Audition de M. Jean-Michel
HUET,
directeur des affaires criminelles
et des grâces au
ministère de la justice
(7 mars 2006)
Présidence de M. Georges OTHILY, président
M. Georges Othily, président .- Monsieur le directeur, nous vous remercions d'avoir accepté notre invitation à intervenir sur un problème qui nous préoccupe, celui de l'immigration irrégulière.
Conformément aux termes de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, M. Jean-Michel Huet prête serment.
M. Georges Othily, président .- Acte est pris de votre serment. Nous vous donnons dix minutes pour nous faire un exposé liminaire, à l'issue duquel le rapporteur et nos collègues vous poseront quelques questions.
M. Jean-Michel Huet .- Mes propos préliminaires porteront sur la politique pénale du ministère de la justice en matière de lutte contre l'immigration clandestine.
Puisque vous avez entendu M. le Garde des Sceaux en décembre et le directeur des affaires civiles et des sceaux en janvier sur les problématiques de mariage blanc et d'état-civil, je vais m'efforcer d'éclairer votre commission -votre questionnaire correspond d'ailleurs pour l'essentiel à cet objectif- sur l'activité des juridictions pénales dans le domaine du traitement des infractions à la législation sur les étrangers, sur la politique pénale qui est menée et sur les projets que nous pouvons avoir en ce domaine.
Je vous donnerai des statistiques sur l'activité pénale des juridictions et je m'efforcerai de décliner les instructions et les recommandations que ma direction a pu donner, notamment ces derniers mois ou ces dernières années, sur cette activité qui paraît effectivement tout à fait essentielle en termes de politique pénale. Je me permettrai du reste de l'exprimer en tant que directeur des affaires criminelles et des grâces, que je suis depuis quinze ou seize mois, mais aussi en tenant compte de mon expérience, puisque j'ai exercé au préalable dans cinq parquets différents des fonctions de procureur et vécu sur le terrain, aussi bien en outre-mer qu'en métropole, les conditions d'exercice de l'action publique dans le domaine de la lutte contre l'immigration clandestine.
Pour l'essentiel, il s'agit de mobiliser les services de police et de gendarmerie et, en amont, de leur donner des signes forts (c'est le travail des procureurs de la République et des procureurs généraux qui se voient rappeler cette exigence essentielle par un certain nombre de circulaires et par des instructions que l'on peut leur donner lors des réunions à la chancellerie) pour considérer cette lutte contre l'immigration clandestine dans toutes ses formes et sous tous ses aspects comme une véritable priorité. Cela veut dire clairement que des comptes doivent être demandés aux services de police et de gendarmerie sur les opérations qu'ils mènent, sur la précision des procédures qui sont rédigées afin d'éviter d'éventuels problèmes par la suite devant les juridictions et sur l'échange d'informations entre les services de police et de gendarmerie. J'y reviendrai en répondant à une question qui m'a été posée sur la lutte contre l'emploi de travailleurs clandestins.
Le Comité opérationnel de lutte contre le travail illégal (COLTI), qui est entre les mains du procureur de la République, avec l'autorité préfectorale, suppose la mobilisation d'un certain nombre d'acteurs (douanes, services de l'inspection du travail, de la concurrence, etc.) et un travail interministériel, pour ramener en amont le maximum d'informations et de procédures, pour les traiter ensuite de la manière la plus diligente et pour s'assurer enfin de l'effectivité des décisions qui sont rendues.
Je vous donne maintenant quelques éléments chiffrés sur l'activité des juridictions pénales en m'appuyant sur des documents que je laisserai à la disposition de votre commission d'enquête.
Sur les cinq dernières années (nous n'aurons que dans quelques mois les informations de l'année 2005 en ce qui concerne le casier judiciaire national), le nombre de condamnations pour infractions à la législation sur les étrangers, qui était de 5.616 en 2000, est passé à 6.341 en 2004, avec une déclinaison entre l'entrée et les séjours irréguliers et l'aide à l'entrée ou au séjour irrégulier, dont les actions commises en bandes organisées. Nous aurons peut-être l'occasion d'y revenir, mais c'est effectivement un point important, aujourd'hui, avec les huit juridictions interrégionales spécialisées contre la criminalité organisée en France.
Il n'est pas anodin de constater que, si le contentieux principal est celui des trafics de stupéfiants, un certain nombre d'informations sont ouvertes dans ces juridictions spécialisées sur les trafics d'immigration clandestine. La volonté est donc de cibler de manière totale non pas les seuls étrangers qui sont sur le territoire national en séjour irrégulier, mais ceux qui ont concouru à leur venue, parfois contre rémunération.
On constate enfin un certain nombre d'infractions sur l'emploi de la main-d'oeuvre étrangère, mais j'y reviendrai en répondant à la question s'agissant des employeurs.
Voilà l'évolution que l'on constate sur l'activité pénale des juridictions ces cinq dernières années. Je me permets d'y ajouter des statistiques qui sont à mon avis intéressantes. En effet, notre outil statistique n'est pas toujours très performant, mais nous avons, sur la région parisienne, un outil statistique plus précis et qui permet d'avoir des indicateurs plus déclinés que pour l'ensemble des juridictions. Ce sont des documents que je vous laisserai aussi et qui vous permettront, pour les tribunaux d'Evry, Bobigny, Créteil, Nanterre, Paris, Pontoise et Versailles, sur les années 2003 à 2005, d'avoir une idée très précise des conditions dans lesquelles les parquets traitent ce type d'infraction. Vous y verrez que, par rapport au nombre d'affaires poursuivables, c'est-à-dire pour lesquelles les éléments constitutifs des infractions sont réunis, nous avons un taux de réponse pénale pour ces juridictions de la grande périphérie parisienne de 94,6 % en 2005, après un accroissement sensible ces dernières années.
Cela comprend un certain nombre de rappels à la loi et d'avertissements, mais aussi beaucoup de procédures de comparution immédiate. Je me permets d'indiquer ce chiffre de 1.993 procédures de comparution immédiate, ce qui témoigne de l'activité et de la réactivité des parquets de la région parisienne par rapport à ce type de contentieux.
Les pistes qui sont explorées et que je ne fais que survoler dans ce propos préliminaire concernent bien évidemment les contrôles de l'immigration clandestine. Il convient en effet de s'interroger sur les moyens de ces contrôles et leur régularité (une question m'a été posée sur le contrôle exercé sous l'autorité judiciaire), mais nous pourrons y revenir, notamment à la faveur de circulaires récentes de février 2006 qui, soit en interministériel, au ministère de l'intérieur ou du ministère de la justice, soit pour le seul ministère de la justice ont, sur le champ du travail illégal ou celui de l'immigration clandestine, précisé un cadre clair et déterminé d'actions des officiers de police judiciaire, des policiers et des gendarmes et de la réactivité que doit apporter le procureur de la République à ces questions.
Nous avons un cadre bien précis et actualisé dans le domaine du COLTI. Nous pensons qu'effectivement, les actions qui peuvent être faites sur le contentieux du travail illégal sont une voie tout à fait intéressante d'entrée sur le champ de l'immigration clandestine. A cet égard, j'anticiperai une question qui m'a été posée sur le faible nombre apparent de procédures concernant les employeurs qui engagent des étrangers dépourvus de titre de travail.
Des opérations extrêmement ciblées ont été menées tout au long de l'année 2005 et je pourrai vous en rendre compte si vous le souhaitez après vous avoir rappelé l'évolution du nombre de condamnations pour ce seul chef d'employeur d'étrangers dépourvus de titre légal, qui sont passées de 572 en 2000 à 818 en 2004. Quant à la déclinaison d'un certain nombre de peines pour apprécier le poids de celles-ci, on note que l'on prononce parfois des peines d'emprisonnement fermes, selon le résultat de ces opérations ciblées qui ont été menées au cours de l'année 2005.
Il y a donc, dans ce travail interministériel qui est mené par le procureur de la République à travers les opérations de lutte contre le travail illégal, comme je peux encore une fois en attester après l'avoir été à cinq reprises, une véritable préoccupation d'efficacité par la mutualisation des informations et les ressources (les douanes, la police, la gendarmerie et la direction du travail) sur des objectifs qui, pendant un certain nombre d'années, étaient ciblés sur le domaine du bâtiment et l'hôtellerie, notamment en été, et que nous nous efforçons de diversifier, afin de soumettre tous les champs d'activité professionnelle à des contrôles efficaces et de ne pas passer à côté de filières et d'activités organisées.
Voilà, ce que je peux dire très brièvement sur l'importance de cette lutte contre l'immigration clandestine et le travail illégal à connotation d'immigration clandestine dans la politique pénale du ministère de la justice, en précisant encore une fois l'articulation permanente qui existe entre le ministère de l'intérieur et le ministère de la justice pour mobiliser les acteurs que sont, d'une part, les représentants de l'Etat et les services de police pour le ministère de l'intérieur et, d'autre part, les procureurs généraux et le procureur de la République pour celui de la justice.
M. François-Noël Buffet, rapporteur .- Monsieur le directeur, j'ai une question à vous poser au sujet du fonctionnement du juge des libertés et de la détention. Après avoir auditionné un certain nombre de vos collègues, nous avons constaté que la réflexion qui revient le plus souvent porte sur le manque de moyens dont dispose ce magistrat pour apprécier la situation de l'individu qui lui est présenté. Certains vont même assez loin en disant que, finalement, il n'a quasiment qu'un rôle administratif, qu'il suffit qu'il regarde les dossiers et qu'il n'a pas de grands moyens d'action. J'aurais souhaité avoir votre point de vue à ce sujet.
M. Jean-Michel Huet .- Il est vrai que ce qui concerne le juge des libertés et de la détention (JLD) entre plutôt dans le champ de la direction des affaires civiles et du sceau. Cependant, ayant été procureur de la République pendant un certain nombre d'années et d'après les échos que je peux en avoir maintenant en tant que directeur des affaires criminelles et des grâces, dans la mesure où il s'agit, au sein des juridictions, d'une activité importante qui est au coeur d'un certain nombre de problématiques dans d'autres enceintes actuellement, je dirai que le problème de la gestion de la procédure rapide, de la même façon qu'une comparution immédiate, est de s'assurer que le juge aura bien connaissance de l'intégralité de la procédure dans des délais et des conditions qui le lui permettent effectivement, qu'un interprète soit disponible pour échanger avec la personne concernée et que celle-ci a bien un avocat.
J'entends le discours consistant à dire que nous sommes plutôt des chambres d'enregistrement. J'observe tout de même que, malheureusement, nous ne disposons pas de statistiques sur ce point. Le ministère de l'intérieur en a peut-être, mais le ministère de la justice -je m'en suis assuré auprès de la direction des affaires civiles- ne possède pas d'indicateurs chiffrés du taux de rejet par les juges des libertés et de la détention. Pour autant, pour avoir un certain nombre d'échos, parfois médiatiques, de ce qui se passe dans des zones sensibles comme le Calaisis, notamment, je constate que des juges prennent le temps de prendre des décisions qui vont à l'encontre des choix de rétention faits par l'administration.
Par conséquent, cela risque d'aboutir à une interrogation sur l'ensemble de la problématique du JLD dans une juridiction, notamment sur sa compétence et sa préparation. Au moment des week-ends, par exemple, est-il habitué à connaître de ce type de contentieux ? Est-il bien préparé et dispose-t-il du fonds documentaire nécessaire et de la circulation de l'information lorsqu'on lui soumet le dossier ? De manière récurrente, il s'agit toujours de questions à voir entre l'autorité préfectorale, le parquet, le juge des libertés et le barreau et de la nécessité de disposer du temps nécessaire pour que la décision soit une véritable décision de justice et qu'elle soit rendue avec l'approfondissement de toute la problématique.
Cela dit, je ne pense pas, sauf avec l'intervention d'une partie de la procédure administrative, qu'elle soit significativement différente des autres missions du juge des libertés et de la détention qui s'inscrivent dans l'urgence pour la plupart d'entre elles.
M. François-Noël Buffet, rapporteur .- Ma question suivante est relative aux poursuites menées à l'encontre des employeurs de travailleurs clandestins. Nous avons eu l'impression, peut-être plus en outre-mer que sur le territoire métropolitain, que les conditions dans lesquelles les poursuites devaient se faire étaient parfois difficiles. Nous avons même vu les inspecteurs du travail dans des situations difficiles, beaucoup nous ayant dit que les choses n'allaient pas assez loin à l'égard de ceux qui avaient recours à ce type de travail.
Le parquet a-t-il une position affirmée sur ce point ?
M. Jean-Michel Huet .- Il y a, aujourd'hui comme hier, une marge de progression sur la mobilisation et les champs d'activités. Pour avoir servi à deux reprises outre-mer, je me souviens que tout ce qui concernait la canne à sucre ou les problèmes de bananes et autres était un peu occulté par certains services d'inspection du travail comme étant relativement difficiles d'accès et que d'autres difficultés pouvaient se poser, notamment en termes de sécurité.
Je ne le sous-estimerai absolument pas. Il est certain qu'outre-mer comme en métropole, cette concertation et cette coordination sous l'autorité du procureur de la République doivent être une réalité. C'est une question de mobilisation et de formation.
Je me souviens que la Délégation interministérielle à la lutte contre le travail illégal (DILTI) s'était mobilisée et s'était déplacée pour assurer des formations multi-ministérielles, si je puis dire, qui avaient été extrêmement fructueuses, notamment à La Réunion. En effet, en même temps que le procureur de la République intervenait, des membres de la DILTI apportaient un savoir-faire, des trames de procès-verbaux et des stratégies pour faire porter l'action des services sur d'autres secteurs d'activités professionnelles afin l'on ne se limite pas à ceux que l'on avait l'habitude de voir : l'hôtellerie et le bâtiment.
Par conséquent, il y a effectivement une marge de progression et des difficultés liées à une problématique particulière outre-mer, mais on constate -on pourrait en décliner les résultats chiffrés- une mobilisation des acteurs judiciaires sur le terrain, y compris (je pense à la juridiction interrégionale de Fort-de-France) sur la question de l'organisation. Dès lors qu'une activité concerne pour une grande part des personnes en séjour irrégulier, il faut absolument déterminer les filières et les sources d'approvisionnement. C'est un objectif que nous assignons au procureur général de Fort-de-France qui a cette compétence sur les deux départements des Antilles françaises.
M. François-Noël Buffet, rapporteur .- Je terminerai par une observation plus que par une question. Nous avons l'impression qu'il est nécessaire de mobiliser les organismes professionnels et le monde de l'entreprise qui, même s'il n'ignore pas les choses, a besoin d'être sensibilisé sur les risques. A cet égard, il me semble -c'est un avis strictement personnel- que le parquet est à même de faire passer les bons messages. Nous avons le sentiment que cela a commencé à être fait, mais que ce n'est pas encore bien clair.
M. Jean-Michel Huet .- Vous avez parfaitement raison, monsieur le rapporteur. Nous sommes en train d'essayer de mettre en exergue des expériences innovantes auxquelles j'ai eu l'occasion d'être associé dans un département d'outre-mer, où nous avions signé un protocole avec le préfet et les responsables de syndicats patronaux et salariés dans le bâtiment public de telle sorte que tous les employés des entreprises de ce secteur professionnel arboraient un badge quand ils étaient en situation régulière, c'est-à-dire dans la totalité des cas, ce qui permettait de le vérifier de manière lisible dans des chantiers où un certain nombre d'entreprises intervenaient et, entre eux, de créer une sorte d'émulation pour respecter cette règle.
C'est un exemple parmi d'autres, mais je pense effectivement qu'il est possible, en ayant une action dynamique sur ce point, de passer des protocoles avec les organismes professionnels, les chambres de commerce ou les chambres des métiers pour les mobiliser et les inciter à prendre en compte les risques qu'ils courent par rapport à la législation, indépendamment des risques en termes de sécurité.
M. Bernard Frimat .- Je souhaite prolonger la question du rapporteur, dont je partage le sentiment. On se rend compte en effet qu'une fois le travail illégal mis en évidence, l'essentiel de l'activité consiste à faire rentrer les cotisations de sécurité sociale qui n'ont pas été payées et donc de régulariser la dette sociale, ce qui est très louable au demeurant. Mais, très souvent, cela étant fait, les choses en restent là, c'est-à-dire qu'il y a en quelque sorte une régularisation de la dette sociale et une dépénalisation de l'infraction. Très souvent, on se réfugie derrière l'existence d'un sous-traitant qui aurait trompé la bonne foi de quelqu'un, même s'il la trompe de façon multiple et répétée, ce qui laisse des doutes sur la bonne foi de celui qui est trompé. Nous avons eu plusieurs fois l'impression, et non pas seulement outre-mer, qu'il y avait une certaine « mansuétude », si je puis dire, à cet égard.
C'est à la fois une question et un sentiment que nous sommes plusieurs à partager. L'occasion m'en étant donnée, je souhaitais vous en faire part.
M. Jean-Michel Huet .- C'est un retour d'information tout à fait utile, parce que ce type de positionnement serait en parfaite opposition avec les recommandations et les instructions extrêmement claires données par la chancellerie, et encore récemment, par une circulaire du 27 juillet 2005 sur la politique pénale relative à la répression du travail illégal.
Je veux dire par là que, si je ne sous-estime pas la difficulté de l'appréhension de ces circuits, de ces infractions et de leur mise au jour, j'ai plutôt le sentiment que, d'une manière très claire et très lisible, d'après les instructions que doit avoir le procureur de la République dans son ressort, il ne peut pas être question de classer sans suite une procédure, après régularisation, si je puis dire, pour ce type d'infraction.
En vertu de la circulaire du 27 juillet 2005, il est parfaitement concevable et même recommandé, pour ne pas encombrer les juridictions, qu'un étranger qui se trouve en situation irrégulière ne soit pas poursuivi systématiquement et que l'on privilégie les voies alternatives, le cas échéant. Pour autant, s'agissant d'entreprises qui seraient contrôlées en situation d'irrégularité et pour lesquelles le procureur de la République aurait été informé de cette situation, je ne conçois pas que l'on n'aille pas systématiquement au renvoi devant une juridiction de jugement. Si tel n'était pas le cas, ces situations devraient être relevées parce qu'elles sont en totale contradiction avec les instructions générales et, encore une fois, celles de la circulaire que j'ai signée le 27 juillet 2005 sur la politique pénale en matière de travail illégal et qui sont très précises.
Il ne peut pas être question de sous-estimer cette activité qui porte préjudice, comme vous l'avez rappelé, au niveau de l'équilibre des entreprises et des charges sociales. C'est une infraction pénale qui n'est absolument pas négligeable. Je constate du reste que, parmi les opérations qui ont été menées l'année dernière sur ces situations, il y a eu douze informations judiciaires, des enquêtes préliminaires et des convocations par officier de police judiciaire, et que les condamnations n'ont pas été négligeables : douze mois d'emprisonnement, dont quatre assortis de sursis avec mise à l'épreuve pour des faits de travail illégal par dissimulation de salariés. Ces procédures ont été générées par la mobilisation que nous avons appelée par cette circulaire du 27 juillet 2005.
M. Georges Othily .- Nous vous remercions, monsieur le directeur.