TROISIÈME PARTIE - LES DÉPENSES PUBLIQUES AU SERVICE DE LA RÉDUCTION DES INÉGALITÉS ?
L'une des trois justifications fondamentales de l'intervention publique réside dans sa contribution à la répartition du revenu et, particulièrement, à la réduction des inégalités économiques que peut engendrer le jeu spontané du marché.
* Il ne manque pas d'approches théoriques pour justifier un certain pessimisme quant aux propriétés redistributives de l'intervention publique et, partant, des dépenses publiques.
- La thèse développée par Anthony Downs dans « Une théorie économique de la démocratie » est que la priorité de tout parti politique étant d'être porté au pouvoir, les politiques publiques sont alors déterminées en fonction de leurs bénéfices électoraux.
Au regard de leur situation matérielle, les électeurs sont distribués, selon une loi gaussienne, dans une courbe en cloche. Autrement dit, le gros de l'électorat appartient aux classes moyennes , et il y a peu de très riches ou de très pauvres . Dans ces conditions, le gain électoral des politiques de redistribution est très faible , voire négatif si les classes moyennes sont appelées à les financer. La probabilité que les dépenses publiques soient redistributives est donc très faible.
- Les travaux de Gordon Tullock vont dans le même sens. Ils montrent qu'en théorie, une coalition majoritaire peut s'entendre pour redistribuer les revenus à son profit, au détriment des plus pauvres ou des plus riches.
* Ces thèses, marquées par un très grand formalisme, peuvent être facilement démenties, du moins partiellement, par d'autres arguments théoriques : le possible défaut de rationalité des décideurs, l'irréductibilité des divisions sociales à la seule position matérielle des membres du corps social, la révision à la hausse du bilan avantages-coûts d'une redistribution orientée vers les plus pauvres...
En outre, l'histoire montre empiriquement que la redistributivité de l'intervention publique varie nettement dans le temps et dans l'espace , invalidant ainsi l'idée d'un déterminisme absolu en ce domaine. Les pays même démocratiques à niveau élevé de pauvreté ne sont pas toujours, loin s'en faut (c'est même en général le contraire), ceux qui disposent de l'intervention publique la plus redistributive, alors même que les théories politiques de la redistribution inviteraient à le penser.
Il reste qu'on ne peut entièrement négliger ce que la redistributivité doit à certains états des équilibres sociopolitiques.
En dehors même des objectifs spécifiques de redistribution de différentes politiques publiques (politiques d'éducation, du logement...), on peut affirmer, sur un plan plus général, que le principe républicain d'égalité, notamment d'égalité devant le service public, peut être considéré comme comportant en soi une ambition redistributive . La fourniture de services collectifs à chacun apporte un avantage uniforme, mais d'autant plus appréciable que le revenu d'origine des bénéficiaires est bas.
Quoi qu'il en soit, la question de redistributivité de l'action publique, qui est, pour l'essentiel, étudiée du côté des prélèvements obligatoires ne saurait être cantonnée à ce seul versant de l'intervention publique.
L'ambition redistributive de l'intervention publique peut être motivée par des considérations sociales, voire sociétales, reflets de l'aversion, plus ou moins forte, qu'engendrent les inégalités ou la pauvreté et des craintes de dislocation sociale liée à ces phénomènes.
Mais, la lutte contre les inégalités et la pauvreté a aussi une motivation économique, non exempte d'ambiguïtés :
- d'un côté, l'inégalité est censée refléter l'apport de chacun au bien-être économique tandis que l'amélioration de la position des agents est conditionnée à des gains d'efficacité sanctionnés par le marché. Ainsi, l'inégalité est à la fois une « sanction naturelle » et une incitation permanente qui la rendent, sinon désirable, du moins cohérente avec les réalités économiques ;
- d'un autre côté, l'inégalité et la pauvreté peuvent être attribuables à des processus qui ne sont pas exclusivement d'ordre économique (et, ainsi, ne peuvent être corrigées par l'ordre économique) et peuvent, surtout, engendrer des coûts économiques qu'il convient de réduire. C'est tout particulièrement le cas des inégalités liées à la dégradation du capital humain, ou se traduisant par celle-ci, autrement dit des inégalités qui réduisent la capacité à contribuer à la croissance économique de façon satisfaisante et qui pèsent donc sur la croissance potentielle d'un pays.
Compte tenu de la place importante qu'occupe l'objectif de réduction des inégalités dans les justifications de l'intervention publique et de ce que, en ce domaine, il existe un choix à opérer en fonction des avantages plus ou moins grands associés à la baisse des inégalités, on pourrait s'attendre à ce que ce choix soit clairement explicité.
Cette explicitation serait d'ailleurs d'autant plus naturelle que, sous d'autres angles, le dosage des dépenses publiques n'a pas toute l'importance qu'on lui prête trop systématiquement. Par exemple, comme on l'a indiqué dans les développements antérieurs, le choix du niveau des dépenses publiques n'est pas une variable fondamentale des conditions macroéconomiques de l'allocation du revenu national.
Pourtant, en dehors de quelques domaines particuliers, où d'ailleurs l'objectif d'égalisation des conditions n'est formulée qu'assez globalement (l'éducation notamment), les politiques publiques ne sont généralement pas accompagnées d'indications précises sur leur contribution à cet objectif. On préfère mettre en valeur leur vocation universelle, en sous-entendant que celle-ci est en soi une garantie de réduction des inégalités, ou insister sur les gains individuels offerts par telle ou telle prestation.
Mais, de même qu'il manque aujourd'hui une politique précise de limitation des inégalités ou de la pauvreté 87 ( * ) , ces affichages ne font souvent que dissimuler le vide d'une évaluation sérieuse de la contribution des dispositifs en cause à la réduction des inégalités.
Il faut admettre que le problème de l'effet des dépenses publiques sur les inégalités et la pauvreté n'est pas simple.
Fondamentalement, la question est bien de savoir sur le plan social quelle est la distribution des bénéfices de l'action publique . Modifie-t-elle la répartition des avantages primaires des agents ? Si oui, dans quel sens ?
Cette question est riche en enjeux mais elle est aussi particulièrement complexe.
Pour illustrer ses enjeux, on peut, par exemple, indiquer que le constat de la progressivité du système de prélèvements obligatoires serait vidé de tout son sens en cas de progressivité analogue des avantages financés par eux. Dans un tel cas, l'intervention publique n'aurait aucun effet redistributif .
En bref, l'analyse de l'impact redistributif de l'intervention collective est suspendue à la réponse à une question qui n'est que trop rarement envisagée : celles des propriétés redistributives des dépenses publiques .
Pleine d'enjeux , cette question est aussi pleine de difficultés techniques et conceptuelles .
Techniquement, on observe qu' une grande masse des dépenses publiques donne naissance à des biens et services collectifs dont la consommation ne peut être individualisée de sorte qu'il est impossible d'en identifier la répartition des bénéfices.
Tel est le cas de la quasi-totalité des fonctions régaliennes (police, défense, prélèvements fiscaux...) assurées par les administrations publiques.
Pour ces dépenses, on pose souvent en hypothèse qu'elles ne modifient pas la distribution primaire du revenu et qu'elles sont donc neutres au regard de la redistribution . Si l'on admet cette hypothèse, le critère d'appréciation de la redistributivité de l'intervention publique est, tout entier, celui des modalités de financement. Si celles-ci sont redistributives, alors l'intervention publique dans ces domaines l'est elle aussi.
Il est cependant difficile de s'en tenir à cette hypothèse de neutralité .
Mais, la remise en question de cette convention se fait au nom de conceptions qui sont contraires , tantôt pour prétendre que ces dépenses sont antiredistributives, tantôt pour affirmer le contraire .
Le premier point de vue, celui de l'antiredistributivité, insiste sur l' idée que, même si chaque membre de la collectivité tire un bénéfice direct identique des interventions dont il s'agit 88 ( * ) , les bénéfices indirects ne sont pas équivalents - puisque déterminés par le niveau initial des avantages que viennent consolider ces interventions -. Dans cette optique, celles-ci représentent des assurances ou des garanties et leur valeur est directement liée à celle des choses qui sont garanties. Par exemple, la tranquillité publique - à laquelle concourent les dépenses publiques de sécurité - bénéficierait davantage à ceux qui ont des avantages supérieurs en leur offrant un avantage de jouissance ou de préservation de ces avantages d'une valeur plus grande que pour les autres couches de la population. Ce raisonnement est d'ailleurs étendu par certains à tout ou partie des interventions publiques, y compris celles qui sont évidemment redistributives.
Le second point de vue , contraire , celui de la redistributivité des dépenses publiques finançant des interventions publiques dont la jouissance n'est pas individualisable, part de l'idée que lesdites interventions créent des avantages auxquels les populations relativement défavorisées n'accèderaient pas, ou accèderaient moins, si l'intervention publique ne se manifestait pas .
Le raisonnement est schématiquement le suivant :
- les biens et services produits par l'intervention collective sont des « biens supérieurs », c'est-à-dire des biens et services qui sont relativement plus consommés quand ils sont offerts par le marché à mesure que le revenu s'élève ;
- la mise à disposition de tous de ces biens et services permet à des populations qui n'y auraient pas eu accès, si l'intervention collective ne s'était pas manifestée, d'en bénéficier ;
- l'accès à ces biens et services, et l'intervention publique qui le permet, opèrent donc en soi une redistribution, puisqu'ils élargissent la gamme des avantages disponibles aux couches sociales relativement défavorisées.
Ce raisonnement, assez abstrait, est suspendu à une condition importante : la capacité de produire les biens et services en question, en dehors de l'intervention collective et de les réserver à l'usage de leurs financeurs 89 ( * ) .
S'il n'est pas exclu que des dépenses privées interviennent dans le champ des dépenses régaliennes par excellence que sont, par exemple, l'ordre public ou l'exécution des décisions de justice, il est plus douteux qu'elles puissent avoir la même efficacité que des dépenses publiques correspondant à des services de police ou de justice plus universels.
Dans sa première partie, cette dernière observation tend à étayer l'idée d'une redistributivité des interventions publiques puisque les dépenses correspondantes profitent à tous, et non aux seuls financeurs, mais dans sa seconde partie, elle indique que des financeurs privés ne tireraient pas le même parti de dépenses privées censées leur réserver les bénéfices des services ainsi financés.
Dans le présent rapport, on ne tranche pas cette question ce qui est sans grand inconvénient puisque les dépenses publiques finançant des services collectifs de consommation non individualisables sont très minoritaires.
On s'intéresse, en revanche, aux dépenses de protection sociale et aux dépenses nécessaires à la production de services collectifs dont la consommation est individualisable (santé, éducation) qui représentent près des 7/10 èmes des dépenses publiques.
- L'analyse de leurs propriétés redistributives suppose d'en exposer les problèmes conceptuels , qui sont importants .
Les plus délicats sont les problèmes en rapport avec ceux qui viennent d'être évoqués. Les effets redistributifs de l'intervention publique ne s'arrêtent pas à l'impact direct des dépenses publiques sur la distribution des revenus. La redistribution est, en soi, une sorte de bien public qui sans doute passe par l'amélioration du sort des personnes les moins favorisées, mais engendre aussi des effets sur celles qu'elle ne favorise pas de façon immédiate. Le plus évident de ces effets indirects résulte des prélèvements nécessaires au financement des dépenses publiques redistributives. Dès lors que ceux-ci sont proportionnels au revenu, et a fortiori s'ils sont progressifs comme c'est généralement et globalement le cas, la redistribution opérée via les dépenses publiques a des incidences défavorables sur ceux qui en supportent le financement. Mais, à côté de ces dernières, il faut envisager des effets plus favorables. Quand la redistribution produit des conséquences heureuses, en élevant le potentiel de croissance économique, notamment par l'évitement de conflits sociaux dus au partage du revenu, les gains s'étendent aux individus qui pourtant n'en sont pas les bénéficiaires immédiats ou en supportent les coûts. Cet aspect de la question n'est que rarement pris en compte car une partie de ces bénéfices est quasiment impossible à chiffrer avec la précision minimale qui seule pourrait rendre utile cette opération de chiffrage.
Les autres difficultés conceptuelles de l'analyse de la redistributivité des dépenses publiques sont à la fois de plus d'enjeux et, heureusement, en théorie moins difficiles à surmonter.
L'approche de la redistributivité des dépenses publiques doit, à l'examen, soigneusement distinguer leurs effets quantitatifs de leurs incidences qualitatives .
Les dépenses publiques ont une traduction monétaire évidente quand il s'agit de transferts en espèces, et qu'il est possible de reconstituer en identifiant des équivalents monétaires quand il s'agit de prestations de services ou de biens collectifs consommés en nature.
On peut ainsi comparer la distribution des revenus avant et après dépenses publiques et mesurer si celles-ci modifient la répartition des revenus monétaires et dans quel sens.
De cette méthode quantitative, on conclut que les dépenses publiques sont, en France, plutôt redistributives .
Mais, cette conclusion n'épuise pas les questions que pose la redistributivité des dépenses publiques . Le propos de nombre de dépenses publiques dépasse le seul objectif de réduire les inégalités de revenus. Pour certaines dépenses publiques, celles qui sont destinées à détendre des contraintes monétaires restreignant la consommation de ceux qui les supportent, l'augmentation du revenu de leurs bénéficiaires peut être, en soi, un achèvement. Mais, une partie importante des dépenses publiques poursuit un objectif final différent, et plus ambitieux : celui d'égaliser les chances. Cet objectif peut bien passer par la distribution d'avantages dont leurs bénéficiaires seraient dépourvus sans intervention publique, il ne s'arrête pas à cette opération. Il s'agit, au-delà, de permettre aux familles de disposer d'un socle d'aisance aussi solide que les personnes seules, aux enfants issus de milieux relativement défavorisés de pouvoir accéder aux mêmes parcours scolaires d'excellence que les autres, aux malades de milieux modestes de fréquenter le même spécialiste que ceux plus riches pour disposer des mêmes perspectives de santé...
Or, sous cet angle, force est de reconnaître que le bilan de la redistributivité des dépenses publiques, globalement favorable quand il est dressé sur des données quantitatives est plus mitigé, voire défavorable .
La redistributivité monétaire ne s'accompagne pas d'une redistributivité des chances .
On ne saurait pourtant en conclure que les effets monétaires des dépenses publiques sont qualitativement nuls. Il est probable que les inégalités, quantitatives et qualitatives, seraient plus accusées sans l'intervention collective importante qui caractérise certains pays, dont la France.
Mais, c'est un défi majeur d'améliorer l'efficacité redistributive réelle des dépenses publiques non seulement pour leurs bénéficiaires mais aussi pour ceux qui supportent le financement de cette redistributivité .
* 87 De tels objectifs étaient essentiels dans les politiques des années 60 et du début des années 70, ainsi qu'en témoignent la « Great Society » des États-Unis ou la « Nouvelle société » à la française.
* 88 Hypothèse dans laquelle il y aurait un effet redistributif de ces dépenses puisque l'addition d'un même avantage à des revenus inégaux réduit l'écart entre revenus.
* 89 Financeurs qui, par hypothèse, seraient limités alors à la population réunissant un revenu suffisant pour souhaiter accéder à ces « biens et services supérieurs ».