III. LA NOUVELLE DONNE DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT DES PRÉFECTURES SOUS L'EMPIRE DE LA LOLF
A. LA REMISE EN PERSPECTIVE DE LA NOTION D'ENGAGEMENT
1. L'engagement dans le contexte de l'expérimentation de la globalisation des crédits (2000-2005)
En période d'expérimentation de la globalisation des crédits, les préfectures engageaient leur budget de fonctionnement selon une procédure simplifiée, par le biais d'un engagement total et annuel . Cet engagement pouvait s'analyser comme une réservation de crédits ou encore un engagement prévisionnel comptable.
Une procédure simplifiée trouvait d'autant plus sa justification que, sous le régime de l'ordonnance organique de 1959, les crédits du chapitre 37-30 (dépenses de personnel et action sociale) n'étaient pas soumis à autorisations de programme (AP).
Le suivi de l'exécution se limitait donc aux crédits de paiement. La seule exception à cette règle était constituée du cas des opérations financées par le programme national d'équipement des préfectures sur des crédits d'investissements qui nécessitaient une comptabilité en AP.
2. Les difficultés liées au passage en « mode LOLF »
Le basculement en « mode LOLF » a imposé un double suivi, en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP), pour l'ensemble des crédits, quelle que soit leur nature. Les engagements comptables ne sont plus que la traduction d'un engagement juridique ou d'un ensemble d'engagements juridiques 6 ( * ) .
Ce basculement n'a pas été sans poser de problème, les services gestionnaires ayant tous été confrontés à des difficultés quant aux modalités d'engagement des budgets des préfectures dans les systèmes informatiques comptables interministériels (NDL) et ministériels (GIBUS). En février 2006, une réunion a été organisée avec des représentants du ministère de l'économie et des finances (direction générale de la modernisation de l'Etat, DGME) afin d'évaluer la nature de ces difficultés.
L'objectif, à terme, est de faire en sorte que les systèmes d'information comptable permettent aux gestionnaires de disposer périodiquement de l'état de leurs engagements et de leurs paiements (situation de trésorerie).
Cette double exigence suppose que, sur la base du budget prévisionnel, les engagements juridiques puissent être intégrés sous NDL et imputés selon la même logique que les dépenses, c'est-à-dire par destination (action et sous-action matérialisée par un article d'exécution) et par nature (titre et catégorie concernés).
Ce dispositif, certes conforme à l'esprit de la LOLF, a incontestablement représenté une charge de travail supplémentaire pour les bureaux gestionnaires.
De manière à faciliter la mise au point du traitement de ces engagements juridiques entre les préfectures et les services des trésoreries générales, une fiche technique, rédigée en accord avec la direction du budget (DB) et la DGME, a été adressée aux préfets le 2 mars 2006. Elle rappelle les règles générales applicables à l'engagement juridique des dépenses en mode LOLF et éclaire leur traduction pour le programme « Administration territoriale ».
Cette fiche insiste sur les seuils fixés par l'arrêté du 26 janvier 2006 (cf. infra, partie III-B-1) pour le visa du contrôle financier pour le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, soit entre 400.000 euros et 2.000.000 euros TTC pour les dépenses de baux, marchés et subventions. Elle souligne que cette notion de seuil fonde la distinction, pour le gestionnaire, entre deux types d'engagement . L'engagement « groupé », d'une part, désigne un ensemble d'engagements juridiques correspondant à des dépenses de même catégorie (nature de la dépense) et imputables à un même article d'exécution (action ou sous-action), dont le montant unitaire reste au dessous du seuil de visa du contrôleur financier 7 ( * ) . L'engagement « spécifique », d'autre part, s'entend comme un engagement d'une seule dépense, requérant un visa individuel.
En pratique, il est donc possible, afin d'éviter la multiplication des engagements, de regrouper des dépenses inférieures au seuil dans un engagement « groupé », dès lors qu'elles relèvent d'une même catégorie et sont imputables à un même article d'exécution. Le seuil de visa étant relativement élevé, la majeure partie des dépenses hors titre 2, voire la totalité au vu de la taille de certains BOP de préfecture, a vocation, en réalité, à être retracée au sein d'un ou plusieurs engagements groupé(s). Un engagement peut donc regrouper, par exemple, pour une même destination, le montant d'un loyer, d'une facture de fluide et celui d'un ou plusieurs bon(s) de commande. De même, les charges à payer de 2005 sur 2006 ont pu donner lieu, comme les années précédentes, à un engagement annuel en début d'exercice. Les dépenses correspondantes aux loyers et aux tranches annuelles de marchés reconductibles souscrits ultérieurement (contrats de maintenance, contrats de location de matériel, marchés de nettoyage des locaux...) ont fait l'objet d'un engagement « groupé » pour leur montant annuel.
Dans le cas d'un engagement « groupé », l'évaluation des dépenses, pour être au plus près de la dépense prévisible, doit être conduite en s'appuyant sur les données locales de gestion, constatées sur la période précédente ou sur une période équivalente de l'exercice.
La fiche technique à l'attention des préfets rappelle, également, que, dans le cadre du dialogue financier local, les gestionnaires informent le contrôleur financier de la périodicité des engagements qui leur paraît pertinente pour assurer, dans de bonnes conditions, le suivi de l'exécution des AE et des CP 8 ( * ) . En outre, les comptes-rendus de gestion, établis à partir du budget prévisionnel et transmis au contrôleur financier, doivent permettre de suivre la consommation des AE, de sorte qu'en fin d'exercice le montant des AE engagés comptablement soit égal à celui des engagements juridiques.
* 6 Dans cette perspective, les AE correspondent à l'engagement juridique de la dépense, la consommation des CP marquant le dénouement de cet engagement juridique.
* 7 Pour l'évaluation du seuil, le montant à prendre en compte est donc celui correspondant à chacun des engagements, et non pas celui correspondant à la somme totale des engagements « regroupés ».
* 8 Le « Vademecum » pour la gestion en Palier 2006 dans les services déconcentrés précise que « le rythme des engagements sera décidé par les services en fonction de la périodicité de la production des factures de fioul ou d'électricité, de l'échéance des baux, des délais internes requis pour la remise des états de frais de mission, de la gestion des bons de commande... ».