D. DES POSSIBILITÉS D'ADAPTATION SOUPLE DES TRAITÉS ET DE RECOURS À DES FORMES DE DIFFÉRENCIATION
Une des particularités du Traité de Lisbonne tient aux éléments de souplesse qui y sont introduits.
1. La procédure de révision des traités
Le Traité de Lisbonne établit une distinction entre la procédure de révision ordinaire des traités et les procédures de révision simplifiées.
a) La procédure ordinaire
En ce qui concerne la procédure de révision ordinaire, la décision appartient au Conseil Européen statuant à la majorité simple après consultation du Parlement Européen et de la Commission. Le Traité de Lisbonne prévoit qu'une Convention, composée des représentants des Parlements nationaux, des gouvernements des Etats membres, du Parlement Européen et de la Commission Européenne, sera chargée d'examiner les projets de révision et adoptera par consensus une recommandation.
Le Conseil Européen pourra néanmoins décider à la majorité simple, mais moyennant l'approbation du Parlement Européen, de lancer une procédure de révision des traités sans convocation préalable d'une Convention « lorsque l'ampleur des modifications ne le justifie pas » .
Une conférence intergouvernementale composée des représentants des gouvernements des Etats membres devra statuer. Les amendements continueront de devoir être ratifiés par tous les Etats membres.
b) La procédure de révision simplifiée
Une procédure de révision simplifiée est prévue pour les politiques et actions internes de l'Union (la troisième partie du traité sur le fonctionnement de l'Union).
Le traité prévoit la possibilité pour le Conseil Européen d'adopter une décision modifiant tout ou partie des dispositions de la troisième partie du traité sur le fonctionnement de l'Union Européenne, sans la convocation d'une Conférence intergouvernementale.
Le Conseil Européen statue dans ce cas à l'unanimité, après consultation du Parlement Européen et de la Commission, ainsi que de la Banque Centrale Européenne dans le cas de modifications institutionnelles dans le domaine monétaire.
Les amendements ne peuvent entrer en vigueur qu'après leur approbation par les Etats membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives, c'est-à-dire qu'elle nécessite d'être ratifiée par les Etats membres.
Il est toutefois précisé que « cette décision ne peut pas accroître les compétences attribuées à l'Union » dans les traités.
2. Les « clauses passerelles »
Le Traité de Lisbonne permet de modifier les traités sans qu'il soit nécessaire de procéder à une ratification parlementaire dans deux cas :
- il est prévu que, dans le cadre des politiques communes, le Conseil Européen statuant à l'unanimité après approbation du Parlement Européen, autorise le passage au vote à la majorité qualifiée (sauf dans le cas des décisions ayant des implications militaires ou relevant du domaine de la défense).
- de même, lorsqu'une procédure législative spéciale est prévue (cas où le Parlement Européen n'a pas le pouvoir de codécision), le Conseil Européen statuant à l'unanimité après approbation du Parlement Européen peut décider que la procédure législative ordinaire impliquant la codécision s'appliquera.
Le recours à une clause passerelle est notifié aux parlements nationaux. La décision ne peut entrer en vigueur que si aucun parlement national n'a fait connaître son opposition dans un délai de six mois.
Toutefois, dans certains domaines, le Conseil Européen ou le Conseil des Ministres peuvent, à l'unanimité, opter pour le vote à la majorité qualifiée ou la procédure législative ordinaire, sans que les parlements nationaux puissent y faire obstacle. Ces domaines sont :
- le cadre financier pluriannuel de l'Union ;
- certaines mesures concernant la politique sociale,
- certaines mesures concernant l'environnement,
- toutes les décisions de politique étrangère (à l'exception des décisions ayant des implications militaires ou concernant le domaine de la défense).
3. Les souplesses institutionnelles
Certaines règles relatives aux institutions peuvent désormais être modifiées sans révision des traités. Il en est ainsi :
- du nombre des membres de la Commission : le Conseil Européen statuant à l'unanimité peut retenir un autre nombre que celui prévu par les traités (à savoir deux tiers du nombre des États membres) ;
- de la répartition des sièges au Parlement Européen entre les États membres : elle est désormais fixée par accord entre le Parlement et le Conseil Européen statuant à l'unanimité ;
- des règles de composition du Comité des Régions, désormais fixées par une décision du Conseil statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission.
4. La clause de flexibilité concernant l'étendue des compétences de l'Union
Lorsque, dans le cadre d'une des politiques prévues par les traités, une mesure paraît nécessaire pour atteindre l'un des objectifs visés par les traités et que ceux-ci ne prévoient pas de compétence correspondante, le Conseil statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après approbation du Parlement Européen peut prendre la mesure en question.
Une clause de ce type a toujours figuré dans les traités européens, mais son objet était limité aux « mesures nécessaires pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, l'un des objets de la Communauté » .
Le Traité de Lisbonne précise que cette disposition « ne peut servir de fondement pour atteindre un objectif relevant de la politique étrangère et de sécurité commune » et que sa mise en oeuvre ne peut avoir pour effet d'affecter indirectement les attributions respectives des institutions en matière de politique étrangère et de sécurité commune.
En outre, une déclaration (n°37) annexée au traité stipule que cette clause « ne saurait constituer un fondement pour élargir les compétences de l'Union au-delà du cadre général résultant de l'ensemble des dispositions des traités, et en particulier de celles qui définissent les missions et les actions de l'Union » .
5. Les coopérations renforcées
Le mécanisme des coopérations renforcées a été instauré par le Traité d'Amsterdam et modifié par le Traité de Nice. Il permet à un groupe d'États membres d'approfondir leur coopération dans un domaine d'action particulier, sans en être empêchés par les autres Etats.
Les dispositions du Traité de Lisbonne sont voisines de celles du Traité de Nice en ce qui concerne le régime applicable aux coopérations renforcées.
C'est surtout dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale ainsi qu'en matière de défense que le Traité de Lisbonne apporte des éléments nouveaux.
a) Le régime général
Le Traité de Lisbonne reprend les dispositions des traités antérieurs, selon lesquelles les coopérations renforcées visent à favoriser la réalisation des objectifs de l'Union, à préserver ses intérêts et à renforcer son intégration.
Il clarifie la condition de « dernier recours » posée par les Traités d'Amsterdam et de Nice. Il doit être établi que les objectifs recherchés ne peuvent pas être atteints dans un délai raisonnable par l'Union dans son ensemble. Mais il ne sera plus nécessaire de démontrer que toutes les dispositions pertinentes des traités ont été épuisées.
Le nombre minimal d'Etats requis pour lancer une coopération renforcée est fixé à 9, contre 8 actuellement.
Les Etats membres qui souhaitent instaurer entre eux une coopération renforcée dans l'un des domaines visés par les traités, à l'exception des domaines de compétence exclusive et de la politique étrangère et de sécurité commune, adressent une demande à la Commission Européenne en précisant le champ d'application et les objectifs poursuivis par la coopération renforcée envisagée.
La Commission Européenne soumet alors une proposition en ce sens (cela reste une simple faculté) au Conseil qui statue à la majorité qualifiée avec l'approbation du Parlement Européen.
L'accord de la Commission et du Parlement est nécessaire au lancement d'une coopération renforcée.
Dans le cadre d'une coopération renforcée, tous les membres du Conseil peuvent participer aux délibérations, mais seuls les représentants des Etats participant à cette coopération renforcée prennent part au vote.
Les représentants des Etats participants se prononcent selon les cas à l'unanimité ou à la majorité qualifiée. Toutefois, et c'est une nouveauté, le Traité de Lisbonne dispose que dans le cadre d'une coopération renforcée, les représentants des Etats participant à la coopération renforcée peuvent, à l'unanimité, recourir aux « clauses passerelles », pour passer de l'unanimité au vote à la majorité qualifiée et à la procédure de co-décision.
Les coopérations renforcées sont ouvertes à la participation des autres Etats.
Les dépenses résultant de la mise en oeuvre d'une coopération renforcée autres que les coûts administratifs incombant aux institutions, sont à la charge des Etats membres qui y participent, à moins que le Conseil statuant à l'unanimité, après consultation du Parlement Européen, n'en décide autrement.
Le Conseil des Ministres et le Parlement Européens sont régulièrement informés de l'évolution des coopérations renforcées.
b) Le régime applicable à la politique étrangère
Dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune, la demande des Etats membres qui souhaitent instaurer entre eux une coopération renforcée est transmise au Haut Représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Celui-ci donne un avis sur la compatibilité de la coopération envisagée avec la politique étrangère et de sécurité commune. La Commission, de son côté, se prononce sur la compatibilité de la coopération renforcée avec les autres politiques de l'Union.
La demande des Etats est transmise au Parlement Européen pour information.
L'autorisation de procéder à une coopération renforcée est accordée par le Conseil Affaires étrangères statuant à l'unanimité.
c) Le régime applicable en matière de défense
Alors que les « coopérations renforcées » ne peuvent pas actuellement porter sur des questions de défense, le Traité de Lisbonne lève cette interdit.
Le régime est identique à celui prévu pour la politique étrangère. Toutefois, le traité précise que le recours aux « clauses passerelles » dans le cadre d'une coopération renforcée ne s'applique pas aux décisions ayant des implications militaires ou concernant le domaine de la défense.
Le Traité de Lisbonne prévoit plusieurs formes spécifiques de « coopérations renforcées » en matière de défense :
- la « coopération structurée permanente » qui concerne « les Etats membres qui remplissent des critères plus élevés de capacités militaires et qui ont souscrit des engagements plus contraignants en la matière en vue des missions les plus exigeantes ».
Un protocole annexé au traité détaille les conditions requises pour la mise en place d'une coopération structurée.
A la différence des coopérations renforcées, le traité n'exige pas qu'un nombre minimum d'Etats participent à une coopération structurée. Elle est autorisée par le Conseil statuant à la majorité qualifiée, après consultation du Haut Représentant ;
- un groupe d'Etats disposant des capacités nécessaires peut se voir confier par le Conseil Affaires étrangères des missions de maintien de la paix, de prévention des conflits ou de renforcement de la sécurité internationale conformément à la Charte des Nations Unies ;
- enfin, les Etats membres participant à l'Agence Européenne de la Défense peuvent développer des coopérations entre eux.
d) Le régime applicable à la coopération policière et à la coopération judiciaire en matière pénale
Le Traité de Lisbonne aligne les règles prévues dans ce domaine par le Traité de Nice sur le régime de droit commun. Aussi l'accord de la Commission et du Parlement sera-t-il nécessaire pour le lancement d'une coopération renforcée dans ce secteur.
Cette condition ne s'applique pas dans le cas où il a été fait appel au Conseil Européen et qu'aucun consensus n'a été trouvé dans un délai de quatre mois (« clause de frein »). Dans ce cas, l'autorisation de procéder à une coopération renforcée sera réputée acquise, dès lors qu'elle réunit au moins neuf Etats. Cette « clause d'accélérateur » ne nécessite pas de vote du Conseil et donne lieu à une simple information du Parlement Européen et de la Commission.
Les différentes formes de « coopérations renforcées »
|
Conditions de déclenchement d'une coopération renforcée |
Nombre minimal d'États requis |
Conseil |
Commission ou Haut représentant |
Parlement Européen |
|
|
Régime général |
Dernier recours |
9 |
Vote à la majorité qualifiée |
Monopole de proposition de la commission |
Approbation |
|
Politique étrangère et de sécurité commune |
Dernier recours |
9 |
Unanimité |
Avis de la Commission et du Haut représentant |
Information |
|
Défense : Coopération structurée permanente |
Engagements spécifiques (protocole annexé au traité) |
Aucun minimum d'Etats requis |
Vote à la majorité qualifiée |
Consultation du Haut représentant |
|
|
Coopération policière et judiciaire en matière pénale (clause d'accélérateur) |
Absence d'accord au Conseil européen dans un délai de 4 mois |
9 |
Information |
Information de la Commission |
Information |
6. L'appartenance et le retrait de l'Union
a) Les critères d'adhésion à l'Union Européenne
A la demande des Pays-Bas, où le débat référendaire avait fait apparaître - comme d'ailleurs en France - une inquiétude face au processus d'élargissement, jugé insuffisamment maîtrisé, les dispositions sur les adhésions à l'Union ont été modifiées. Elles précisent que « les critères d'éligibilité approuvés par le Conseil Européen sont pris en compte » , ce qui renvoie à ceux adoptés lors du Conseil Européen de Copenhague en juin 1993.
Il s'agit :
- d'un critère politique : l'existence d'institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme, le respect des minorités ;
- d'un critère économique : l'existence d'une économie de marché viable ainsi que la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché au sein de l'Union ;
- et d'un critère lié à la capacité à assumer les obligations qu'entraîne l'appartenance à l'Union.
Le quatrième critère est d'une tout autre nature. Il concerne la « capacité de l'Union à assimiler de nouveaux membres tout en maintenant l'élan de l'intégration européenne » .
b) La procédure de retrait volontaire de l'Union
Le Traité de Lisbonne reconnaît (article 50 du Traité sur l'Union Européenne) à tout État membre le droit de décider, conformément à ses règles constitutionnelles, de se retirer de l'Union.
Ce retrait n'est soumis à aucune autre condition que l'existence d'une période transitoire de deux ans, durant laquelle l'Etat souhaitant se retirer peut négocier un accord avec l'Union, fixant les modalités de son retrait et ses relations futures avec l'Union.
Cet accord est conclu par le Conseil statuant à la majorité qualifiée avec l'approbation du Parlement Européen.
7. Les positions dérogatoires de certains Etats
Le Traité de Lisbonne comporte de nombreuses dérogations exigées et obtenues par le Royaume-Uni.
C'est un des paradoxes du « non » français qui s'est traduit non par des exigences françaises mais par des dérogations supplémentaires au bénéficie de la Grande-Bretagne.
Le Royaume-Uni ne participant déjà ni à la monnaie unique ni à l'accord de Schengen, le Traité de Lisbonne l'exonère des obligations liées à l'espace de liberté, de sécurité et de justice, ainsi que de celles qui concernent la Charte des droits fondamentaux : autant d'éléments qui témoignent du statut particulier qui est désormais celui de la Grande-Bretagne dans la construction européenne dont on peut se demander si elle en est encore un membre à part entière.
L'Irlande et le Danemark, pourtant traditionnellement proches de la Grande-Bretagne, tendent désormais à s'en distancer.
L'Angleterre optera-t-elle un jour pour le statut de « partenaire privilégié » de l'Union. A ce stade, on peut en douter.
a) Le Royaume-Uni et l'Irlande
Le Royaume-Uni et l'Irlande bénéficient, depuis le Traité d'Amsterdam, d'un traitement dérogatoire à l'égard des mesures relatives à la libre circulation des personnes, à l'asile, à l'immigration et à la coopération judiciaire en matière civile, ainsi qu'aux mesures nouvelles développant l'« acquis de Schengen », auxquelles ils ne participent pas.
Le Traité Constitutionnel maintenait ces régimes dérogatoires. Un protocole annexé au Traité de Lisbonne les étend à l'ensemble de « l'espace de liberté, de sécurité et de justice ».
Le Traité de Lisbonne apporte aussi une précision importante sur la mise en oeuvre de la clause de non participation du Royaume-Uni et de l'Irlande.
La principale difficulté de ce régime était de régler le cas où le Royaume-Uni ou l'Irlande décideraient de ne pas participer au développement d'une mesure à laquelle ils auraient jusque là participé (par exemple une étape supplémentaire dans le développement du système d'information Schengen).
Dorénavant, s'il apparaît que la non-participation du Royaume-Uni ou de l'Irlande à une mesure nouvelle rend impraticable l'application de cette mesure par les autres Etats, le Conseil pourra décider, à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, et dans un délai de quatre mois, d'exclure le Royaume-Uni ou l'Irlande du champ d'application de la mesure en cause.
En outre, le Conseil, statuant selon la même procédure, pourra décider que le Royaume-Uni ou l'Irlande supporteront les conséquences financières directes découlant « nécessairement et inévitablement » de l'arrêt de leur participation à la mesure en cause.
L'Irlande, dans une déclaration (n° 63), a annoncé son intention de prendre part autant que possible aux mesures relevant de l'espace de liberté, de sécurité et de justice et de revoir, dans un délai de trois ans, le fonctionnement de son régime dérogatoire.
Enfin, le protocole n° 7 sur l'application de la Charte des droits fondamentaux à la Pologne et au Royaume-Uni stipule que le caractère juridique contraignant de la Charte ne s'applique pas à ces deux pays. Les réticences du Royaume-Uni à l'égard de la Charte tiennent surtout aux dispositions sociales qu'elle contient.
b) Le Danemark
Le protocole sur la position du Danemark confère à ce pays une position particulière en ce qui concerne l'Union monétaire, la citoyenneté européenne, la défense, ainsi que les politiques qui ont été transférées du troisième au premier « pilier » par le Traité d'Amsterdam, c'est-à-dire les mesures relatives à la libre circulation des personnes, à l'asile, à l'immigration et à la coopération judiciaire en matière civile. En effet, le Danemark ne participe à aucune des mesures prises dans ces domaines.
Le nouveau protocole sur la position de ce pays étend le régime dérogatoire (« opting out ») à l'ensemble des mesures relatives à l'espace de liberté, de sécurité et de justice. Le Danemark ne participera donc pas aux mesures nouvelles relatives à la coopération policière et à la coopération judiciaire en matière pénale.
Toutefois, le Danemark aura la possibilité de modifier le régime dérogatoire dont il bénéficie pour l'aligner sur celui du Royaume-Uni et de l'Irlande, ce qui lui permettra de participer au cas par cas à certaines mesures relatives à l'espace de liberté, de sécurité et de justice.
c) La Pologne
Concernant la Pologne et Royaume-Uni, la Charte des droits fondamentaux, ne leur est pas opposable (protocole n°7).
Le nouveau gouvernement polonais, soutenu par une coalition qui regroupe le parti libéral de centre-droit « Plateforme civique » (PO), victorieux aux élections législatives d'octobre 2007, et le parti paysan (PSL) avait annoncé son intention de renoncer à cette dérogation, mais le Président de la République, conservateur acharné, s'y est opposé.
Comme le souligne une déclaration de la Pologne annexée au traité, les réticences polonaises à l'égard de la Charte des droits fondamentaux s'expliquent par la crainte de voir remettre en cause sa législation en matière de droit de la famille.