II. UN FINANCEMENT INITIAL DU PLAN GOUVERNEMENTAL SOUS-ÉVALUÉ ET MANQUANT DE LISIBILITÉ
S'agissant du financement du plan gouvernemental de lutte contre la grippe aviaire, du point de vue à la fois de la santé animale et de la santé humaine, votre rapporteure spéciale estime que trois questions essentielles doivent être posées : tout d'abord le financement du plan est-il à la hauteur du risque ? Ensuite, ce financement est-il bien orienté ? Enfin, ce financement est-il lisible ?
A. UN FINANCEMENT D'ABORD SOUS-ÉVALUÉ PUIS ABONDÉ
1. Le rappel du contexte budgétaire
a) La présentation du projet de loi de finances pour 2006
Lors de l'examen du projet de budget de la mission « Sécurité sanitaire » pour 2006, votre rapporteure spéciale avait mis en évidence les faiblesses du financement du plan gouvernemental, à la fois dans sa dimension humaine et dans sa dimension animale.
En effet, il était apparu à votre rapporteure spéciale que, d'une part, le financement du plan de prévention et de lutte contre la pandémie grippale, présentée par le ministre de la santé et des solidarités, était caractérisé par un manque de visibilité, au sein de la maquette budgétaire, des crédits annoncés par le ministre, d'autre part, que le financement du dispositif national de lutte contre l'influenza aviaire serait insuffisant en cas d'introduction sur le territoire national du virus aviaire .
(1) L'absence de visibilité des crédits dédiés au financement du plan gouvernemental de lutte contre la pandémie grippale
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, il avait été indiqué à votre rapporteure spéciale que le coût du plan gouvernemental de prévention et de lutte contre une éventuelle pandémie grippale humaine s'élevait à 700 millions d'euros sur trois ans (2004-2006).
Il convient de rappeler que le financement de ce plan repose actuellement sur deux vecteurs distincts :
- le fonds de concours mentionné à l'article 51 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004, abondé par l'assurance maladie et consacré à « l'achat, [au] stockage et [à] la livraison de produits destinés à la prophylaxie ou aux traitements d'un grand nombre de personnes exposées à une menace sanitaire grave, quelle que soit son origine ou sa nature » : la contribution de l'assurance maladie à ce fonds de concours a été fixé à 176 millions d'euros pour 2005 et 175 millions d'euros pour 2006 ;
- une participation supplémentaire de l'Etat sur le programme « Veille et sécurité sanitaire » de la mission « Sécurité sanitaire », annoncée par le ministre de la santé et des solidarités au moment de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, à hauteur de 177 millions d'euros en 2006 19 ( * ) .
Toutefois, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, votre rapporteure spéciale avait dénoncé un manque de visibilité des crédits de l'Etat destinés à ce financement . En effet, l'inscription de l'enveloppe de crédits budgétaires supplémentaires annoncée par le gouvernement s'était faite dans des conditions particulièrement opaques :
- ainsi, un décret d'avance du 2 décembre 2005 avait ouvert une enveloppe de 150 millions d'euros qui avaient été inscrits, au titre de l'année 2005, sur le programme « Veille et sécurité sanitaire » de la mission « Sécurité sanitaire » par la loi de finances rectificative pour 2005. Toutefois, en raison, du vote en deuxième partie du projet de loi de finances pour 2006 d'un article permettant de déroger aux dispositions de l'article 15 de la LOLF relatif au report de crédits 20 ( * ) , cette somme de 150 millions d'euros avait pu être reportée, dans son intégralité, sur l'exercice 2006 ;
- en outre, votre rapporteure spéciale avait également indiqué dans son rapport spécial que la somme de 150 millions d'euros ouverte par décret d'avance ne correspondait toutefois pas à la totalité de l'enveloppe de 177 millions d'euros annoncée par le ministre de la santé et des solidarités ce qui contribuait à brouiller davantage la lecture des crédits consacrés au financement du plan gouvernemental de prévention et de lutte contre la pandémie.
A cette interrogation de votre rapporteure spéciale, le ministre de la santé et des solidarités avait répondu, lors de l'examen au Sénat du projet de budget de la mission « Sécurité sanitaire » pour 2006, que « les 150 millions d'euros ouverts par un décret d'avance publié au Journal officiel du 2 décembre représentent la première concrétisation de l'engagement du gouvernement, un mois à peine après son annonce. Quand au solde, il sera débloqué au début de l'année 2006 ». Toutefois, contrairement à ce qui avait été annoncé par le ministre de la santé et des solidarités, le solde de 27 millions d'euros, à la charge de l'Etat, n'a toujours pas été inscrit, à ce jour, sur le programme « Veille et sécurité sanitaire » de la mission « Sécurité sanitaire » pour 2006 .
* 19 Lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 à l'Assemblée nationale, M. Xavier Bertrand, ministre de la santé et des solidarités, avait ainsi indiqué que « pour 2005, le PLFSS prévoit d'abonder le fonds de 176 millions d'euros, complétant les sommes déjà mobilisées. Ce financement de l'assurance maladie sera accompagné d'un effort supplémentaire conséquent du budget de l'Etat. Je peux d'ores et déjà vous annoncer que, d'ici la fin de l'année, des crédits complémentaires seront mobilisés sur le budget de l'Etat à hauteur de 177 millions d'euros (...) afin de permettre aux pouvoirs publics de mettre en oeuvre au plus tôt les mesures de protection complémentaires nécessitées par l'actualisation du plan grippe aviaire ».
* 20 L'article 15 de la LOLF dispose notamment que « (...) les crédits de paiement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, dans les conditions suivantes : 1° Les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le même titre du programme à partir duquel les crédits sont reportés ; 2° Les crédits inscrits sur les autres titres du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite globale de 3 % de l'ensemble des crédits initiaux inscrits sur les mêmes titres du programme à partir duquel les crédits sont reportés. Ce plafond peut être majoré par une disposition de loi de finances ».