E. LA RECONNAISSANCE DU RÔLE DES PARLEMENTS NATIONAUX
Largement ignorés par la construction européenne depuis l'élection du Parlement Européen au suffrage universel direct en 1979, les Parlements nationaux ont vu progressivement leur rôle s'accroître à partir des années 1990, cette meilleure prise en compte étant considérée comme un moyen de remédier au « déficit démocratique » de l'Union. C'est ainsi que le Traité de Maastricht s'était accompagné d'une déclaration relative aux Parlements nationaux et à la coopération interparlementaire. Le Traité d'Amsterdam a franchi une étape supplémentaire avec un protocole consacré au « rôle des Parlements nationaux dans l'Union Européenne ». Toutefois, la reconnaissance d'un rôle collectif des Parlements nationaux à l'échelle européenne s'est pendant longtemps heurtée à la réticence du Parlement Européen, soucieux de préserver ses prérogatives et à l'idée que la fonction de chaque Parlement national est avant tout de contrôler l'activité de son gouvernement au sein du Conseil.
La place des Parlements nationaux dans l'Union Européenne, qui figurait parmi les quatre thèmes de la déclaration sur l'avenir de l'Union annexée au Traité de Nice, a occupé une place importante dans les travaux de la Convention sur l'avenir de l'Europe. Mais sa proposition de créer un Congrès, regroupant des représentants du Parlement Européen et des Parlements nationaux, n'a pas été retenue.
Le Traité de Lisbonne va plus loin. Il consacre un article au rôle des Parlements nationaux. C'est la première fois que la contribution des Parlements nationaux au « bon fonctionnement » de l'Union se trouve mentionnée dans le corps des traités.
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Nouvel article 12 du traité sur l'Union européenne Les parlements nationaux contribuent activement au bon fonctionnement de l'Union : a) en étant informés par les institutions de l'Union et en recevant notification des projets d'actes législatifs européens conformément au protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne ; b) en veillant au respect du principe de subsidiarité conformément aux procédures prévues par le protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité ; c) en participant, dans le cadre de l'espace de liberté, de sécurité et de justice, aux mécanismes d'évaluation de la mise en oeuvre des politiques de l'Union dans cet espace, conformément à l'article 70 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et en étant associés au contrôle politique d'Europol et à l'évaluation des activités d'Eurojust, conformément aux articles 88 et 85 dudit traité ; d) en en prenant part aux procédures de révision des traités, conformément à l'article 48 du présent traité ; e) en étant informés des demandes d'adhésion à l'Union conformément à l'article 49 du présent traité ; f) en participant à la coopération interparlementaire entre parlements nationaux et avec le Parlement européen, conformément au protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne. |
Le Traité de Lisbonne crée un droit à l'information et met en place trois formes nouvelles d'intervention des Parlements nationaux dans le fonctionnement de l'Union :
1. Un droit à l'information qui est étendu
Le protocole sur le rôle des Parlements nationaux étend leur droit à l'information :
- les Parlements nationaux sont ainsi directement destinataires de l'ensemble des documents d'information de la Commission (Livres verts, Livres blancs, communications), ainsi que de tous les projets d'actes législatifs, qu'ils émanent de la Commission Européenne ou d'un groupe d'Etats membres (la Commission Européenne s'acquitte déjà de cette obligation depuis le 1 er septembre 2006) ;
- les ordres du jour et les procès verbaux des réunions du Conseil sont également transmis directement et « dans les plus brefs délais » aux Parlements nationaux ;
- ils sont informés des demandes d'adhésion à l'Union ;
- tous les projets de révision des traités ou des actes adoptés sur la clause de flexibilité doivent leur être notifiés.
2. Le contrôle du respect du principe de subsidiarité
Le principe de subsidiarité s'est imposé dans le Traité de Maastricht. L'article 5 du traité instituant l'Union Européenne le définit en ces termes : « dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n'intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée être mieux réalisés au niveau communautaire » . Un autre principe lui est étroitement associé, le principe de proportionnalité, d'après lequel « l'action de la Communauté n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du présent traité » .
L'inclusion du principe de subsidiarité dans les traités, avec force juridique, n'a cependant pas eu d'effets notables sur la législation européenne.
Aussi la Convention sur l'avenir de l'Europe avait-elle proposé de créer un mécanisme de contrôle du respect de ce principe par les Parlements nationaux. Proposition qui a été reprise dans le Traité Constitutionnel ainsi que par le Traité de Lisbonne.
Décrit dans un protocole sur « l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité » le mécanisme comprend deux étapes :
- dans un délai de huit semaines (et non plus six) à compter de la transmission d'un projet d'acte législatif, toute chambre d'un Parlement national peut adresser aux institutions de l'Union un « avis motivé » exposant les raisons pour lesquelles elle estime que le texte ne respecte pas le principe de subsidiarité. Les institutions de l'Union « tiennent compte » des avis motivés qui leur sont adressés. Lorsqu'un tiers des Parlements nationaux a adressé un avis motivé à la Commission, le projet doit être réexaminé (pour les textes relatifs à la coopération policière et à la coopération judiciaire en matière pénale, ce seuil est abaissé à un quart). Dans l'application de cette règle, chaque Parlement national dispose de deux voix ; dans un système bicaméral, chaque chambre dispose d'une voix ;
- après l'adoption d'un texte, la Cour de Justice peut être saisie par un Etat membre d'un recours pour violation du principe de subsidiarité émanant d'un Parlement national ou d'une des chambres de celui-ci. Le recours doit être formellement présenté par le gouvernement d'un État membre, mais le protocole ouvre la possibilité qu'il soit simplement « transmis » par ce gouvernement, l'auteur véritable du recours étant le Parlement national ou une chambre de celui-ci.
Ce mécanisme d'alerte précoce est renforcé par le Traité de Lisbonne lorsque le projet d'acte législatif relève de la procédure législative ordinaire :
- si un projet d'acte législatif soumis à la procédure législative ordinaire est contesté à la majorité simple des voix attribuées aux Parlements nationaux et si la Commission décide de le maintenir, le Conseil et le Parlement doivent se prononcer sur la compatibilité de ce projet avec le principe de subsidiarité ; si le Conseil (à la majorité de 55 % de ses membres) ou le Parlement (à la majorité simple des suffrages exprimés) donne une réponse négative, le projet est écarté.
3. La procédure ordinaire de révision des traités
Le Traité de Lisbonne reprend la méthode retenue par la Convention pour la procédure de révision ordinaire des traités. Les Parlements nationaux seront associés à l'élaboration des projets de révision des traités, même si la Conférence intergouvernementale composée des représentants des Etats membres reste l'institution souveraine in fine.
L'entrée en vigueur de la décision du Conseil Européen modifiant tout ou partie des dispositions du traité concernant les « politiques internes », suppose son « approbation par les États membres , conformément à leurs règles constitutionnelles respectives » .
Par ailleurs, chaque Parlement national dispose d'un droit d'opposition en cas d'utilisation d'une « clause passerelle ».
4. L'association des Parlements nationaux à l'espace de liberté, de sécurité et de justice
Plusieurs dispositions concernent l'association des Parlements nationaux à la mise en place de l'espace de liberté, de sécurité et de justice :
- les Parlements nationaux sont informés de la teneur et des résultats de l'évaluation à laquelle il est procédé des conditions dans lesquelles les autorités des États membres ont mis en oeuvre les politiques de l'Union en matière d'espace de liberté, de sécurité et de justice ;
- ils sont tenus informés des travaux du comité permanent chargé de favoriser la coordination entre les autorités des États membres en matière de sécurité intérieure ;
- ils sont associés à l'évaluation des activités d'Eurojust et au contrôle des activités d'Europol.
- en outre, les Parlements nationaux ont un droit d'opposition (comme dans le cas des « clauses-passerelles ») lorsque le Conseil détermine la liste des aspects du droit de la famille ayant une incidence transfrontalière (et donc sur lesquels l'Union peut légiférer).