Accueil des jeunes enfants : pour un nouveau service public

C. LA SCOLARISATION PRÉCOCE ET LA FIN D'UN MYTHE

1. Le retour à l'ordre scolaire

De la fin des années 1970 au début des années 1990, se met progressivement en place l'idée que l'école maternelle constitue le premier niveau de l'école primaire. Elle doit également contribuer « à prévenir les difficultés scolaires, à dépister les handicaps et à compenser les inégalités » , selon les dispositions de l'article 2 de la loi n° 75-620 du 11 juillet 1975 relative à l'éducation, dite loi Haby.

a) L'école maternelle, désormais la première école

De nouvelles dispositions réglementaires confirment progressivement l'insertion de l'école maternelle au sein d'une organisation scolaire qui couvre l'ensemble de l'enseignement primaire.

En 1977, une circulaire ministérielle assigne à l'école maternelle un rôle « éducatif, propédeutique et de gardiennage » . Ces nouvelles orientations tendent à organiser les grandes fonctions dont l'éducation nationale doit accompagner l'épanouissement : affectivité, motricité, langage, développement cognitif. Les programmes de 1977 sont ainsi construit sur le même modèle que ceux de l'élémentaire et du secondaire avec la mise en oeuvre d'objectifs. En même temps, apparaissent de nouvelles exigences au sein de la société française pour une contribution précoce aux apprentissages scolaires.

Les orientations pour l'école maternelle de 1986 accentuent le recentrage de l'école maternelle sur sa mission de scolarisation. La circulaire du 30 janvier 1986 fixe ainsi plusieurs objectifs : « scolariser, socialiser, apprendre et exercer » , en affirmant que l'école maternelle est une école à part entière . Le terme « école » l'emporte sur celui de « maternelle ». « La scolarité à l'école maternelle est certes particulière, mais c'est bien une scolarité. Elle met en place les premiers apprentissages (...). L'école maternelle française est bien une école. C'est la première école. »

La loi d'orientation du 10 juillet 1989 parachève cette politique par la mise en place des cycles d'apprentissage qui intègre définitivement l'école maternelle à l'ensemble du système éducatif français. La classe de grande section de maternelle est appelée à devenir la première année du cycle II des apprentissages fondamentaux.

De nouveaux textes publiés en 1995 rappellent que l'école maternelle doit mettre en oeuvre un certain nombre d'apprentissages. Il lui est attribué une mission « préparatoire à la scolarité obligatoire » en lui conférant une réelle dimension propédeutique.

La recherche d'une continuité des apprentissages s'effectue dans un contexte où prédomine d'une part, l'aspiration à une scolarité longue et à une réussite scolaire ultérieure, et d'autre part, la volonté de concourir à la prévention des inégalités et à la lutte contre l'échec scolaire. Parallèlement, se multiplient les études pour mesurer les effets de la fréquentation de la maternelle sur la réussite scolaire et les acquisitions ultérieures.

b) Le choix législatif d'un principe ciblé

La loi d'orientation sur l'éducation du 10 juillet 1989 consacre ainsi un droit à la scolarisation pour tout enfant dès l'âge de trois ans, principe qui est étendu prioritairement aux enfants de deux ans vivant dans un milieu social défavorisé , pour répondre plus particulièrement à cette préoccupation de compensation des inégalités dans un contexte d'échec scolaire.

Loi d'orientation sur l'éducation du 10 juillet 1989

Article 2 -  Tout enfant doit pouvoir être accueilli, à l'âge de trois ans, dans une école maternelle ou une classe enfantine, le plus près possible de son domicile, si sa famille en fait la demande.

L'accueil des enfants de deux ans est étendu en priorité dans les écoles situées dans un environnement social défavorisé, que ce soit dans les zones urbaines, rurales ou de montagne.

Cette reconnaissance officielle ne doit pas laisser penser que l'ouverture de l'enseignement préscolaire aux enfants de deux ans est une nouveauté éducative comme en attestent les données statistiques. Cette loi confère une validation législative à des évolutions déjà engagées au sein du modèle éducatif français .

Elle traduit une prise de conscience chez certaines élites politiques et intellectuelles d'une nécessaire préscolarité comme phase décisive pour la prévention de l'échec scolaire : « l'école maternelle constitue une étape fondamentale dans la scolarisation d'un enfant. L'influence particulièrement bénéfique d'une scolarisation précoce sur la réussite ultérieure des enfants, notamment à l'école primaire, est aujourd'hui unanimement reconnue. L'école maternelle joue un rôle manifeste en faveur des enfants les moins favorisés devant l'accès au savoir. L'accueil des ces derniers en école maternelle dès l'âge de deux ans et de tous les enfants dès l'âge de trois ans constitue donc un objectif de la politique éducative et les efforts nécessaires doivent être entrepris pour y parvenir » . ^{5 ( * )}

Les travaux préparatoires à l'élaboration de cette loi d'orientation ont en effet rejeté le principe d'une scolarisation généralisée dès deux ans pour s'assurer d'une action ciblée en faveur des milieux défavorisés . L'école maternelle devient progressivement la première étape de la réussite scolaire, comme l'indique l'instruction du 8 octobre 1999 : « En matière de prévention de l'échec et de démocratisation des conditions de la réussite scolaire, la responsabilité de l'école maternelle est à la mesure de sa place éminente et fondatrice. École de tous les possibles, l'ambition est à sa portée » .

Cette mesure législative qui s'inscrit notamment à la suite des recommandations du Conseil économique et social participe d'une politique de relance des zones d'éducation prioritaire (ZEP), créées en 1981, afin d'apporter à des populations scolaires issues de catégories sociales défavorisées « un soin pédagogique particulier où la scolarisation des enfants de deux ans est favorisée » . ^{6 ( * )} Elle se situe également dans un contexte de fortes inégalités territoriales concernant la scolarisation à deux ans.

2. La controverse autour de la scolarisation des enfants de deux ans

La forte progression de la scolarisation des enfants de moins de trois ans, conjuguée aux recherches sur le développement et l'épanouissement des jeunes enfants, a contribué à l'émergence d'un débat, passionné et controversé, sur ce sujet.

a) Le maintien d'un haut niveau de scolarisation précoce

Il apparaît que la loi du 10 juillet 1989 a consacré une tendance, mais n'a pas impulsé un nouveau mouvement de croissance du niveau de la scolarisation des jeunes enfants. Les années 1990 marquent une stabilisation , à un haut niveau, des effectifs d'enfants de deux ans scolarisés, comme en témoigne le tableau ci-après.

En effet, ce taux se maintient autour de 35 % pendant plus de dix ans . Le plafond historique a été atteint dès la rentrée de 1980 avec un taux de 35,7%. Sa signification est d'autant plus forte que si l'on ne comptabilise que les enfants ayant deux ans révolus à la rentrée scolaire, ce sont en fait autour de 55 % des enfants nés entre le 1er janvier et le 31 août qui sont scolarisés alors. Plus de la moitié des enfants de deux à trois ans fréquentent donc l'école maternelle ou les classes enfantines durant cette décennie .

ÉVOLUTION DES POURCENTAGES D'ENFANTS SCOLARISÉS PAR ÂGE ^{(1) (2)}
(France métropolitaine, public et privé)

	1991-1992	1992-1993	1993-1994	1994-1995	1997-1998	1998-1999	1999-2000	2001-2001
2 ans	34,5	34,9	35,4	35,5	35,0	35,4	35,2	35,3
3 ans	99,1	99,4	99,7	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0
4 ans	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0
5 ans	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	99,9	100,0
Ensemble 2-5 ans	84,0	84,2	84,5	84,8	84,4	84,3	84,4	84,9

(1) Y compris les effectifs des écoles spécialisées Source : MEN

(2) Les données du secteur public n'étant pas disponibles pour les années 1995-1996 et 1996-1997, les pourcentages ne peuvent être calculés.

Au cours de la décennie 1990-1999, l'évolution démographique de notre pays, marquée par une diminution sensible de la natalité , influence fortement le niveau des effectifs de l'école élémentaire qui enregistrent ainsi une baisse progressive et continue. Conjuguée au maintien du nombre de postes d'enseignants, qui a également permis de diminuer sensiblement le nombre d'élèves par classe, il est possible de qualifier ce phénomène de scolarisation précoce d'effet d'aubaine , le développement du travail féminin et l'insuffisance du nombre de places en crèche renforçant alors ce besoin d'un accueil précoce. Compte tenu de la demande sociale, les familles ont pu en quelque sorte profiter des marges de manoeuvres existantes.

b) Une démographie qui contribue aux disparités territoriales

La politique de scolarisation précoce est déjà fortement territorialisée, et extrêmement sensible aux variations démographiques locales . Ce sont essentiellement les régions en perte de vitesse démographique au cours des années 1990, comme le Nord de la France, le Centre ou le Massif central qui connaissent une progression de la scolarisation à deux ans , même si elle était déjà fréquente et souvent supérieure à la moyenne nationale.

Ainsi, dans l'académie de Lille, dont la population âgée de deux à cinq ans a diminué de 15 % de 1987 à 1997, le taux de scolarisation à deux ans, déjà supérieur à 50 %, s'est accru de 10 points. En revanche, les académies qui enregistrent une croissance démographique comme celles du Sud-Est montrent une régression de ce même taux de scolarisation.

L'évolution du taux d'accueil des jeunes enfants ne semble pas liée à la mise en oeuvre d'une politique globale et concertée en la matière. L'application de l'article 2 de la loi d'orientation du 10 juillet 1989 n'a pas pu éventuellement se faire que dans la mesure où les données démographiques locales ont oeuvré en sa faveur. Ainsi, dans le département de la Seine-Saint-Denis, le taux de scolarisation à deux ans n'est que de 21,2 % à la rentrée 1999, soit une baisse de l'ordre d'un point dix ans après le vote de la loi ^{7 ( * )} .

c) L'émergence d'un débat public

Dans un contexte politique et social plutôt favorable à la scolarisation précoce, cette situation quasi-unique en Europe a fait l'objet de vives controverses dès le début des années 1980 et plus récemment en 2003 avec la parution du rapport d'activité du défenseur des enfants, Mme Claire Brisset, qui y consacre un dossier particulier dans le cadre d'une réflexion plus large sur le thème du droit à l'éducation.

Toutefois, cette inclinaison à scolariser des enfants de manière relativement précoce s'impose en France comme une évidence, au point que le débat sur ce sujet porte non sur la légitimité de la forme scolaire retenue, mais sur l'âge.

Ainsi, dès le début des années 1980, plusieurs rapports remettent en question la scolarisation des très jeunes enfants, notamment celui d'Evelyne Sullerot . Il s'agit d'une analyse, menée pour la première fois, de l'ensemble du système d'accueil des enfants de la naissance à six ans, accompagnée de recommandations et de propositions. « La scolarité des deux à trois ans pose de sérieux problèmes... et il existe de nombreuses raisons valables de ne pas la considérer comme une norme et de ne pas l'encourager mais d'offrir alors des solutions alternatives. » ^{8 ( * )} Y figure ainsi un projet de « crèche scolaire » , qui procède d'une structure intermédiaire entre la crèche et l'école, plus adaptée aux enfants de deux à trois ans. L'idée d'un nouveau mode d'accueil était lancée !

La question est reprise l'année suivante, en 1982, dans le cadre d'un rapport remis au secrétaire d'État à la famille, Mme Georgina Dufoix, intitulé « L'enfant dans la vie, une politique pour la petite enfance » qui procède de la contribution de différents ministères. Ce rapport, en se préoccupant de l'accueil des enfants de deux ans, plaide pour une attention particulière qui repose sur une prise en charge plus individualisée et une souplesse de fonctionnement de l'école maternelle, tout en déplorant déjà le cloisonnement des structures d'accueil de la petite enfance .

La réflexion engagée en 2003 par Mme Claire Brisset , alors défenseur des enfants, fédère autour d'elle des pédopsychiatres et des psychologues opposés à la scolarisation précoce à deux ans telle qu'elle est actuellement mise en oeuvre. Un ouvrage intitulé « L'école à 2 ans : est-ce bon pour l'enfant ? » sous sa direction et celle de M. Bernard Golse, professeur de pédopsychiatrie est ainsi publié en 2006 pour rappeler que l'école n'est pas un mode de garde et n'est pas adapté aux besoins des jeunes enfants.

La polémique se poursuit depuis au cours de colloques et au sein de publications ou revues spécialisées, à l'initiative de professionnels de la petite enfance, de chercheurs, d'enseignants... Très récemment, des ouvrages fort polémiques ont contribué à relancer le débat, dans un contexte de baisse des effectifs des enfants de deux ans scolarisés.

3. Sur la voie d'une réduction durable

a) La scolarisation précoce à l'épreuve de la démographie

(1) Des effectifs sensibles à la courbe des naissances

A partir de la rentrée 2002, les éléments statistiques relatifs à l'évolution des effectifs des enfants de deux ans scolarisés illustrent un retournement de situation , en valeur absolue et relative. La rentrée 2002-2003 amorce un mouvement qui remet en question le principe d'une scolarisation aussi précoce des enfants.

La baisse des effectifs des enfants de deux ans est particulièrement importante , de l'ordre de 34 % à partir de 2001 et tout particulièrement aux rentrées 2003 et 2004 qui correspondent à l'entrée en maternelle des enfants nés en 2000, respectivement -8,78 % et -11,54 %. Les enfants de deux ans ne représentent plus, à la rentrée 2007, que 6,7 % des effectifs du préélémentaire contre plus de 10 % en 2001-2002.

Le « baby boom » de l'an 2000 conduit à une réorientation forcée de la politique de scolarisation précoce. La priorité doit d'abord être accordée à l'accueil des enfants de trois à cinq ans . Cette évolution illustre le fait que l'entrée en école maternelle des jeunes enfants est une faculté offerte aux familles et aux enfants, qui relève plus d'une variable d'ajustement que d'une action concertée et anticipée. Elle ne relève pas non plus d'une compétence obligatoire de l'éducation nationale.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DES ENFANTS DE 2 ANS SCOLARISÉS DEPUIS 2001
(France métropolitaine)

	2001-2002	2002-2003	2003-2004	2004-2005	2005-2006	2006-2007	2007-2008
Public	213 455	205 401	184 205	164 713	154 141	143 808	130 641
Privé	40 706	41 217	40 770	36 991	36 158	34 520	33 367
TOTAL	254 161	246 618	224 975	201 704	190 299	178 328	164 008
Évolution en %	+ 1,27	- 3	- 8,78	-11,54	- 5,99	- 6,71	- 8,73
En % des effectifs préélémentaires	10,3	10,0	9,0	8,0	7,6	7,2	6,7

Source : d'après MEN

La proportion d'enfants de deux ans dans l'enseignement préélémentaire public décroît par conséquent : de 9,9 % en 2001-2002, ils ne représentent plus que 6,1 % des enfants scolarisés en maternelle en 2007-2008 . L'enseignement privé connaît une évolution semblable, même s'il conserve une certaine tradition de scolarisation précoce : de 13,2 % à la rentrée 2001, ce pourcentage chute à 10,7 % à la rentrée 2007 .

Ainsi, l'écart entre la population scolarisable et les enfants scolarisés pour la tranche d'âge des deux-cinq ans après s'être fortement réduit puis stabilisé au cours des deux décennies 1980-1990 tend à s'accroître à partir de la rentrée 2003.

(2) La relativité du taux de scolarisation

L'effet de la reprise démographique, sensible depuis l'an 2000 et marquée depuis 2003, a ainsi fortement pesé sur le taux de scolarisation. Les effectifs du préélémentaire sont étroitement liés au nombre de naissances. On assiste à une baisse régulière du taux de scolarisation des enfants de deux à cinq ans qui s'explique par le fait que le nombre d'enfants scolarisés est resté relativement stable sur la période 2001-2007 alors que le nombre d'enfants scolarisables a augmenté.

Le taux de scolarisation diminue de manière continue et régulière : de 32 % en 2002-2003, il n'est plus que de 26,1 % en 2004-2005, de 23,4 en 2006-2007 et de 20,9 % en 2007-2008. Le taux de scolarisation des deux ans a diminué de 34 % entre 2002 et 2007.

ÉVOLUTION DU TAUX DE SCOLARISATION A DEUX ANS ⁽¹⁾
France métropolitaine et DOM, secteurs public et privé

2002-2003	2003-2004	2004-2005	2005-2006	2006-2007	2007-2008
32 %	28,8 %	26,1 %	24,5 %	23,4 %	20,9 %

⁽¹⁾ Repères et références statistiques sur les enseignements, la formation et la recherche RERS 2007

Il convient cependant de préciser que le taux ne tient compte que des enfants ayant deux ans révolus à la rentrée scolaire, condition requise pour être admis à l'école maternelle. Si l'on rapporte les effectifs des enfants scolarisés à ceux des scolarisables, c'est-à-dire des seuls enfants nés entre le 1 ^er janvier et le 31 août de l'année donnée, la proportion est nettement plus favorable. Ainsi environ 40 % des enfants de deux ans susceptibles d'entrer à l'école ont été scolarisés en 2006-2007.

b) L'entrée à l'école maternelle reste fixée à trois ans

L'évolution des effectifs des élèves de classes maternelles tend à recentrer l'accueil des enfants en maternelle sur la tranche d'âge des trois à six ans, l'écart entre la courbe des effectifs totaux de l'enseignement préélémentaire et celle des enfants de trois à six ans scolarisés se resserre progressivement.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE L'ENSEIGNEMENT PRÉÉLÉMENTAIRE ^{9 ( * )} ET DES ENFANTS DE 3/6 ANS SCOLARISÉS

Source : d'après données MEN et INSEE

En ce début de XXI ^e siècle, les ministres successifs en charge de l'éducation nationale ont rappelé que la scolarisation des enfants de deux ans ne saurait être considérée comme une obligation pour le système éducatif .

La loi n° 2005-380 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école promulguée le 23 avril 2005 n'a nullement remis en cause les dispositions définies par la loi d'orientation de juillet 1989. Elle étend même aux régions d'outre-mer le principe d'un accueil privilégié avant l'âge de trois ans si les parents en font la demande. Les débats législatifs ont toutefois confirmé le refus de tout principe de généralisation de la scolarisation des enfants de moins de trois ans .

Dans la majorité des pays de l'OCDE et des économies partenaires, la scolarisation universelle (soit des taux de scolarisation supérieurs à 90 %) commence à l'âge de cinq ou six ans. Toutefois, en Allemagne, en Belgique, au Danemark, en Espagne, en France, en Hongrie, en Islande, en Italie, au Japon, au Luxembourg, en Norvège, en Nouvelle-Zélande, au Portugal, en République slovaque, en République tchèque, au Royaume-Uni et en Suède et, dans les économies partenaires, en Estonie, en Israël et en Slovénie, 70 % au moins des enfants sont accueillis dès l'âge de trois ou quatre ans dans des structures préprimaires ou des établissements primaires. Le taux de préscolarisation est inférieur à 25 % en Corée et en Turquie, mais supérieur à 90 % en Belgique, au Danemark, en Espagne, en France, en Islande, en Italie, en Nouvelle-Zélande et au Royaume-Uni et, dans les économies partenaires, en Estonie.

Regards sur l'éducation 2007 - Les indicateurs de l'OCDE

Les nouveaux programmes de l'école primaire, élaborés par le ministère de l'éducation nationale en 2008 et soumis à consultation, n'intègrent pas la classe des deux ans ou la toute petite section. En revanche, ils actent une école maternelle en trois ans : « Le programme de l'école maternelle, sans horaire contraignant, présente les grands domaines d'activité à aborder sur les trois années qui précèdent l'entrée dans la scolarité obligatoire » .

Votre commission des affaires culturelles a, au cours de sa réunion du 16 avril 2008, approuvé cette orientation.

* ⁵ Rapport annexé à la loi n° 89-486 du 10 juillet 1989.

* ⁶ Rapport annexé à la loi n° 89-486 du 10 juillet 1989.

* ⁷ Voir tableau en annexe : politiques académiques et départementales en matière de scolarisation à deux ans.

* ⁸ Evelyne Sullerot, Les modes de garde des jeunes enfants, rapport présenté au nom de la section des actions éducatives, sanitaires et sociales, Conseil économique et social, avril 1981.

* ⁹ Préélémentaire : les enfants sont accueillis soit dans les écoles maternelles, soit dans des écoles primaires comportant une classe maternelle ou une section maternelle au sein d'une classe à plusieurs niveaux, soit dans des écoles spéciales.