II. LES DOSSIERS EUROPÉENS D'ACTUALITÉ POUR LA COMMISSION DES LOIS
Les dossiers européens sur lesquels votre commission devra porter son intérêt au cours de l'année 2008 sont nombreux.
Dans ce cadre, elle sera appelée à examiner plusieurs projets de loi tendant à adapter le droit français à plusieurs instruments juridiquement contraignants déjà adoptés par l'Union européenne . Elle veillera notamment, autant que possible, à ce que les délais de transposition des directives européennes soient respectés. A ce titre, il lui reviendra d'examiner, en particulier les mesures de transposition ou d'adaptation relatives :
- à la société coopérative européenne , prévue par le règlement CE n° 1435/2003 du 22 juillet 2003. L'adaptation de notre droit aux contraintes de ce règlement aurait dû intervenir avant le 18 août 2006. Le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation du droit des sociétés au droit communautaire, déposé à l'Assemblée nationale le 14 novembre 2007, prévoit cependant les mesures d'adaptation nécessaires ;
- aux fusions transfrontalières de sociétés de capitaux dont le régime est organisé par la directive 2005/56/CE du 26 octobre 2005. La transposition de ce texte aurait dû intervenir avant le 15 décembre 2007 ; elle est prévue dans le cadre du projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation du droit des sociétés au droit communautaire ;
- à la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, telle qu'organisée par la directive 2005/60/CE du 26 octobre 2005 qui aurait dû être transposée avant le 15 décembre 2007 ;
- à la constitution et au capital des sociétés anonymes, dont les règles sont modifiées par la directive 2006/68/CE du 6 septembre 2006. La date limite de transposition est fixée au 15 avril 2008 ;
- au contrôle des comptes annuels et consolidés des sociétés, organisé par la directive 2006/43/CE du 17 mai 2006. La transposition doit intervenir avant le 29 juin 2008 ;
- aux obligations comptables des sociétés de capitaux, définies par la directive 2006/46/CE du 14 juin 2006. Cette directive doit être transposée avant le 5 septembre 2008 ; les mesures de transposition figurent également dans le projet de loi précité.
Toutefois, au delà de cet indispensable travail en aval du processus de décision communautaire, votre commission devra suivre avec attention les dossiers en cours de négociation et surtout sur les dossiers faisant partie des priorités de la Commission européenne et de la future présidence française de l'Union européenne.
A. LES DOSSIERS EN COURS
1. L'ouverture de Schengen aux neuf nouveaux Etats membres
Pour entrer dans l'espace Schengen, c'est-à-dire pour que les contrôles aux frontières intérieures d'un Etat membre soient levés, il ne suffit pas de reprendre l'ensemble de l'acquis communautaire. L'Etat membre doit démontrer, après évaluation, qu'il a la capacité technique et humaine d'appliquer effectivement l'ensemble de l'acquis. En outre, il doit être raccordé au système d'information Schengen (SIS). La décision d'entrée dans l'espace Schengen est prise à l'unanimité par le Conseil européen.
L'entrée des nouveaux Etats membres a été retardée en raison, d'une part, d'évaluations défavorables sur la capacité à surveiller les frontières extérieures et, d'autre part, sur l'impossibilité technique de raccorder plus de dix-huit pays au SIS.
Toutefois, le Conseil a estimé le 8 novembre 2007 que les neuf Etats membres candidats (République tchèque, Estonie, Lituanie, Lettonie, Hongrie, Malte, Pologne, Slovénie et Slovaquie) remplissaient désormais l'ensemble des conditions requises.
Les contrôles seront levés dès le 21 décembre 2007 aux frontières terrestres et maritimes et à partir du 30 mars 2008 aux frontières aéroportuaires.
La levée des contrôles aux frontières intérieures a été rendue possible grâce à la création du SIS « One for all ». Initialement, il était prévu le remplacement du SIS par un système complètement nouveau de seconde génération dit SIS II. En effet, l'élargissement fournissait l'opportunité de moderniser le SIS conçu au début des années 90 pour un petit nombre de membres. L'approfondissement de la coopération policière et judiciaire requérait de perfectionner le SIS afin qu'il offre de nouvelles fonctionnalités, notamment en intégrant la photographie et les empreintes digitales des personnes y figurant.
La commission européenne a donc été chargée du développement du SIS II. Or, refusant de s'appuyer dans un premier temps sur l'expérience acquise par la France qui gère pour le compte des Etats membres le SIS basé à Strasbourg 22 ( * ) depuis 1993, de nombreux retards se sont accumulés qui ont de fait contraint à repousser l'adhésion des nouveaux Etats membres. Le SIS est la contrepartie nécessaire à la levée des contrôles aux frontières.
Afin de ne pas bloquer indéfiniment l'élargissement, le Portugal a pris l'initiative du SIS « One for all » qui consiste à aménager le SIS actuel de façon à ce qu'il puisse accueillir les nouveaux Etats membres. Ce système est transitoire avant le SIS II.
2. Le boom des fichiers de la coopération policière
Mme Claire Rocheteau, conseillère à la Représentation permanente de la France à Bruxelles, a indiqué à votre délégation que l'un des grands chantiers en cours était le développement de plusieurs fichiers de coopération policière, en particulier en matière de lutte contre le terrorisme et la criminalité transnationale. Une réflexion d'ensemble sur la protection des données est ainsi rendue nécessaire par la création de bases de données à très large spectre conservant des données relatives non pas à des suspects ou des condamnés, mais également à des citoyens ordinaires.
Les fichiers classiques de la coopération policière comme le SIS ou les fichiers d'analyse d'Europol 23 ( * ) continuent de se développer.
A côté de ces fichiers européens à proprement parler, se mettent en place des liaisons entre les fichiers de police nationaux. C'est l'un des objets du traité de Prüm signé entre sept Etats membres le 27 mai 2005. Cette convention dite « Schengen III » prévoit notamment la mise en liaison des fichiers des empreintes digitales et des empreintes génétiques des Etats parties. Chaque Etat n'aurait pas accès directement aux fichiers des autres parties. Le système permet simplement d'interroger les fichiers sur la présence d'une empreinte correspondante. En cas d'interrogation positive, les autorités des deux pays se mettraient en contact pour échanger selon la voie habituelle de la coopération judiciaire les données permettant l'identification de la personne. C'est un système dit « hit - no hit ».
La commission a présenté un projet de décision du Conseil reprenant le traité de Prüm afin de l'étendre à l'ensemble des Etats membres.
Ces liaisons entre fichiers nationaux rendent encore plus nécessaire l'élaboration d'un cadre juridique commun pour la protection des données. En effet, la protection des données relève du droit national de chaque Etat membre puisqu'il n'existe pas d'instrument juridique de protection des données à caractère personnel dans le cadre de la coopération policière et judiciaire.
La commission a présenté en octobre 2005 une proposition de décision-cadre relative à la protection des données à caractère personnel traitées dans le cadre de la coopération policière et judiciaire en matière pénale. Toutefois, les discussions avancent là encore lentement. M. Franco Frattini a indiqué à la délégation de votre commission qu'il espérait un accord avant la fin de l'année. Bien que le Parlement européen fournisse un simple avis consultatif sur ce texte devant être adopté à l'unanimité du Conseil, il a précisé avoir souhaité associer étroitement le Parlement aux discussions. Les points de vue du Parlement et du Conseil se sont ainsi rapprochés en octobre.
La décision-cadre affirme le principe de disponibilité des informations entre les services de police des Etats membres de sorte que les différences de protection des données entre Etats membres ne soient plus un obstacle à l'échange d'informations. Plusieurs points demeurent en discussion :
- quelques Etats membres, dont le Royaume-Uni, souhaitent distinguer entre des données dites nationales ou internes, qui n'aurait pas vocation à être échangées, et des données dites de coopération ou externes. M. Gilles de Kerchove a jugé très difficile en pratique cette distinction qui aboutit en définitive à réduire le champ de la décision-cadre. Le projet en cours de discussion prévoirait une clause de rendez-vous au bout de trois ans pour évaluer la pertinence de cette distinction ;
- la France ainsi que d'autres Etats s'opposent à ce que les données transmises par un Etat membre à un autre Etat membre puissent ensuite être transmises à un Etat tiers sans que le consentement de l'Etat d'origine soit recueilli.
A côté de ces fichiers classiques de coopération policière et judiciaire, se développent des bases de données très larges. Ces « filets dérivants » conservent de nombreuses données relatives à des citoyens ordinaires afin, d'une part, de détecter des activités terroristes ou criminelles et, d'autre part, de pouvoir réveiller ces données pendant plusieurs années en cas de besoin.
Deux types de données sont concernés.
En premier lieu, les données techniques générées lors d'une communication électronique dites données de trafic doivent être conservées par chaque Etat membre en application de la directive 2006/24/CE du 15 mars 2006 sur la conservation de données générées ou traitées dans le cadre de la fourniture de services de communications électroniques accessibles au public ou de réseaux publics de communications.
En second lieu, les données PNR (« Passenger name record ») des passagers aériens doivent être transmises aux Etats-Unis depuis 2002. Étant donné que cette exigence américaine était assortie de sévères sanctions, pouvant aller jusqu'au retrait de leurs droits d'atterrissage, les transporteurs européens ont accédé à cette demande. Toutefois, dès juin 2002, la Commission européenne a informé les autorités américaines que cette demande pouvait entrer en conflit avec la législation européenne en matière de protection des données. Elle a donc entamé des négociations avec la partie américaine, qui ont abouti à la conclusion d'un premier accord entre la Communauté européenne et les Etats-Unis le 28 mai 2004.
Toutefois, estimant que les dispositions de cet accord constituaient une violation des droits fondamentaux et contestant sa base juridique, le Parlement européen saisissait la Cour de justice des Communautés européennes d'un recours en annulation. Par un arrêt du 30 mai 2006, la Cour de justice annulait l'accord, jugeant la base juridique impropre (« premier pilier » au lieu du « troisième pilier »).
Négocié sous la pression des Etats-Unis, un nouvel accord a été conclu et signé en juillet 2007 24 ( * ) . De l'avis général, cet accord est moins bon que le précédent, notamment sur la durée de conservation de ces données et la possibilité pour les Etats-Unis de les transmettre à des Etats tiers.
Toutefois, selon M. Gille de Kerchove, l'Union européenne contraint malgré tout les Etats-Unis à se doter peu à peu de règles propres en matière de protection des données. Ainsi, il existe dans chaque département ministériel un responsable « données personnelles » qui rapporte devant le Congrès. Des principes communs pourraient être définis qui encadreraient l'ensemble des échanges de données entre les Etats-Unis et l'Europe.
Par ailleurs, M. Jonathan Faull a assuré à la délégation de votre commission que les contrôles effectués par la commission montraient que les Etats-Unis supprimaient effectivement les données sensibles contenues dans les PNR, notamment les données relatives au régime alimentaire.
De son côté, les réflexions se poursuivent pour doter l'Union européenne de son propre système de recueil des données PNR des ressortissants de pays tiers en provenance de pays tiers à destination de l'Union. La commission a présenté le 6 novembre 2007 une proposition de décision-cadre relative à l'utilisation des données des dossiers passagers à des fins répressives. Cette proposition devrait faire partie des principaux dossiers pour 2008.
Au cours de la réunion conjointe du Parlement européen et des parlements nationaux à Bruxelles les 26 et 27 novembre dernier, plusieurs voix se sont élevées pour s'interroger sur l'efficacité réelle de ces dispositifs pour lutter contre le terrorisme. Dans l'équilibre entre sécurité et liberté, certains ont douté que les sacrifices en matière de liberté permettent réellement d'améliorer le niveau de sécurité.
Mme Sophie In't Veld, membre de la commission LIBÉ du Parlement européen, a en particulier regretté l'absence d'évaluation des résultats obtenus par ces dispositifs. Elle a estimé que ces systèmes massifs servaient avant tout à lutter contre la criminalité internationale et non spécifiquement contre le terrorisme. Elle a jugé que les Etats devraient assumer cette réalité plutôt que de s'appuyer sur le terrorisme auprès des opinions publiques.
3. Un trou d'air législatif en matière d'immigration
Selon M. Ziad Khoury, conseiller « Immigration, asile » auprès de la Représentation permanente de la France à Bruxelles, l'Union européenne serait dans un creux législatif en matière d'immigration après la période post-Tampere de 2000-2004. En outre, après avoir plutôt avancé en matière de répression de l'immigration illégale, les réflexions porteraient désormais sur les migrations légales et l'intégration.
Or, les mesures relatives à l'immigration légale sont les dernières à continuer de relever de la règle de l'unanimité au Conseil et de la consultation simple au Parlement européen depuis la décision du Conseil du 22 décembre 2004 faisant application de la clause passerelle 25 ( * ) .
En matière d'immigration illégale, deux textes sont toujours en cours de négociation, la Commission ayant l'espoir d'aboutir dans le courant de l'année 2008.
Présenté le 1 er septembre 2005 par la Commission, la proposition de directive relative aux normes et procédures applicables au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier s'attache à définir une procédure complète en matière de retour depuis la prise de la décision d'éloignement jusqu'au placement en rétention et l'éloignement effectif.
Votre commission des lois avait adopté une résolution très critique, devenue résolution du Sénat 26 ( * ) , s'opposant notamment à une harmonisation de la durée de la rétention qui fixerait une durée minimale, a fortiori égale à quatre mois. Elle observait de manière générale que les garanties offertes aux étrangers par la proposition de directive étaient moins protectrices que celles prévues par la législation française.
En septembre 2007, la commission des libertés civiles du Parlement européen a adopté à l'unanimité le rapport de M. Manfred Weber sur cette proposition de directive. Parmi ses nombreux amendements, la commission préconise de définir une période de trois à l'issue de laquelle la rétention ne serait plus justifiée. Les États membres pourraient raccourcir ce délai ou le prolonger d'un maximum de dix-huit mois lorsque, en dépit de tous les efforts raisonnables, l'opération d'éloignement risque de durer plus longtemps faute de coopération de la part du ressortissant de pays tiers concerné ou en raison de retards apportés à la fourniture des documents nécessaires par les pays tiers.
Si cette version était adoptée définitivement, la France pourrait conserver sa durée actuelle de rétention. Toutefois, l'harmonisation des durées de rétention souhaitée par la Commission ne serait pas atteinte.
Interrogé sur la prise en compte de la résolution du Sénat, M. Gilles Briatta, secrétaire général du SGAE, a indiqué qu'une harmonisation des délais de rétention administrative était désormais exclue, le Gouvernement ayant sur ce point entièrement suivi la position du Sénat.
Enfin, M. Jonathan Faull, directeur général « Justice et affaires intérieures » à la Commission, a pour sa part indiqué que les discussions avançaient très lentement au Conseil. Il n'est pas certain que la France pousse particulièrement ce dossier lors sa présidence.
Un second texte en cours de négociation est la proposition de directive prévoyant des sanctions à l'encontre des employeurs de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier. Elle a été présentée par la Commission le 16 mai 2007.
La législation française dispose déjà d'un arsenal étoffé dans ce domaine. L'adoption de la directive ne devrait pas exiger de mesures de transpositions. Toutefois, il faut souligner que lors de la réunion conjointe des parlements nationaux et du Parlement européen à Bruxelles les 26 et 27 novembre 2007 plusieurs intervenants ont exprimé leurs doutes sur cette proposition.
Plusieurs critiques ont été formulées :
- le texte serait trop complexe à mettre en oeuvre pour les employeurs, en particulier en cas de sous-traitance ;
- il conviendrait de lutter contre le travail illégal en général et pas simplement contre l'emploi d'étrangers en situation irrégulière ;
- le texte ne protège pas les employés contre les éloignements ce qui ne les inciteraient pas à dénoncer leurs employeurs.
En outre, notre collègue Pierre Fauchon, au nom de la délégation pour l'Union européenne, a jugé qu'il n'était pas logique que l'Union se préoccupe du travail illégal des clandestins alors même qu'aucune politique en matière d'immigration légale n'avait encore été définie.
A cet égard, en matière d'immigration légale, la Commission européenne a présenté simultanément le 23 octobre 2007 deux textes qu'elle devrait particulièrement porter en 2008.
Le premier de ces textes est la proposition de directive établissant les conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'un emploi hautement qualifié . 27 ( * ) Présenté le 23 octobre 2007, cette proposition tend à instaurer une procédure commune accélérée pour l'admission des travailleurs hautement qualifiés issus de pays tiers, fondée sur des critères communs : contrat de travail, qualifications professionnelles et salaire supérieur à un seuil minimum fixé au niveau national. Elle prévoit un régime spécifique pour les «jeunes professionnels».
Cette « carte bleue européenne », telle que l'a présentée M. Franco Frattini par analogie avec la carte verte américaine, confèrerait à son titulaire, ainsi qu'à sa famille, un ensemble de droits, notamment des conditions favorables pour le regroupement familial. L'accès au marché du travail de l'État membre de résidence serait limité les deux premières années. La proposition prévoit également la possibilité pour le titulaire d'une «carte bleue européenne» de se rendre dans un second État membre pour y travailler, à certaines conditions et après deux ans de séjour régulier dans le premier État membre.
Le second est la proposition de directive établissant une procédure de demande unique en vue de la délivrance d'un permis unique autorisant les ressortissants de pays tiers à résider et à travailler sur le territoire d'un État membre et établissant un socle commun de droits pour les travailleurs issus de pays tiers qui résident légalement dans un État membre 28 ( * ) . Ce texte est plus couramment qualifié de directive sur les droits et devoirs des migrants.
Dans le domaine de l'immigration légale, un certain nombre de directives, couvrant des groupes spécifiques de ressortissants de pays tiers, a déjà été adopté comme la directive 2003/86/CE du Conseil relative au droit au regroupement familial ou la directive 2003/109/CE du Conseil relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée.
La proposition de la commission s'inscrit dans le droit fil de ces actes. Elle est un instrument horizontal accordant des droits à tout travailleur issu d'un pays tiers qui réside légalement dans un État membre, indépendamment du titre auquel il a été admis sur le territoire de cet État membre et a obtenu l'autorisation d'y travailler.
S'il est accordé, le permis de séjour et de travail devra être délivré sous la forme d'un document unique. Il est prévu d'imposer aux États membres l'obligation générale d'instaurer un système de «guichet unique» et de respecter certaines garanties et certaines normes dans le traitement des demandes. En ce qui concerne le format du permis unique, le modèle uniforme de titre de séjour pour les ressortissants de pays tiers établi par le règlement (CE) n° 1030/2002 sera repris.
Ce texte qui pour l'essentiel est une synthèse de textes antérieurs pourrait avoir des conséquences importantes sur notre législation. M. Patrick Stefanini, conseiller de M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du co-développement, a indiqué qu'il tendait à rendre obligatoire la délivrance d'un titre de séjour aux mineurs. Or, le code de l'entrée et du séjour des étrangers en France et du droit d'asile ne prévoit la délivrance d'un titre qu'aux majeurs. Les mineurs en sont dispensés, sauf ceux âgés de plus de seize ans qui désirent travailler.
4. Droit civil, droit commercial et droit de la consommation
a) Des règles communautaires de conflits de lois en matière contractuelle en cours d'adoption
Les institutions européennes terminent actuellement l'examen de la proposition de règlement « Rome I » relatif à la loi applicable en matière contractuelle. Ce texte a pour objet de communautariser, en la mettant à jour, la convention de Rome du 19 juin 1980 sur la loi applicable aux obligations contractuelles.
Cet instrument, dont la genèse remonte à un livre vert présenté en 2003, est essentiel afin de limiter les effets du law shopping au sein de l'Union européenne.
Les principales difficultés au cours de la négociation ont concerné les innovations apportées par la proposition de règlement aux stipulations de la convention de Rome sur deux points :
- la compétence dans le cadre de litiges nés à l'occasion de contrats de consommation. La question posée est de savoir si une règle spéciale de compétence doit être prévue lorsque le consommateur souhaite faire valoir en justice les droits qu'il tire du contrat, afin de lui faciliter la saisine d'une juridiction proche de sa résidence habituelle ;
- la compétence en matière de contrats d'assurance . Les règles de compétences actuelles apparaissent particulièrement complexes et éparses. Leur simplification et leur regroupement dans le cadre de ce nouvel instrument a donc été envisagé.
Lors de contacts pris par votre commission sur ce dossier, en octobre 2007, le Gouvernement avait indiqué souhaiter aboutir rapidement à l'adoption de ce règlement, tout en maintenant un niveau élevé de protection au consommateur, dans la mesure où il permettra en particulier de traiter le commerce en ligne.
Depuis cette date, le Parlement européen s'est prononcé sur la proposition de la Commission, en adoptant un texte prévoyant que, dans le cas d'un contrat entre un professionnel et un consommateur, le droit applicable est celui de l'Etat où le consommateur a sa résidence habituelle. Toutefois, s'agissant du commerce électronique, le texte adopté prévoit que les parties peuvent opérer un choix, ce qui permettra à un opérateur électronique d'être libre de prévoir l'application de la loi de son Etat lors de la proposition d'un contrat à un consommateur. En tout état de cause, le texte dispose que le choix de la loi applicable est toujours soumis aux règles de l'Etat de résidence du consommateur, ce qui offre une solution qui est en même temps favorable aux petites entreprises et aux consommateurs.
La procédure de conciliation tenue entre le Parlement européen et le Conseil à l'occasion de la session du Conseil Justice et affaires intérieures des 6 et 7 décembre 2007 a abouti à un accord sur un texte prévoyant les règles spéciales pour les litiges de consommation susmentionnées . Le texte devrait pouvoir être adopté définitivement dans les prochaines semaines.
b) Des négociations difficiles sur des règles de conflits de lois en matière de divorce
La Commission européenne a présenté, en mars 2005, un livre vert envisageant la modification du règlement CE n° 2201/2003 du 27 novembre 2003 (règlement « Bruxelles II bis ») relatif à la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale.
L'accroissement de la mobilité des citoyens au sein de l'Union européenne a en effet entraîné une hausse du nombre de mariages dans lesquels les conjoints sont de nationalités différentes ou vivent dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants. Lorsque les conjoints souhaitent divorcer, les règles de compétence du règlement Bruxelles II bis s'appliquent et leur permettent de choisir entre plusieurs critères de compétence juridictionnelle.
Dès lors qu'une procédure de divorce est portée devant la juridiction d'un État membre, le droit applicable est déterminé selon les règles de conflit de lois de cet État . Or, il existe des différences importantes entre les règles nationales de conflit de lois, ce qui conduit à un manque de sécurité juridique et de souplesse .
L'exemple d'un divorce au sein d'un couple italo-portugais, marié en Italie mais dont l'un des époux doit vivre au Portugal pour des raisons professionnelles tandis que l'autre reste en Italie, illustre les difficultés suscitées par le droit en vigueur.
En vertu du règlement Bruxelles II bis , le divorce peut être demandé soit en Italie, soit au Portugal. Or, les conjoints étant de nationalité différente, les juridictions italiennes appliqueront le droit de l'État « sur le territoire duquel la vie conjugale s'est principalement déroulée », tandis que les juridictions portugaises appliqueront le droit de la résidence commune habituelle des conjoints ou, à défaut, le droit avec lequel les conjoints ont « les liens les plus étroits ». Il est donc difficile pour les conjoints de prévoir le droit qui s'appliquera à leur situation.
La situation de conjoints d'une même nationalité mais vivant dans un Etat membre différent de celui dont ils ont la nationalité montre également les limites du système actuel.
Ainsi, dans le cas d'un couple dont les deux conjoints sont de nationalité italienne et qui vit à Munich, les conjoints peuvent souhaiter divorcer par consentement mutuel selon le droit allemand, avec lequel ils considèrent avoir les liens les plus étroits, et qui n'exige qu'un an de séparation en cas de divorce, contre trois ans en droit italien. Le règlement Bruxelles II bis leur permet de demander le divorce soit en Allemagne, soit en Italie. Néanmoins, comme les règles de conflit de lois tant allemandes qu'italiennes se fondent, en premier lieu, sur la nationalité commune des conjoints, les juridictions des deux pays appliqueront nécessairement le droit italien en matière de divorce.
Le but du nouvel instrument envisagé au niveau communautaire, actuellement connu sous le nom de règlement « Rome III », serait d'établir des règles permettant de déterminer la loi applicable au divorce, au-delà de la seule compétence juridictionnelle.
Les négociations engagées rencontrent néanmoins de fortes difficultés compte tenu de l'hétérogénéité des règles applicables dans les Etats membres et de leurs traditions culturelles divergentes des Etats membres . Ainsi, Malte -qui ne reconnaît pas le divorce- ne souhaite pas que ses propres tribunaux soient amenés à prononcer des divorces sur la base d'un droit étranger. Par ailleurs, les Etats dans lesquels la procédure de divorce est très souple et rapide -comme la Suède- ne souhaitent pas voir leurs juridictions contraintes d'appliquer les règles plus strictes d'autres Etats -comme l'Irlande.
Il existe à ce stade un clivage entre la position des Etats de tradition juridique continentale -à commencer par la France et l'Allemagne-, favorables au texte, et les Etats privilégiant la loi du for, à l'instar du Royaume-Uni, de l'Irlande, des Pays-Bas, de la Finlande, de la Suède ou du Danemark.
Les négociations en cours ont abouti sur l'idée que la possibilité serait offerte aux parties de choisir, lorsque plusieurs règles de rattachement coexistent, la juridiction compétente ainsi que la loi applicable. Le règlement comporterait, en outre, des règles relatives au droit applicable en l'absence de choix par les parties, ainsi que des dispositions destinées à préserver les lois et traditions de l'Etat membre concerné dans le domaine du droit de la famille.
Le Gouvernement a indiqué qu'il soutenait fortement les grandes orientations d'un tel instrument communautaire afin de réduire la tendance au forum shopping que l'on peut actuellement constater.
c) Vers un texte communautaire relatif au recouvrement transfrontalier des obligations alimentaires
Des négociations sont en cours en vue de l'adoption d'un règlement relatif à la compétence, la loi applicable, la reconnaissance et l'exécution des décisions ainsi que la coopération en matière d'obligations alimentaires , sur la base d'une proposition de la Commission européenne du 15 décembre 2005.
La Conférence de La Haye de droit international privé a engagé en 2003 des travaux dans le domaine des obligations alimentaires afin de moderniser les conventions existantes de 1956, 1958 et 1973, auxquels la Communauté européenne prend une part active. Toutefois, il est apparu nécessaire de parvenir dans le même temps au sein de l'Union européenne à la définition d'un régime commun.
La proposition de règlement a pour ambition de lever l'ensemble des obstacles qui s'opposent encore au recouvrement des aliments au sein de l'Union européenne. Elle vise à créer un environnement juridique adapté permettant aux créanciers d'aliments d'obtenir plus aisément, plus rapidement et, en général, sans frais, un titre exécutoire capable de circuler sans entrave dans l'espace judiciaire européen et d'aboutir concrètement au paiement régulier des sommes dues.
Les négociations sur ces instruments avancent néanmoins lentement , les présidences portugaise et slovène de l'Union européenne souhaitant prendre le temps nécessaire pour parvenir à un accord global. En effet, le Parlement européen conteste la base juridique retenue 29 ( * ) qui implique une décision à l'unanimité des membres du Conseil et la simple consultation des députés européens. Ces derniers réclament une clause « passerelle » qui elle-même ne peut être décidée qu'à l'unanimité, et qui permettrait l'utilisation d'une procédure d'adoption faisant davantage de place à son intervention.
Cependant, compte tenu de l'adoption, le 23 novembre 2007, de la convention de La Haye sur le recouvrement international des aliments destinés aux enfants et à d'autres membres de la famille, il est possible que le texte définitif du règlement communautaire s'inspire très fortement des stipulations de cette convention.
d) Une vaste entreprise de révision de l'acquis communautaire en matière de protection des consommateurs
Le 8 février 2007, la Commission européenne a adopté une communication relative à la révision de l'acquis communautaire en matière de protection des consommateurs. Elle propose de réviser huit directives existantes afin de simplifier et d'améliorer l'environnement réglementaire, tant pour les professionnels que pour les consommateurs, et d'améliorer ou d'étendre, dans certains domaines, la protection offerte à ces derniers.
La question essentielle est de savoir si une directive-cadre sur la protection des consommateurs doit être adoptée ultérieurement, qui serait complétée par des directives « verticales » visant des domaines spécifiques du droit de la consommation.
Une première étape de ce processus de révision est offerte par la proposition de directive relative à la protection des consommateurs en ce qui concerne certains aspects de l'utilisation des biens à temps partagé , présentée par la Commission en juin 2007. Un échange de vues a eu lieu lors d'une réunion du Conseil le 22 novembre 2007, au cours de laquelle les deux principales difficultés soulevées ont été celles du champ d'application de ce futur instrument :
- d'une part, en ce qui concerne la revente des biens acquis en temps partagé ainsi que les produits analogues à l'utilisation des biens à temps partagé (par exemple, les séjours de vacances dans des biens mobiliers tels que des bateaux ou des caravanes) et les produits de vacances à long terme, comme les clubs de vacances à tarifs préférentiels ;
- d'autre part, s'agissant de la coordination entre cette proposition de directive et la future directive-cadre sur les droits contractuels des consommateurs.
Le Parlement européen devrait rendre son avis en première lecture au printemps 2008.
Le Gouvernement a fait savoir qu'il suivra avec attention la procédure de révision de la réglementation communautaire actuelle en veillant à ce que les règles révisées assurent un niveau de protection suffisant des consommateurs tout en facilitant les relations commerciales.
5. Droit pénal
a) Un instrument relatif à la reconnaissance et à la surveillance de certaines peines en cours d'adoption
En avril 2007, la France et l'Allemagne ont pris une initiative conjointe en vue de l'adoption par le Conseil d'une décision-cadre concernant la reconnaissance et la surveillance des peines assorties du sursis avec mise à l'épreuve, des peines de substitution et des condamnations sous condition .
Ce projet tend à définir les règles en vertu desquelles un Etat membre surveille les mesures de probation résultant d'un jugement rendu dans un autre Etat membre ou les peines de substitution contenues dans un tel jugement et prend toute autre décision relative à l'exécution dudit jugement. De telles dispositions permettraient de faciliter la réinsertion d'une personne condamnée et d'améliorer la protection des victimes.
Le champ d'application de cet instrument serait limité à la seule reconnaissance de jugements et au transfert de la surveillance de mesures de probation et de peines de substitution, ainsi que de toute autre décision de justice prévue par la décision-cadre. Il ne s'appliquerait pas à l'exécution d'un jugement en matière pénale portant condamnation à une peine ou mesure privative de liberté ainsi qu'à l'exécution des sanctions pécuniaires et des décisions de confiscation, celle-ci étant régie par les instruments juridiques déjà applicables entre les Etats membres 30 ( * ) .
En octobre 2007, le Gouvernement avait indiqué souhaiter faire aboutir rapidement ce projet qui permettra la poursuite, sur le territoire d'un autre Etat membre, de mesures de contrôle et de surveillance des personnes condamnées dans un Etat membre différent.
Lors de la réunion du Conseil Justice et affaires intérieures, les 6 et 7 décembre 2007, les délégations des Etats membres sont parvenues à un accord politique sur cet instrument , sous l'impulsion de la présidence portugaise de l'Union européenne, qui en avait fait un thème prioritaire.
b) Une initiative sur l'exécution des mesures présentencielles enlisée
Le 29 août 2006, la Commission a présenté une proposition de décision-cadre relative à la décision européenne de contrôle judiciaire dans le cadre des procédures présentencielles entre les États membres de l'Union européenne.
A l'heure actuelle, les mesures de contrôle judiciaire présentencielles prévues par les droits nationaux ne peuvent pas être appliquées au-delà des frontières dans chaque État dans la mesure où les États ne reconnaissent pas les décisions judiciaires étrangères dans ces matières. Il existe donc un risque d'inégalité de traitement entre les personnes suspectées d'avoir commis une infraction qui résident dans le pays où celle-ci a été commise et celles qui n'y résident pas.
Pour remédier à cette situation que la Commission juge attentatoire au principe de libre circulation, l'instrument projeté tend à permettre à une autorité judiciaire de l'État membre sur le territoire duquel une infraction a été commise de transférer les mesures de contrôle judiciaire présentencielles à l'État membre où le suspect réside habituellement. Il instaure une obligation pour l'État de résidence de reconnaître et d'exécuter la décision de l'État où le procès doit se dérouler. La proposition de la Commission devrait permettre de soumettre le suspect à une mesure de contrôle dans son environnement habituel jusqu'à la tenue du procès dans cet autre État membre et de garantir sa comparution à l'audience, lorsque les jugements par défaut ne sont pas possibles. Le suspect devrait néanmoins consentir à la mesure de contrôle, le texte proposé prévoyant cependant la possibilité de le renvoyer par la force dans l'État où le procès doit se dérouler au cas où il n'y retournerait pas volontairement.
Cette proposition semble toutefois aujourd'hui enlisée. La présidence portugaise a proposé en septembre 2007 un projet de conclusions sur une décision-cadre ne comportant pas d'harmonisation des droits nationaux. Les négociations s'ouvriront sous présidence slovène, mais le texte ne semble pas prioritaire.
Le Gouvernement souhaite faire aboutir la proposition de la Commission tout en estimant souhaitable un minimum d'harmonisation des législations nationales.
c) Des directives en matière de protection de l'environnement et de protection des droits de propriété intellectuelle qui pourront prévoir le principe de sanctions pénales mais non les peines applicables
La question de l'application, dans un instrument relevant du pilier communautaire -et non du troisième pilier de l'Union européenne-, de sanctions à caractère pénal est récurrente depuis l'annulation par la Cour de justice des Communautés européennes, en 2005, d'une décision-cadre sur la protection du droit de l'environnement par le droit pénal 31 ( * ) . La Cour avait alors jugé que « si, en principe, la législation pénale et les règles de la procédure pénale ne relèvent pas de la compétence de la Communauté européenne, (...) le législateur communautaire, lorsque l'application de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives par les autorités nationales compétentes constitue une mesure indispensable pour lutter contre les atteintes graves à l'environnement, [peut] prendre des mesures en relation avec le droit pénal des États membres et qu'il estime nécessaires pour garantir la pleine effectivité des normes qu'il édicte en matière de protection de l'environnement . »
La portée de cette décision a donné lieu à un vif débat entre la Commission européenne, d'une part, et la majorité des Etats membres, d'autre part, sur le fait de savoir si un instrument communautaire pouvait non seulement définir des incriminations, mais également préciser la nature et le niveau des sanctions pénales applicables.
Ce débat a eu des répercussions importantes sur la négociation de deux instruments communautaires : la proposition de directive relative aux mesures pénales visant à assurer le respect des droits de propriété intellectuelle, adoptée en juillet 2005 par la Commission, et la proposition de directive relative à la protection de l'environnement par le droit pénal, présentée en février 2007.
L'arrêt Commission contre Conseil du 23 octobre 2007 32 ( * ) semble néanmoins devoir mettre fin au conflit d'interprétation présent depuis deux ans. La Cour de justice y a en effet estimé que « la détermination du type et du niveau des sanctions pénales à appliquer » , lorsque des infractions sont prévues afin d'assurer le respect de règles communautaires, « ne relève pas de la compétence de la Communauté. »
La présidence slovène a choisi de faire de l'aboutissement de la directive sur la protection de l'environnement l'un de ses axes de travail au cours du premier semestre 2008.
Quant à la directive relative aux droits de propriété intellectuelle, l'économie du texte pose difficulté au Gouvernement qui estime qu'il doit précisément définir les violations des droits de propriété à incriminer et à sanctionner.
En tout état de cause, comme l'a souligné M. Gilles Briatta, secrétaire général des affaires européennes, lors de son audition par votre commission, l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne permettra d'éviter ce type de différends à l'avenir puisqu'il opère une communautarisation totale des matières relevant de la justice et des affaires intérieures.
* 22 Notre collègue Richard Yung a pu visiter le SIS à l'occasion de son rapport n° 174 (2005-2006) fait au nom de la commission des lois sur la résolution n° 62 du 8 février 2006 relative au SIS II.
* 23 Europol devrait devenir une agence européenne. Ce changement de base juridique anticipe sur le traité réformateur de Lisbonne. Un dossier reste en suspens : celui de la création d'une commission mixte composée de parlementaires européens et nationaux chargée de contrôler Europol. Voir le rapport n° 237 (2006-2007) de notre collègue Jean-Patrick Courtois au nom de la commission des lois sur la résolution n° 96 du 27 février 2007 relative à Europol.
* 24 Le Gouvernement ne soumettra pas à ratification cet accord, en se fondant sur l'avis de l'Assemblée générale du Conseil d'Etat du 7 mai 2003 aux termes duquel ne peuvent être soumis à la ratification du Parlement que les accords ou conventions auxquels la République française est partie, ce qui n'est pas le cas de l'accord PNR.
* 25 Cette clause permet de faire basculer les règles d'adoption des textes dans un domaine donné de l'unanimité vers la majorité qualifiée avec co-décision du Parlement européen. Elle a été mise en oeuvre pour l'asile, l'immigration illégale et le contrôle des frontières extérieures. La politique des visas de court séjour en relevait déjà. Voir la décision 2004/927/CE du Conseil du 22 décembre 2004 visant à rendre la procédure définie à l'article 251 du traité instituant la Communauté européenne applicable à certains domaines couverts par la troisième partie, titre IV, dudit traité. Pour plus de détails, voir la communication de notre collègue M. Hubert Haenel devant la délégation pour l'Union européenne du Sénat le mardi 15 décembre 2004.
* 26 Résolution n° 97 du 27 février 2007 adoptée sur le rapport n° 238 (2006-2007 Sénat) de M. François-Noël Buffet au nom de la commission des lois.
* 27 COM (2007) 637 final.
* 28 COM (2007) 638 final.
* 29 Articles 61 et 67 du traité instituant la Communauté européenne.
* 30 Décision-cadre 2005/214/JAI du Conseil du 24 février 2005 concernant l'application du principe de reconnaissance mutuelle aux sanctions pécuniaires ; décision-cadre 2006/783/JAI du Conseil du 6 octobre 2006 relative à l'application du principe de reconnaissance mutuelle aux décisions de confiscation.
* 31 Arrêt du 13 septembre 2005, affaire C-176/03.
* 32 Affaire C-440/05.