b) Un dispositif activé au moment de l'apparition du virus d'influenza aviaire hautement pathogène (H5N1) aux frontières de l'Europe puis de la France
L'activation du dispositif national de lutte contre l'influenza aviaire a reposé sur deux sources :
- l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) chargée de l'évaluation du risque , qui a émis, à la demande de ses autorités de tutelle, le ministère de l'agriculture et le ministère de la santé, des avis sur le risque d'introduction sur le territoire national du virus d'influenza aviaire hautement pathogène, en fonction notamment de critères géographiques de propagation du virus à l'échelle internationale mais aussi de l'analyse du risque de déplacements non-migratoires des oiseaux sauvages, liés soit à des conditions météorologiques inédites à l'est de l'Europe, soit à des activités humaines de négoce légal ou illégal d'oiseaux ;
- l'autorité politique, chargée de la gestion du risque et de la mise en oeuvre de mesures de lutte sur le terrain.
Votre rapporteure spéciale a été amenée à s'interroger, au cours de sa mission de contrôle sur pièces et sur place, sur la différence d'appréciation qui a pu exister entre l'évaluateur du risque, d'une part, et le gestionnaire du risque, d'autre part. En effet, elle a constaté que, depuis son avis du 25 août 2005 jusqu'à celui du 14 février 2006 non inclus, les recommandations de l'AFSSA avaient été systématiquement en retrait par rapport aux décisions gouvernementales pourtant prises sur la base de ces avis, notamment s'agissant de l'application du principe de claustration des élevages de volailles.
La question s'est alors posée de savoir si le gouvernement était parfois allé trop loin et trop vite dans l'application des mesures de lutte contre l'épizootie, si cette application avait toujours été pertinente à l'échelle du territoire national et si elle n'avait pas contribué à déstabiliser de manière disproportionnée un secteur économique, celui de la volaille française, déjà en proie à des difficultés financières et structurelles avant l'avènement de la crise d'influenza aviaire .
Interrogé sur ce point par votre rapporteure spéciale, le ministère de l'agriculture a estimé que, s'il était vrai que les mesures mises en place à l'automne 2005 par le gouvernement étaient allées au-delà de ce que préconisait l'AFSSA, celui-ci s'était aligné dès le départ sur les craintes exprimées par la Commission européenne et certains Etats membres ayant pris des mesures très volontaires, notamment l'Allemagne, l'Italie ou les Pays-Bas. En outre, le ministère a fait valoir à votre rapporteure spéciale qu'il y avait eu des discussions entre experts sur la nature des mouvements des oiseaux sauvages qui n'étaient pas seulement nord/sud mais peut-être aussi est/ouest. Le ministère a, dès lors, estimé que les faits avaient donné raison à ceux qui avaient recommandé des mesures strictes dès le départ et que la mise en place précoce de mesures de protection des élevages en France avait été bénéfique en permettant leur renforcement et leur extension de manière plus pertinente et plus efficace lorsque le premier cas est apparu au sein de la faune sauvage.
Votre rapporteure spéciale continue toutefois de s'interroger sur la pertinence de la méthode dite du « confinement successif » consistant à appliquer, par vagues de départements successives, la claustration des volailles .
Plusieurs éléments sont de nature à éclairer ce débat :
- la méthode du confinement successif 2 ( * ) a pu donner le sentiment d'une improvisation par les pouvoirs publics, d'une part parce que la liste des départements successivement concernés par le confinement ne correspondait pas toujours à des critères scientifiques objectifs, notamment ceux définis par l'AFSSA 3 ( * ) , d'autre part, parce que l'application du confinement s'est accompagnée, au moins jusqu'en février 2006, de possibilités nombreuses et étendues de dérogations ;
- les annonces successives de confinement ont eu, à chaque fois, un impact significatif sur la consommation intérieure de volailles. A cet égard, il est intéressant de noter que les représentants de la filière, interrogés sur ce point par votre rapporteure spéciale, ont pu, rétrospectivement, exprimé leur préférence pour un confinement généralisé à l'ensemble du territoire dès le mois d'octobre 2005 ;
- lorsque la menace a été réelle et identifiée comme telle par l'AFSSA, celle-ci a préconisé, sans détour, la mise en oeuvre des instruments jugés efficaces, à savoir la claustration des volailles à chaque fois que cela était matériellement et techniquement possible, le renforcement des mesures de biosécurité, notamment pour les élevages de plein air ou ceux situés à proximité d'eaux de surface susceptibles d'être contaminées par l'avifaune sauvage, et, dans certains cas précis, la vaccination préventive. Décider, une fois pour toute, du principe de confinement des oiseaux sur l'ensemble du territoire métropolitain, à la suite de l'avis de l'AFSSA du 14 février 2006, aurait sans doute été suffisant pour assurer la protection des élevages de volailles français ;
- toutefois, interrogé sur ce point par votre rapporteure spéciale, le ministère de l'agriculture et de la pêche a estimé que la mise en place progressive des mesures avait montré que les pouvoirs publics s'attachaient à proportionner les mesures au risque tel qu'il pouvait être apprécié à un instant donné. Il a, en outre, précisé que, dès le mois d'octobre 2005, il avait été estimé par les pouvoirs publics que, tôt ou tard, le premier cas arriverait sur le territoire français mais qu'il fallait prendre les mesures pour l'éviter. Ainsi, quand ce premier cas est survenu, les autorités n'ont pas été prises au dépourvu et cet état de préparation a été plutôt rassurant pour les consommateurs. Dès lors, le ministère a estimé que, si malheureusement la consommation avait baissé, cette baisse aurait pu être plus forte ou plus durable si la maladie animale avait été moins bien maîtrisée.
Votre rapporteure spéciale estime que, si l'argument d'une réponse proportionnée au risque permettant une compréhension progressive par l'opinion publique des mesures mises en oeuvre est recevable, la méthode retenue par le gouvernement aurait du, pour le moins, reposer sur des critères scientifiques et géographiques objectifs qui auraient sans doute conduit à un découpage territorial plus fin de la mise en oeuvre du confinement, et s'accompagner d'explications pédagogiques plus convaincantes vis-à-vis des éleveurs aussi bien que des consommateurs .
Rappel des différentes étapes de l'activation du dispositif national de lutte contre l'influenza aviaire
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Avis de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) |
Principales conclusions des avis de l'AFSSA |
Décisions gouvernementales (arrêtés ministériels) |
Mesures principales mises en oeuvre sur le terrain |
Observations de votre rapporteure spéciale |
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Avis du 25 août 2005 relatif à l'évaluation du risque d'introduction par l'avifaune de virus influenza hautement pathogène (IAHP) et à l'évaluation de certains dispositifs de protection des élevages aviaires |
- Le risque d'introduction directe, par l'avifaune, et en particuliers les oiseaux migrateurs, sur le territoire national à partir des foyers asiatiques, de virus IAHP pour les espèces domestiques et / ou pour l'homme est nul à négligeable ; - le risque d'introduction directe sur le territoire national à partir de zones africaines de migration communes à différentes espèces en hivernage est réel ; - le risque d'exposition des volailles domestiques à un virus IAHP est élevé pour les élevages plein air de canards à gaver, faible pour les élevages plein air de canard de l'espèce Gallus gallus, inconnu pour les élevages plein de air de gibier ; faible pour les élevages de volailles conduits en claustration (à l'exception des élevages fermés faisant usage d'eau issue d'étangs voisins) ; - le recours à la vaccination des volailles domestiques n'est envisageable que si la menace d'exposition des élevages français se précisait ou pour protéger au printemps les bandes plein air des espèces identifiées à risque (canards). |
Sans préconiser de mesures spécifiques à mettre en oeuvre sur le terrain , l'AFSSA recommandait de : - mener des études complémentaires sur les productions les plus à risque de contamination, à savoir les canards et les oiseaux « appelants » utilisés par les chasseurs à gibier d'eau ; - évaluer les risques réels pour les volailles de plein air ; - porter une attention particulière aux élevages fermés utilisant des eaux de surface provenant de plans d'eau pouvant héberger des espèces d'oiseaux migrateurs ; - considérer l'usage des appelants par les chasseurs comme une pratique à haut risque. |
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Avis du 18 octobre 2005 relatif à l'évaluation du risque d'introduction sur le territoire national par l'avifaune de virus influenza hautement pathogène (IAHP) au regard des foyers en Roumanie et en Turquie |
L'AFSSA recommandait notamment : - la mise en place d'une surveillance des éventuels déplacements non-migratoires d'oiseaux ; - la prolongation des actions de surveillance active et passive jusqu'en mai 2006 ; - le renforcement des mesures de surveillance aux frontières (contrôles à l'importation, recherche de mouvements frauduleux) ; - le renforcement de la vigilance des vétérinaires sanitaires et des services vétérinaires départementaux, la mise à jour des plans d'urgence opérationnels nationaux en cas d'épizootie, la répétition d'exercices d'alerte sur le terrain ; - l'application de mesures de biosécurité aux élevages. L'AFSSA ne recommandait, dans l'immédiat, ni la claustration des volailles plein air, ni l'interdiction de la chasse . |
Il faut noter que l'AFSSA avait souligné, dans cet avis, qu'en cas de menace grave d'épizootie à partir d'une contamination par des oiseaux sauvages, la mise en claustration totale des volailles permettrait de limiter le contact direct avec l'avifaune sauvage mais que cette mesure ne pourrait être appliquée que lorsque cela était matériellement et techniquement possible dans les élevages et qu'elle serait par conséquent inapplicable dans les élevages de canards prêts à gaver, d'oies ou d'autruches. |
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Avis du 21 octobre 2005 relatif à l'évaluation du risque d'introduction sur le territoire national et les DOM-TOM par l'avifaune de virus influenza hautement pathogènes au regard du récent foyer russe de Toula |
Dans cet avis, l'AFSSA mettait en évidence, pour la première fois, le possible rôle des activités humaines liées au négoce légal ou illégal dans la propagation du virus IAHP et soulignait la nécessité d'une enquête épidémiologique approfondie avant de conclure à la seule implication des oiseaux migrateurs dans la propagation du virus. |
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Arrêté du 24 octobre 2005 relatif à des mesures de protection des oiseaux vis-à-vis de l'influenza aviaire |
-Fixation d'une liste de 22 départements sur le territoire métropolitain ayant obligation de confiner les oiseaux, avec possibilité de dérogation lorsque ce confinement n'est pas praticable et obligation pour le détenteur d'oiseaux de faire procéder à une visite par un vétérinaire sanitaire dans ce cas ; - abreuvement et alimentation des oiseaux à l'intérieur des bâtiments d'élevage sur tout le territoire ; - interdiction de rassemblement d'oiseaux sur tout le territoire (possibilité de dérogation) ; - mesures applicables jusqu'au 1 er décembre 2005. |
Les mesures prises par le gouvernement le 24 octobre 2005 vont au-delà des recommandations formulées par l'AFSSA dans son avis du 18 octobre 2005. Il s'agit d'une stricte application du principe de précaution. Toutefois, il faut souligner que l'arrêté du 24 octobre 2005 s'accompagne de nombreuses possibilités de dérogation au confinement avec, alternativement, l'application de mesures strictes de biosécurité. |
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Arrêté du 29 novembre 2005 modifiant l'arrêté du 24 octobre 2005 |
Prolongation de l'application des mesures précédentes jusqu'au 31 mai 2006. |
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Avis du 18 janvier 2006 sur un projet d'arrêté modifiant l'arrêté du 24 octobre 2005 |
L'AFSSA indique d'abord que l'arrêté visé consiste à augmenter à 58 le nombre de départements dans lesquels les volailles domestiques doivent être confinées, sans pour autant correspondre à l'ensemble des zones humides les plus importantes sur le plan du risque épidémiologique. L'AFSSA a considéré dans cet avis que l'application immédiate de mesures de protection (confinement) des oiseaux domestiques en France demeurait non justifiée, que sa position pourrait être revue en fonction de l'évolution du risque de contamination par les oiseaux migrateurs et que, dans ce cas, si la claustration devait être appliquée, elle devrait être limitée aux communes les plus à risque sur lesquelles se trouvent des zones humides. Enfin, l'AFSSA recommandait d'améliorer la surveillance des basses-cours familiales. |
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Arrêté du 19 janvier 2006 modifiant l'arrêté du 24 octobre 2005 |
Extension à 58 départements des mesures de confinement obligatoire avec maintien des possibilités de dérogation et interdiction des rassemblements d'oiseaux |
On constate, une fois de plus, que le gouvernement n'a pas suivi les recommandations de l'AFSSA selon lesquelles la claustration des volailles n'était pas, à ce stade, utile, et qu'en tout état de cause, son application devrait être limitée aux communes les plus à risque, ce qui aurait nécessité un découpage territorial plus fin que celui retenu dans les arrêtés ministériels successifs. |
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Avis du 14 février 2006 sur le risque d'introduction sur le territoire national, par les oiseaux migrateurs, du virus H5N1, sur les mesures de biosécurité applicables aux oiseaux domestiques, sur le risque sanitaire liés aux rassemblements d'oiseaux domestiques ou d'ornement et sur l'opportunité du recours à une vaccination |
L'AFSSA note une évolution de la situation internationale caractérisée par la mise en évidence d'oiseaux sauvages apparemment sains mais porteurs ou excréteurs du virus, l'apparition de foyers en Afrique, enfin des conditions météorologiques sévères dans l'est de l'Europe à l'origine de mouvements non-migratoires d'oiseaux sauvages, d'est en ouest. Dès lors, l'AFSSA recommandait : - pour les élevages de volailles : le respect de l'ensemble des mesures de biosécurité et, lorsque cela est possible, l'application de la claustration ; en outre, la claustration totale des volailles dans les zones humides à risque ainsi que dans trois départements (Landes, Loire-atlantique et Vendée) à très haute densité d'élevages d'anatidés ; enfin, la vaccination préventive des espèces pour lesquelles la claustration ne pourrait être mise en oeuvre ; - pour les élevages de basses-cours : le recensement et le suivi systématique par un vétérinaire sanitaire, l'application des mêmes mesures de biosécurité et de confinement que pour les élevages, la vaccination préventive lorsque le confinement est impossible ; - la vaccination des espèces d'oiseaux rares dans les parcs. |
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Arrêté du 16 février 2006 modifiant l'arrêté du 24 octobre 2006 |
Les mesures prises par le gouvernement sont les suivantes : -généralisation du confinement à tous les départements du territoire métropolitain, qu'il s'agisse de volailles d'élevage ou de basses-cours, de gibier d'élevage ou d'oiseaux d'agrément ; en cas d'impossibilité, des mesures d'effet équivalent devront être prises ; renforcement des contrôles vétérinaires ; - vaccination des élevages de canards et d'oies, situés dans les zones humides à risque des départements des Landes, de Loire-atlantique et de Vendée, pour lesquels le confinement ne pourrait être mis en oeuvre ; - interdiction de tout rassemblement d'oiseaux sur tout le territoire métropolitain ; - renforcement de la surveillance des oiseaux sauvages et recensement de toutes les basses-cours ; - vaccination des oiseaux détenus par les parcs ornithologiques et zoologiques. |
Il faut noter, pour la première fois, l'adéquation entre les recommandations de l'AFSSA et les mesures prises par le gouvernement. |
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Avis du 16 mars 2006 sur la réévaluation du niveau de risque de diffusion de virus H5N1, sur l'évaluation de mesures complémentaires de protection et sur l'opportunité de l'élargissement de recours à la vaccination dans les zones où des souches de virus H5N1 ont été mises en évidence dans l'avifaune sauvage |
L'analyse du risque effectuée par l'AFSSA conduisait à conclure à une augmentation du risque de diffusion du virus H5N1 au sein de l'avifaune sauvage en France avec pour conséquence une augmentation du risque de contamination des oiseaux domestiques, risque toutefois limité grâce aux mesures de lutte mises en oeuvre autour des foyers identifiés. Dans ces conditions, le recours à la vaccination dans ces zones n'était pas jugé nécessaire. Dès lors, l'AFSSA recommandait : - dans les zones où ont été identifiés des cas au sein de l'avifaune sauvage, le maintien d'une épidémiosurveillance étroite de la mortalité et la réalisation d'une analyse épidémiologique précise de la situation locale ; - de n'envisager le recours à la vaccination qu'en cas d'impossibilité de confinement et pour des systèmes d'élevage jugés particulièrement à risque ; - la poursuite et le renforcement de l'application des mesures de biosécurité ; - une réévaluation périodique du risque. |
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Avis du 11 mai 2006 sur la réévaluation des risques relatifs au virus influenza aviaire hautement pathogène H5N1, au vu des données épidémiologiques nationales et internationales disponibles, sur l'actualisation des recommandations précédemment émises et sur l'opportunité du maintien ou non de certaines mesures |
Les conclusions et recommandations de l'AFSSA étaient les suivantes : - l'analyse du risque de (ré)introduction du virus H5N1 par l'avifaune sauvage sur le territoire national montre que celui-ci peut être considéré comme nul à négligeable au 5 mai 2006 et pendant toute la période précédant le début des migrations automnales ; - dans ce contexte, la seule source possible de virus est autochtone et localisée dans la Dombes où le virus a été régulièrement identifié du 13 février au 18 avril 2006 ; - il est nécessaire de maintenir, sous le statut de zone de surveillance les zones actuellement identifiées comme zones de protection et de surveillance dans la Dombes ; - dans ces conditions et compte tenu de l'absence pour le territoire national d'autre risque significatif prévisible d'origine exogène pendant à la période à venir, précédant le début des migrations automnales , il est possible de lever les mesures de confinement appliquées depuis le 16 février 2006, et la vaccination proposée en alternative au confinement , ainsi que celles concernant l'interdiction de rassemblements d'oiseaux, hormis dans les zones actuellement et antérieurement identifiées comme zones de protection et de surveillance dans la région de la Dombes ; - ces recommandations demeurent temporaires et devront être revues en fonction de l'évolution de la situation et, en tout état de cause en fin d'été, afin d'anticiper les migrations automnales. |
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Arrêté du 12 mai 2006 modifiant l'arrêté du 24 octobre 2005 |
Levée du confinement sur l'ensemble du territoire, à l'exception de la zone des Dombes. Les mesures de biosécurité restent applicables sur l'ensemble du territoire. |
On constate que le gouvernement a suivi, à la lettre, les recommandations formulées par l'AFSSA dans son avis du 11 mai 2006. |
* 2 Le confinement a été mis en oeuvre en trois vagues successives : 22 départements en octobre 2005, 58 départements en janvier 2006, l'ensemble du territoire métropolitain en février 2006.
* 3 L'AFSSA estimait que les zones les plus à risque sur le plan épidémiologique étaient les zones humides du territoire et que, par exemple, la liste des 58 départements définis le 19 janvier 2006 par le ministère de l'agriculture ne correspondait pas tous à ces zones.