Le Grand Paris : un vrai projet pour un enjeu capital

III. UNE GOUVERNANCE LOCALE DE L'AGGLOMÉRATION PARISIENNE À REPENSER

A. UNE GOUVERNANCE ÉMIETTÉE, PEU EFFICACE ET INSUFFISAMMENT DÉMOCRATIQUE

1. Un millefeuille administratif particulièrement indigeste

L'agglomération parisienne n'est pas aujourd'hui administrée par une collectivité unique. Bien au contraire, non seulement il n'y a pas de niveau pertinent de décision publique pour chacune des grandes politiques mais les structures se sont multipliées au cours des dernières décennies jusqu'à rendre incompréhensible pour le citoyen le fonctionnement de notre administration locale.

Qui est responsable de quoi ? Voilà une question à laquelle très peu de Franciliens peuvent répondre. La région Île-de-France avec ses 12 000 km² est l'antépénultième par la surface puisque seules l'Alsace et la Corse sont plus petites. En revanche, elle est la première par la population avec près de 11,5 millions d'habitants. Elle est la région française qui comprend le plus de départements proportionnellement à sa taille. Plus précisément, les quatre départements de la petite couronne sont également les plus petits du territoire métropolitain et, concomitamment, les plus densément peuplés.

Superficie et population des régions et départements de la France métropolitaine
Régions et départements		1999		2006
	Superficie (en km²)	Population (en milliers)	Densité (en hab./km²)	Population (en milliers)	Densité (en hab./km²)
Île-de-France	12 012	10 952	912	11 491	957
75 Paris	105	2 125	20 164	2 168	20 569
92 Hauts-de-Seine	176	1 429	8 137	1 532	8 724
93 Seine-Saint-Denis	236	1 383	5 855	1 485	6 287
78 Yvelines	2 284	1 354	593	1 399	612
91 Essonne	1 804	1 134	629	1 194	661
94 Val-de-Marne	245	1 227	5 008	1 293	5 277
95 Val-d'Oise	1 246	1 105	887	1 154	926
77 Seine-et-Marne	5 915	1 194	202	1 268	214

Le coeur de l'agglomération est représenté par les départements de la petite couronne et quelques zones denses adjacentes constituées notamment par les villes nouvelles. Si l'on examine plus particulièrement le territoire de la petite couronne, on peut observer qu'il est administré par 124 communes, quatre départements et une région.

Par ailleurs, 11 communautés d'agglomération et 4 communautés de communes ont été créées dans les départements de la petite couronne. Si cela est peu en nombre et en population concernée, il est fort probable que les résultats des dernières élections municipales vont accélérer cette évolution.

Si l'on ne faisait rien, on pourrait donc voir dans un avenir proche les communautés d'agglomération constituées de 3 ou 4 communes se multiplier, obligeant ainsi l'État à les financer comme le prévoit la loi. Sur quel bassin d'habitat ? Quel bassin de transport ? Quel bassin économique ? Ce ne sont malheureusement pas les questions que se posent en général les initiateurs de ces projets.

Les regroupements « politiques » sont aussi la règle quand ce ne sont pas de plus inavouables raisons qui conduisent à créer une communauté d'agglomération en première couronne parisienne alors qu'il n'y a pas de périmètre pertinent pour cela. Chacun connaît les exemples de telles communautés créées pour échapper à la contribution au Fonds de solidarité de la région Île-de-France (FSRIF) ou de telle autre constituée pour financer la cantine gratuite dans les écoles primaires. Il n'est pas possible de laisser faire ce dévoiement de l'intercommunalité. L'État, qui souvent par faiblesse s'est abstenu de jouer son rôle, doit enfin assumer ses responsabilités. Rappelons seulement, à cet égard, que les préfets ont la possibilité de s'opposer à la création d'une intercommunalité sur un périmètre non pertinent.

Il convient enfin de mentionner les interventions de l'État qui peuvent prendre la forme de la contractualisation avec les collectivités concernées et certains établissements publics (EPAD) qui ont une compétence territoriale.

Nombre de communes et de communautés en Île-de-France

Département	Nombre de communes	Nombre et liste de communautés d'agglomération	Nombre et liste de communautés de communes
Paris	1
Hauts-de-Seine	36	5 CA Arc de Seine, CA Coeur de Seine, CA des Hauts de Bièvre, CA Sud de Seine, CA Val de Seine	1 CC de Châtillon-Montrouge
Seine-Saint-Denis	40	2 CA de Clichy-sous-Bois Montfermeil, CA Plaine Commune	1 CC Drancy-Le Bourget
Val-de-Marne	47	4 CA du Haut Val-de-Marne, CA Plaine Centrale du Val-de-Marne, CA du Val de Bièvre, CA de la Vallée de la Marne	2 CC de Charenton-le-Pont Saint-Maurice, CC du Plateau Briard
Essonne	196	8 CA Seine-Essonne, CA du plateau de Saclay, CA du Val d'Orge, CA du Val d'Yerres, CA Évry Centre Essonne, CA Les Lacs de l'Essonne, CA de Sénart Val-de-Seine, CA Europ'Essonne	9 CC Coeur du Hurepoix, CC de la Vallée de l'École, CC de l'Arpajonnais, CC de l'Étampois, CC des Portes de l'Essonne, CC du pays de Limours, CC du Val d'Essonne, CC Entre Juine et Renarde, CC Le Dourdannais en Hurepoix
Yvelines	262	2 CA de Mantes-en-Yvelines, CA de Saint-Quentin-en-Yvelines	13 CC de la Boucle de la Seine, CC Coeur d'Yvelines, CC Contrée d'Ablis-Porte des Yvelines, CC des Coteaux de Seine, CC des deux rives de la Seine, CC des Étangs, CC du Grand Parc, CC du Pays houdanais, CC des plaines et forêts d'Yveline, CC du plateau de Lommoye, CC des Portes de l'Île-de-France, CC Seine-Mauldre, CC Vexin-Seine
Val d'Oise	185	5 CA Argenteuil-Bezons, CA de Cergy-Pontoise, CA Val de France, CA Val-et-Forêt, CA de la Vallée de Montmorency	13 CC Carnelle - Pays de France, CC du Haut Val d'Oise, CC de l'Ouest de la Plaine de France, CC du Parisis, CC du Pays de France, CC du plateau du Vexin, CC Roissy Porte de France, CC des Trois Vallées du Vexin, CC Val de Viosne, CC de la Vallée de l'Oise et des impressionnistes, CC de la Vallée de l'Oise et des Trois Forêts, CC de la Vallée du Sausseron, CC Vexin - Val de Seine
Seine-et-Marne	514	3 CA de Marne et Gondoire, CA du Pays de Meaux, CA Melun-Val de Seine	33 CC Avenir et développement du secteur des Trois Rivières, CC du Pays de la Goële et du Multien, CC de l'agglomération Fontainebleau-Avon, CC de l'Orée de la Brie, CC de la Brie Boisée, CC de la Brie des Moulins, CC de la Campagne Gâtinaise, CC de la Gerbe, CC de la Plaine de France, CC de la Région du Châtelet-en-Brie, CC de la Visandre, CC de Seine-École, CC des Deux Fleuves, CC des Gués de l'Yerres, CC des Monts de la Goële, CC de la Brie des Templiers, CC du Bocage, CC du Canton de Bray-sur-Seine, CC du Pays Créçois, CC du Pays de Bière, CC du Pays de l'Ourcq, CC du Pays de Seine, CC du Pays Fertois, CC du Montois, CC du Provinois, CC du Val Bréon, CC entre Seine et Forêt, CC la Brie Centrale, CC les Sources de l'Yerres, CC Marne et Chantereine, CC Moret Seine et Loing, CC de la Brie Nangissienne, CC de l'Yerres à l'Ancoeur

Compte tenu de la très forte densité de ce territoire aggloméré et du mode de vie de ses habitants qui sont particulièrement mobiles, il est particulièrement difficile pour les administrés de connaître leurs élus, leur rôle exact ainsi que leurs réalisations.

Si le maire est souvent bien identifié, l'expérience montre que les habitants ont le plus grand mal dans ces zones urbaines à identifier leur conseiller général (ou leur conseiller de Paris) et leur conseiller régional. Cette difficulté peut être moindre lorsque les intéressés exercent plusieurs mandats mais dans ces conditions se pose une autre difficulté qui concerne la réalité de l'exercice de ceux-ci ^{13 ( * )} .

* ¹³ Voir à ce sujet le rapport n° 74 (2007-2008) de M. Jean Puech au nom de l'Observatoire de la décentralisation sur l'émancipation de la démocratie locale.