La notion de préférence communautaire

N° 112

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 1 ^er décembre 2005

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation pour l'Union européenne (1) sur la notion de préférence communautaire,

Par MM. Jean BIZET, Robert BRET, Hubert HAENEL et Roland RIES,

Sénateurs.

(1) Cette délégation est composée de : M. Hubert Haenel, président ; MM. Denis Badré, Jean Bizet, Jacques Blanc, Jean François-Poncet, Bernard Frimat, Simon Sutour, vice-présidents ; MM. Robert Bret, Aymeri de Montesquiou, secrétaires ; MM.  Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, Yannick Bodin, Didier Boulaud, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Louis de Broissia, Gérard César, Christian Cointat, Robert del Picchia, Marcel Deneux, André Dulait, Pierre Fauchon, André Ferrand, Yann Gaillard, Paul Girod, Mmes Marie-Thérèse Hermange, Fabienne Keller, MM. Serge Lagauche, Gérard Le Cam, Louis Le Pensec, Mmes Colette Mélot, Monique Papon, MM. Yves Pozzo di Borgo, Roland Ries, Mme Catherine Tasca, MM. Alex Türk, Serge Vinçon.

Union européenne.

I. LA NOTION DE « PRÉFÉRENCE COMMUNAUTAIRE » DEPUIS LE TRAITÉ DE ROME

Dans le débat sur l'Europe qui s'est développé en France à l'occasion du traité constitutionnel, il a souvent été fait référence à la notion de « préférence communautaire » sans que l'on précise toujours s'il s'agit de réhabiliter une pratique européenne ancienne ou d'introduire un dispositif nouveau dans les politiques européennes.

C'est pourquoi il semble utile de retracer l'historique de cette notion depuis la négociation du traité de Rome.

À cette fin, il convient d'abord d'examiner le texte même du traité, puis les politiques menées depuis la mise en oeuvre de celui-ci.

1. Le traité

La notion de « préférence communautaire » ne figurait pas dans le traité instituant la Communauté économique européenne. Cette absence n'est pas le fruit du hasard, mais le résultat de la négociation préalable au traité de Rome.

Selon les règles du GATT, il était possible de déroger au principe fondamental de la non-discrimination , qui comprend la clause de la nation la plus favorisée (un pays accordant des avantages commerciaux à un autre pays doit les étendre à l'ensemble des autres nations) et celle du traitement national , (égalisation de traitement entre les produits nationaux et les produits importés qui ne peuvent, de ce fait, se voir imposer des taxes spécifiques), en constituant une zone de libre-échange ou une union douanière .

Au cours des négociations préalables au traité de Rome, l'Allemagne accepta que l'on institue une union douanière, impliquant disparition des droits de douane à l'intérieur de l'Union et établissement d'un certain niveau de protection par rapport à l'extérieur.

Dans un souci de simplification, ce niveau de protection fut fixé en règle générale à la moyenne arithmétique des tarifs des quatre territoires douaniers existants qui allaient fusionner (France, Allemagne, Italie, Benelux). Mais l'Allemagne n'accepta ce niveau - qui impliquait un certain relèvement de ses droits de douane - que dans la mesure où l'on s'engagerait à abaisser ultérieurement le niveau du futur tarif commun en sorte que les droits allemands ne soient pas appelés à remonter de manière autre que provisoire.

Jean-François Deniau, un des négociateurs français du moment, retrace bien, dans son livre « L'Europe interdite », le climat des débats entre Français et Allemands :

« Quand nous disions qu'il valait mieux, ne serait-ce que pour des motifs de négociation évidents, partir d'un tarif sérieux et obtenir des concessions en contrepartie de la part des autres pays du monde, le professeur Ehrardt, ministre de l'Économie et des Finances de la République fédérale, appuyé sur le succès remarquable de sa politique systématiquement libérale, nous rétorquait que le protectionnisme était un mal en soi, et une baisse de tarifs douaniers un bien en soi, même sans contrepartie négociée... ».

Sixième alinéa du préambule du traité de Rome

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« Les Chefs des États membres : (...)

Désireux de contribuer, grâce à une politique commerciale commune, à la suppression progressive des restrictions aux échanges internationaux,

(...) ont décidé de créer une Communauté économique européenne ... ».

En fait, le différend entre les six futurs États membres portait sur la finalité même du traité et l'on en trouve la manifestation la plus claire dans le 6 ^e alinéa du préambule du traité de Rome.

Là encore, Jean-François Deniau porte témoignage :

« Le but du traité de Rome, était-ce bien de créer une Communauté européenne fondée sur une Union douanière ? Ou était-ce seulement de relancer un mouvement mondial de libéralisation des échanges à partir de l'Europe, comme l'avaient envisagé certains initialement ? S'occuper de droits de douane, était-ce seulement l'occasion, le moyen, je dirais presque le prétexte, pour faire l'Europe ? Ou était-ce la vraie finalité ?

Le sixième alinéa du préambule apporte la réponse : soigneusement ambiguë. On peut même dire que tout le traité de Rome est un traité soigneusement ambigu. C'est là son péché originel. Entre la conception politique d'Adenauer ou de Schuman, et celle, commerciale, des milieux de Hambourg ou de Rotterdam, il ne pouvait y avoir accord que sur une ambiguïté ou un malentendu. Ils ne vont cesser de se développer et la vie du traité va être largement faite de ces affrontements entre les deux interprétations, nées dès le début des négociations et que les négociateurs n'auront jamais pu tout à fait concilier, encore moins unifier. Le traité d'ailleurs porte pratiquement deux noms : officiellement, c'est la Communauté économique européenne ; dans le langage courant, c'est seulement le Marché commun... ».

Ce différend originel apparaît de manière plus aiguë encore dans le domaine de l'agriculture. L'agriculture faisait partie de l'équilibre global parce que la France en avait fait une condition expresse de la suppression des barrières aux échanges industriels. Toutefois, les articles 38 à 47 du traité de Rome, qui traitent de l'agriculture, sont sans doute ceux qui recèlent le plus d'arrière-pensées et qui tentent de dissimuler les plus graves malentendus, « les Français soutenant qu'ils comportaient l'engagement d'accorder la préférence aux productions communautaires, alors que les Allemands - tout en protégeant fortement leur agriculture, alors de dimension réduite - souhaitaient maintenir leurs importations en provenance des pays tiers, acheteurs de produits industriels. Il faudra de dures négociations pour mettre fin à ces malentendus » (Alain Prate - Quelle Europe ? - 1991).

La notion de « préférence communautaire » ne figure pas davantage dans la partie agricole du traité que dans ses autres dispositions. Robert Marjolin, un autre des négociateurs de l'époque, explique, en 1986, dans « Le travail d'une vie » , comment il lui fallut ruser pour que la possibilité de mettre en place, dans les faits, une préférence communautaire ne soit pas écartée du traité, même si la notion ne pouvait y figurer tant elle faisait figure d'épouvantail aux yeux de nos partenaires :

« Les Français demandaient que l'agriculture communautaire jouît d'une préférence tarifaire, ce à quoi plusieurs de nos partenaires, notamment les Allemands, s'opposaient pour des raisons doctrinales. Cette résistance était d'autant moins justifiée que l'agriculture allemande, comme celle de tous les pays membres, était fortement protégée. Il suffisait que les protections nationales fussent fondues en une protection communautaire, en même temps que serait établie une libre circulation des produits agricoles à l'intérieur de la Communauté, pour que la politique agricole commune vît le jour.

Mais il fallait trouver le moyen de tourner l'obstacle que représentait le mot de « préférence ». Je pensai l'avoir trouvé avec l'idée que dans un marché commun, où les produits industriels circuleraient librement, à des prix évidemment voisins, il était inimaginable que les gouvernements, ou les organismes agricoles qui en dépendaient, payent des prix différents aux producteurs de marchandises agricoles selon la nationalité de ceux-ci (...).

La notion de « préférence » serait ainsi remplacée par celle de « non-discrimination » ; il n'y aurait ainsi dans chaque pays qu'un seul système de prix quelle que soit l'origine des produits. Je fis la proposition à Bruxelles à la fin de l'année 1956. Je suggérai donc qu'on abandonnât l'idée d'une préférence européenne et qu'on parlât désormais de non-discrimination. Je ne demandais plus un traitement préférentiel pour les produits agricoles français, par exemple à leur entrée en Allemagne, mais j'affirmais qu'il était dans la logique du Marché Commun que les produits français en Allemagne fussent traités par les autorités allemandes de la même façon que les produits allemands, la même chose valant pour les autres pays de la Communauté.

Cette proposition créa une certaine sensation. Il était facile de rejeter l'idée de « préférence », qui relevait du vocabulaire protectionniste. Il était impossible de ne pas accepter celle de « non-discrimination », qui avait une connotation libérale. Pourtant, étant donné les systèmes de protection en vigueur en matière agricole, dans les différents pays qui devaient former la Communauté, le résultat était pratiquement le même. On décida donc que le traité prévoirait une organisation commune des marchés agricoles. Une voie était ainsi ouverte qui devait conduire, au fil des années soixante, à une série de règlements communautaires établissant des organisations de marché pour les différents produits et prévoyant la façon dont les interventions seraient financées ».

Il en résulta les dispositions de l'article 40 du traité de Rome selon lesquelles l'organisation commune des marchés agricoles « doit exclure toute discrimination entre producteurs ou consommateurs de la Communauté. Une politique commune éventuelle des prix doit être fondée sur des critères communs et sur des méthodes de calcul uniformes ».

Une lecture attentive du traité de Rome permet toutefois de découvrir, à l'article 44, une notion proche de celle de « préférence communautaire » . La dernière phrase de l'alinéa 2 de cet article, dispose en effet que « les prix minima ne doivent pas être appliqués de manière à faire obstacle au développement d'une préférence naturelle entre les États membres ». Mais il faut bien garder à l'esprit qu'il ne s'agissait là que de régir une clause de sauvegarde valable pour la seule période de transition suivant l'entrée en vigueur du traité.

L'article 44 conférait aux États membres la possibilité d'instituer un système de prix minima dans l'hypothèse où la libéralisation progressive des échanges intra-communautaires, au cours de cette période transitoire, aurait pu conduire à des prix de nature à mettre en péril leur agriculture. Parmi les conditions destinées à préserver la réalisation progressive du marché commun, figurait celle de ne pas faire obstacle au développement d'une préférence naturelle entre les États membres. À l'évidence, dans l'esprit des rédacteurs des traités, il ne pouvait s'agir d'un principe permanent.