EXAMEN EN DÉLÉGATION
La délégation s'est réunie le mardi 16 mai 2006 pour l'examen du présent rapport. À l'issue de la présentation faite par le rapporteur, M. Jean Bizet, le débat suivant s'est engagé :
M. Jean Bizet :
Je récapitule les huit propositions que je soumets aujourd'hui à votre appréciation :
- première proposition : dans le cas d'une proposition de résolution déposée au nom de la délégation pour l'Union européenne, le rapporteur de la délégation est rapporteur devant la commission compétente ;
- deuxième proposition : toute proposition de résolution déposée au nom de la délégation pour l'Union européenne doit être examinée par la commission compétente dans le délai d'un mois suivant son dépôt ;
- troisième proposition : tous les sénateurs peuvent participer aux réunions au cours desquelles une commission examine une proposition de résolution européenne. Cette réunion est ouverte au public et fait l'objet d'un compte rendu intégral publié au Journal officiel ;
- quatrième proposition : le Gouvernement participe aux réunions au cours desquelles une commission examine une proposition de résolution européenne ;
- cinquième proposition : dans les trois semaines suivant la soumission d'un document européen à l'Assemblée nationale et au Sénat en application de l'article 88-4 de la Constitution, le Gouvernement leur transmet une note précisant l'analyse qu'il fait de ce texte et sa position en première analyse ;
- sixième proposition : le Gouvernement rend compte à l'Assemblée nationale et au Sénat des suites qu'il a données à leurs résolutions européennes ;
- septième proposition : un représentant de chaque commission concernée par l'ordre du jour d'une réunion du Conseil européen participe au débat préalable à cette réunion. Son intervention est précédée par un débat au sein de la commission ;
- huitième proposition : les débats préalables aux réunions du Conseil européen et les débats sur une question orale européenne peuvent donner lieu à un droit de réponse des orateurs dans le respect du temps de parole qui leur est imparti.
Il n'y a là rien de révolutionnaire, mais je crois que c'est par des modifications de ce genre que nous pouvons aujourd'hui améliorer l'association des sénateurs aux questions européennes.
M. Hubert Haenel :
Le rapport de Jean Bizet s'inscrit bien dans la continuité de nos préoccupations. Au moment de la révision constitutionnelle, nous avions déjà ouvert le débat sur les évolutions nécessaires pour que le Sénat joue mieux son rôle européen. Ce qui s'est passé lors du débat référendaire montre bien qu'il faut adapter notre vie politique à l'Europe. Le résultat de la faible place de l'Europe dans notre vie politique est que les citoyens sont sous-informés. Nous l'avons tous constaté, les critiques contre le traité constitutionnel se sont concentrées sur des dispositions déjà en vigueur depuis le traité de Rome ou du moins depuis l'Acte unique, c'est-à-dire depuis au moins 20 ans. Mais ces dispositions n'avaient jamais été expliquées, assumées, soumises à débat. Nous avons également constaté qu'il y avait un malaise, une inquiétude au sujet de l'élargissement. Mais, là aussi, que s'est-il passé ? Lorsque la décision de principe concernant l'élargissement a été prise, en 1993, ce choix stratégique est passé pratiquement inaperçu. La plupart des citoyens - et même beaucoup d'élus - ont découvert des années plus tard que la décision était prise, que le processus était lancé. Il ne faut pas s'étonner que, dans ces conditions, ils n'aient pas davantage confiance.
Bien sûr, une meilleure implication du Parlement n'est qu'un des nombreux aspects du problème, qui concerne le fonctionnement du Gouvernement, de l'administration, des médias, et même le système scolaire. Mais il faut, comme on dit, que nous commencions par balayer devant notre porte. Si nous donnons le bon exemple, nous serons d'autant plus crédibles quand nous demanderons aux autres d'évoluer.
Nous devons être conscients que, sur le rôle des parlements nationaux, les choses bougent en Europe. Bon nombre de parlements, désormais, contrôlent de plus près l'action européenne de leurs gouvernements et se saisissent des questions européennes. En matière de subsidiarité, la déclaration récente du président Barroso est également une avancée importante. Et l'idée d'un rôle collectif des parlements nationaux par le biais de la COSAC progresse également. Il faut rappeler que, au départ, l'idée d'une meilleure association des parlements nationaux était largement une idée française. Il serait paradoxal que, maintenant, nous nous retrouvions à la traîne faute de savoir évoluer sur le plan interne.
M. Denis Badré :
Ce ne serait hélas pas la première fois qu'on verrait une idée française torpillée par la France !
M. Hubert Haenel :
Les propositions de Jean Bizet sont à mon avis une première étape réaliste. Elles ont le mérite d'être concrètes et je crois qu'elles pourraient enclencher une dynamique. Si nous parvenons à ce que tous nos collègues se saisissent davantage des questions européennes, alors chacun comprendra la nécessité de traiter plus rapidement et plus efficacement ces questions, et les esprits seront prêts pour d'autres évolutions si elles s'avèrent nécessaires.
M. Simon Sutour :
Ces propositions sont intéressantes, mais il serait nécessaire que nous les examinions avec soin et que nous puissions en parler au sein de nos groupes politiques. Nous ne pouvons nous prononcer aujourd'hui sur des propositions que nous n'avons reçues qu'hier.
Par exemple, faut-il, comme le prévoit la septième proposition, que les commissions soient davantage représentées dans les débats européens en séance publique ? Compte tenu de la manière dont le Sénat fonctionne, je crains que cela ne se ramène à un temps de parole supplémentaire pour la majorité. Le problème des débats européens en séance publique me paraît autre : d'abord, ils devraient intervenir plus longtemps avant le Conseil européen, car lorsque le débat a lieu la veille de la réunion, quelle influence pouvons-nous avoir ? Ensuite, il faudrait que le ministre représentant le Gouvernement ne se borne pas à lire, en réponse à nos interventions, un discours déjà préparé, avec ici et là une allusion plus ou moins pertinente aux propos des orateurs.
M. Pierre Fauchon :
Je fais la même réserve : ces propositions méritent un examen approfondi, d'autant que le terrain est incertain. Tout ceci risque d'apparaître comme une tentative de plus pour renforcer la délégation, et nous savons tous quelles réactions cela suscite ! Chacun sait que je suis partisan de réformer le fonctionnement de notre assemblée sur bien des points, mais l'expérience m'a appris qu'au Sénat les changements se font à pas comptés.
Je suis d'accord avec les deux premières propositions du rapporteur. Il est nécessaire que notre procédure soit plus rapide. A la commission des lois, la coutume est que le rapporteur d'une proposition de résolution européenne ne soit pas le rapporteur de la délégation, et cela conduit à allonger la procédure sans justification réelle. Mais que le rapporteur ne soit pas nécessairement membre de la commission me paraît une suggestion beaucoup trop révolutionnaire pour avoir une chance d'être acceptée ! Le délai d'un mois me paraît raisonnable : il est clair que si l'intervention du Sénat n'est pas rapide, elle devient inutile. A quoi bon se prononcer quand les jeux sont déjà faits ?
Je suis sceptique sur les chances de succès de la troisième proposition, qui bouleverserait des habitudes bien ancrées. Et je ne crois pas à la quatrième : je doute que le Gouvernement veuille s'y prêter.
M. Hubert Haenel :
C'est pourtant la règle dans beaucoup de pays membres !
M. Pierre Fauchon :
Ils ont une autre Constitution, d'autres habitudes. En revanche, les cinquième et sixième propositions me paraissent justifiées : mais je crois qu'il faudrait mieux préciser à quel stade le Gouvernement doit faire connaître les suites données aux travaux des assemblées. Enfin, les septième et huitième propositions me paraissent louables. J'espère qu'elles seront retenues, mais on aura compris que je n'y crois guère !
Mme Marie-Thérèse Hermange:
Je crois qu'il y a deux dimensions dans notre débat. La première concerne l'évolution des esprits, le développement de la conscience européenne. Sous cet angle, il ne me paraîtrait pas anormal que le rapporteur de la délégation soit également rapporteur devant la commission, même lorsqu'il n'en est pas membre, car cela contribuerait à diffuser la culture politique européenne.
La deuxième dimension est celle de notre influence, qui suppose d'intervenir le plus tôt possible. Lorsque j'étais parlementaire européenne, il n'était pas rare que je reçoive des notes du gouvernement à Strasbourg, le lundi, pour des votes devant intervenir dans la semaine. A ce stade, c'était totalement inutile. Le Gouvernement devrait, comme l'a dit le rapporteur, nous adresser très tôt des notes préliminaires. Mais nous-mêmes devrions - en liaison avec les commissions compétentes - être en mesure d'intervenir très vite : c'est la clef de toute influence. Au Parlement européen, pour chaque commission, il y a tous les mois une réunion des délégations politiques, débouchant sur une répartition des textes entre les parlementaires, en fonction d'un calendrier diffusé à tous. La répartition se fait sur la base d'une représentation proportionnelle. On ne peut transposer un tel système au Sénat, mais n'y aurait-il pas des enseignements à en tirer ?
M. Denis Badré :
Le rapport souligne à juste titre qu'il nous faudrait être capables de réagir vite - vite et bien, naturellement - que ce soit au sujet du contenu des propositions de la Commission européenne ou que ce soit en matière de subsidiarité, puisque ce dernier problème va revenir à l'ordre du jour.
Les débats européens doivent devenir une part essentielle du débat national et d'abord du débat parlementaire. Nous en sommes loin : les débats sur la transposition des directives, ou sur les résolutions européennes, intéressent peu. Pour remédier à cela, des rapports constructifs entre la délégation et les commissions sont indispensables. Il faut impliquer davantage les commissions dans l'examen des questions européennes. La délégation a l'avantage d'être constituée de membres de toutes les commissions : c'est notre tâche à tous d'instiller l'esprit européen dans nos commissions respectives. Que le rapporteur reste le même pour toute la procédure d'adoption d'une résolution me paraît une bonne chose : c'est une expérience que j'ai eue à la commission des finances, et je crois que c'est la formule la plus efficace. Mais il faut que la délégation choisisse comme rapporteur un membre de la commission qui sera saisie.
Je suis réservé sur la septième proposition. Le débat préalable au Conseil européen risque de tourner à la litanie si les intervenants sont plus nombreux.
Nous devons réfléchir aussi à la manière dont nous allons aborder le contrôle de subsidiarité. Comment le Gouvernement s'intègrera-t-il dans ce contrôle ? Il faudra parvenir à l'associer, en tout cas l'informer.
En conclusion, je partage pleinement l'objectif du rapporteur de faire participer tous les sénateurs à l'examen des projets européens importants.
M. Yann Gaillard :
Je trouve la démarche du rapporteur très intéressante, même s'il présente peut-être trop de propositions à la fois. Les deux premières me paraissent très judicieuses : un même rapporteur pour toute la procédure est bien plus rationnel.
M. Roland Ries :
J'appuie également cette proposition. Le changement de rapporteur à mi-parcours est frustrant et c'est une perte de temps. Je crois que Jean Bizet a raison de proposer une approche très pragmatique qui permet de procéder par petits pas. Mais nous avons besoin de temps pour examiner le détail de ces propositions.
M. Louis de Broissia :
Je suis également favorable à ce que le rapporteur reste le même. Soyons conscients qu'il y aura des réticences à vaincre ! La sixième proposition sur le suivi des résolutions me paraît très importante. Inutile de se faire plaisir en votant une résolution si ce n'est pas pour exercer une influence. Or, j'ai le sentiment qu'il nous manque le petit rouage nécessaire à l'efficacité, qui nous permettrait d'impliquer davantage les commissions et les ministères et de faire passer nos préoccupations à Bruxelles. J'ai eu notamment ce sentiment en travaillant sur l'idée d'un « small business act » européen : à un certain stade, nous n'avons plus de moyens pour avancer.
M. Robert Bret :
C'est pourquoi ce rapport me semble utile : il faut poser le problème. En première analyse, les propositions du rapporteur me paraissent bonnes. Je souhaite en tout cas que le rapport soit publié, afin d'ouvrir le débat.
M. Jean Bizet :
Il ne faut surtout pas voir dans ces propositions la manifestation d'une opposition entre la délégation et les commissions. Mon propos est exactement inverse. Je rappelle qu'il y a moins d'une dizaine de résolutions adoptées chaque année ! La délégation elle-même est formée de membres des différentes commissions. Nous devons viser une bonne articulation entre délégation et commissions. J'ai d'ailleurs délibérément laissé de côté l'idée d'un changement de statut ou même simplement de dénomination de la délégation. Ce que je propose ne demande aucun changement législatif ou constitutionnel, mais seulement une modification du règlement du Sénat. Dans mes propositions, la commission permanente compétente reste toujours l'organe de décision.
Nous ne devons pas oublier le 29 mai. Les citoyens veulent que l'Union soit mieux contrôlée, ils veulent plus de transparence : nous devons répondre à leurs attentes. Ce doit être l'affaire de tous les sénateurs. Le jour où tous nos collègues se saisiront des questions européennes, les préventions contre la délégation disparaîtront car le sens de notre travail sera mieux compris. Je crois que la méconnaissance est pour beaucoup dans les tensions qui sont apparues entre organes du Sénat.
M. Simon Sutour :
Ces tensions sont irrationnelles. Je crois qu'il y a avant tout, derrière tout cela, une crispation contre l'Europe. J'entends dire ici et là que, avec la construction européenne, il ne restera bientôt plus de compétence législative importante pour les commissions. La délégation, qui représente un peu l'Europe au sein du Sénat, sert d'exutoire à cette inquiétude. Or, c'est mal poser le problème que de raisonner ainsi. Le Sénat passe des heures et des heures à examiner des projets ou propositions de loi d'importance très réduite, mais nous ne faisons presque rien dans le cas de directives européennes d'importance capitale. Nous n'intervenons que pour les transposer. C'est cela qu'il faudrait corriger.
M. Hubert Haenel :
Ce qui me paraît clair, c'est qu'on ne peut se satisfaire du statu quo . Si nous ne posons pas le problème de l'amélioration de notre contrôle, personne ne le fera et nous ne progresserons pas. Il est naturel que chacun souhaite avoir le temps d'examiner en détail les propositions du rapporteur. Je vous propose donc que nous ayons, dans quelques semaines, une nouvelle réunion sur ce sujet afin de débattre à tête reposée de ces propositions. En revanche, il me paraît souhaitable de publier dès aujourd'hui ce rapport qui constitue la base du débat, étant entendu qu'il ne s'agit, à ce stade, que de propositions du rapporteur et non de propositions approuvées par la délégation.
Je suis conscient que l'examen des questions européennes, idéalement, devrait être replacé dans le cadre plus général de l'ensemble du mode de fonctionnement du Sénat, avec des questions parfaitement légitimes comme la place de l'opposition ou la revitalisation de la séance publique. Mais cela dépasse les compétences de la délégation. Il est dans notre mission de réfléchir à la manière d'améliorer le traitement des questions européennes par le Sénat, tout en étant conscients que cela n'est qu'une partie de la réforme du fonctionnement du Sénat.
*
À l'issue du débat, la délégation a décidé d'autoriser la publication de ce rapport d'information.