II. LA LENTE MISE EN PLACE DE LA LOLF DANS LES DRAC
A. LE DÉMARRAGE DE LA LOLF : UNE MONTÉE EN PUISSANCE TRÈS PROGRESSIVE
1. La notification des BOP a été tardive en 2006 dans les DRAC
La première notification des BOP n'a eu lieu qu'au mois de janvier 2006 , ce qui selon les DRAC visitées était beaucoup trop tardif . La seconde notification est intervenue à la mi-février 2006. Les conférences budgétaires organisées à cette occasion ont notamment porté sur le déblocage d'une partie des crédits initialement mis en réserve.
Les règles de pilotage des programmes figurent dans une charte de gestion élaborée par la direction de l'administration générale (DAG) du ministère, en relation avec les responsables de programme et leurs secrétaires généraux, en février 2006 .
La mise en place des crédits en début de gestion a été laborieuse, non pas dans sa partie technique, mais bien dans le processus de validation des BOP . Selon l'analyse de la DAG, qui a été communiquée à votre rapporteur spécial, cet état de fait résulte :
- de la lenteur des arbitrages internes , compte tenu des dernières réunions d'arbitrage des budgets déconcentrés qui ont eu lieu à la mi-février 2006 ;
- à la non validation des projets de BOP par les contrôleurs financiers régionaux (CFR), d'autre part, en raison du poids de la dette des DRAC.
Il en résulte un décalage dans le temps de la consommation des crédits, et donc un retard, par rapport à l'année précédente. Le ministère de la culture et de la communication a alors dû mettre en place un processus de rattrapage d'exécution.
De la même façon, la DAG note que le calendrier de procédure budgétaire interne relatif aux BOP déconcentrés ne permettait en 2006 :
- ni un dialogue suffisant au sein du ministère ;
- ni un échange satisfaisant avec les préfets et les CFR . En particulier les comptes-rendus trimestriels de consommation de crédits entre les responsables de BOP locaux et les CFR n'ont pas tous pu être tenus.
2. Un problème qui s'est manifesté dans toutes les DRAC
Le rapport de l'IGAAC, d'octobre 2007, précité, indique qu'« une très grande part des observations effectuées dans le cadre de la présente évaluation porte sur les difficultés tenant au calendrier de mise en place de la gestion 2007 : répétition des commandes passées aux DRAC (avec l'obligation de présenter leurs demandes sous forme de BOP complet sans attendre la notification des crédits), variations successives du montant de ces crédits (avec la correction significative à la baisse du programme 224 au tout début janvier), dérapage radical, au regard des annonces, des délais de validation des BOP, retardant la mise en place de la totalité des crédits , etc.
« Le ministère s'est ainsi retrouvé en complet porte à faux par rapport aux autorités préfectorales et aux contrôleurs financiers déconcentrés , qui se sont légitimement impatientés de ne pas voir revenir validés par l'administration centrale des projets auxquels ils avaient pour l'essentiel déjà donné leur aval. Les nouvelles dispositions prises permettent de ne pas épiloguer sur cette gestion calamiteuse des délais et, pour la préparation du budget de 2008, les DRAC ont tous salué les améliorations résultant de l'anticipation opérée. »