5 % sont âgés de 11 à 15 ans. 5 % des bénéficiaires ont plus de 18 ans. Ces jeunes ont été encadrés par 726 adultes. - 8 financeurs ont contribué en 2007 au dispositif VVV, dont notamment les municipalités (43 %), les crédits de la politique de la ville (33,5 %), les associations (10 %), et le conseil général (5 %) ( 59 ( * ) ). |
2. Le programme « Ecole de la deuxième chance »
a) Rappel de l'origine et du cadre juridique et financier du dispositif
Mis en place à la suite du Livre blanc sur l'éducation et la formation de la Commission européenne ( 60 ( * ) ), l' « Ecole de la deuxième chance » est un dispositif qui propose un parcours d'insertion professionnelle à des jeunes âgés de dix huit à vingt-cinq ans sortis du système de formation initiale. L'accent est mis sur la maîtrise des savoirs fondamentaux - lecture, écriture, calcul, informatique, pratique d'une langue étrangère - et sur la formation en alternance au sein de l'entreprise. La scolarité varie entre 6 à 24 mois selon le temps dont les élèves ont besoin pour acquérir les savoirs et les compétences nécessaires à leur insertion professionnelle. A la fin de son parcours, le jeune obtient un certificat qui indique son niveau de compétences et qui lui sert de passeport pour entrer dans la vie active. Pendant toute la durée de sa scolarité, il est rémunéré au titre de la formation professionnelle
Les « écoles de la deuxième chance » sont réunies au sein de la Fondation des E2C. Ces structures sont des établissements ou des organismes de formation auxquels peut être attribué le label « école de la deuxième chance », délivré pour une durée de 4 ans par l'association « réseau des E2C », sur la base d'un cahier des charges établi par cette association, sur avis conforme des ministères chargés de l'éducation et de la formation professionnelle. Les écoles s'articulent autour de deux projets : d'une part, un projet de formation en partenariat et en concertation avec une entreprise, et d'autre part un projet pédagogique, qui repose sur l'alternance, l'individualisation et la souplesse des parcours. La Commission européenne et les fonds européens (FEDER ou FSE), les collectivités territoriales, les entreprises, les chambres de commerce et d'industrie, les ministères chargés de l'éducation nationale (recteurs d'académie) et de l'emploi et de l'insertion professionnelle des jeunes participent au financement.
La première école a été ouverte à Marseille en 1997. On dénombrait en 2008 un total de 21 écoles avec leurs antennes, soit 38 sites-écoles répartis dans 12 régions et 25 départements. Elles ont accueilli 4 737 jeunes en 2008, âgés en moyenne de 20,5 ans. Les effectifs de stagiaires ainsi que le nombre d'écoles sont en constante progression ( 61 ( * ) ) : entre 2007 et 2008, l'augmentation du nombre de stagiaires a été de + 28 %. En février 2008, une relance du dispositif E2C a été annoncée avec un développement prioritaire dans les quartiers les plus difficiles, dans l'objectif d'accueillir 15 000 à 20 000 jeunes à l'horizon 2012. Il était également envisagé de créer une école par région avec un site par département. Un engagement a enfin été pris d'accroître et de sécuriser les ressources des écoles de la deuxième chance par la possibilité offerte aux entreprises de les financer par la taxe d'apprentissage : le décret d'application de cette mesure a été publié en février 2009 ( 62 ( * ) ).
Le budget des E2C était de 26 M€ en 2009, et le coût moyen de la formation par jeune stagiaire était de 6 596 € en 2008. On observe une grande variabilité des structures de financement d'une école à l'autre, avec une prédominance des apports des collectivités territoriales, en particulier des régions et du Fonds social européen ( 63 ( * ) ). Ce programme a également bénéficié d'un concours financier de la DIV à hauteur de 1,5 M€ en 2008, soit 3,7 % du financement.
b) Eléments d'analyse d'efficacité et d'efficience
Le rapport de l'Acsé de 2008, dans sa partie « bilan de la réussite éducative », a souligné l'existence d'un certain cloisonnement entre les différents dispositifs destinés aux jeunes en rupture ( 64 ( * ) ). En conséquence, l'Acsé a placé parmi ses priorités, pour 2009, un développement du réseau des E2C pour mieux structurer cette offre.
Une méthodologie plus précise de suivi de son impact est cependant nécessaire, notamment en ce qui concerne l'évaluation des modalités de formation et des résultats obtenus. Le réseau E2C a engagé une démarche qualité et a fait établir un cahier des charges par un organisme certificateur, qui vient d'être validé par les directions d'administration centrale compétentes (DGEFP et DGESCO). Une commission nationale de labellisation a par ailleurs été installée le 17 juin 2009.
Le public bénéficiaire de ce dispositif correspond largement à l'objectif des interventions éducatives en direction des quartiers sensibles. Ces écoles recrutent en effet principalement des élèves « décrocheurs » : 93 % des stagiaires ont un niveau de qualification inférieur à un niveau V validé. La moitié du public est par ailleurs originaire d'un quartier relevant de la politique de la ville : il existe toutefois à cet égard de fortes différences d'une école à l'autre, certaines étant implantées dans des territoires à dominante rurale.
Les bénéficiaires du dispositif sont âgés de plus de dix-huit ans, ce qui peut induire un risque de rupture dans les parcours d'insertion après la fin de l'obligation de scolarisation. Afin de permettre aux écoles de la deuxième chance d'accueillir des jeunes dès 16 ans, un protocole a été défini entre le réseau français des écoles de la deuxième chance et la délégation interministérielle à la ville. Cinq E2C sont engagées en 2008 dans cette expérimentation qui comporte deux phases : Mulhouse, Châtellerault, Tours-Val-de-Loire pour la première, et Champagne-Ardenne et Lorraine pour la deuxième. Cette expérimentation doit faire l'objet d'un bilan en juin 2009.
Le rapport d'avril 2009 du réseau E2C souligne enfin les limites de la dynamique de développement des écoles de la deuxième chance. Le réseau s'est certes élargi à trois nouveaux sites en 2008 et six pour 2009 : toutefois, « cette progression est plus lente que les effectifs. Le développement des E2C en 2008 s'est réalisé quasi uniquement par les E2C existantes dans les régions d'implantation existantes sans aucune implantation de nouvelles écoles au sein de nouvelles régions ». Enfin, en ce qui concerne les données relatives au devenir des stagiaires, 22 % d'entre eux abandonnent leur cursus en cours et 30 % sortent du dispositif sans solution immédiate. Les autres 48 % restants sont quasiment pour moitié réorientés vers des formations en alternance ou non, l'autre moitié bénéficiant d'un CDI ou d'un CDD d'au moins six mois. Ces résultats sont donc limités du point de vue de l'insertion professionnelle directe ; ils sont par ailleurs variables d'un établissement à l'autre.
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L'école de la deuxième chance de Lille Métropole L'école de la 2 ème chance de Lille Métropole a ouvert ses portes à Roubaix en 2007. La délégation interministérielle à la ville (DIV) a accordé une subvention de 150 000 € à l'E2C Lille Métropole pour le lancement de l'opération. Une subvention de 83 185 € lui a également été allouée fin 2008. En décembre 2008, l'AFNOR a rendu un avis favorable à la labellisation de l'E2C Lille Métropole, avis validé par la suite par la commission nationale de labellisation. Jusqu'à la fin 2008, c'est la mission locale de Roubaix qui était chargée d'adresser les jeunes à l'E2C Lille Métropole. Les missions locales d'autres communes proches de Roubaix peuvent désormais adresser des jeunes à l'E2C. Au 15 novembre 2008, les sorties du dispositif pour les 152 bénéficiaires se répartissaient de la manière suivante: 59 stagiaires en formation ; 26 sorties vers l'emploi ; 8 sorties en formation qualifiante ; 26 sorties négatives ; 11 « sorties non maîtrisables » (déménagement, maladie,...) ; 22 départs en fin de période d'essai. Depuis l'ouverture de l'E2C Lille Métropole, 43 % des stages n'ont débouché ni sur un emploi, ni sur une formation qualifiante. |
Le fort taux d'échec de ce dispositif constaté en 2008 a amené l'Acsé ( 65 ( * ) ) à suggérer la réalisation d'une étude approfondie des situations entraînant un abandon ou un échec, ainsi qu'un suivi sur deux ou trois ans des jeunes ayant eu une orientation considérée comme positive. Cette étude devrait permettre d'apprécier si le taux d'échec auquel sont confrontées les E2C s'explique principalement, ainsi que l'a indiqué en réponse aux observations de la Cour le secrétariat général du comité interministériel des villes, par la proportion importante, dans le public bénéficiaire, de jeunes ayant quitté le système éducatif sans diplôme et sans qualification reconnue.
Au-delà, il serait utile de réaliser un état des lieux de l'ensemble des dispositifs dits de deuxième chance visant les jeunes sortis en échec scolaire, quel qu'en soit l'opérateur.
3. Le parrainage des jeunes des quartiers sensibles par des étudiants
a) Rappel de l'origine et du cadre juridique et financier du dispositif
Plusieurs initiatives ont été lancées ces dernières années afin d'encourager l'accès des élèves issus des quartiers défavorisés aux filières d'excellence, notamment aux classes préparatoires aux grandes écoles.
Ainsi, les conventions d'éducation prioritaire signées par l'Institut d'études politiques de Paris à partir de 2001 avec des lycées situés en zone urbaine sensible ou relevant de l'éducation prioritaire prévoient une procédure dérogatoire d'admission, ainsi qu'un suivi pédagogique renforcé (sept lycées avaient signé une convention avec Sciences Po en 2001, ils sont 62 en 2009).
De même, l'école supérieure des sciences économiques et commerciales (ESSEC) a engagé depuis 2002 une démarche intitulée « Une grande école pourquoi pas moi ?» avec des lycées partenaires qui s'engagent à sélectionner « des jeunes de seconde, ayant un réel potentiel, mais dont les origines modestes limitent la chance d'accéder à des hautes études supérieures ». Ce programme, d'une durée de 3 ans, vise à apporter aux lycéens les connaissances, le capital culturel, l'entraînement à l'effort, et les outils et méthodes de travail que requiert l'enseignement supérieur. Il repose sur un encadrement des lycéens par un double tutorat étudiant/professeur. Les étudiants animent des séances de tutorat de 3 heures par semaine, soit 380 heures pour la durée du programme. Sur la base des décharges accordées dans le cadre de la mise en oeuvre des réseaux d'éducation prioritaire, une indemnité est versée aux lycées pour rémunérer les professeurs tuteurs pour une enveloppe évaluée à 36 heures annuelles. Les professeurs, recrutés sur la base du volontariat, ont principalement un rôle d'animation et de conseil.
Dans le même esprit, d'autres initiatives ont vu le jour ces dernières années. Ainsi, le lycée Henri IV a lancé à la rentrée 2006 une formation spécifique destinée à accueillir une trentaine d' « élèves boursiers méritants », pour leur permettre d'intégrer au bout d'un an une des classes préparatoires de cet établissement : en complément de leur bourse, ces élèves reçoivent un soutien financier de diverses fondations. De même, HEC a participé en 2007, en partenariat avec l'éducation nationale, à l'ouverture dans un lycée d'une classe préparatoire économique et commerciale « voie technologique » à destination des meilleurs bacheliers STG (sciences et techniques de gestion), issus de milieux défavorisés ou de zones urbaines sensibles.. L'école nationale supérieure des arts et métiers (ENSAM) a de même lancé un programme dénommé « OPTIM » afin d'accompagner des élèves de terminale dans la perspective d'une orientation en IUT, préalable à l'entrée à l'ENSAM. Des initiatives sont également lancées par des collectivités locales : la région Nord Pas-de-Calais a ainsi engagé un « parcours de réussite en études longues des jeunes issus de famille modeste » visant à soutenir trois étudiants ayant intégré l'école nationale supérieure des arts et industries du textile (ENSAIT).
D'autres initiatives proviennent des entreprises. Certaines font l'objet de conventions signées avec le ministère de l'éducation nationale. Une convention signée en 2008 avec la grande chancellerie de la Légion d'honneur vise ainsi à parrainer 1 000 jeunes méritants issus de milieux modestes. Un « Cercle Passeport Promotions Télécoms » a également été mis en place par un groupe de téléphonie en direction des lycées situés en zones urbaines sensibles. Une charte d'engagement des entreprises au service de l'égalité des chances a également été signée en décembre 2006 avec une quarantaine de groupes industriels.
Ces actions sont complétées par diverses initiatives des pouvoirs publics, dont certaines sont retracées dans l'encadré suivant, qui fait ressortir une multiplicité d'actions dont la coordination ne paraît pas assurée.
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Diverses initiatives des pouvoirs publics en faveur de l'accès aux formations d'excellence - La Charte pour l'égalité des chances dans l'accès aux formations d'excellence , signée le 17 janvier 2005, formalise l'engagement du gouvernement à développer des initiatives en donnant un cadre aux partenariats. - Les universités ont été incitées à mettre en oeuvre des dispositifs innovants visant à mieux intégrer les lycéens des quartiers difficiles et à leur définir des parcours de réussite. Pour l'année universitaire 2006-2007, une aide globale de 3,7 M€ a été inscrite au budget de l'Etat, pour un coût total des opérations estimé à 5,6 M€ ( 66 ( * ) ). - L'opération « 100 000 étudiants pour 100 000 élèves de l'éducation prioritaire » permet à des étudiants de grandes écoles et universités d'accompagner des élèves et collégiens volontaires dans la réalisation de leur projet scolaire. Cette opération est mise en oeuvre sur la base d'appels à projets lancés par les recteurs. Une enveloppe de 2,5 M€ a été dédiée à cette opération ( 67 ( * ) ). - La labellisation des « lycées ambition réussite » ( 68 ( * ) ) vise à organiser un accompagnement scolaire renforcé, en veillant à la qualité de l'orientation pour que ces élèves s'engagent vers les filières d'excellence. -Les meilleurs bacheliers boursiers sont incités à demander l'accès aux classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE), afin que leur effectif représente un tiers des élèves ( 69 ( * ) ). - Le centre national d'enseignement à distance (CNED) propose aux lycéens, depuis 2006, une aide méthodologique et culturelle pour faciliter leur accès aux filières d'excellence de l'enseignement supérieur : le coût de cette formation est minoré pour les élèves boursiers. - Des « parcours de réussite sécurisés » sont proposés par deux lycées publics - le lycée Saint-Louis à Paris et le lycée Kleber de Strasbourg - aux élèves issus de lycées en zone urbaine sensible. Ces lycées s'engagent à assurer un tutorat aux lycéens de la première à la terminale, à garantir un examen attentif des dossiers de candidatures en CPGE présentés par les élèves des lycées partenaires, et en cas de succès, à leur assurer un logement, enfin à leur assurer un accompagnement et un soutien pédagogique pendant les deux ans de leur formation en CPGE. - Les « cordées de la réussite » , définies par la circulaire interministérielle du 14 janvier 2009, regroupent des réseaux d'établissements, de partenaires associatifs et d'entreprises, avec à leur tête un ou plusieurs établissements d'enseignement supérieur en partenariat avec des lycées « sources » relevant de l'éducation prioritaire ou des territoires de la politique de la ville. Sur le plan national, le choix des cent premières cordées de la réussite a notamment pris en compte la participation des 60 lycées implantés dans les 215 quartiers prioritaires de la dynamique « Espoir Banlieues ». |
b) Eléments d'analyse d'efficacité et d'efficience
L'étendue et la multiplicité de ces dispositifs « de parrainage » ne permettent pas de porter une appréciation d'ensemble sur leur efficience et efficacité. La DIV ne dispose pas d'éléments autres que les évaluations partielles ou les rapports d'activité qui lui sont adressés soit par les préfectures, soit par les porteurs de projets. Certaines études disponibles suggèrent des résultats positifs, mais également la nécessité de renforcer leur efficacité. Une autre limite de ces dispositifs tient à l'inégalité de l'offre sur le territoire, à laquelle la logique de réseau - qui se retrouve notamment dans le dispositif des « cordées de la réussite » - ne permet pas encore de répondre complètement. Ces constats débouchent donc sur la nécessité d'un recensement et d'une évaluation de ces initiatives. Le nombre des dispositifs soutenus par les pouvoirs publics pourrait en outre être réduit pour gagner en lisibilité.
4. Le programme de réussite éducative (PRE)
a) Rappel de l'origine et du cadre juridique et financier du dispositif
Les dispositifs de « réussite éducative » ont été institués par la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005. Les crédits de l'Etat afférents à ces dispositifs sont gérés depuis 2007 par l'Acsé, qui est principalement financée par une dotation de l'Etat gérée par la DIV ( 70 ( * ) ). Ces dispositifs visent à apporter hors temps scolaire des moyens permettant de conforter les chances de réussite : ils proposent un soutien individualisé aux enfants et adolescents en situation de fragilité identifiés par les acteurs locaux dès la maternelle, ainsi qu'à leurs familles. Ces programmes s'appuient sur des projets locaux définis pour les zones urbaines sensibles (ZUS) et relevant de l'éducation prioritaire, dans le cadre d'une convention pluriannuelle signée entre le préfet et une structure juridique porteuse. Dans le cadre de ces projets, l'Etat apporte son soutien au financement d'équipes de réussite éducative qui rassemblent des professionnels de l'enseignement, de la santé, et du domaine social. Ces équipes sont chargées de mettre en place, hors temps scolaire, un accompagnement social, éducatif et culturel, collectif ou individuel des enfants et de leur famille, notamment quand ils sont en grande difficulté.
Par ailleurs, le programme de réussite éducative accorde également des moyens :
- aux internats de réussite éducative (IRE) situés dans des établissements d'enseignement (les IRE concernent 300 élèves accueillis essentiellement dans des collèges) ;
- à des associations « têtes de réseau », sur des projets déposés par celles-ci ;
- aux programmes de parrainage des jeunes par des étudiants de grandes écoles.
Le coût global du PRE a sensiblement progressé sur la période récente : il est passé de 67 M€ en 2006 à 77 M€ en 2008. En moyenne, les crédits de l'Etat finançaient en 2008 chaque projet local à hauteur de 180 000 € par an ( 71 ( * ) ).
b) Eléments d'analyse de l'efficacité et de l'efficience
Les dispositifs de réussite éducative ont fait l'objet d'une première évaluation nationale en 2006, mais une démarche d'évaluation continue n'a pas été engagée. Dans ces conditions, les acteurs de terrain ont été contraints de développer leurs propres outils d'évaluation, qui différaient d'un département à l'autre, voire d'un projet à l'autre. Toutefois, un amendement à la loi de finances du 24 décembre 2007 a introduit par la suite une disposition aux termes de laquelle, « dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi, le Gouvernement transmet au Parlement un rapport sur le bilan de la mise en oeuvre du dispositif de réussite éducative et sa poursuite au-delà du 31 décembre 2009 ». Ce rapport, préparé par l'Acsé, a été déposé en juillet 2008 ( 72 ( * ) ). Il donne essentiellement un bilan quantitatif de la mise en oeuvre du PRE, qui en fait ressortir le démarrage très progressif. Actualisé à fin 2008 ( 73 ( * ) ), ce bilan montre toutefois que le PRE a désormais atteint un niveau de développement très significatif : 510 projets de réussite éducative ont été menés en 2008 dans 644 communes et 1263 quartiers relevant des ZUS ou de l'éducation prioritaire ; 130 000 enfants en difficulté ont été identifiés en 2007-2008 : 70 323 situations ont été étudiées par les équipes pluridisciplinaires et 54 431 jeunes ont bénéficié d'un parcours individualisé de réussite éducative.
Le schéma ci-dessous présente la répartition des bénéficiaires du PRE par tranches d'âges. Il montre que le programme bénéficie en majorité à des enfants de moins de dix ans.
Source : Cour des comptes d'après données DIV et Acsé
Le schéma suivant présente la répartition des projets conduits dans le cadre du PRE par structures juridiques porteuses : les formules majoritairement retenues sont celles du CCAS et de la caisse des écoles.
Source : Cour des comptes d'après données DIV et Acsé
Au-delà d'une participation quasi-systématique de l'éducation nationale et fréquente du conseil général, la composition du partenariat qui fonde le PRE s'avère par ailleurs hétérogène, ainsi que le montre le graphique suivant qui indique le pourcentage de participation de chaque acteur au total des projets.
Source : Cour des comptes d'après données DIV et Acsé. Lecture : l'Education est partenaire dans 97 % des projets de réussite éducative.
Le schéma ci-dessous présente enfin, à partir d'un questionnaire réalisé par l'Acsé, les thématiques principalement développées dans les parcours individualisés des PRE : le soutien scolaire est légèrement majoritaire, mais les actions des PRE vont largement au-delà de l'accompagnement scolaire (loisirs, santé, soutien à la parentalité, sports,...).
Source : Cour des comptes d'après données DIV et Acsé
L'analyse de l'efficacité des PRE pour la réussite des élèves a été peu développée, en dépit de son caractère essentiel, dans le rapport de bilan transmis au Parlement en juillet 2008 : il n'existait toujours pas, à la mi-2009, d'étude d'impact portant sur un échantillon représentatif. Seules quelques études partielles et effectuées sur la base d'éléments déclaratifs ont été réalisées par l'Acsé. Ainsi, une étude a été menée sur une vingtaine de PRE : les enseignants de cet échantillon ont estimé qu'il y avait une amélioration des résultats scolaires pour 77 % des élèves bénéficiaires, de la motivation pour 46 %, et des relations entre établissement scolaire et parents pour 31 %. L'Acsé a également engagé en 2009 avec l'ONZUS une enquête par questionnaire auprès d'un échantillon de 30 PRE. Une autre étude a été effectuée auprès de responsables de PRE portés par un établissement public d'enseignement local (EPLE) sur le fondement de trois critères : les résultats scolaires, la motivation vis-à-vis des apprentissages, et les relations entre établissement scolaire et parents ( Cf. tableau suivant ) : cette étude qui aboutit à une appréciation favorable ne peut cependant guère être considérée comme significative, car les EPLE représentent moins de 10 % des structures juridiques porteuses, et les personnes interrogées bénéficiaient de soutiens financiers, ce qui pouvait conduire à un biais d'appréciation.
Tableau n° 8 : Enquête réalisée par l'Acsé auprès de PRE portés par un EPLE
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Impact du PRE |
« très bon » |
« bon » |
« moyen », « passable », « mauvais », « très mauvais » |
Non renseigné |
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Amélioration des résultats scolaires |
23,0% |
77,0% |
0,0% |
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Amélioration de la motivation |
46,2% |
46,2% |
7,7% |
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Amélioration des relations entre établissement scolaire et parents |
46,2% |
30,8% |
15,4% |
7,7% |
Source : d'après données DIV-Acsé
Dans tous les cas, une étude de suivi de cohorte permettrait de mieux apprécier l'impact effectif du dispositif : cette méthodologie de suivi était d'ailleurs prévue dès la première circulaire d'engagement du PRE. L'observatoire des parcours scolaires de Chanteloup-les-Vignes a ainsi mis en place une évaluation du programme de réussite éducative fondée sur un suivi de cohorte, mais qui ne vaut que pour cette expérience locale.
Au total, même si les acteurs de terrain rencontrés au cours de l'enquête estiment que ce programme a un impact favorable pour les élèves pris en charge, aucune évaluation d'ensemble ne peut donc établir aujourd'hui de façon probante la valeur ajoutée du PRE pour les élèves concernés. Une évaluation publiée en mai 2006 par les inspections générales du ministère de l'éducation nationale ( 74 ( * ) ) a fait état de nombreuses incertitudes au sujet des retombées effectives de l'offre éducative apportée par les partenaires locaux de l'éducation nationale, notamment en matière d'aide aux devoirs, et sur la nécessité d'une coordination de ces prestations avec celles que dispense l'enseignement scolaire.
Enfin, du point de vue de la coordination des acteurs locaux, une enquête menée dans l'Essonne par la Cour et la chambre régionale des comptes d'Ile-de-France, au cours du premier semestre 2008, a montré que l'organisation du pilotage de la politique de la ville pouvait induire des risques de redondances et d'inefficiences liés à la juxtaposition des interventions des différents acteurs. Certaines incertitudes quant au périmètre d'intervention des groupements d'intérêt public de développement social urbain (GIP-DSU) ( 75 ( * ) ) peuvent amener ces GIP à intervenir, par l'intermédiaire du programme de réussite éducative dont ils sont gestionnaires, dans des domaines qui restent par ailleurs gérés par les communes ou les intercommunalités. D'autre part, le développement de l'intercommunalité n'a pas encore généré de gains d'efficience en matière de politique de la ville, car chaque commune a souvent gardé son service - plus ou moins structuré - chargé de la politique de la ville et de la rénovation urbaine ; enfin, des difficultés de coordination ont été observées entre les GIP porteurs des PRE ( 76 ( * ) ) et les communes qui interviennent au titre des contrats locaux d'accompagnement scolaire (CLAS). Si ces programmes ont des objectifs distincts (accompagnement individualisé pour les PRE et prise en charge collective pour le CLAS), leur articulation paraît en effet parfois insuffisante : ainsi, dans le cadre du bilan annuel 2007 du PRE, l'équipe de réussite éducative de Corbeil-Essonnes constatait que « le PRE gagnerait à être ancré à l'échelle du projet éducatif de la ville et articulé à ce dernier [...] le PRE est peu connecté aux activités de la ville et la liaison sur le terrain avec les services municipaux est encore assez faible [...] L'ensemble de ces éléments rappelle la nécessité de penser le PRE dans un projet éducatif global, ainsi que d'affiner l'articulation avec le Contrat urbain de cohésion sociale ». De même, l'équipe de réussite éducative de Ris-Orangis a souligné que le portage juridique par le GIP conduit parfois à « un manque d'articulation avec le projet éducatif local rissois. A ce jour, la réussite éducative n'est pas véritablement associée aux réflexions et projets en cours qui s'ouvrent de façon plus globale sur la ville (dans le cadre du CUCS, du PEL ou des politiques sociales) » .
Au total, les PRE présentent un coût global et par programme élevé, alors même que l'évaluation de leur impact ne peut, en l'état, s'appuyer sur des études de cohorte validées. Les mesures prises récemment par le ministère de l'éducation nationale en matière de soutien scolaire (accompagnement éducatif, stages pendant les congés scolaires, aide personnalisée,...) devraient toutefois avoir pour conséquence une diminution de la part des PRE consacrée aux actions intervenant dans le même domaine. Même s'il convient de noter que le PRE a eu un effet positif sur la construction de partenariats locaux entre les acteurs de la politique de la ville et de l'éducation nationale, la coordination des interventions mises en oeuvre au niveau local reste cependant à renforcer pour éviter les redondances avec d'autres interventions.
* 57 L'action du FIPD s'inscrit dans le cadre de l'article 5 de la loi du 5 mars 2007, du décret n° 2007-1048 du 26 juin 2007 et de la circulaire du secrétaire général du comité interministériel de prévention de la délinquance du 21 février 2008. L'emploi du FIPD n'est pas contraint par des logiques de zonage administratif, notamment par la géographie prioritaire de la politique de la ville, mais il est conditionné par l'existence de problèmes de délinquance importants. Ainsi, environ 30 % des collectivités financées par le FIPD en 2007 n'étaient pas concernées par un CUCS.
* 58 Selon les éléments de bilan quantitatif 2007 du programme VVV, les activités sportives représentent la plus grande part des activités proposées, soit environ 25 % (en diminution d'un point par rapport à 2006) ; les sorties à la journée représentent également une part importante, soit 20 % comme en 2006 ; les activités d'animation de quartier représentent 16 % (contre 14,5 % en 2006), et la culture 12,5 % (en diminution par rapport à 2006 avec 14 %) ; les séjours extérieurs (d'une durée minimale de deux jours et peuvent aller jusqu'à une semaine voire au-delà) sont en augmentation avec 12,4 % contre 9,5 % en 2006 ; comme en 2006, la part des activités à caractère civique et citoyen, dans le champ de la sécurité routière, de l'insertion (chantiers, apprentissage...) et de la solidarité internationale, représente au total 15 % de l'ensemble des activités proposées.
* 59 Les autres financeurs sont les familles pour 3 %, la CAF pour 1,5 %, APES (chantiers) pour 3,1 %, enfin la direction départementale jeunesse et sports.
* 60 Le Livre blanc "Enseigner et apprendre : vers une société cognitive" a été présenté lors du sommet des chefs d'Etat de Madrid de décembre 1995, puis adopté par les ministres de l'éducation des Etats membres. En France, le dispositif, relancé par le Comité interministériel des villes du 9 mars 2006, s'appuie sur la Charte des écoles de la deuxième chance et s'inscrit dans le cadre du décret n° 2007-1756 du 13 décembre 2007.
* 61 Les effectifs de stagiaires sont passés de 1000 en 2003 à 3713 en 2007. Le nombre d'écoles est passé de 9 en 2003, à 44 en 2009.
* 62 Décret n° 2009-221 du 24 février 2009.
* 63 Il existe une grande diversité des structures de financement d'une école à l'autre. Certaines écoles sont essentiellement financées par la région avec l'appui du FSE, d'autres reçoivent une participation des villes et/ou des communautés d'agglomérations pouvant aller jusqu'à 49 % de leur financement. L'intervention des conseils généraux est également très variable : elle peut parfois aller jusqu'à hauteur de 29 % du financement de l'école. La part de la taxe d'apprentissage est également très variable suivant les sites, de 2 à 22 % du financement.
* 64 « Les initiatives qui offrent aux jeunes en rupture de scolarité une véritable deuxième chance, destinée avant tout à les remotiver et à les réinsérer dans un circuit de formation ou vers l'emploi sont aujourd'hui très compartimentées et s'ignorent manifestement ».
* 65 Rapport de l'Acsé 2008.
* 66 Source : Rapport présenté par M. Yannick Bodin au Sénat en août 2007 sur la diversité sociale et l'égalité des chances dans la composition des classes préparatoires aux grandes écoles.
* 67 Même source.
* 68 Il est prévu qu'une quarantaine de lycées soient labellisés « ambition réussite ».
* 69 Le pourcentage d'élèves boursiers est passé de 18 % en 2006 à 23 % en 2008 (source : circulaire n° 2009-1005 du 24 mars 2009 relative à l'admission des étudiants en CPGE).
* 70 Jusqu'en 2007, la DIV déléguait elle-même au niveau déconcentré les crédits du programme de réussite éducative.
* 71 Source : Acsé, Bilan de la mise en oeuvre du programme de réussite éducative , juillet 2008.
* 72 Acsé, Bilan de la mise en oeuvre du programme de réussite éducative , juillet 2008.
* 73 Données communiquées par la DIV et l'Acsé pour la présente enquête.
* 74 IEN et IGAENR - rapport n° 2006-010 de mai 2006 - « L'accompagnement de la scolarité : pour une politique coordonnée, équitable et adossée aux technologies de l'information ».
* 75 L'enquête a examiné la gestion des GIP-DSU sur les secteurs de Grigny/Viry-Châtillon et Evry/Corbeil-Essonnes.
* 76 A l'exception du programme de réussite éducative de la ville d'Evry qui est porté par la caisse des écoles.