LES PRINCIPAUX CONSTATS ET RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
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1) La fusion de l'ANPE et du réseau des Assédic entrainera des coûts supplémentaires liés notamment au recours à des cabinets conseils extérieurs, à la création de la nouvelle identité visuelle du futur opérateur du service public de l'emploi et au rapprochement des statuts des personnels. Si ce surcoût est évalué par la Cour des comptes à près de 350 millions d'euros pour les seules dépenses de ressources humaines, il apparait urgent de disposer d'un chiffrage d'ensemble plus précis dans la perspective de l'examen du projet de loi de finances pour 2009 . 2) L'impact financier de la fusion devra être compensé par : - l'émergence d'économies d'échelle dans la gestion du nouvel opérateur ; - la rationalisation du parc immobilier ; - la réalisation de gains de productivité . 3) L'instance nationale provisoire chargée de la mise en oeuvre opérationnelle de la fusion devra appliquer les nouvelles règles de gouvernance, instituées par la loi n° 2008-126 du 13 février 2008, relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi, en créant des comités d'audit et d'évaluation . 4) Une nouvelle convention tripartite Etat-Unédic-nouvel opérateur public de l'emploi sera négociée avant la fin 2008 pour définir l'offre de service du nouvel organisme en direction non seulement des demandeurs d'emplois, mais aussi des employeurs et des collectivités territoriales. 5) La fusion sera réalisée dans le cadre « d'une feuille de route » qui fixera des objectifs et des résultats quantifiés. Les premières étapes du calendrier de la fusion sont les suivantes : - la désignation de chefs de projets régionaux avant l'été 2008 ; - la création du nouvel opérateur public de l'emploi le 1 er janvier 2009 ; - la constitution d'une « masse critique » de guichets uniques d'ici au 1 er juillet 2009. 6) La réussite du futur opérateur public de l'emploi dépendra largement de la mise en oeuvre du plan de réforme de la politique de l'emploi et de la formation professionnelle lancée par le gouvernement : - la fusion de l'ANPE et du réseau des Assédic ; - la définition des droits et devoirs des demandes d'emplois ; - la négociation par les partenaires sociaux des règles d'indemnisation du chômage ; - la réforme de la formation professionnelle. |
TRAVAUX DE LA COMMISSION :
AUDITION DE M. LAURENT WAUQUIEZ, SECRÉTAIRE D'ETAT CHARGÉ DE
L'EMPLOI,
MME MARIE-THÉRÈSE CORNETTE, PRÉSIDENTE DE LA
5ème CHAMBRE DE LA COUR DES COMPTES,
M. DOMINIQUE-JEAN CHERTIER,
PRÉSIDENT DE L'INSTANCE NATIONALE PUBLIQUE ISSUE DE LA FUSION ANPE -
UNÉDIC,
M. GEOFFROY ROUX DE BÉZIEUX, PRÉSIDENT DE
L'UNÉDIC,
ET JEAN-MARIE MARX, DIRECTEUR GÉNÉRAL ADJOINT
DE L'ANPE,
SUR LA FUSION DE L'AGENCE NATIONALE POUR L'EMPLOI (ANPE) ET DU
RÉSEAU DE L'ASSURANCE CHÔMAGE (UNÉDIC)
Réunie le jeudi 19 juin 2008, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'audition de M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, Mme Marie-Thérèse Cornette, présidente de la 5e chambre de la Cour des comptes, MM. Dominique-Jean Chertier, président de l'instance nationale publique issue de la fusion ANPE Unédic, Geoffroy Roux de Bézieux, président de l'Unédic et Jean-Marie Marx, directeur général adjoint de l'ANPE, sur la fusion de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) et du réseau de l'assurance chômage (Unédic).
M. Jean Arthuis, président , a indiqué que cette audition faisait suite à un référé de la Cour des comptes du 3 octobre 2007 sur la fusion de l'ANPE et du réseau opérationnel de l'Unédic. Il a précisé que la présence d'un ministre constituait « une première » et démontrait la portée des travaux de contrôle de la commission.
Il a rappelé que la loi du 13 février 2008 constituait le socle juridique de la fusion de l'ANPE et des Assédic, et de l'instauration d'une « institution nationale publique », appelée provisoirement par certains « France Emploi ».
M. Jean Arthuis, président , a souligné que la Cour des comptes s'interrogeait sur la capacité du futur organisme issu de la fusion à piloter l'amélioration de la qualité du service et la réduction des coûts de gestion. Elle avait formulé des observations particulièrement sévères dans son référé adressé le 3 octobre 2007 au ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, notant que :
- le rapprochement du réseau des Assédic et de l'ANPE demeurait « largement inabouti » dans les domaines de l'immobilier et des systèmes d'information ;
- la gouvernance de l'ANPE souffrait de la faiblesse du conseil d'administration face à la direction générale, et de la trop grande marge de manoeuvre laissée par l'autorité de tutelle, laissant ainsi des dérives s'installer dans la conduite des projets informatiques et dans la gestion des ressources humaines ;
- la capacité de pilotage faisait défaut, alors même que la fusion supposait un pilotage « vigoureux ».
Il a relevé que, si la fusion était intervenue sur le plan juridique, la Cour des comptes n'avait toujours pas reçu de réponse du ministère destinataire du référé. Les observations qu'elle avait formulées conservaient toute leur actualité, dans la mesure où la fusion restait à mettre en oeuvre sur le plan opérationnel pour permettre l'installation du futur opérateur public de l'emploi au 1 er janvier 2009.
M. Jean Arthuis, président , a relevé à cet égard que cette audition n'avait pas pour but de revenir sur les débats déjà conduits par la commission des affaires sociales, mais avait pour objet de répondre aux incertitudes tenant au financement et au coût de l'opération de fusion. Il a rappelé que, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008, M. Serge Dassault, rapporteur spécial de la mission « Travail et emploi », avait attiré l'attention sur le risque d'aggravation des dépenses publiques dans l'opération de rapprochement des réseaux de l'ANPE et des Assédic.
M. Serge Dassault, rapporteur spécial de la mission « Travail et emploi », a tout d'abord souligné la nécessité de chiffrer le coût de la fusion en intégrant notamment l'impact financier du futur statut des personnels. Il a rappelé que l'ANPE disposait, en 2007, d'un budget de 2,2 milliards d'euros, dont 1,2 milliard d'euros provient de la subvention de l'Etat pour charges de service public, et que l'Unédic avait dépensé 27 milliards d'euros en 2007, dont 80 % au titre de l'indemnisation du chômage. En outre, il a mis en exergue la différence actuelle de statut et de rémunération entre les 28.000 salariés, de statut public, de l'ANPE et les 14.000 employés de l'Unédic qui relèvent du droit privé. Il a ajouté que le rapprochement des 900 agences locales de l'ANPE et des quelque 600 antennes Assédic devait faire l'objet d'une rationalisation et d'une réduction du parc immobilier.
Il s'est interrogé sur la nécessité, à terme, d'embaucher des personnels supplémentaires, dans la mesure où l'objectif de faire suivre 30 demandeurs d'emploi par un agent reviendrait à doter le nouvel organisme de 60.000 employés au contact avec le public alors que la fusion de l'ANPE et des Assédic ne réunit actuellement que 42.000 emplois à temps plein.
Souhaitant améliorer en priorité l'accès à l'emploi des jeunes sans formation, M. Serge Dassault, rapporteur spécial , a attiré l'attention sur la nécessité d'améliorer la coordination entre le futur organisme public de l'emploi avec l'ensemble des cotraitants, notamment les missions locales et les maisons de l'emploi, et de renforcer le recours aux opérateurs privés de placement. Il a insisté sur la nécessité de mettre l'accent en amont sur la formation dès 14 ans, en instituant des formations professionnelles et en allongeant l'âge de la scolarité obligatoire jusqu'à 18 ans afin de conduire les jeunes sans formation vers un métier. Il a enfin regretté que la dégressivité insuffisante de l'indemnisation du chômage ne soit pas assez incitative à la reprise rapide d'un emploi, et ajouté que les dispositifs, tels que la prime pour l'emploi et le futur revenu de solidarité active (RSA), constitueraient des charges trop élevées pour le budget de l'Etat.
Mme Marie-Thérèse Cornette, présidente de la 5 e chambre de la Cour des comptes, a regretté que le référé transmis le 3 octobre 2007 au ministre de l'économie, des finances et de l'emploi n'ait donné lieu, à ce jour, à aucune réponse. Elle a indiqué que les observations formulées dans la perspective de la fusion de l'ANPE et des Assédic faisaient suite au rapport thématique de mars 2006 relatif à l'indemnisation du chômage, dans lequel la Cour des comptes ne se prononçait pas encore pour le rapprochement des deux réseaux, mais dénonçait un mode de fonctionnement « dual » concernant des services différents, mais complémentaires. Par la communication de ce référé en amont de la discussion parlementaire, la Cour des comptes souhaitait attirer l'attention du gouvernement sur les risques en matière de ressources humaines et de gouvernance qui pèseraient sur le futur organisme public de l'emploi. A cet égard, la différence de statut entre les personnels de l'ANPE et de l'Unédic est à l'avantage des personnels de droit privé des Assédic, dont les rémunérations sont de 30 à 40 % plus élevées. Elle a souligné qu'un alignement vers le haut du futur statut commun des personnels entraînerait un surcoût de 300 à 350 millions d'euros, et que le statut des employés de l'ANPE présentait des avantages non chiffrés.
S'agissant des lacunes de gouvernance relevées par le référé, Mme Marie-Thérèse Cornette a indiqué que, contrairement à l'Unédic, qui avait modernisé ses méthodes de gestion, l'ANPE ne disposait toujours pas de comptabilité analytique, et que son conseil d'administration était tenu à l'écart de décisions d'ordre stratégique, s'agissant notamment du projet informatique Géode, d'un montant de 135 millions d'euros, qui n'a pas abouti. Elle s'est inquiétée du risque de désorganisation du futur service public de l'emploi si les mêmes carences devaient se reproduire. A ce titre, elle a mis en lumière la nécessité de se fixer pour objectifs l'amélioration de l'efficacité et la réduction des coûts, en indiquant que la mesure de la performance devait faire l'objet d'un alignement par le haut en prenant exemple sur les meilleures pratiques de chacune des structures. Ainsi, elle a souhaité que le nouveau statut des personnels retienne pour modèle les clauses les plus favorables mais, qu'en contrepartie, une mesure de la performance du service soit instaurée.
Mme Marie-Thérèse Cornette a souligné le rôle fondamental que devait jouer l'autorité de tutelle dans la fixation d'une feuille de route et d'un calendrier précis, avec une quantification des résultats, pour la mise en oeuvre opérationnelle de la fusion.
M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi , a réaffirmé la totale implication du Gouvernement dans le processus de fusion de l'ANPE avec le réseau des Assédic, rappelant qu'il s'agissait de la plus grande réforme du service public des 30 dernières années, eu égard au caractère stratégique de la politique de l'emploi et au nombre des effectifs concernés.
Il a précisé que le référé adressé par la Cour des comptes le 3 octobre 2007 portait sur des pratiques anciennes, que le Gouvernement avait systématiquement répondu à tous les rapports précédents et que, s'il n'y avait pas eu de communication formelle sur les dernières observations de la Cour des comptes en 2007, l'adoption de la loi précitée du 13 février 2008 relative à la réforme du service public de l'emploi constituait une réponse opérationnelle et concrète.
Revenant sur les objectifs de la fusion de l'ANPE et des Assédic, il a indiqué que l'amélioration du service rendu devait être obtenue en plaçant les besoins du demandeur d'emploi au centre des priorités, avec pour but principal la réduction du délai de retour à l'emploi. Par ailleurs, il a fait remarquer que la fusion figurait dans le programme du président de la République et ne relevait donc pas d'une mesure d'économie fixée par la révision générale des politiques publiques (RGPP). Au contraire, il a affirmé que l'accent devait être mis sur l'amélioration du service public, par priorité sur la réduction des dépenses. A cet égard, il a reconnu que l'opération de fusion impliquerait des coûts supplémentaires, mais que la réforme des structures demeurait indispensable pour en minimiser l'impact, à l'image des rapprochements opérés dans la plupart des pays européens. Soulignant l'importance de l'enjeu, il a fait remarquer que l'amélioration du service public de l'emploi pouvait agir sur la baisse du chômage de l'ordre d'un point.
M. Laurent Wauquiez a constaté que la multiplicité des organismes et des dispositifs constituait jusqu'à présent une entrave à la modernisation du service rendu aux demandeurs d'emploi et, qu'en cela, il ne répondait pas au niveau de prestation espéré par la Cour des comptes. Toutefois, il a rappelé les efforts d'adaptation fournis, tant par l'ANPE que les Assédic, dans la mise en place du projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE), dans la réduction du délai entre le premier entretien à l'Assédic et celui à l'ANPE, dans la constitution du groupement d'intérêt économique (GIE) commun relatif au système d'information, et dans la constitution de guichets uniques. Ces évolutions constituant le socle de la réforme en cours, la fusion constituait une opportunité unique pour faire prévaloir l'intérêt du demandeur d'emploi sur les cloisonnements administratifs et pour jeter les bases d'un cahier d'objectifs et de résultats que le futur opérateur sera chargé de mettre en oeuvre. Pour mettre fin à la logique d'indemnisation et au traitement administratif du demandeur d'emploi, la fusion opérerait un changement radical de « logiciel » en créant un suivi personnalisé des demandeurs d'emploi fondé sur trois objectifs principaux :
- la simplification des démarches avec la mise en place d'un référent unique dès le premier entretien ;
- une gamme de prestations unifiée se substituant au régime complexe des aides actuelles, et rendant plus efficaces des dispositifs jusqu'alors insuffisamment utilisés, notamment en matière de lutte contre l'illettrisme, de financement du permis de conduire et d'incitation à la mobilité ;
- la mise en place de synergies par la fusion des réseaux de l'ANPE et des Assédic dans le but d'affecter un plus grand nombre d'agents au contact du public.
Dans cette perspective, il a annoncé un plan stratégique grâce à une implication plus forte de la tutelle de l'Etat dans la gouvernance du futur opérateur et l'élaboration d'un cahier des charges assorti de clauses d'évaluation dans la future convention tripartite Etat-Unédic-opérateur public de l'emploi.
Sur le calendrier de la réforme du service public de l'emploi, M. Laurent Wauquiez a indiqué que celle-ci ne résulterait pas d'un « big bang » au 1 er janvier 2009, par ailleurs irréaliste compte tenu de la complexité de l'opération, mais ferait l'objet d'un processus régulier d'améliorations, encadré par des objectifs et des résultats quantifiés pendant les trois prochaines années. Il a présenté les principales étapes de la mise en oeuvre de la fusion :
- la désignation des chefs de projets régionaux avant l'été 2008 ;
- la création juridique du nouvel opérateur public de l'emploi, au 1 er janvier 2009, dont le nom n'est pas encore arrêté, mais qui ne prendra pas l'appellation de « France Emploi » ;
- la constitution d'une « masse critique » de guichets uniques d'ici au 1 er juillet 2009.
M. Dominique-Jean Chertier, président de l'instance nationale publique issue de la fusion ANPE-Unédic , a souligné que la pluralité des organismes dans le traitement de l'indemnisation et le suivi des demandeurs d'emploi nuisait à l'efficacité globale de la politique de retour à l'emploi et, selon les travaux du Conseil d'orientation de l'emploi, constituait une des causes institutionnelles d'un niveau élevé de chômage.
Il a fait valoir que l'instance provisoire était chargée de jeter les bases du futur opérateur public de l'emploi sur trois dossiers principaux :
- l'amélioration de la gouvernance, avec l'attribution d'un rôle d'impulsion et de contrôle au conseil d'administration ;
- la transparence financière, par la mise en place d'une procédure de certification des comptes, ainsi que l'élaboration d'une comptabilité générale et analytique ;
- la définition d'une nouvelle offre de service, établissant une véritable obligation de qualité de la prestation, non seulement vis-à-vis des demandeurs d'emploi, mais encore des employeurs et des collectivités territoriales dans le cadre des futures négociations de la nouvelle convention tripartite.
Il a souligné que l'amélioration du service devait se mesurer à l'aune de la rapidité du traitement des dossiers, grâce aux moyens en personnels du futur opérateur mais aussi aux moyens résultant de la mise en place de délégations de service public avec les cotraitants et les opérateurs privés de placement.
Tout en constatant que la feuille de route évoquée par le ministre prescrivait des résultats à atteindre dès 2009, M. Dominique-Jean Chertier a reconnu que la fusion entrainerait des coûts supplémentaires, non encore chiffrés, liés au recours à des cabinets-conseils extérieurs, à la constitution d'une nouvelle identité visuelle du futur opérateur et à l'impact financier du futur statut commun des personnels qui reste à négocier. Il a mis en exergue le fait que l'aggravation des charges de ressources humaines ne pouvait pas être précisément chiffrée, mais qu'elle devait être compensée par des synergies à développer en matière d'achats, d'immobilier et de gains de productivité.
M. Geoffroy Roux de Bézieux, président de l'Unédic , a tout d'abord indiqué que 628 sites relevant de l'ANPE ou des Assédic permettaient de s'inscrire, en un même lieu, à l'assurance chômage et au parcours relevant du projet personnalisé d'accompagnement vers l'emploi. Soulignant les progrès enregistrés dans la constitution du service public de l'emploi depuis la mise en oeuvre de la convention tripartite Etat-ANPE-Unédic du 5 mai 2006, il a ajouté que 64 % des demandeurs obtenaient un entretien le jour même de leur demande. En tout état de cause, 90 % d'entre eux étaient reçus dans un délai maximum de 5 jours. Il a indiqué qu'une nouvelle convention sur l'assurance chômage serait négociée d'ici à la fin de l'année et qu'en qualité de premier financeur de la nouvelle instance, l'Unédic exercerait son contrôle sur la collecte des cotisations et le versement de l'indemnisation du chômage qui seront effectués par le futur opérateur. Constatant que partout en Europe, l'indemnisation et le placement des demandeurs d'emploi relevaient d'un même organisme, il a indiqué que l'efficacité du service reposerait sur la vitesse de traitement des demandes, la simplification des démarches et la polyvalence des agents.
Tout en reconnaissant que la fusion ferait peser des charges supplémentaires, au moins la première année, il a espéré qu'à long terme, des économies d'échelle se développent tant pour les frais de structure que pour la gestion du réseau. A ce titre, il a souligné que la configuration des antennes Assédic correspondait à un schéma développé il y a plus de 10 ans, fondé sur un flux massif de demandeurs d'emplois. Il a constaté que la baisse du taux de chômage, ainsi que la dématérialisation des procédures, devaient conduire à réévaluer le référentiel immobilier des implantations des antennes Assédic, estimant que les 1.600 sites ANPE et Assédic ne seraient pas conservés en l'état. Se montrant optimiste dans l'exercice de la gouvernance du futur opérateur, il a indiqué que la loi précitée du 13 février 2008 prévoyait la mise en place d'un comité d'audit et d'un comité d'évaluation. En revanche, il a regretté que la contribution de l'Unédic au futur opérateur soit établie sur une base fixe de 10 % de ses recettes, notant que ce principe de financement n'incitait pas à la recherche d'une meilleure efficacité de l'opérateur.
Mme Catherine Procaccia , membre de la commission des affaires sociales, après avoir évoqué les travaux qu'elle avait menés en sa qualité de rapporteur du projet de loi précité de réforme du service public de l'emploi, a regretté que la Cour des comptes n'ait pas communiqué le référé à la commission des affaires sociales avant l'examen de ce projet de loi.
Mme Marie-Thérèse Cornette a indiqué qu'un délai de trois mois séparait l'envoi des observations faites par la Cour des comptes au ministre destinataire de la transmission au Parlement.
M. Jean Arthuis, président , s'est montré favorable à une réduction de ce délai, notant que la loi était déjà examinée par le Parlement avant même que le référé ne lui soit transmis.
Mme Catherine Procaccia, s'est déclarée préoccupée du chiffrage du coût de la fusion, notamment en raison de la disparité des statuts des personnels. Elle a fait valoir que la réussite de la réforme serait en grande partie conditionnée par un effort important en matière de gestion et de formation du personnel. Elle a précisé que le Sénat avait introduit la possibilité pour le conseil d'administration d'adopter une motion de défiance à l'égard du délégué général, donnant ainsi un véritable pouvoir de contrôle aux administrateurs.
En réponse à M. Jean Arthuis, président , qui s'interrogeait sur le statut du futur opérateur, M. Laurent Wauquiez a indiqué qu'il s'agissait d'une « institution publique sui generis » qui répondait, pour l'heure, à la dénomination d'« instance nationale publique » (INP).
Mme Catherine Procaccia a mis en évidence l'importance de fédérer l'ensemble des personnels autour d'une identité et d'un nom nouveaux qui se substitueraient à l'ANPE et aux Assédic. Enfin, elle a rappelé que, parmi les objectifs de la réforme, figuraient non seulement le placement des demandeurs d'emploi, mais aussi l'accompagnement de tous les salariés qui souhaitent changer d'emploi.
M. Gérard Longuet a souligné l'importance qui devait être accordée à la recherche des gains de productivité pour parvenir à compenser l'alignement du futur statut du personnel sur les salaires plus élevés des personnels des Assédic. Il s'est interrogé, à cet égard, sur la possibilité de faire peser sur l'opérateur public, à la fois une obligation de diligence et une obligation de résultat, alors que l'action sur la formation professionnelle, qui relève des collectivités territoriales, s'inscrit dans un temps plus long.
En réponse à Mme Annie David , membre de la commission des affaires sociales, qui s'interrogeait sur une possible baisse de l'indemnisation du chômage comme conséquence des gains de productivité recherchés, M. Geoffroy Roux de Bézieux a indiqué qu'il s'agissait d'assurer un suivi plus efficace des demandeurs et non de baisser le niveau des prestations de l'assurance chômage. Il a ajouté que si les comptes de l'Unédic connaissaient un déficit de 9,6 milliards d'euros, le remboursement progressif de la dette permettrait d'atteindre l'équilibre financier en 2010.
M. Laurent Wauquiez a rappelé les principales réformes de la politique de l'emploi actuellement menées :
- la fusion de l'ANPE et du réseau des Assédic ;
- la négociation actuellement en cours entre les partenaires sociaux sur l'indemnisation du chômage ;
- la définition des droits et devoirs des demandeurs d'emploi dans le cadre du projet de loi déposé en première lecture devant le Sénat ;
- la réforme de la formation professionnelle qui sera engagée sur la base d'un dialogue quadripartite faisant intervenir l'Etat, les régions, les partenaires sociaux et le service public de l'emploi.
M. Jean-Marie Marx, directeur général adjoint de l'ANPE , a rappelé que la feuille de route appliquée jusqu'à présent par l'ANPE relevait de la convention tripartite conclue en 2006 et constaté que le rapprochement opéré depuis lors, même s'il n'était pas satisfaisant, constituait un socle de référence pour la mise en place notamment du dossier unique du demandeur d'emploi (DUDE). Dans cette perspective, il a ajouté que près de 450 millions d'euros étaient consacrés annuellement par le GIE pour assurer la convergence des logiciels informatiques de ressources humaines et de gestion financière en 2008 et 2009, puis des applications « métiers » les années suivantes.
M. Dominique Leclerc, membre de la commission des affaires sociales, a indiqué que l'examen prochain par le Sénat du projet de loi relatif aux droits et aux devoirs des demandeurs d'emploi représentait une nouvelle étape déterminante dans la réussite du futur opérateur public de l'emploi.
M. Jean Arthuis, président , a souligné que cette audition avait permis de dresser un premier rapport d'étape sur la fusion de l'ANPE et du réseau des Assédic. Il a ainsi relevé que :
- le renforcement de la gouvernance du service public de l'emploi appelait la constitution de comités d'audit et d'évaluation ;
- le rapprochement des réseaux et des statuts du personnel occasionnerait un surcoût qu'il conviendrait de chiffrer précisément ;
- les principales étapes du calendrier d'installation du futur opérateur public de l'emploi avaient été fixées par le Gouvernement.
La commission a ensuite autorisé, à l'unanimité, la publication de ces débats et des travaux de la commission sous la forme d'un rapport d'information .