B. L'APPROCHE RENOUVELÉE DU CONTRÔLE FINANCIER
1. La disparition du contrôle a priori : une responsabilisation des préfectures
Sous l'effet de l'expérimentation de la globalisation des crédits, tout d'abord, puis de la mise en oeuvre de la LOLF, le rôle du contrôleur financier a profondément évolué en matière de contrôle de la dépense des préfectures , comme de l'ensemble des services déconcentrés de l'Etat.
Sous l'empire de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, le trésorier payeur général intervenait au moment de l'engagement de la dépense, en apposant systématiquement un visa préalable sur les actes d'engagement. Il s'assurait de la disponibilité des crédits et pouvait, le cas échéant, « tenir la dépense » en cas de dérapage. L'exécution de la dépense pouvait, alors, être assimilée par certains gestionnaires à une véritable « course de haies ».
Dans le prolongement de l'expérimentation de la globalisation des crédits et avec l'entrée en vigueur de la LOLF, les préfectures ont gagné une marge de manoeuvre et d'appréciation supplémentaire. L'absence de visa devient la règle et, pour l'essentiel, le contrôleur ne dispose plus de la capacité d'exercer un contrôle contemporain des actes de gestion des préfectures. La logique de responsabilisation induite par la LOLF implique, en effet, la disparition de la conception du contrôle a priori .
L'arrêté du 26 janvier 2006 relatif au contrôle financier des programmes et des services du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire fixe les dispositions désormais applicables en la matière.
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Le contrôle financier s'exerçant sur les
dépenses des préfectures :
Article 3 Trimestriellement, à des échéances et suivant des modalités précisées dans les protocoles d'application prévus à l'article 8, chaque responsable de programme ou de BOP transmet à l'autorité chargée du contrôle financier un point de situation composé :
- d'une note de synthèse retraçant les faits saillants de la gestion en cours et expliquant les principaux écarts enregistrés entre prévisions et réalisations et fournissant un éclairage sur l'exécution des dépenses obligatoires et inéluctables, dans les conditions établies conjointement entre le directeur chargé des affaires financières, les responsables concernés et l'autorité chargée du contrôle financier dont ils relèvent. Lorsqu'un point de situation trimestriel ou l'examen des actes de dépense dans les conditions prévues à l'article 5 font apparaître des écarts qui bouleversent l'économie générale de la programmation initiale des crédits, le responsable de programme ou de BOP concerné communique, à titre indicatif, à l'autorité chargée du contrôle financier une actualisation de cette programmation. Article 5
a) Pour les engagements juridiques : - entre 400.000 et 2.000.000 euros, toutes taxes comprises, lorsqu'il s'agit de dépenses de baux, de marchés ou de subventions ; - entre 20.000 et 100.000 euros pour les dépenses de contentieux ; - au premier euro pour les conventions de partenariat public-privé, les conventions de partenariat pluriannuel avec une association, une fondation ou un autre organisme à but non lucratif, les transactions ainsi que les décisions d'octroi de la protection juridique ; (...) II. - Les actes d'engagement de dépense de personnel sont contrôlés dans les conditions suivantes : a) Sont soumis à visa préalable : - les autorisations de recrutement, y compris les détachements entrants, les ouvertures de concours et d'examens professionnels, ainsi que la fiche financière y afférente ; - les nominations par voie de concours ou d'examen, ainsi que les nominations dans un emploi fonctionnel ; - les mises à disposition et leurs renouvellements, qu'elles donnent lieu à remboursement ou pas ; - les recrutements des personnels non titulaires d'une durée supérieure à 6 mois, avenants inclus ; (...) |
2. La qualité du dialogue entre le préfet et le contrôleur financier : le recentrage sur la notion de soutenabilité des dépenses
Lors de l'expérimentation de la globalisation des crédits et, plus encore, depuis l'entrée en vigueur de la LOLF, les relations entre les services de la préfecture et le contrôle financier se sont vues profondément modifiées.
Le contrôle financier a fait évoluer son rôle en renonçant au contrôle juridique et en se contentant d'effectuer un contrôle de la disponibilité des crédits. Cet abandon a laissé la place à un enrichissement du dialogue entre les services préfectoraux et ceux du ministère du budget. Le contrôleur financier apporte, désormais, au préfet une aide à la décision dans le cadre budgétaire . Il lui apporte des conseils de gestion, éclaire les conséquences financières des décisions (par exemple en matière de recrutement), et contribue à faciliter le passage d'un raisonnement en comptabilité de caisse à un raisonnement en comptabilité d'exercice, en induisant, par exemple, la prise de conscience des charges restant à payer. Le rôle du contrôleur financier a, donc, évolué d'un contrôle quotidien vers une activité de conseil.
En particulier, le champ du contrôle financier s'est recentré sur la notion de soutenabilité budgétaire. Le trésorier payeur général concourt, de manière croissante, à l'identification et à la prévention des risques financiers dans la durée. Il se situe, de plus en plus, dans une perspective de moyen terme et d'analyse de la soutenabilité des principaux actes de gestion des préfectures, tant en termes de crédits que d'emplois.
Dès lors, il intervient principalement non plus au moment de la dépense, mais en amont et en aval de l'acte de gestion. En aval, le contrôleur financier dispose, d'ailleurs, de larges pouvoirs de contrôle a posteriori sur la gestion et d'examen des circuits et des procédures mis en place par le préfet, ordonnateur secondaire. Il a, en effet, compétence, aux termes du décret n° 2005-54 du 27 janvier 2005 relatif au contrôle financier au sein des administrations de l'Etat, pour évaluer les circuits de procédure qui engendrent les actes de dépenses, ainsi que le plan prévisionnel des effectifs.
Votre rapporteur spécial a pu constater, au cours de ses déplacements en préfecture lors de sa mission, la qualité du dialogue noué entre les préfectures et le trésorier payeur général . Cette collaboration est ponctuée par des remontées d'information trimestrielles sur la consommation du plafond d'emplois, des crédits de titre 2 et des crédits des autres titres, en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, ainsi que sur les faits saillants de la gestion en cours et, le cas échéant, les principaux écarts enregistrés entre les prévisions et les réalisations. Elle est, par ailleurs, renforcée, au-delà même de l'attention portée aux dépenses des préfectures, par un travail commun de suivi des BOP déconcentrés, en particulier des BOP dits « à enjeux ».