E. LA RECHERCHE DE NOUVELLES SOURCES D'ÉCONOMIES
1. L'objectif poursuivi en 2007
La réalisation de nouvelles économies sur les crédits de fonctionnement des préfectures représente un objectif assigné au programme « Administration territorial » pour 2007, comme en atteste le projet de loi de finances pour 2007, déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 27 septembre 2006, qui prévoit une enveloppe de 245, 9 millions d'euros pour ces dépenses (contre 257, 8 millions d'euros ouverts en loi de finances initiales pour 2006).
L'effet de l'inflation non compensée en loi de finances pour 2007 , tout d'abord, doit aboutir à un volume de crédits préservés de l'ordre de 4 millions d'euros, sur la base d'une prévision d'inflation à 1,5 %.
En outre, en début d'exercice 2007, une mise en réserve de 5 % des crédits ouverts en loi de finances initiale sera constituée, au titre de la régulation budgétaire.
L'effort porté par les préfectures sur leurs budgets de fonctionnement est d'autant plus essentiel qu'au sein du programme la demande de crédits, hors titre 2, est multipliée par deux pour la mise en oeuvre des applications informatiques nationales et se maintient à un niveau stable pour le programme national d'équipement. S'agissant des applications informatiques, les priorités affichées concernant le passeport électronique, le système d'immatriculation des véhicules (SIV), l'identité électronique sécurisée (INES) et l'évolution de l'application de gestion des titres de séjour (AGEDREF, transformée en GREGOIRE) rendent difficiles des révisions à la baisse des dépenses. Dans le cadre du programme national d'équipement, l'effort d'entretien et de rénovation de l'immobilier des préfectures doit, également, être maintenu, le caractère souvent patrimonial, voire historique, des bâtiments confortant cette exigence.
Toutefois, avec la montée en puissance du contrôle de gestion dans les préfectures, la recherche d'une maîtrise ou d'une réduction des coûts est inscrite dans les stratégies budgétaires de chaque BOP.
Si les résultats sont encore inégaux d'une préfecture à l'autre, des efforts particuliers sont entrepris sur les postes de dépense liés à l'affranchissement, à la téléphonie, aux frais d'assurances, aux fournitures de bureau et aux consommables .
2. L'optimisation de la politique d'achat
La recherche de nouvelles sources d'économies passe par une optimisation des politiques d'achat. Dans ce domaine les maîtres mots sont la rationalisation et la mutualisation de certaines prestations.
Certains « compartiments » des dépenses de fonctionnement des préfectures pourraient être susceptibles de bénéficier à plein des économies d'échelle ainsi réalisées. Tel est le cas des postes relevant des carburants, des véhicules, de la téléphonie, de l'informatique, des matériels de bureaux...
Cette redéfinition de la stratégie d'achat ne doit, cependant, pas faire l'économie d'une réflexion sur les spécificités locales et le rôle d'entraînement des préfectures dans certains bassins économiques. L'achat de véhicules, par exemple, peut constituer un levier économique important pour des concessions automobiles en partie dépendantes de l'achat public. Il s'agit, dès lors, de parvenir à concilier une politique nationale avec les caractéristiques locales.
Ce redimensionnement de la politique d'achat n'est d'ailleurs pas, en soi, une nouveauté radicale pour le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire. Lors de son rapport 5 ( * ) sur la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » dans la cadre de l'examen du projet de loi de règlement pour 2005, votre rapporteur spécial avait déjà eu l'occasion de souligner, parmi les bonnes pratiques de gestion mises en oeuvre au sein du ministère, une meilleure organisation de la fonction achat, via une mutualisation dans les domaines de l'achat de voyage (déplacements des fonctionnaires), de la téléphonie ou de l'informatique, notamment.
Votre rapporteur spécial estime nécessaire de poursuivre les efforts de rationalisation et de mutualisation de la politique d'achat au sein du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, cette optimisation représentant l'une des principales sources d'économies futures pour les dépenses de fonctionnement des préfectures.
3. L'organisation des services déconcentrés orientée vers la mutualisation interministérielle
Le mouvement vers une mutualisation plus large des moyens des services déconcentrés de l'Etat constitue, incontestablement, une piste à emprunter pour permettre aux préfectures, notamment, de réaliser de nouvelles économies substantielles en matière de fonctionnement. Cette approche peut, évidemment, se heurter aux cloisonnements administratifs hérités du passé, mais elle ouvre la voie à une administration territoriale renouvelée, modernisée et, en un mot, plus efficace.
La réforme de l'administration territoriale a, d'ores et déjà, été engagée par la circulaire du 19 octobre 2004 relative à la création de pôles régionaux et à l'organisation des préfectures de région. Le secrétaire général pour les affaires régionales (SGAR), sous l'autorité du préfet, est désormais chargé de la mission de développer la mise en commun des moyens des services de l'Etat en région . Il s'attache à généraliser et à poursuivre les initiatives déjà prises, ponctuellement, en la matière, et s'appuie, dans un cadre conventionnel, sur les outils de coopération que sont, notamment, la délégation interservices et la délégation de gestion.
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La délégation interservices (DIS) La délégation interservices (DIS), créée par le décret n° 99-895 du 20 octobre 1999 (modifiant les décrets du 10 mai 1982) a été confortée par l'article 29 du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets. Elle a pour objectif de donner les moyens au préfet d'assurer une coordination efficace de l'action de l'Etat, en regroupant des moyens juridiques et financiers utiles à la mise en oeuvre territoriale de politiques qui mobilisent les crédits de plusieurs ministères. L'arrêté préfectoral portant création de la DIS pour une durée précise et révisable, fixe les attributions de la délégation, les moyens mis à sa disposition et les modalités d'évaluation de son action. A cet effet, en tant que délégataire du préfet, le délégué interservices exerce une autorité fonctionnelle sur les chefs de services qui participent à la délégation. Il peut recevoir du préfet la qualité d'ordonnateur secondaire délégué, dans la limite des attributions de la DIS. A ce titre, il peut engager de façon coordonnée les crédits affectés par plusieurs ministères à une même politique publique. Deux types de DIS avec qualité d'ordonnateur secondaire délégué ont été instaurées : - soit la DIS résulte de la mise en oeuvre d'une DIS (dite « générique ») dont le principe a été validé par avance par les ministères concernés. Elle entre alors pleinement en vigueur dès la publication de l'arrêté préfectoral constitutif, - soit la DIS recouvre un périmètre qui n'a pas fait l'objet d'un accord préalable des ministères concernés et la validation « nationale » des ministères doit être sollicitée préalablement à la mise en oeuvre de la DIS. |
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La délégation de gestion La délégation de gestion est instituée par le décret n° 2004-1085 du 14 octobre 2004 relatif à la délégation de gestion dans les services de l'Etat. Ses modalités d'application sont précisées dans la circulaire du 27 mai 2005. L'objectif assigné à ce nouvel outil juridique est l'optimisation de la gestion des moyens des services de l'Etat, tant en administration centrale qu'en services déconcentrés, pour accomplir au mieux un acte de gestion publique. Ainsi que le précise la circulaire précitée, des délégations peuvent ainsi être conclues en matière de gestion de personnels, gestion de biens, gestion d'achats, gestion des procédures, réalisation de travaux . Concrètement, un service confie à un autre service la réalisation pour son compte et en son nom, d'actions ou de prestations concourant à la réalisation de sa mission. Cette délégation est formalisée par un document écrit et publié entre les chefs de service concernés. Mais la délégation de gestion ne peut avoir pour objet de confier l'ensemble de la mission. De plus, le document peut prévoir que le délégataire reçoit la fonction d'ordonnateur lorsqu'il est chargé de la gestion de crédits, puisque cette procédure ne génère aucun mouvement de crédit. Le délégataire ordonnance (ou mandate) les crédits dans les limites fixées par le délégant dans le document écrit. Le délégataire a un accès direct aux crédits du délégant et les opérations effectuées s'imputent sur sa comptabilité. |
Aux termes de la circulaire du 19 octobre 2004, le périmètre de cette mutualisation porte, notamment, sur l'organisation des concours de recrutement pour les corps d'agents à statut ou dont les modalités de recrutement sont proches. A titre principal, les catégories B et C de la filière administrative sont concernées, ainsi que les personnels techniques à statut commun. Cette mutualisation couvre, également, la formation interministérielle , à travers les délégations interdépartementales à la formation.
Au delà, les pratiques de mutualisation interministérielles sont susceptibles de couvrir, comme le rappelle la circulaire du 2 janvier 2006 relative à la mise en oeuvre des propositions de réforme de l'administration départementale de l'Etat, trois champs principaux.
La gestion du patrimoine immobilier de l'Etat dans le département , et donc, en particulier, les projets immobiliers conduits par les préfectures, peuvent tirer bénéfice d'une telle mise en commun de moyens. Dans cette perspective, le service des domaines joue désormais un rôle de conseil en matière immobilière. De même, les directions départementales de l'équipement peuvent offrir, en tant que services constructeurs, des prestations dans le secteur de la gestion du patrimoine immobilier des préfectures.
Les achats courants (micro-informatique, véhicules, fournitures...) fournissent, également, des pistes d'économies potentiellement importantes, dans le cadre tant d'une politique d'achat menée au niveau nationale que d'une stratégie déclinée selon un mode d'approvisionnement déconcentré. En outre, ils nécessitent, parfois, une compétence rare qui peut utilement faire l'objet d'une mutualisation entre ministères.
Dans le secteur de la logistique, les pratiques de mutualisation entre les préfectures et les autres services déconcentrés doivent, elles aussi, être encouragées. Elles peuvent permettre de réaliser des économies d'échelle en matière de gestion du parc immobilier , de gestion du parc de véhicules ou encore de partage d'un équipement . La mise en place d'un système de contrôle de gestion évolué au sein des préfectures doit faciliter, à l'avenir, le recours à de telles pratiques, dès lors qu'il rend possible une analyse fine des coûts et une prise en compte des coûts complets offrant des clefs de répartition des charges dans le contexte du développement d'une facturation interne entre services.
Au total, votre rapporteur spécial estime nécessaire d'approfondir la mutualisation interministérielle, les préfectures ayant un rôle pivot et moteur à jouer dans cette dynamique de recherche de nouvelles sources d'économies par une coopération entre les services déconcentrés de l'Etat.
* 5 Rapport n° 418 (2005-2006).