Accueil des jeunes enfants : pour un nouveau service public

II. L'ÉCOLE À DEUX ANS : UNE QUESTION DE SOCIÉTÉ

L'enjeu d'une scolarisation précoce en France dépasse le seul questionnement autour du bien-être du jeune enfant ; il participe d'un débat de société qui s'inscrit dans une dimension d'ordre social, économique et territorial. S'interroger sur l'entrée à l'école maternelle à deux ans renvoie à la question de ses modalités et de ses objectifs. Deux questions doivent être abordées : où sont les enfants de deux ans aujourd'hui dans notre pays ? Pourquoi ce débat surgit-il avec autant d'acuité ?

L'école maternelle offre à l'heure actuelle un espace entre éducation familiale et éducation scolaire . Elle est d'ailleurs en situation de quasi monopole pour l'accueil spécifique des enfants de deux à cinq ans. La découverte de la vie en société dans une structure collective s'effectue pour le plus grand nombre d'enfants lors de l'entrée à l'école maternelle.

A. L'ÉCOLE MATERNELLE, UNE OPPORTUNITÉ DANS UN CONTEXTE DE PÉNURIE

Dans les deux décennies précédentes, l'éducation nationale a pu répondre à une demande sociale et l'école maternelle a représenté une opportunité nouvelle. Ce rôle joué par l'institution scolaire est d'autant plus prégnant aujourd'hui que les données socio-démographiques pèsent fortement sur les capacités d'accueil des différents modes de garde des enfants de moins de trois ans .

On peut considérer que l'école maternelle fournit un service aux parents avec la prise en charge des jeunes enfants. Elle est en quelque sorte d'un point de vue social et économique un mode d'accueil particulier à destination des deux-trois ans, âge de transition pour lequel des structures innovantes ou spécifiques sont quasi-inexistantes . Il convient de noter que les différents rapports, récemment parus, sur les modes de garde de la petite enfance intègrent effectivement l'école maternelle.

1. La conciliation de la vie familiale et de la vie professionnelle

En France, le dynamisme démographique et le taux d'activité féminine élevé influent fortement sur la politique de la petite enfance et conditionnent les besoins en mode de garde. Cette politique familiale mobilise des moyens financiers importants et de nombreux acteurs publics et privés, même si elle ne permet pas de satisfaire l'ensemble des besoins.

a) Le dynamisme de la natalité

Au 1 ^er janvier 2007, la France compte un peu plus de 4,8 millions d'enfants de moins de six ans, qui se répartissent selon le graphique ci-après. La répartition par âge des enfants de moins de six ans montre une forte progression des moins de trois ans , désormais plus nombreux que les trois-cinq ans et témoigne d'une vitalité démographique propre à notre pays . En 2007, 783 500 naissances ont été comptabilisées en France métropolitaine et 33 000 dans les départements d'outre-mer, soit un total de 816 500. En 2006, on a atteint un niveau très élevé avec 830 900 naissances.

En effet, la France est un des pays les plus féconds de l'Union européenne avec un nombre de naissances actuellement inégalé depuis vingt-cinq ans. Certes, le nombre de femmes de 20 à 40 ans continue de diminuer, mais les femmes ont plus d'enfants qu'auparavant : l'indicateur conjoncturel de fécondité augmente. Il atteint deux enfants par femme en 2006, niveau le plus haut depuis trente ans.

Après une décroissance constante durant les années 1980, le nombre d'enfants de moins de six ans augmente chaque année depuis 2000 .

Un tel dynamisme démographique a un effet d'impact substantiel et pose avec acuité pour les années à venir la question de l'offre d'accueil en termes de modes de garde. La pression démographique sur les modes de garde se combine avec le travail des femmes de plus en plus développé.

b) Un fort taux d'activité féminine

Aujourd'hui, dans notre pays, la situation de bi-activité au sein d'un même foyer est la plus fréquente. Près de six enfants de moins de six ans sur dix vivent avec deux parents actifs. Cette proportion est à peine inférieure pour les enfants de moins de trois ans. On peut considérer que près de 60 % des enfants de moins de trois ans ont ainsi besoin d'un mode d'accueil en raison de l'activité professionnelle de leurs parents .

TYPE DE FAMILLE AVEC AU MOINS UN ENFANT DE 0-6 ANS SELON L'ACTIVITÉ DES PARENTS

	0 à 3 ans	0 à 6 ans
Famille monoparentale, parent actif	3 %	5 %
Famille monoparentale, parent inactif	3 %	2 %
Couple dont 1 actif	37 %	32 %
Couple dont 2 actifs	56 %	59 %
Couple, 2 inactifs	1 %	1 %
Total	100 %	100 %

Source : INSEE, Enquête emploi 2005 (France métropolitaine)

Par ailleurs, 61 % des enfants de moins de six ans dont les deux parents sont actifs occupés ont une mère qui travaille à temps complet. Selon l'Observatoire national de la petite enfance, parmi les enfants vivant avec leurs deux parents et ayant une mère travaillant à temps partiel, 19 % ont une mère qui souhaiterait travailler davantage . 10 % ont une mère qui travaille à temps partiel par manque de services de garde ou parce que ceux-ci sont trop chers. Par ailleurs, la taille de la fratrie conditionne fortement le taux d'activité des mères.

Selon l'enquête emploi 2005 de l'INSEE, le taux d'activité féminine est de 74,4 % pour les femmes de 15 à 59 ans en couple et sans enfant. Il s'élève à 80,2 % en présence d'un enfant de moins de trois ans, sans doute en prévision d'un surcroît de dépenses, mais il chute à 59,8 % en présence de deux enfants dont au moins un de moins de trois ans et à 37,1 % en présence de trois enfants ou plus dont au moins un de moins de trois ans. Une fois l'âge de trois ans atteint par les enfants, le taux d'activité des femmes en couple se situe à nouveau au-dessus de la moyenne : 81,1 % en présence d'un enfant âgé de trois ans ou plus et 83,9 % en présence de deux enfants âgés de trois ans ou plus.

Plusieurs de nos interlocuteurs nous ont indiqué que les familles confiaient de plus en plus tôt leurs enfants à d'autres. Au cours de son audition par le groupe de travail, M. Alain Bentolila a relevé ainsi un phénomène d'accélération de la « passation » des enfants depuis une quarantaine d'années, indiquant que ces derniers ont progressivement été confiés un an et demi plus tôt à des intervenants extérieurs à la famille, l'âge moyen passant de trois ans et demi à avant deux ans : « impatience éducative et déficit de la médiation familiale sont sans doute à l'origine de la scolarisation de plus en plus précoce des enfants » . C'est ainsi que l'école à deux ans a fait progressivement son entrée parmi les modes de garde liés à la petite enfance .

c) Qui conduisent à des besoins potentiels élevés

L'analyse de ces données socio-démographiques, qui tendent à montrer que le travail féminin n'est pas l'ennemi de l'enfant, permet de comprendre que la question des modes de garde constitue un sujet prégnant pour les familles .

Les besoins sont toujours difficiles à évaluer. Toutefois, on considère ainsi que 59 % des enfants de moins de trois ans ont potentiellement besoin d'un mode d'accueil individuel ou collectif . Il s'agit de proposer une offre large et diversifiée permettant de répondre à une demande des familles croissante et de plus en plus personnalisée.

ESTIMATION DES BESOINS POTENTIELS EN MODES D'ACCUEIL POUR LES MOINS DE TROIS ANS ET OFFRE EFFECTIVE (FRANCE MÉTROPOLITAINE)

		SOURCE	SIGNIFICATION
Besoins
Nombre d'enfants de 3 mois à 3 ans*	2 112 167	Calcul Cnaf sur base Insee, début 2007	France métropolitaine
Nombre d'enfants dont le mono-parent ou les deux parents sont actifs (occupés ou non)	1 246 179	Insee enquête emploi 2005 - Enquête emplois Insee 2005	Besoin brut
Nombre d'enfants qui ont un parent inactif en raison de difficultés liées au mode de garde	155 244	Enquête Meda & Wierinck 2003	Besoin non couvert
Total besoins potentiels	1 401 423		France métropolitaine
Offre effective pour les 0-3ans
Places EAJE	319 000	Drees, enquête PMI	Potentiel 0-6 ans (2005)
Bénéficiaires Paje CMG dom (-3 ans)	33 215	CNAF Fileas	2006
Bénéficiaires Paje CMG ass.mat (-3 ans)	473 601	CNAF Fileas	2006
Bénéficiaires Paje CMG struct (-3 ans)	1 326	CNAF Fileas	2006
École maternelle (2-3 ans)	182 000	Éducation Nationale	2006
Total places accueil	1 009 142		France métropolitaine

* Pour les enfants de rang 3 et +, ne sont retenus que les enfants à partir de 4 mois.

Source : CNAF

Les besoins des familles ne sont donc qu'imparfaitement couverts, en dépit du développement de l'offre de garde et des aides financières mises en place. A cette insuffisance quantitative du nombre de places d'accueil offertes -de l'ordre de 390 000 places- se conjuguent de grandes disparités territoriales , qui occasionnent une part d'insatisfaction et de contraintes pour de nombreuses familles.

2. L'école maternelle au regard de l'offre de garde

Le premier mode de garde pour les enfants de moins de trois ans non scolarisés est familial, près des deux tiers des enfants sont gardés à la maison , essentiellement par leur mère. Le deuxième mode de garde est l'assistante maternelle (20 %). La fréquentation d'un établissement d'accueil de jeunes enfants ne concerne que 8 % des enfants. ^{10 ( * )}

L'offre d'accueil en France fait coexister un secteur public et un secteur privé. Le service public est sous l'égide des collectivités territoriales, des caisses d'allocations familiales avec les crèches pour les plus petits, ou de l'État avec la préscolarisation des enfants de deux à trois ans. Le secteur privé comprend les assistantes maternelles, les gardes à domicile et les crèches d'entreprise. Cette offre est hétérogène dans ses caractéristiques, dans sa tarification comme dans sa répartition territoriale.

a) Un positionnement ambigu des familles

(1) Le choix des parents ne se porte pas prioritairement sur l'école maternelle

Le déficit actuel du nombre de places proposées pour l'accueil des enfants de moins de trois ans pèse sur le choix des familles et sur la satisfaction de leurs attentes. Le principe d'une entrée précoce en école maternelle est souvent présenté comme répondant à une demande forte des parents, or leur positionnement à l'égard de cette mesure semble plus nuancé . Il demeure que les parents sont avant tout attachés à une offre diversifiée, alliant structures de garde collective et gardes individuelles.

Une enquête SOFRES ^{11 ( * )} , menée pour le magazine Parents , en 2006 sur cette question de la scolarisation précoce, réalisée auprès de mères d'enfants de moins de deux ans, indique que seules 35 % des mères sont favorables à une généralisation de l'accueil des enfants de deux ans à l'école . Il convient de reconnaître que ce pourcentage révèle l'absence de consensus autour de cette question et l'ambivalence des familles à l'égard d'une entrée précoce dans l'institution scolaire. Par ailleurs, plus d'une mère sur deux estime que l'école à partir de deux ans devrait s'adresser en priorité aux familles défavorisées.

La première raison invoquée pour scolariser son enfant est le souci de favoriser l'apprentissage de la vie en société. Les raisons relatives aux modes de garde, au travail des femmes, aux aspects financiers ne semblent pas prépondérantes (respectivement 12 %, 11 % et 11 %). La réticence principale de la part des mères provient du sentiment que leur enfant est immature pour faire face à cette scolarisation précoce , et non par exemple en raison d'un manque de places en école maternelle.

Ce sondage corrobore un sondage antérieur réalisé en avril 2004 ^{12 ( * )} à la demande d'une association de parents d'élèves, la PEEP dont les principaux enseignements étaient les suivants :

- 60 % des parents ne sont pas prêts à mettre leur enfant à l'école dès l'âge de deux ans , même s'ils en ont la possibilité, contre 39 % qui y sont favorables ;

- les principales motivations des parents sont liées à la recherche d'un bien-être pour leur enfant ;

- 20 % auraient recours à cette solution pour des raisons de type matériel (manque de structure d'accueil ou coût) : 16 % par manque de structure d'accueil et 4 % en raison du moindre coût.

(2) Des motivations éclatées

Le groupe de travail a tenté de cerner les motivations profondes et souvent diverses qui conduisent une part non négligeable des parents à choisir d'inscrire leur enfant à l'école maternelle avant l'âge de trois ans . Au cours de son audition, Mme Claire Brisset, ancienne défenseure des enfants, en a relevé cinq :

- un nombre de places en crèches insuffisant ;

- les réticences de certaines municipalités à ouvrir des crèches ;

- une forme de stakhanovisme, particulièrement dans les milieux favorisés, afin de « gagner du temps » dans la scolarité des enfants ;

- la gratuité, qui pose la question de l'école comme mode de garde ;

- les « bonnes intentions ».

Cette impatience éducative des parents est particulièrement mise en évidence par M. Alain Bentolila qui la considère en partie comme un facteur d'explication d'une scolarisation de plus en plus précoce des enfants : « Aujourd'hui, le temps est à l'impatience ; aussitôt nés, il faut cultiver activement leurs jeunes intelligences, développer énergiquement leurs capacités logiques, et attiser leurs appétits artistiques. »

b) Les structures d'accueil collectives : un mode minoritaire

Les structures collectives sont fortement sollicitées par les parents, car elles sont notamment considérées comme un mode de socialisation intéressant. Cependant, le recours à ce type de mode de garde reste minoritaire en France, même lorsque les deux parents exercent une activité professionnelle à temps complet.

L'assistante maternelle agréée constitue le mode d'accueil le plus utilisé (34 %), tandis que les établissements d'accueil de jeunes enfants (crèches) sont utilisés par 20 % des enfants de moins de trois ans dont les deux parents travaillent .

La proportion des parents qui recourent à un mode d'accueil payant augmente nettement en fonction des ressources des familles. Le type d'agglomération influe aussi sur le mode de garde.

Différentes études montrent qu'il existe un décalage entre le souhait des parents et les pratiques qu'ils sont contraints d'adopter à l'égard des modes de garde.

(1) L'école maternelle, un mode d'accueil spécifique

Au sens de la recherche internationale, l'école maternelle est un mode d'accueil parmi d'autres, que sont les crèches, les jardins d'enfants, les haltes-garderies et les modes d'accueil individualisés. Cette acception ne recouvre pas la réalité de la situation française dans la mesure où la totalité des enfants de trois ans sont aujourd'hui scolarisés.

Toutefois, en France, elle est une institution singulière parmi les services d'accueil et d'éducation de la petite enfance . Elle a été développée par le pôle de l'instruction et non de l'hygiène et des soins physiques. Elle est ainsi placée sous l'autorité du ministère en charge de l'éducation nationale et se veut un premier lieu de scolarisation.

Cependant, elle fournit également une réponse sociale et subventionnée à un besoin des familles pour la garde et l'éducation de leurs jeunes enfants pour un temps donné, notamment en l'absence de structures innovantes et spécifiques pour la tranche d'âge de transition que constituent les deux-trois ans.

Placer l'école maternelle au regard d'un questionnement sur les modes de garde du jeune enfant souligne le rôle parfois ambigu qu'elle joue actuellement dans notre société, qui tend à osciller entre lieu d'apprentissage et lieu d'accueil et de soins . Force est de rappeler que l'école maternelle doit mettre en oeuvre des objectifs éducatifs et pédagogiques.

Article L. 321-2 du code de l'éducation

« Sans rendre obligatoire l'apprentissage précoce de la lecture ou de l'écriture, la formation qui est dispensée dans les classes enfantines et les écoles maternelles favorise l'éveil de la personnalité des enfants. Elle tend à prévenir des difficultés scolaires, à dépister les handicaps et à compenser les inégalités. La mission éducative de l'école maternelle comporte une première approche des outils de base de la connaissance, prépare les enfants aux apprentissages fondamentaux dispensés à l'école élémentaire et leur apprend les principes de la vie en société.

L'État affecte le personnel enseignant nécessaire à ces activités éducatives. »

Les écoles maternelles sont réparties sur l'ensemble du territoire . Les autres modes d'accueil, même s'il existe une offre diversifiée, ne sont pas aussi accessibles, notamment à l'ensemble des milieux sociaux. Certaines personnes auditionnées par le groupe de travail ont souhaité attirer notre attention sur le fait que les parents de milieu défavorisé sont plus enclins à scolariser leur enfant qu'à l'inscrire dans une autre structure d'accueil collective.

Cette école accueille tous les enfants de deux à six ans, quelles que soient leurs langues, familles et conditions de ressources. Partie prenante de l'école primaire et intégrée dans l'éducation nationale, elle est porteuse pour la Nation de valeurs d'unité et de cohésion sociales.

L'entrée à l'école maternelle ne résout pas généralement les problèmes de garde, les horaires de l'école ne coïncident que rarement avec ceux des parents. Elle ne fonctionne que 140 jours par an, avec un niveau d'accueil périscolaire très variable.

(2) Un taux de couverture des besoins insuffisant

On compte en moyenne 47 places d'accueil pour 100 enfants de moins de trois ans pour l'ensemble des modes de garde, y compris l'école maternelle , sur l'ensemble du territoire (France métropolitaine). Les deux tiers de l'offre sont assurés par les assistants maternels. Les disparités géographiques peuvent être importantes, le potentiel d'accueil pouvant varier de 20 à 81 places pour 100 enfants selon les départements.

COUVERTURE DE LA CAPACITÉ THÉORIQUE D'ACCUEIL DES ENFANTS DE MOINS DE TROIS ANS À FIN 2005

Nombre de places	Pour 100 enfants	Total en nombre de places
Accueil collectif	11	256 800 (265000 fin 2006) ^(1)
Service d'accueil familial	3	62 100 (63 000 fin 2006)
Assistante maternelle	30	- 689 000 places disponibles estimées auprès de 263 000 assistantes employées, - 1 million de places théoriques pou 399 000 assistantes agréées
École maternelle (ratio rapporté à l'ensemble des enfants de moins de trois ans)	3	167 500 (rentrée 2007)
Capacité théorique d'accueil totale	47	999 500 (à comparer aux 2,287 millions d'enfants de moins de trois ans au 1 ^er janvier 2005, dont environ 9 % pris en charge au titre du congé maternité)
Capacité totale, y compris valorisation des places en accueil collectif	51	La place en accueil collectif est occupée en moyenne par 1,3 enfant du fait des gardes à temps partiel.

(1) Source : Études et résultats n° 608 - novembre 2007 - DREES

Sources : chiffres DREES-PMI-2005, l'accueil du jeune enfant en 2006, Observatoire national de la petite enfance - CNAF automne 2007.

Les établissements d'accueil collectif de la petite enfance, regroupent diverses catégories d'établissements qui ont en commun d'être spécialement conçus et aménagés pour recevoir dans la journée, collectivement, de façon régulière ou occasionnelle les enfants de moins de six ans.

PRÉSENTATION DES DIFFÉRENTS MODES D'ACCUEIL COLLECTIF
ET EN CRÈCHES FAMILIALES

Les établissements et les services d'accueil, outre leur fonction d'accueil, ont pour mission de veiller à la santé, à la sécurité, au bien-être des enfants qui leur sont confiés ainsi qu'à leur développement (décret du 1 ^er août 2000 relatif aux établissements et services d'accueil des enfants de moins de six ans). La création de ces établissements est préalablement soumise à l'autorisation du président du conseil général pour les structures de droit privé, et à avis pour celles créées par les collectivités publiques, notamment les communes. La prise en charge des enfants est assurée par une équipe pluridisciplinaire composée notamment d'éducateurs(trices) de jeunes enfants, d'auxiliaires de puériculture, sous la direction d'un médecin, d'un(e) puériculteur(trice) ou, pour les structures de 40 places au plus, d'un éducateur de jeunes enfants.

Une gestion principalement assurée par les communes

La gestion des établissements d'accueil collectif relève pour l'essentiel des collectivités territoriales (principalement les communes) ou des associations du type loi de 1901. Les caisses d'allocations familiales ou d'autres organismes tels que les organismes privés à but lucratif, les mutuelles et les comités d'entreprise peuvent également intervenir dans ce domaine, mais le font plus rarement. En 2005, les crèches de quartier sont ainsi gérées à 81 % par des collectivités territoriales (72 % par des communes et 9 % par les départements) et, dans 18 % des cas, par des associations. Les communes sont aussi, à plus de 85 %, responsables de la gestion des crèches familiales. Sur 10 haltes-garderies traditionnelles, 5 sont gérées par des communes et 4 par des associations. De leur côté, 52 % des établissements multi-accueil traditionnels relèvent des communes et 41 % des associations. En revanche, les structures parentales adoptent dans leur quasi-totalité un mode de gestion associatif.

Les crèches collectives (établissements d'accueil régulier d'enfants de moins de 3 ans)

Les crèches collectives, conçues pour recevoir dans la journée, de façon régulière, des enfants de moins de 3 ans regroupent :

- les crèches traditionnelles de quartier, implantées à proximité du domicile de l'enfant, ont une capacité d'accueil limitée à 60 places (fermées la nuit, dimanche et jours fériés) ;

- les crèches traditionnelles de personnel implantées sur le lieu de travail des parents adaptent leurs horaires à ceux de l'entreprise ou de l'administration (par exemple l'hôpital). Leur capacité d'accueil est également de 60 places maximum ;

- les crèches à gestion parentale sont administrées par les parents qui, regroupés en association de type loi 1901, s'occupent à tour de rôle des enfants de moins de 3 ans. Leur capacité d'accueil, de 20 places au maximum, peut, à titre exceptionnel, être portée à 25 places par dérogation.

Les haltes-garderies (établissements d'accueil occasionnel)

Les haltes-garderies accueillent ponctuellement des enfants de moins de six ans. Elles permettent d'offrir aux enfants de moins de trois ans des temps de rencontre et d'activité communs avec d'autres enfants, les préparant progressivement à l'entrée à l'école maternelle. On distingue les haltes-garderies traditionnelles pouvant offrir au maximum 60 places et les haltes-garderies à gestion parentale de taille limitée à 20 places (25 places par dérogation).

Les jardins d'enfants (établissements d'accueil régulier d'enfants de 3 à 6 ans)

Conçus comme une alternative à l'école maternelle, ces établissements doivent assurer le développement des capacités physiques et mentales des enfants par des exercices et des jeux. Ils peuvent éventuellement recevoir des enfants dès l'âge de deux ans. Leur capacité d'accueil peut atteindre 80 places.

Les crèches familiales (services d'accueil familial)

Les crèches familiales regroupent des assistantes maternelles agréées qui accueillent les enfants à leur domicile, sans regrouper l'ensemble des enfants dans un même lieu. Elles sont supervisées et gérées comme les crèches collectives. Les assistantes maternelles y travaillant sont rémunérées par la collectivité locale ou l'organisme privé qui les emploie. La capacité d'accueil des crèches familiales ne peut être supérieure à 150 places.

Les établissements «multi-accueil»

Les établissements multi-accueil proposent différents modes d'accueil d'enfants de moins de six ans au sein d'une même structure. Ils offrent fréquemment une combinaison de plusieurs modes d'accueil collectif de type crèche, jardin d'enfants, halte-garderie et/ou des places d'accueil polyvalent (utilisées selon les besoins tantôt à de l'accueil régulier, tantôt à de l'accueil occasionnel). Ces structures peuvent être gérées de façon traditionnelle ou être à gestion parentale, leur capacité d'accueil est, dans le premier cas, de 60 places et dans le second de 20 places (25 par dérogation). Mais certains de ces établissements assurent à la fois de l'accueil collectif et de l'accueil familial et, dans ce cas, leur capacité globale d'accueil est limitée à 100 places.

Source : Bailleau G., 2007, « L'accueil collectif et en crèches familiales des enfants de moins de 6 ans en 2005 », Etudes et résultats, n°548, janvier, Drees.

(3) Le déclin des jardins d'enfants

Le jardin d'enfants est une structure d'éveil ouverte aux enfants, de deux à six ans, avant l'âge de la scolarité obligatoire . L'encadrement est assuré par des éducateurs de jeunes enfants. Il correspond historiquement à l'émergence de courants pédagogiques, de représentations et de pratiques différentes à l'égard des jeunes enfants. Il est parfois conçu comme une structure de transition entre la famille, la crèche et l'école.

Ce type de structure est devenu marginal avec la généralisation de l'école maternelle à trois ans. Selon les données du ministère en charge des affaires sociales, leur nombre a chuté à 187 en 2006 contre 217 en 2002. Ils n'accueillent plus que 7 834 enfants dans quelques départements. Pourtant, ils ont bénéficié d'une adaptation de leur cadre réglementaire.

Le décret n° 2007-230 du 20 février 2007 ^{13 ( * )} a ainsi réservé l'appellation de jardins d'enfants aux « établissements d'accueil collectif qui reçoivent exclusivement des enfants âgés de plus de deux ans non scolarisés ou scolarisés à temps partiel » . Le nombre d'enfants accueillis dans une structure peut atteindre 80 et l'effectif du personnel placé auprès de ces enfants est calculé de manière à assurer la présence d'un professionnel pour quinze enfants en moyenne. Le même décret a par ailleurs ouvert la possibilité de confier la direction d'un jardin d'enfants à une personne ayant exercé comme instituteur ou professeur des écoles justifiant de trois ans d'expérience professionnelle auprès de jeunes enfants.

(4) Un cloisonnement des structures

Au cours des auditions du groupe de travail, de nombreux interlocuteurs ont regretté que la question de l'éducation à la petite enfance soit traitée de manière trop cloisonnée.

L'accueil des enfants de deux à trois ans est ainsi partagé entre des institutions, des structures et des personnels de formations et de cultures différentes . Il est également traversé par un clivage entre deux tutelles - affaires sociales et éducation nationale.

L'école maternelle se pense en référence à l'école élémentaire, mais semble ignorer les autres institutions qui concourent également à l'accueil des enfants. L'école maternelle a sa place au sein du modèle éducatif français, mais ne doit pas prendre toute la place, comme l'indiquent les programmes de 2002 : « Tout en gardant sa liberté d'action et ses spécificités, l'école maternelle joue un rôle pivot dans le réseau des institutions de la petite enfance pour mettre en place les synergies possibles et éviter les incompatibilités et les surcharges » .

c) La comparaison des coûts ou une certaine idée de la gratuité

Quasi-gratuite pour les familles et ouverte à tous les enfants quelque soit le statut professionnel des parents,  l'école maternelle publique peut apparaître comme une solution intéressante pour les parents qui ne trouvent pas de mode de garde ou qui n'en ont pas les moyens. L'aspect financier est souvent mis en avant notamment pour justifier ou analyser le choix des parents, même si cet élément du débat autour de la scolarisation précoce apparaît marginal parmi les opinions recueillies auprès des familles.

(1) Un coût pour la Nation

L'école maternelle représente un coût important pour la Nation qui y consacre des moyens humains et matériels importants. Le financement des écoles maternelles fait intervenir deux acteurs principaux, l'État et les collectivités territoriales . 40 % de la dépense est financée par les collectivités territoriales pour l'ensemble du premier degré, qui prennent en charge la rémunération des personnels non enseignants ainsi que les dépenses de fonctionnement et d'investissement des écoles.

LE COÛT ANNUEL D'UN ÉLÈVE DE MATERNELLE

En 2006, le coût pour un élève de maternelle d'enseignement public ou privé s'élevait à 4 660 euros. Ce coût est financé par :

- le ministère de l'éducation nationale à hauteur de 2 330 euros dont plus de 99 % représentent des dépenses de personnels enseignants ;

- les collectivités locales, essentiellement les communes à hauteur de 2 050 euros dont près de 57 % de dépenses de personnel (Atsem - agent territorial spécialisé des écoles maternelles- et personnels d'entretien) ;

- les ménages à hauteur de 280 euros. Cette dépense des ménages couvre des droits d'inscription (assez faibles) pour les établissements privés mais surtout des frais de cantine et de petit matériel scolaire.

Depuis 1980, les dépenses annuelles moyennes par élève du préélémentaire et de l'élémentaire se sont rapprochées en raison de l'augmentation du nombre d'enseignants par élève et à l'important accroissement des dépenses de personnel des communes en préélémentaire. Par ailleurs, la dépense moyenne par élève du préélémentaire a fortement progressé entre 1980 et 2006, soit plus de 73 % en prix constants , dans un contexte général de baisse des effectifs d'élèves du premier degré, de maintien des postes d'enseignants et de revalorisation de leur carrière.

De 1990 à 2006, le coût d'une scolarité en maternelle , calculé en tenant compte pour chacune de ces deux dates du nombre moyen d'années passées en préélémentaire, s'est accru de plus de 50 % , puisque la dépense pour une scolarité en maternelle est passée de 9 900 euros en 1990 à 14 910 euros en 2006 aux prix de 2006. Cette croissance des coûts est plus forte que pour l'enseignement élémentaire (+35,6 %).

(2) Un élément du débat sur l'offre de garde

La scolarisation des jeunes enfants apparaît cependant comme un des modes de garde les moins coûteux à la fois pour les familles et pour la collectivité dans son ensemble par rapport aux coûts de construction et de fonctionnement d'une crèche. Cette forme d'opportunité financière s'explique par une réglementation différente en termes de normes d'encadrement

De l'ordre de 781 millions d'euros en 2006, les dépenses relatives à la scolarisation des enfants de moins de 3 ans représentent environ 10 % du coût global consacré pour la collectivité à la politique de services d'accueil de la petite enfance qui est estimé autour de 7,5 milliards d'euros. Ces dépenses comprennent les prestations monétaires pour une garde individuelle, les dépenses de fonctionnement et d'investissement des établissements d'accueil du jeune enfant ainsi que les dépenses fiscales, telles que les réductions d'impôt pour frais de garde et pour les emplois familiaux.

Le financement des modes d'accueil de la petite enfance fait intervenir quatre acteurs, la famille, la caisse d'allocations familiales, les collectivités territoriales et l'État.

Ainsi, une des orientations de la révision générale des politiques publiques (RGPP) en matière de politique familiale vise à mieux prendre en compte le coût des différents modes de garde dans l'augmentation de l'offre de garde. Il s'agit d'engager une véritable réflexion autour des normes d'encadrement en matière d'accueil du jeune enfant, qui pèse fortement sur la nomenclature financière des modes de garde et d'envisager leur assouplissement en fonction de l'âge des enfants accueillis. « Or, pour une famille, la participation financière aux frais peut s'avérer plus chère pour une place chez une assistante maternelle agréée que pour une place en crèche. De plus, comment comprendre qu'un enfant de moins de trois ans scolarisé coûte environ deux fois moins cher à la collectivité qu'un enfant du même âge en crèche ? Ces différences de coût entre les différents modes de garde doivent conduire à une réflexion globale sur les normes d'accueil, dans un contexte d'accroissement de l'offre de garde. » ^{14 ( * )}

Le dernier rapport de la Cour des Comptes fait ainsi remarquer que « le coût par enfant est moindre s'il est accueilli en maternelle plutôt qu'en établissement d'accueil du jeune enfant (EAJE) » . Il suggère aussi de clarifier les objectifs de l'Etat dans ce secteur de l'accueil des deux-trois ans et d'apporter une réponse adaptée aux besoins à venir. Certes, se pose la question de l'efficacité des dépenses publiques de l'Etat dans ce domaine, mais au-delà du coût , il importe surtout de prendre en compte sa qualité et ses effets sur les enfants.

STRUCTURE ACTUELLE MOYENNE DU FINANCEMENT DES MODES D'ACCUEIL, À PARTIR DE LEUR COÛT UNITAIRE PAR ENFANT

	Coût pour un enfant (en euros)	Part famille (en %)	Part Etat (en %)	Part CNAF (en %)	Part gestionnaire : collectivité locale ou autre (en %)
Garde à domicile	25 488	48,00	26,00	26,00	-
Garde partagée entre 2 familles	12 966	35,00	35,00	30,00	-
EAJE	10 000	10,00	10,00	30,00	30,00
Assistante maternelle	7 518	10,00	8,00	82,00	-
École maternelle	4 660	6,00	50,00	-	44,00
Garde par un parent (CLCA)	4 359	-	-	-	-

Source : mission de révision générale des politiques publiques relative à la politique familiale (2008)

Note : le coût de revient des différents modes de garde fait appel à des méthodologies complexes et parfois divergentes selon les sources. Une place de crèche peut accueillir plus d'un enfant du fait des placements à temps partiel (1,3 enfants)

3. Un accès sélectif à l'école maternelle pour les deux ans

Les enfants qui accèdent à l'école maternelle dès le plus jeune âge, c'est-à-dire avant trois ans, peuvent faire l'objet d'une typologie. Se dessine en quelque sorte un profil de l'écolier de deux ans .

a) Un ordre de priorité

Plusieurs textes législatifs et réglementaires ont précisé et hiérarchisé en fonction de l'âge de chaque enfant un droit à l'accueil en milieu scolaire. Cet ordre de priorité structure en quelque sorte l'admission dans une politique de scolarisation précoce.

Le principe d'une scolarisation à partir de l'âge de trois ans est ouvert et reconnu par la loi, conformément aux dispositions de l'article L. 113-1 du code de l'éducation, mais il ne s'exerce qu'à la demande expresse des familles.

L'inscription des enfants de deux ans à l'école maternelle procède d'une faculté offerte aux familles en fonction de conditions discriminantes . L'enfant doit avoir atteint l'âge de deux ans révolus le jour de la rentrée aux termes de l'article D. 113-1 de la partie réglementaire du code de l'éducation à condition qu'il soit physiquement et psychologiquement prêt à le fréquenter. Par ailleurs, l'accueil des enfants de deux ans en maternelle est fonction des places disponibles, compte tenu de la priorité accordée aux enfants de trois ans. Le principe d'un accueil prioritaire pour les enfants vivant dans un environnement social défavorisé est également inscrit dans la loi.

b) L'écolier de deux ans : un profil ciblé

Les données recueillies dans le cadre du panel de près de 9 000 élèves entrés en classes préparatoires en 1997, dont 29 % ont été scolarisés à deux ans, et suivis pendant plusieurs années par l'ancienne direction de l'évaluation et de la prospective (DEP), montrent l'existence de fortes disparités en fonction des caractéristiques de l'élève et de sa famille. Réalisé à un moment où la scolarisation précoce était élevée, cet échantillonnage n'en demeure pas moins un élément d'indication du profil de l'écolier de deux ans.

Depuis la rentrée scolaire 1997, la Direction de la programmation et du développement du ministère de l'Éducation nationale suit un échantillon représentatif au niveau national de 9 260 écoliers qui entraient pour la première fois à cette date au cours préparatoire dans une école publique ou privée de France métropolitaine.

La situation scolaire des élèves est actualisée chaque année par une prise d'informations auprès de son école. Les enfants faisant partie de la cohorte ont passé des tests de compétences à l'entrée au cours préparatoire.

Les scores qu'ils ont obtenus aux épreuves nationales d'évaluation de CE2 ont été recueillis. La présente étude porte sur les 8 661 élèves de la cohorte qui, nés en 1991, sont entrés à 6 ans au cours préparatoire et ont pu être suivis au cours de leurs trois premières années de scolarité élémentaire ^{15 ( * )} .

Le mois de naissance apparaît logiquement comme un facteur déterminant dans l'éventualité d'une scolarisation précoce. Les enfants nés en début d'année sont souvent plus mûrs pour une entrée précoce à l'école maternelle, leurs parents préfèrent ainsi les scolariser avec quelques mois d'avance, plutôt que de les scolariser un an plus tard - dans la perspective également de leur permettre d'accéder au cours préparatoire dans l'année de leurs cinq ans-. Le tableau montre ainsi que 46 % des élèves nés au premier semestre contre seulement 27 % de ceux nés au troisième trimestre et 17 % des enfants nés au cours des trois derniers mois de l'année sont entrés à l'école maternelle à deux ans. Une minorité des enfants de deux ans à deux ans et demi sont donc scolarisés et les moins de trois ans à l'école sont majoritairement des enfants de deux ans et demi à trois ans.

Le mode de garde antérieur semble également jouer un rôle non négligeable. Son caractère individuel apparaît comme un facteur déterminant pour une entrée à l'école maternelle à deux ans. Par ailleurs, l'activité de la mère joue également en ce sens. En effet, 28 % des enfants entrés à l'école à deux ans ont une mère inactive, contre 32,5 % pour ceux ayant une mère active, soit un écart non négligeable de 4,5 points.

Les disparités entre les différents milieux sociaux sont également assez marquées. Les enfants d'agriculteurs se situent en tête de ceux qui fréquentent l'école maternelle à deux ans , 46 % d'entre eux. Les enfants d'enseignants profitent également d'une scolarisation précoce . Les enfants des autres catégories sociales ont une fréquentation proche de la moyenne nationale.

En ce sens, les disparités territoriales influent fortement sur la possibilité d'accès à l'école maternelle dès l'âge de deux ans, comme le font apparaître les données du tableau ci-après.

L'ÂGE D'ENTRÉE EN MATERNELLE SELON LES CARACTÉRISTIQUES DES ÉCOLES FRÉQUENTÉES (EN  %)

Caractéristiques des écoles		Âge d'entrée en maternelle
		Deux ans	Trois ans	Quatre ans et plus
Secteur de l'école ou des écoles maternelles fréquentées	Public	29,9	64,7	5,4
	Privé	46,8	49,6	3,6
	Public et privé	36,6	55,5	7,9
Tranche d'unité urbaine de l'école de CP	Rural	36,9	56,9	6,2
	< 20 000 habitants	36,3	58,4	5,3
	< 100 000 habitants	30,6	65,3	4,1
	> ou = 100 000 habitants	32,6	62,4	5,1
	Paris	13,9	79,3	6,8
Classement en ZEP de l'école de CP	Oui	27,7	65,0	7,4
	Non	31,6	63,2	5,2
Ensemble		31,1	63,4	5,5

Source : Panel d'élèves du premier degré recruté en 1997

Lecture : 29,9 % des enfants ayant effectué toute leur scolarité maternelle dans une école publique ont été scolarisé à deux ans.

Source : Ministère de l'éducation nationale

La scolarisation avant trois ans concerne 37 % des élèves de milieu rural mais seulement 14 % de ceux qui habitent la région parisienne. Elle touche plus souvent les élèves scolarisés dans l'enseignement privé que ceux des écoles publiques. Le classement en ZEP en revanche semble avoir peu d'influence sur ce phénomène.

Les enfants de nationalité étrangère sont moins souvent scolarisés à deux ans , même s'ils disposent d'une offre scolaire à proximité de leur domicile.

c) Une modulation des rythmes scolaires

Force est de reconnaître que les enfants de moins de trois ans ne sont pas systématiquement scolarisés sur l'ensemble de la journée. Les familles font plutôt le choix d'une modulation des rythmes scolaires , en fonction de leurs disponibilités et des besoins propres à l'enfant. Par ailleurs, cela peut dénoter également de conditions d'accueil pas toujours adaptées à de si jeunes enfants, les parents considérant que le cadre familial est plus propice au respect de leurs besoins de repos.

Selon les informations du ministère de l'éducation nationale, en 2001, 38 % des enfants scolarisés à deux ans fréquentaient l'école à plein temps , 57 % à mi-temps (le matin) et 5 % le matin et quelques après-midis par semaine. A deux ans, la décision des parents porte aussi sur la durée de scolarisation de l'enfant.

TAUX DE SCOLARISATION EN %

Age de l'enfant au 31 décembre 2001	A mi-temps	Le matin et 1 à 3 après-midi	A temps complet	Total
2 ans	21	2	14	37
3 ans	20	6	71	97
4 ans	2	5	92	99
5 ans	1	2	96	99

Source : enquête Modes d'accueil et de garde des jeunes enfants, juin 2002, DRESS

L'école maternelle ne peut être considérée comme un substitut à un mode de garde payant que dans une minorité de cas, compte tenu du fractionnement de la scolarité pour ces enfants de deux ans. Il faut par ailleurs rappeler que pour un grand nombre d'enfants, l'école se substitue à la garde par les parents, qui constitue le mode de garde principal des jeunes enfants. La scolarisation précoce apparaît alors comme une démarche de socialisation de l'enfant.

Une majorité des enfants de deux ans qui fréquentent l'école maternelle à temps complet ou à mi-temps sont gardés par leurs parents en dehors du temps scolaire. Ils fréquentent moins la garderie périscolaire que leurs camarades plus âgés.

* ¹⁰ Enquête réalisée par la DRESS en 2002.

* ¹¹ Sondage effectué auprès d'un échantillon national représentatif de 1006 mères de bébés âgés de 0 à 24 mois entre le 21 juillet et le 2 août 2006

* ¹² Enquête réalisée par Audirep du 9 au 14 avril 2004 auprès de 803 personnes (63 % de femmes et 37 % d'hommes) ayant au moins un enfant scolarisé et dont 75 % ne sont pas adhérents d'une association de parents d'élèves.

* ¹³ relatif aux établissements et services d'accueil des enfants de moins de six ans et modifiant le code de la santé publique.

* ¹⁴ RGPP La politique familiale CMPP1 du 12 décembre 2007

* ¹⁵ Paul Caille « scolarisation à deux ans et réussite de la carrière scolaire au début de l'école élémentaire » Éducation et formations n° 6 - juillet-septembre 2001.