B. UNE IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE QUI REVÊT DES FORMES DIVERSES ET MOUVANTES
L'immigration irrégulière constitue un phénomène complexe qui recouvre des situations extrêmement variées.
Un étranger peut entrer irrégulièrement sur le territoire national mais ne pas désirer y séjourner : la France est en effet à la fois un pays de destination et un pays de transit, une étape sur un parcours devant conduire les immigrants irréguliers dans d'autres pays occidentaux, Royaume Uni, Etats-Unis, Canada notamment.
S'il souhaite demeurer sur notre sol et si l'administration accepte de régulariser sa situation en lui accordant un titre de séjour, elle ne peut plus, par la suite, lui opposer l'irrégularité de son entrée sur le territoire national.
Un étranger peut s'être maintenu sur le territoire français pendant plus de trois mois après être entré en France sans demander de titre de séjour. Ayant sollicité la délivrance d'un titre de séjour, il peut ne pas l'avoir obtenue. Après avoir été titulaire d'un titre de séjour, il peut n'avoir pas demandé ou obtenu son renouvellement. Enfin, il peut s'être vu retirer son titre de séjour.
Les étrangers en situation irrégulière ne sont donc pas tous des clandestins. Seuls le sont ceux qui n'ont jamais eu affaire à l'administration.
La pression migratoire semble plus forte outre-mer qu'en métropole et se caractérise par un recours de plus en plus important à la fraude.
1. Outre-mer : des entrées irrégulières massives
Les collectivités territoriales d'outre-mer ne font pas partie de l'espace Schengen. Les liens séculaires, les différences considérables de niveaux de vie et la perméabilité des frontières entre la Guyane, la Guadeloupe, Mayotte et les Etats qui les environnent les exposent à une pression migratoire extrêmement forte. Les autres collectivités sont moins touchées.
La Guyane constitue l'un des quatre départements d'outre-mer créés par la loi du 19 mars 1946. Celle du 2 mars 1982, érigeant la région en collectivité territoriale de plein exercice, en a fait l'une des vingt-six régions françaises. Elle fait partie de l'Union européenne, au sein de laquelle elle constitue une région ultra-périphérique : à ce titre elle bénéficie de « mesures spécifiques » qui adaptent le droit communautaire en tenant compte de ses caractéristiques et contraintes particulières.
Le territoire guyanais, d'une superficie de 86.504 km 2 , possède 300 km de côtes et plus de 1.000 km de frontières terrestres avec le Surinam et le Brésil, dont la plus grande partie en forêt dense. Les fleuves Maroni et Oyapock, s'ils délimitent les territoires d'Etats souverains (respectivement le Surinam, sur 670 km, et le Brésil, sur 370 km), constituent depuis longtemps des lieux d'échange entre les populations riveraines .
Les quelque 185.000 habitants de la Guyane se caractérisent par leur grande diversité : créoles, amérindiens, noirs-marrons (descendants d'esclaves fugitifs de l'ancienne Guyane néerlandaise), h'mongs (originaires du Laos), métropolitains, surinamiens, haïtiens, brésiliens, chinois...
Les mouvements de population se sont accentués à mesure que les différences de niveaux de vie se creusaient entre cette collectivité et les Etats de la région . Lors de son audition par la commission d'enquête, M. Philippe Leyssène, directeur des affaires économiques, sociales et culturelles au ministère de l'outre-mer, a ainsi rappelé que, selon l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), le produit intérieur brut par habitant de la Guyane représentait en 2002 treize fois celui du Surinam, quinze fois celui du Guyana et trente-neuf fois celui d'Haïti.
L'attractivité du territoire guyanais tient également au développement de la pratique de l' orpaillage clandestin : selon la direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement, le nombre de personnes présentes sur des sites d'orpaillage clandestin serait de l'ordre de 5.000 à 10.000. En comparaison, 900 personnes seulement travaillent sur des sites d'orpaillage légaux, qui font l'objet d'une concession.
Enfin, la guerre civile qui a fait rage au Surinam au milieu des années 1980 a entraîné un afflux de migrants, appelés les « personnes provisoirement déplacées du Surinam » (PPDS). Un grand nombre d'entre eux sont demeurés sur le sol guyanais et ont pu souhaiter faire venir leurs concitoyens.
Immenses, les frontières de la Guyane s'avèrent extrêmement difficiles à contrôler , même si le nombre des non admis est passé de 1.546 en 2001 à 6.570 en 2004. Leur perméabilité explique, selon la police aux frontières de Saint-Laurent du Maroni, qu'environ 40 % des personnes faisant l'objet d'un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière sont déjà connues des services de police.
La délégation de la commission d'enquête qui s'est rendue en Guyane au mois de janvier 2006 a par ailleurs noté que l'édification prochaine d'un pont sur l'Oyapock 8 ( * ) , en vertu d'un accord intervenu le 5 avril 2001 entre la France et le Brésil et entré en vigueur le 1 er septembre 2002, faisait naître la crainte d'un afflux supplémentaire de clandestins. Interrogé par écrit par votre rapporteur, le ministère de l'outre-mer a précisé que : « pour limiter au plus la pression migratoire sur ce secteur, la coopération transfrontalière entre la France et le Brésil connaît un dynamisme accru. (...) Par ailleurs, 60 fonctionnaires de la police aux frontières seront affectés à l'horizon 2008 pour faire fonctionner le commissariat commun frontalier de Saint-Georges de l'Oyapock . »
Tout comme la Guyane, la Guadeloupe constitue un département d'outre-mer depuis la loi du 19 mars 1946, une région d'outre-mer depuis celle du 2 mars 1982 et une région ultra-périphérique au sens du droit communautaire. Sa population était évaluée par l'Insee à 442.405 habitants au 1 er janvier 2004.
Elle forme un archipel de 1.702 km 2 , rassemblant six groupes d'îles : la Guadeloupe dite continentale, d'une superficie de 1.438 km 2 , composée de Basse-Terre à l'ouest (848 km 2 ) et Grande-Terre (590 km 2 ), séparées par un étroit canal, la Rivière Salée et les îles voisines ; La Désirade (22 km 2 ) à l'est de la Grande-Terre ; l'archipel des Saintes (14 km 2 ) au sud de la Basse-Terre ; Marie-Galante (158 km 2 ), au sud de la Grande-Terre ; les « Iles du Nord », Saint-Martin (56 km 2 ) et Saint-Barthélemy (21 km 2 ), qui se trouvent à près de 200 km au nord de la Guadeloupe continentale.
Sur le fondement des articles 72-4 et 73 de la Constitution, les électeurs de la Martinique, de la Guadeloupe, de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy ont été consultés le 7 décembre 2003 sur l'évolution institutionnelle et statutaire de leurs collectivités respectives. Si les électeurs de Guadeloupe et de Martinique se sont opposés à la création d'une collectivité unique se substituant au département et à la région, ceux de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin 9 ( * ) ont très largement approuvé la transformation des ces communes de la Guadeloupe en deux nouvelles collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution. Leurs statuts, qui doivent faire l'objet d'une loi organique, sont en préparation. Chacune de ces collectivités serait administrée par une assemblée délibérante élue au suffrage universel direct qui élirait un organe exécutif collégial distinct, responsable devant elle. Elle exercerait les compétences des communes, des départements et des régions et pourrait également disposer d'un pouvoir normatif dans des matières relevant du domaine de la loi.
La Guadeloupe est actuellement soumise à une forte pression migratoire . Les mouvements de population entre les îles de la Caraïbe sont anciens. Comme en Guyane, ils se sont accentués à mesure que s'accroissaient les différences de niveau de vie . Lors de son audition, M. Richard Samuel, haut fonctionnaire de défense, directeur des affaires politiques, administratives et financières au ministère de l'outre-mer, a exposé que le produit intérieur brut par habitant était de 14.037 euros en Guadeloupe en 2002, alors qu'il atteignait seulement 1.610 euros à Haïti et 5.640 euros à La Dominique. Il a rappelé que l'indice de développement humain d'Haïti classait cet Etat au 149 e rang mondial, alors que la Guadeloupe, si elle était un Etat, serait classée au 33 e rang mondial. Cette pression était aggravée, jusqu'à une période très récente, par la situation politique d'Haïti qui a conduit un grand nombre de ses ressortissants à présenter une demande d'asile : 1.544 en 2004 et 3.348 au cours des onze premiers mois de l'année 2005.
La faiblesse du nombre des non admis -394 en 2001, 189 en 2004- témoigne de la perméabilité des frontières .
Les entrées irrégulières en Guadeloupe s'effectuent par la mer, en provenance principalement de La Dominique, au moyen de frêles embarcations dotées de puissants moteurs. Pointe-à-Pitre est en effet distante d'une centaine de kilomètres seulement de Roseau. Jusqu'à une période récente, les Haïtiens et les Dominicains étaient exemptés de visa pour venir sur cette île. Selon les indications communiquées à la délégation de la commission d'enquête qui s'est rendue sur place, environ 600 à 700 personnes arrivaient tous les mois par avion à La Dominique, en 2005, dans le but de rejoindre la Guadeloupe. Depuis le mois de décembre dernier, l'entrée des ressortissants dominicains à La Dominique est subordonnée à l'obtention préalable d'un visa. Cette exigence pourrait contribuer à limiter les flux d'immigrants clandestins -100 arrivées seulement auraient été constatées en décembre 2005.
A Saint-Martin, la difficulté essentielle tient à l'absence de frontière clairement matérialisée entre les parties française et néerlandaise de l'île. De ce fait, de nombreux immigrants de la Caraïbe, pour lesquels aucun visa n'est exigé à Sint-Maarten alors qu'il est requis pour l'entrée sur le territoire national, pénètrent facilement dans la partie française. Les autorités des Antilles néerlandaises ont mis en place un nouveau document-type de séjour mieux sécurisé mais les anciens titres, aisément falsifiables, conservent toujours leur valeur.
Située dans l'hémisphère sud, entre l'équateur et le tropique du Capricorne, à l'entrée du canal du Mozambique, à mi-chemin entre Madagascar et l'Afrique, la collectivité départementale de Mayotte forme un petit archipel volcanique de 374 km² comprenant deux îles principales -Basse Terre et Grande Terre- et une trentaine de petits îlots parsemés dans un lagon de plus de 1.500 km². Elle a pour chef-lieu Dzaoudzi. Cet ensemble constitue lui-même la partie orientale de l'archipel des Comores, composé de trois îles : La Grande Comore, Moheli et Anjouan, cette dernière étant distante d'environ 70 km des côtes mahoraises.
Mayotte est soumise à une forte pression migratoire qui s'explique autant par la géographie que par l'histoire et l'économie .
Elle fut cédée à la France le 25 avril 1841 par le sultan d'origine malgache Andriantsouli qui désirait la soustraire aux attaques venues de l'extérieur, notamment des Comores. De 1886 à 1892, la France établit son protectorat sur les trois autres îles des Comores, l'archipel étant alors placé sous l'autorité du gouverneur de Mayotte. Par une loi du 25 juillet 1912, la colonie de « Mayotte et Dépendances » fut rattachée à la colonie française de Madagascar. En 1946, l'archipel des Comores obtint le statut de territoire d'outre-mer, ayant pour chef-lieu Dzaoudzi. Après 1958, le chef-lieu du territoire fut transféré à Moroni par les Grands Comoriens. En décembre 1974, un référendum fut organisé sur l'indépendance des îles des Comores . Le décompte des suffrages, île par île, fit apparaître que 63,8 % des électeurs mahorais souhaitaient demeurer français . Une nouvelle consultation fut organisée à Mayotte en février 1976 qui conduisit à un plébiscite (99,4 % des suffrages exprimés) en faveur du maintien au sein de la République française.
Mayotte fut dotée par la loi du 24 décembre 1976 d'un statut provisoire de « collectivité territoriale de la République ». Elle est actuellement régie par une loi du 11 juillet 2001 qui en fait une « collectivité départementale » relevant du régime défini à l'article 74 de la Constitution tout en étant soumise à la règle de l'assimilation législative pour un nombre croissant de matières. En 2010, le conseil général pourra proposer au Gouvernement une nouvelle évolution statutaire .
La très grande majorité de la population de Mayotte reste soumise à un statut personnel de droit local qui, garanti par l'article 75 de la Constitution, règle l'état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, ainsi que les successions et libéralités 10 ( * ) .
L'ancrage de la collectivité territoriale dans la République , affirmé par une loi du 22 décembre 1979 et confirmé par la loi du 11 juillet 2001, selon lesquelles « l'île de Mayotte fait partie de la République française et ne peut cesser d'y appartenir sans le consentement de sa population », est désormais garanti par l'article 72-3 de notre loi fondamentale .
Cette division est durement ressentie . Se prévalant de l'unité de l'archipel et du principe de l'intangibilité des frontières coloniales, l'Union des Comores revendique sa souveraineté sur Mayotte . Depuis 1994, elle a toutefois accepté de ne plus demander chaque année l'inscription de cette revendication à l'ordre du jour de l'Assemblée générale des Nations Unies. A l'inverse, l'attachement des Mahorais à l'appartenance de leur collectivité à la République française est extrêmement fort , comme a pu le constater la délégation de la commission d'enquête qui s'est rendue à La Réunion, à Mayotte et aux Comores au mois de février 2006. Il explique sans doute leur souhait d'accéder au statut de département d'outre-mer et les efforts considérables entrepris depuis 2001 pour y parvenir.
La création de frontières n'a pas pour autant mis fin à des mouvements de population anciens, qui reposent sur les liens économiques mais aussi familiaux entre les habitants des différentes îles de l'archipel et qui ont pris une importance considérable avec l'inversion marquée des différences de niveaux de vie et d'équipements entre Mayotte et les Comores . Lors de son audition, M. Richard Samuel, haut fonctionnaire de défense, directeur des affaires politiques, administratives et financières au ministère de l'outre-mer, a indiqué que le SMIC mahorais représentait, certes, 48 % du SMIC métropolitain, mais que le produit national brut par habitant de cette collectivité était, en mai 2005, neuf fois supérieur à celui des Comores, qui s'élève seulement à 431 euros. En 1975, Mayotte était l'île de l'archipel la moins développée et ses habitants avaient le sentiment d'être tenus dans un profond mépris par ceux des autres îles.
Les personnes désirant entrer clandestinement à Mayotte utilisent pour la plupart des barques rustiques, appelées « kwassa-kwassa », d'une dimension comprise entre 6 et 15 mètres et propulsées par un ou deux moteurs hors-bord. Jusqu'à 40 passagers peuvent y être entassés, parfois avec des animaux, sans aucune sécurité alors que la haute mer est agitée et infestée de requins. Leurs profils sont variés : famille complète, personne isolée rejoignant d'autres membres de sa famille, femmes seules avec enfants, parfois des nourrissons. Originaires des Comores ou d'Afrique orientale pour certains, ils n'ont généralement que peu de bagages avec eux et ont effectué un premier trajet jusqu'à Anjouan avant de tenter de gagner Mayotte. Les débarquements ont principalement lieu à la tombée de la nuit ou au petit matin sur les côtes Nord et Ouest de Grande Terre qui présentent le double avantage d'être les plus proches d'Anjouan et d'être fréquentées par de nombreux pêcheurs, ce qui facilite la dissimulation. Toutefois, certains kwassas-kwassas peuvent effectuer des trajets plus importants, en passant au large pour déposer des clandestins sur Petite Terre ou dans le sud. Les côtes mahoraises offrent en effet d'innombrables plages et baies dont la tranquillité est propice à un débarquement discret.
* 8 En juillet 2005, les deux chefs d'Etat ont signé le projet d'accord relatif à la construction du pont. L'inauguration est prévue pour 2008.
* 9 A Saint-Martin, les électeurs se sont prononcés à 76,17 % en faveur du projet d'évolution statutaire ; à Saint-Barthélemy, les électeurs se sont prononcés à 95,51 % pour l'évolution statutaire.
* 10 Le droit local repose principalement sur un traité de doctrine musulmane du XIII e siècle : le Minhâdj at-Talibin (« Le Livre des croyants zélés ») et sur la coutume, dont les juridictions de droit local (les tribunaux de cadi) font usage dans leurs décisions. La population est composée à 95 % de musulmans, qui pratiquent un islam sunnite de rite chaféïte, fortement enraciné, mais tolérant et ouvert.