VIII. UNE FORTE INTERVENTION DE L'ÉCHELON NATIONAL DANS UNE POLITIQUE DECONCENTREE ET DECENTRALISEE
L'Etat n'est pas le financeur unique des contrats aidés examinés ici. En effet, si le contrat d'avenir et le CI-RMA font partie des objectifs de la politique de l'emploi, le financement de ces contrats échappe en grande partie à l'Etat. Il est assuré par les conseils généraux pour la part la plus nombreuse des bénéficiaires potentiels, soit les bénéficiaires du RMI. L'Etat finance les conventions relatives aux bénéficiaires de l'ASS, de l'API et de l'AAH et il verse également l'aide complémentaire dégressive du contrat d'avenir, pour tous les bénéficiaires. Le contrat d'avenir a d'ailleurs fait l'objet d'objectifs chiffrés de réalisation, précis et ambitieux 73 ( * ) : 185 000 contrats pour 2005 et 250 000 en 2006. Aucun objectif chiffré n'a été fixé pour le CI-RMA.
La mise en oeuvre de ces contrats n'est pas non plus assurée uniquement par l'ANPE. L'Agence assure en effet la prescription du CIE et du CAE au nom de l'Etat, et engage l'Etat par la signature de ces conventions. L'Agence prescrit et signe également au nom de l'Etat les CI-RMA pour les bénéficiaires des minima sociaux « Etat » (ASS, API et AAH), et peut prescrire et éventuellement signer les CI-RMA pour les bénéficiaires du RMI, s'il existe une convention avec le conseil général. En ce qui concerne le contrat d'avenir, si une convention d'objectifs a été signée avec l'Etat, comme indiqué précédemment, le conseil général peut également déléguer la prescription et éventuellement la signature de ces contrats à l'ANPE. En l'absence de convention d'objectifs et de moyens, l'ANPE n'est le prescripteur et le signataire de ce contrat que pour les bénéficiaires de l'ASS, l'API et l'AAH.
A. UN STRICT ENCADREMENT DES MOYENS DECCONCENTRES ET UN OBJECTIF AMBITIEUX SUR LE CONTRAT D'AVENIR, DISPOSITIF DÉCENTRALISÉ
1. Réorientation en cours d'année 2005 des objectifs vers le secteur non marchand
L'enveloppe unique régionale (EUR) 2005 a d'abord laissé aux services publics de l'emploi en région (SPER) la possibilité d'arbitrages entre CIE et CAE
Le financement des CIE et CAE, entièrement assumé par le budget de l'Etat, s'est effectué dans la cadre d'une enveloppe unique régionale (EUR) mise en place en 2005, qui a préfiguré le mode de gestion « LOLF » des budgets opérationnels de programmes (BOP) entrés en vigueur en 2006. Les dispositifs d'aide à l'emploi constituent les moyens dont disposent les instances du service public de l'emploi en région 74 ( * ) (SPER), dirigées par le préfet de région pour atteindre les objectifs fixés à la politique de l'emploi 75 ( * ) . Le cadrage budgétaire en LFI correspondait à 230 000 entrées, réparties par moitié sur chacun des deux dispositifs (soit 115 000 CIE et 115 000 CAE). L'ambition initiale de l'enveloppe unique régionale était de permettre aux SPER d'adapter les financements de l'Etat et, en particulier, la répartition entre CIE et CAE aux caractéristiques économiques et sociales locales grâce à des subventions différenciées selon les publics éligibles au CIE ou au CAE.
Ainsi, la DGEFP n'avait pas fixé d'objectifs de nombre de contrats à réaliser dans la mise en oeuvre de l'enveloppe unique régionale, mais sept objectifs de résultats à atteindre, concernant le niveau et la structure du chômage ont été quantifiés et déclinés par région :
éviter une hausse du chômage de longue durée de plus de deux ans,
augmenter de deux points le taux de sortie du chômage avant un an,
diminuer de 5% le nombre de femmes en chômage de longue durée,
réduire à 180 000 le nombre d'offres d'emplois durablement non satisfaites,
diminuer de 15 % le nombre de jeunes demandeurs d'emploi sans qualification : l'objectif est de faire baisser de 50 000 (soit -15%) le nombre de demandeurs d'emploi de moins de 25 ans de faible niveau de formation (niveau VI, V et V bis),
augmenter de 20% les sorties des bénéficiaires du RMI et de l'ASS.
diminuer de 20 % du chômage des travailleurs handicapés 76 ( * )
La circulaire fixe en outre un objectif d'insertion durable des personnes embauchées en CIE et CAE et les SPER ont été incités à réserver une partie de l'enveloppe régionale pour financer des prestations d'accompagnement. Par ailleurs, la qualité des efforts déployés par les employeurs en matière de formation et d'accompagnement devait être prise en compte dans le niveau de subvention fixé.
Fin 2004, la DGEFP a donc fixé les crédits accordés à chaque région 77 ( * ) sans préciser le nombre d'entrées physiques des CIE et des CAE, déterminés par les instances régionales lors de l'établissement de la programmation. L'objectif national demeurait de 230 000 entrées réparties à parts égales entre le CIE et le CAE et 80 000 entrées étaient prévues pour le contrat d'avenir. Ainsi qu'il a déjà été indiqué, aucun objectif de réalisation n'a été fixé pour le CI-RMA.
La mise en place de l'enveloppe unique régionale a fait l'objet d'un « dialogue de gestion » qui s'est déroulé de l'automne 2004 au printemps 2005 et qui a préfiguré la mise en oeuvre des budgets opérationnels de programme. Les services publics de l'emploi en région ont ensuite défini les priorités régionales, dans le cadre d'enveloppes pré-notifiées 78 ( * ) , et ont été chargés, fin 2004, d'adresser à la DGEFP les diagnostics locaux 79 ( * ) et les prévisions de programmation des contrats aidés portant sur le nombre, la durée des conventions, ainsi que les taux d'aide. Ces objectifs régionaux ont tous été validés par la DGEFP même lorsqu'ils étaient en retrait des objectifs définis initialement au niveau national 80 ( * ) . Enfin, les arrêtés des préfets de région fixant le taux des aides par contrat, leur durée et les publics prioritaires ont été publiés à compter de mai 2005, date d'entrée en vigueur des nouveaux dispositifs.
Dès l'été 2005, la politique de l'emploi a été réorientée vers le secteur non marchand, limitant en conséquence le nombre d'entrées en CIE
A peine finalisée, cette programmation a cependant été remise en cause à l'été 2005. Il a été procédé à une réorientation de la politique de l'emploi en privilégiant le secteur non marchand, afin de minimiser, selon la DGEFP, les effets d'aubaine dans le secteur marchand, notamment sur le CIE. Il semble toutefois que cette réorientation vers le secteur non marchand soit plutôt destinée à produire des effets plus visibles sur la baisse du nombre de demandeurs d'emploi en sollicitant notamment les collectivités territoriales et les secteurs associatifs et hospitaliers ou les organismes HLM.
Ces nouvelles orientations ont conduit à une remise en cause des possibilités d'arbitrage précédemment laissées aux régions et à un retour aux enveloppes physico-financières régionales. Ainsi le nombre de CIE a été globalement limité à moins de 100 000 et un objectif global de 210 000 entrées a été fixé pour les CAE et CA 81 ( * ) . La faculté d'arbitrage initiale entre les CIE et CAE a donc été déplacée sur une répartition CAE/CA. Les bénéficiaires des minima sociaux, éligibles aux CIE et CAE ont, de plus, été réorientés en priorité sur le CI-RMA et le contrat d'avenir qui leur sont destinés. Les enveloppes régionales ont été redéfinies et des objectifs de nombre d'entrées ont été fixés pour chacun de ces contrats, réduisant ainsi les marges de manoeuvre des régions.
Cette réorientation sur le secteur non marchand s'est accompagnée de l'assouplissement des règles de fonctionnement du contrat d'avenir (suppression de la règle de la durée d'antériorité de six mois de bénéfice de la prestation) et du CI-RMA, contrat du secteur marchand entièrement financé par les conseils généraux (suppression de la règle de la durée d'antériorité de la prestation et possibilité de recrutement sur un CDI ou un contrat de travail temporaire).
2. L'enveloppe unique régionale 2006 marque une nouvelle inflexion vers les dispositifs du secteur non marchand
a. Une enveloppe élargie au contrat d'avenir
Les objectifs du service public pour l'emploi en 2006 s'inscrivent dans la continuité de ceux de 2005 82 ( * ) et portent sur la prévention du chômage de longue durée, sur l'amélioration du taux de sortie durable du chômage 83 ( * ) pour certains publics (demandeurs d'emploi inscrits depuis plus de deux ans, jeunes inscrits depuis plus d'un an, demandeurs d'emploi de plus de 50 ans et personnes handicapées), sur l'amélioration du nombre d'offres d'emploi non satisfaites sur six métiers en tension, l'amélioration de l'efficacité des contrats aidés dans le secteur non marchand et sur la réduction du chômage dans les zones urbaines sensibles.
Les crédits notifiés aux régions et affectés à ces trois dispositifs sont fongibles mais sont assortis d'un objectif physique d'entrées pour le secteur non marchand (CAE+CA), fixé au niveau national et décliné par région 84 ( * ) . Au niveau national, la circulaire de la DGEFP précise que l'objectif est de réaliser 2000 contrats par jour dans le secteur non marchand (CAE + CA) dont un maximum de 1200 CAE. Si aucun objectif d'entrées en CIE n'est fixé par la circulaire, les éléments du cadrage national ont conduit les régions à élaborer une programmation des différents contrats dans un cadre plus contraint, limitant fortement le nombre de CIE et leurs conditions de prise en charge (taux et durée des conventions). Le total programmé sur l'année est de 75 400 contrats 85 ( * ) , soit en net retrait par rapport aux réalisations de 2005, mais demeure un chiffre supérieur aux 50 000 CIE initialement envisagés par la DGEFP compte tenu des calibrages budgétaires. La DGEFP a également demandé de limiter la durée des conventions du CIE à 12 mois maximum, et certaines régions, comme l'Ile de France, ont fixé une limite de durée à 9 mois. Comme en 2005, le CI-RMA n'a pas non plus fait l'objet d'objectifs chiffrés.
Les enveloppes de crédits ont été notifiées aux régions en mars 2006 et la DGEFP avait alors pu analyser les réalisations 2005 et le début de l'année 2006. Un « dérapage » de consommation des CIE a été constaté en début d'année 2006 et a conduit cette direction à donner, conjointement avec le directeur général de l'ANPE 86 ( * ) , une instruction appelant les services de l'Etat et ceux de l'ANPE à orienter les demandes de contrats aidés du secteur marchand vers d'autres dispositifs comme le CI-RMA pour les bénéficiaires de minima sociaux et le SEJE pour les jeunes demandeurs d'emploi, moins coûteux.
b. Des programmations régionales dans lesquelles s'interposent des objectifs décidés au niveau national
Les programmations régionales pour 2006, élaborées durant l'année 2005 dans le cadre du « dialogue de gestion » ont été largement infléchies par des objectifs ciblés de réalisation, décidés au niveau national.
- Un objectif de 100 000 embauches en CAE de jeunes de moins de 26 ans a été fixé pour 2005 87 ( * ) en application de la déclaration de politique générale du Premier ministre du 8 juin 2005. Le nombre de contrats à réaliser a été fixé pour chaque région et le taux de prise en charge fixé à un taux élevé (90 %). La mise en oeuvre a été confiée au réseau des missions locales qui devait être destinataire des offres d'emploi en CAE afin d'orienter rapidement les jeunes, notamment ceux suivis dans le cadre du CIVIS.
- Le plan d'action en faveur de l'emploi des jeunes des quartiers sensibles 88 ( * ) demande de renforcer l'offre de contrats aidés pour les publics jeunes des ZUS avec un objectif de 20 000 CAE et CA.
S'y ajoutent également les opérations nationales comme le recrutement en CAE d'adjoints de sécurité dans la police nationale, ou l'opération « 50 000 contrats d'avenir dans l'éducation nationale » et « 20 000 contrats d'avenir dans les établissements hospitaliers et médico-sociaux », décrites plus loin.
Ces différents objectifs imposés aux préfets de régions interfèrent avec les priorités décidées par les services déconcentrés. En effet, les programmations régionales sont établies sur des hypothèses de nombre de contrats, de durée et de taux. Or, les instructions nationales fixent des critères de prise en charge qui diffèrent souvent des financements déjà programmés. Ainsi, les CAE prévus pour le recrutement d'adjoints de sécurité étaient établis sur une durée de 24 mois et à un taux de financement de 90 %, ce qui obère les enveloppes initiales. Sur le terrain, les interlocuteurs rencontrés ont l'impression que le travail de programmation effectué en amont devient en partie inutile. De plus, dans le cadre des opérations nationales de recrutement, les contrats proposés par chaque ministère sont assortis de conditions d'application spécifiques qui en font un nouveau dispositif venant s'ajouter aux dispositifs existants et qu'il devient difficile pour les conseillers pour l'emploi de s'approprier.
L'évolution du cadre financier et des objectifs physiques pour 2005 et 2006 est récapitulée dans le tableau ci-après, qui présente également les réalisations enregistrées. L'enveloppe du CIE a été relativement contenue par la réorientation des financements sur le secteur non marchand. Sur ce secteur, les réalisations des CAE ont, en revanche, dépassé les objectifs. Le CAE a été davantage prescrit, au détriment du contrat d'avenir (voir plus loin). Le CI-RMA a aussi subi une désaffection par rapport au CIE.
Tableau n° 27 : L'évolution de l'EUR et des objectifs d'entrées en 2005 et 2006
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CIE |
CAE |
CA |
CI-RMA |
|
|
EUR 2005 |
||||
|
Objectifs LFI |
115 000 |
115 000 |
185 000 |
Pas d'objectifs chiffrés |
|
Objectifs d'entrées avril 2005 |
99 352 (99 400) |
100 000 |
Pas d'objectifs chiffrés |
|
|
Objectifs d'entrées - Nov 2005 |
91 847 (92 000) |
130 000 |
80 000 |
Pas d'objectifs chiffrés |
|
Réalisation décembre 2005 |
128 662 |
150 452 |
20 331 |
4 108 |
|
Réalisation en % par rapport à la LFI |
112% |
131% |
11% |
-- |
|
EUR 2006 |
||||
|
Objectifs d'entrées |
CAE+ CA : 250 000 entrées en 2006 |
Pas d'objectifs chiffrés |
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|
Objectifs fixés aux régions |
75 400 |
147 000 (sur 6 mois) |
74 400 (sur 6 mois) |
Pas d'objectifs chiffrés |
|
Réalisation 2006 |
45 473 (5 mois) |
111 553 (5 mois) |
||
Source : Cour des Comptes à partir des chiffres communiqués par la DGEFP,
- Nbre de CIE : sur données DARES et ANPE-CNASEA pour 2005 et 2006 (Syracuse au 11 juin 2006)
- Nbre de CAE réalisés : source DGEFP, chiffres CNASEA, en nombre de prescriptions (conventions initiales) et source Syracuse pour 2006
- Nbre de CA : source DGEFP, bilan 2005 réalisé par le CNASEA, nombre de prescriptions en 2005 (conventions initiales), France métropolitaine et source Syracuse pour 2006
- pour le CI-RMA, source DRESS, bilan des conventions CI-RMA signées au titre du RMI, stock fin décembre, 4909 en France entière
* 73 Article 80 de la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale
* 74 Composées du préfet de région, des services régionaux du ministère chargé de l'emploi (DRTEFP), de la direction régionale de l'ANPE, des Assédic et de l'AFPA.
* 75 Il existait auparavant une globalisation des mesures CIE, SAE et SIFE individuels ainsi qu'une globalisation applicable aux CES et CEC. Les objectifs physico-financiers fixés étaient réajustés en cours d'année et les crédits redéployés d'une mesure sur l'autre. La mise en place de l'EUR a été prévue par une circulaire de la DGEFP du 24 novembre 2004 et précisée par une autre circulaire du 18 avril 2005.
* 76 Objectif supplémentaire fixé par une circulaire n° 2005-07 du 21 mars 2005 relative à la mise en oeuvre de l'enveloppe unique régionale et travailleurs handicapés
* 77 Note de service DGEFP n° 2005/16 du 18 avril 2005 relative aux objectifs de résultats et à la programmation de l'enveloppe unique régionale pour 2005
* 78 La circulaire de la DGEFP de novembre 2004 indique que les moyens ont été répartis selon quatre critères : (1) le nombre de demandeurs d'emploi inscrits depuis plus de 2 ans intervient pour plus de 50% dans les clés de répartition, (2) le nombre de demandeurs d'emploi inscrits depuis plus d'un an, en mettant l'accent sur certains publics (chômeurs de longue durée de plus de 50 ans, jeunes chômeurs de longue durée, demandeurs d'emploi de plus d'un an), (3) le nombre de bénéficiaires du RMI et de l'ASS afin d'accompagner la montée en charge du contrat d'avenir et, enfin, (4) le « dynamisme » du marché du travail appréhendé à travers le cumul du nombre d'offres d'emploi déposées à l'ANPE et le nombre de reprises d'emploi, mais ce critère intervient de « manière modérée et inversement proportionnelle au moyens alloués ».
* 79 Ces diagnostics ont été établis par les services « études prospective évaluation statistiques » (SEPES), services déconcentrés de la DARES en région,.
* 80 sous réserve du respect de l'enveloppe physico-financière, du respect des taux nationaux (pour le CAE) et du respect du principe d'égalité, les différences de taux devant être justifiées par des circonstances objectives
* 81 Une circulaire n° 2005/36 du 29 septembre 2005 a demandé aux SPER de s'adapter à ces nouvelles orientations et de redéployer les moyens entre le CIE et le CAE en faveur de ce dernier
* 82 Voir tableau en annexe 7.
* 83 entendu comme l'accès à un emploi d'une durée de six mois au moins
* 84 La circulaire DGEFP n° 2005-44 du 21 décembre 2005 fixe les moyens et les objectifs de résultats des SPER et précise dans son annexe 2, les entrées prévisionnelles en secteur non marchand (CAE + CAV) par région, voir annexe 15.
* 85 L'annexe 16 présente la déclinaison régionale des programmations validées par le service public de l'emploi national.
* 86 Note du 7 février 2006
* 87 Instruction de la DGEFP n° 2005/23 du 27 juin 2005 relative à la mise en oeuvre du contrat d'accompagnement dans l'emploi en faveur des jeunes en 2005. L'objectif est assorti d'un taux de prise en charge fixé à 90% au moins, des taux spécifiques plus favorables peuvent être retenus
* 88 Instruction DGEFP n° 2005-46 du 23 décembre 2005 relative au plan d'action en faveur de l'emploi des jeunes des quartiers sensibles. Le taux de prise en charge des conventions CAE conclues au profit des jeunes embauchés dans les ateliers et chantiers d'insertion pourra être de 105% du SMIC horaire brut