III. ACCOMPAGNER LA MISE EN oeUVRE DU « VOLET LOGEMENT » DU PLAN DE COHÉSION SOCIALE
Comme cela a été précisé dans l'introduction de ce rapport, la crise du logement de la fin des années 1990 trouve ses origines dans un déséquilibre entre l'offre et la demande de logements. À ce titre, votre groupe de travail ne peut qu'appeler de ses voeux une mise en ouvre à la lettre du volet « logement » du plan de cohésion sociale, qui prévoit la construction de 500 000 logements locatifs sociaux sur la période 2005-2010, quel que soit le jugement porté par ses membres sur le caractère réalisable de ces engagements et sur la répartition entre les différentes catégories de logements. En outre, il se félicite du prolongement du programme national de rénovation urbaine pour une durée supplémentaire de trois années et de l'affectation 1,5 milliard d'euros supplémentaires pour la réalisation d'objectifs plus ambitieux en matière de démolition-reconstruction et de réhabilitation des logements locatifs sociaux.
Malgré ces évolutions notables, votre groupe de travail estime souhaitable de compléter ces mesures en créant un environnement juridique et fiscal favorable à la construction de logements. Même si le caractère cyclique du marché immobilier devrait, en toute logique, le conduire à un atterrissage en douceur dans un avenir proche, votre groupe de travail souhaite créer toutes les conditions permettant de fluidifier les marchés du logement et de renforcer la confiance des acteurs du marché immobilier.
A. METTRE LA FISCALITÉ IMMOBILIÈRE AU SERVICE DU DÉVELOPPEMENT DU PARC LOCATIF PRIVÉ
Malgré de nombreuses réformes visant à mobiliser les investissements vers l'immobilier, votre groupe de travail ne peut que réitérer le constat fait par notre collègue Marcel-Pierre Cléach 37 ( * ) qui mettait en lumière, dans son rapport, le déséquilibre entre la fiscalité mobilière et la fiscalité immobilière, au détriment de cette dernière. Un certain nombre de ses propositions restent, de ce fait, encore largement d'actualité.
1. Alléger la fiscalité des successions
Votre groupe de travail est persuadé que bon nombre de logements locatifs privés sortent du secteur locatif à l'occasion des successions. En effet, les droits de mutation à titre gratuit appliqués aux biens immobiliers acquis par succession sont, selon le degré de parenté, très élevés. Les taux applicables varient en fonction des parts taxables et se situent dans une fourchette comprise entre 5 % et 40 % pour les successions entre époux ou entre ascendants/descendants et peuvent monter jusqu'à 60 % pour des héritiers qui ne sont pas en ligne directe. Une telle pression fiscale ne peut qu'inciter les héritiers à revendre le bien au moment de la succession pour faire face au paiement de cette imposition. Aussi votre groupe de travail estime-t-il souhaitable de prévoir un dispositif fiscal tendant à exonérer les héritiers du paiement d'une partie des droits de succession dans les cas où ces derniers s'engageraient à maintenir le logement dans le secteur locatif . Pour prétendre au bénéfice de cet avantage fiscal, les héritiers auraient néanmoins l'obligation de louer le logement à un niveau de loyer plafonné et à des personnes dont les revenus sont inférieurs à un plafond.
2. Utiliser la contribution sur les revenus locatifs pour le financement d'un dispositif de garantie des risques locatifs
Toujours en matière fiscale, votre groupe de travail tient à souligner qu'il lui apparaîtrait opportun de supprimer la contribution sur les revenus locatifs (CRL) et d'utiliser la marge financière ainsi dégagée pour financer un système de garantie des risques locatifs. En effet, les revenus fonciers tirés de la location d'un logement, outre leur imposition au titre de l'impôt sur le revenu ou sur les sociétés, sont redevables de cette contribution fixée à 2,5 % du montant des loyers 38 ( * ) .
Tout en étant parfaitement conscient des recettes non négligeables que l'Etat tire de cet impôt (environ 590 millions d'euros en 2004), votre groupe de travail considère que cette imposition, spécifique à la location, n'a pas de justification économique en tant que telle, et pourrait être utilisée pour financer un dispositif national en faveur du secteur immobilier. Aussi votre groupe de travail estime-t-il pertinent de supprimer cette imposition et de réorienter ces fonds vers un système national de garantie des risques locatifs.
3. Aménager la fiscalité applicable aux logements meublés
L'attention de votre groupe de travail a également été attirée, au cours de ses travaux, sur la fiscalité particulièrement attractive dont bénéficient les logements locatifs meublés. Sans pour autant contester le caractère pertinent de ce type de locations, notamment pour les étudiants ou pour l'immobilier de loisir, force est de constater un certain nombre de dysfonctionnements de ce secteur, qui, jusqu'à une date récente était assez peu réglementé. Malgré la sécurité juridique qu'a apporté la loi de programmation pour la cohésion sociale, il n'en reste pas moins que le régime fiscal dont bénéfice l'activité de location de logements meublés reste très avantageux puisque les revenus fonciers tirés de ce type de location, s'ils ne dépassent pas 76.300 euros annuels, sont imposés au titre des bénéfices industriels et commerciaux et font l'objet, à ce titre, d'un abattement de 72 %.
Votre groupe de travail, au risque de se répéter, tient à souligner que son propos n'est pas de mettre à l'index ce type de logements qui répondent, dans un grand nombre de cas, à un véritable besoin, mais bien de s'interroger sur les justifications qui ont conduit l'Etat à créer des conditions fiscales aussi avantageuses pour ce secteur. De tels avantages fiscaux peuvent en effet être de nature à détourner une partie des investissements vers ce secteur au détriment d'autres formes de logements plus stables, avec des conditions juridiques plus favorables pour les locataires. Le développement des logements meublés, vraisemblablement à des niveaux dépassant les besoins, se constate d'ailleurs dans certains bassins d'habitat comme en Île-de-France où ce parc est passé de 40.000 en 1990 à plus de 51.000 au début des années 2000.
Au total, votre groupe de travail appelle de ses voeux la mise en place d'une réflexion approfondie sur ce sujet afin d'examiner avec précision les avantages fiscaux existants et d'aménager ce cadre fiscal, tout en étant attentif à ne pas décourager ces investissements quand ils présentent une utilité avérée, notamment pour le développement des stations touristiques.
4. Revoir les dispositifs d'amortissement fiscal en faveur des investissements locatifs
Au cours de ses auditions, votre groupe de travail a abordé, à de nombreuses reprises la question du dispositif d'amortissement fiscal en faveur des investissements locatifs, en particulier dans sa dernière version avec l'amortissement « Robien », et ses conséquences sur le marché du logement.
Après une longue réflexion sur ce sujet, votre groupe de travail est persuadé que si l'amortissement « Robien » a permis de relancer la production de logements privés dans une période où le ralentissement de la construction devenait très préoccupant, il n'en reste pas moins que ce régime, fiscalement très avantageux, présente également un certain nombre d'effets pervers. Il est incontestable que le nombre de logements locatifs privés mis en chantier grâce à ce dispositif a enregistré une très nette progression au regard du nombre de logements construits grâce à la formule précédente d'amortissement fiscal (régime « Besson » 39 ( * ) ).
Toutefois, votre groupe de travail relève que ce mécanisme se caractérise par l'absence de contrepartie sociale -les plafonds de ressources devant être respectés par les locataires ont été supprimés et les loyers plafonds ont été revus à la hausse pour être portés à des niveaux proches, voire supérieurs, à ceux du marché- alors que son coût pour les finances publiques est non négligeable. Au surplus, comme l'a précisé M. Michel Mouillart lors de son audition devant votre groupe de travail, ce produit a également contribué à faire diminuer la part des logements sous plafonds de ressources dans le total de la construction (de 62 % en 2002 à 43 % en 2004).
En outre, il a été indiqué à votre groupe de travail qu'un grand nombre de logements construits sur les différents marchés locatifs grâce à ce système ne seront pas nécessairement adaptés aux besoins de ces bassins d'habitat. En effet, bien souvent les investisseurs intéressés par ce dispositif raisonnent en fonction du gain fiscal qu'il est susceptible de leur procurer sans s'intéresser outre mesure aux caractéristiques précises du logement. Surtout, certains investisseurs n'ont pas conscience que ce calcul d'optimisation fiscal n'est susceptible de se réaliser qu'à l'unique condition que le logement soit loué au niveau du loyer plafond. Or, rien n'est garanti en la matière dans la mesure où de nombreux logements « Robien » ont été construits dans des bassins d'habitat où ces types de logements ne répondent pas à la demande locale et risquent, de ce fait, de ne pas trouver preneur à ces niveaux de loyers. Enfin, votre rapporteur est persuadé que l'engouement qui a eu lieu en faveur de ce produit fiscal a eu un effet certain sur les marchés fonciers et a contribué à amplifier la flambée des prix de ce marché.
Pour l'ensemble de ces raisons, votre groupe de travail préconise que les différents systèmes d'amortissement fiscal, en particulier le « Robien », soient remis à plat afin de remédier à ces différents inconvénients.
Votre groupe de travail estime tout d'abord qu'il n'est pas illégitime que l'Etat encourage d'autant plus les investissements locatifs qu'ils permettent la production d'un parc de logements adaptés aux besoins des personnes à revenus modestes. Il ne s'agit pas nécessairement de réserver le bénéfice de l'amortissement fiscal aux seuls logements destinés aux ménages à revenus modestes -bien que votre rapporteur, à titre personnel, estime que tout amortissement fiscal devrait être conditionné à l'existence de contreparties sociales- mais de proportionner les avantages fiscaux au caractère « social » du logement. Votre groupe de travail propose donc que les systèmes d'amortissement fiscal soient réaménagés afin que le montant de la déduction forfaitaire, ou de l'amortissement, croisse avec les contraintes pesant sur les plafonds de revenus que devraient respecter les locataires. Un tel mécanisme permettrait ainsi d'encourager la production d'une gamme de logements locatifs privés répondant aux besoins des différentes catégories sociales de la population. Un tel dispositif aurait également l'avantage de permettre la constitution d'un cadre fiscal plus stable, faisant consensus, afin de limiter les changements de législation fiscale, contrairement à la situation des dix dernières années où ce régime a évolué au gré des alternances politiques. Bien entendu, un tel système n'interdirait pas aux pouvoirs publics de modifier les paramètres de ce dispositif en fonction des catégories de logements qu'ils souhaitent privilégier.
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Propositions : Exonérer les héritiers d'une partie du paiement des droits de succession en cas de maintien du logement dans le secteur locatif, si le logement est loué à un niveau de loyer plafonné et à un ménage à revenus modestes. Utiliser le produit de la contribution sur les revenus locatifs pour financer un dispositif de garantie des risques locatifs. Revoir, après évaluation, la fiscalité des locations meublées. Proportionner les avantages fiscaux accordés aux investissements locatifs en fonction des contreparties sociales s'attachant au logement. |
B. ORIENTER L'ÉPARGNE VERS LE LOGEMENT
1. Encourager l'épargne solidaire
En complément des dispositifs d'amortissement fiscal présentés ci-dessus, votre groupe de travail estime souhaitable que les pouvoirs publics encouragent les Français à orienter leur épargne vers le logement.
Votre groupe de travail a eu l'occasion d'auditionner la fondation Humanisme et habitat, qui consacre ses activités au logement des personnes les plus défavorisées. Cette fondation lui a présenté différents mécanismes d'épargne solidaire sur lesquels elle appuie son action, en particulier, un fonds commun de placement, un contrat d'assurance-vie, un livret bancaire et des OPCVI solidaires. Les intérêts de ces produits, dont la rentabilité est proche des produits d'épargne « classiques », sont partagés entre l'épargnant et une société foncière chargée d'investir ces sommes dans le logement des personnes défavorisées.
Or, ces mécanismes d'épargne sont assez peu connus du grand public et il est plus que probable que les épargnants, s'ils avaient une meilleure connaissance de ces produits financiers, seraient assez favorables à y consacrer une partie de leur épargne.
Ces réflexions amènent votre groupe de travail à préconiser une mesure, technique en apparence, qui permettrait de drainer un surcroît d'épargne vers ces produits d'épargne solidaire, en prévoyant le déplafonnement de certains produits d'épargne réglementés (type Livret A ou CODEVI, aujourd'hui plafonnés respectivement à 15.000 et 3.000 euros), à la condition que les fonds investis au-dessus de cette limite soient de facto et orientés vers ces produits financiers.
2. Instaurer un mécanisme de dissociation de l'usufruit et de la nue-propriété
Afin d'inciter les particuliers à placer leur épargne dans un système permettant le développement du parc social, votre groupe de travail propose également de définir un mécanisme juridique permettant de dissocier l'usufruit de la nue-propriété.
Concrètement, un tel mécanisme permettrait la réalisation de logements neufs dans le cadre d'un démembrement temporaire de propriété, pour une durée comprise entre 15 et 20 ans, entre un usufruitier bailleur social et un nu-propriétaire investisseur privé ayant vocation à devenir plein propriétaire à terme. Au cours de cette première période, le logement, dont la nue-propriété serait financée entièrement par l'investisseur privé, serait mis à la disposition de l'organisme qui le louerait aux conditions du logement social. A la fin de cette période, l'investisseur retrouverait l'usufruit du logement.
Votre groupe de travail estime qu'un tel dispositif permettrait de faciliter la construction de logements sociaux dans des territoires où le prix du foncier est élevé, sans mobiliser les fonds propres des bailleurs ou les finances des collectivités territoriales.
Toutefois, votre groupe de travail tient à souligner qu'un tel mécanisme ne peut se généraliser qu'à condition que les engagements de relogement des occupants en place à l'issue de la période pendant laquelle l'investisseur a livré son usufruit soient solidement définis.
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Propositions : Déplafonner certains produits d'épargne réglementés à condition que le surplus soit orienté vers des produits d'épargne solidaire. Instaurer un mécanisme de dissociation de l'usufruit et de la nue-propriété. |
C. FACILITER L'ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ
Votre groupe de travail est persuadé qu'il est nécessaire de mener une politique volontariste afin d'aider les Français, notamment les plus modestes d'entre eux, à accéder à la propriété. L'accession à la propriété constitue la dernière étape du parcours résidentiel ascendant auquel aspirent nos concitoyens . Surtout, il est indéniable que l'acquisition de la résidence principale avant l'âge de la retraite constitue l'un des moyens perçu comme le plus efficace pour se protéger de la pauvreté. Or, notre pays est, en la matière, en retard par rapport à certains de nos voisins européens puisque la France ne compte que 56 % de propriétaires, contre 83 % en Espagne ou 70 % en Italie.
En complément du prêt à taux zéro, votre groupe de travail juge nécessaire de prévoir d'autres mesures afin d'amplifier ce mouvement d'accession à la propriété.
1. Adapter les outils bancaires
Au cours de son audition devant votre groupe de travail, le président du groupe Crédit mutuel a indiqué que dans le cadre des prêts immobiliers consentis par le groupe les ménages avaient la possibilité de reporter le paiement de mensualités dans les cas où ils sont confrontés à un accident de la vie (chômage, divorce etc...). Votre groupe de travail estime que ce type de dispositif est particulièrement pertinent et en appelle à leur généralisation, qu'il s'agisse du dispositif décrit ci-dessus ou de systèmes permettant de faire varier le montant des mensualités en cas de problème économique, car ils permettent d'adapter le coût d'acquisition du logement aux aléas économiques auxquels les ménages peuvent se trouver confrontés.
2. Réformer l'hypothèque
Votre groupe de travail est également favorable à une réforme de la législation sur l'hypothèque. Alors qu'en vertu du droit actuellement en vigueur, l'hypothèque s'attachant à un bien immobilier n'est levée qu'à l'issue du remboursement de l'emprunt, des réflexions sont en cours pour créer un dispositif d'hypothèque « rechargeable ». Un tel dispositif permettrait à l'emprunteur qui a déjà constitué une hypothèque pour l'achat d'un bien immobilier d'affecter une partie de l'hypothèque, proportionnelle au montant du crédit déjà remboursé, à la garantie d'un autre crédit.
Votre groupe de travail juge souhaitable une telle évolution car elle devrait autoriser la constitution de nouvelles lignes d'emprunt pour faciliter l'accession à la propriété.
3. Développer la vente des logements HLM
Afin de développer l'accession à la propriété des ménages les plus modestes, votre groupe de travail juge pertinent de développer la politique de vente de logements locatifs sociaux à leurs occupants.
Il est ainsi souhaitable que les logements HLM puissent être mis en vente à leurs occupants avec une décote par rapport à leur valeur de marché. Toutefois, pour éviter la spéculation, il est tout aussi indispensable de prévoir un mécanisme obligeant les ménages, en cas de revente du logement dans les cinq ans à un prix supérieur au prix d'acquisition, à restituer à l'organisme HLM tout ou partie de la décote dont ils auront bénéficié .
Votre groupe de travail souhaite néanmoins, sur ce sujet, préciser que l'amplification de cette politique est inenvisageable sans une association étroite des communes ou des intercommunalités à la définition des objectifs de vente prévus par les organismes HLM. En outre, cette concertation entre les collectivités territoriales et les organismes doit également porter sur la localisation des logements qui seront reconstruits grâce au produit de ces ventes.
4. Permettre aux organismes HLM de créer des sociétés civiles immobilières
Dans la même logique, votre groupe de travail préconise la création d'un dispositif qui permettrait aux ménages modestes d'accéder progressivement à la propriété en leur donnant la possibilité de moduler leur effort d'épargne mais aussi, si nécessaire, de l'interrompre temporairement, voire définitivement. Un tel mécanisme pourrait prendre appui sur les organismes de logement social en autorisant ces derniers à créer des sociétés civiles immobilières de capitalisation auxquelles ils apporteraient des logements locatifs et dont les parts sociales pourraient être acquises progressivement par les locataires souhaitant devenir propriétaires de leur logement. Dans le cadre de ce mécanisme, les locataires ne deviendraient propriétaires qu'après avoir acquis la totalité des parts du lot représentatif de leur logement et pourraient acquérir ou revendre des parts en fonction de leurs capacités financières.
5. Faciliter les opérations de mixité sociale
Pour développer les programmes de construction de mixité sociale, votre groupe de travail propose de permettre aux organismes HLM de vendre une partie d'un programme de logements destinés à des accédants à la propriété sans contrainte de plafonds de ressources. En contrepartie, les organismes seraient tenus de vendre une autre partie du programme à des personnes à revenus modestes et d'apporter des garanties de sécurité pour les accédants. Cette mesure favoriserait les opérations d'accession très sociale, tout en assurant une mixité sociale au sein même de l'opération.
6. Prévoir une actualisation régulière des plafonds d'éligibilité au prêt à l'accession sociale
Le prêt à l'accession sociale (PAS), outil important pour favoriser l'accession sociale à la propriété, est un prêt conventionné spécifique qui bénéficie de la garantie du fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété (FGAS). Ces prêts sont réservés à des ménages dont les revenus ne dépassent pas des plafonds de ressources fixés par l'arrêté du 4 octobre 2001, qui sont rappelés dans le tableau reproduit ci-dessous.
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Nombre de personnes composant le ménage |
Île-de-France |
Province |
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1 |
15 204 € |
12 146 € |
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2 |
22 316 € |
17 764 € |
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3 |
26 800 € |
21 364 € |
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4 |
31 294 € |
24 959 € |
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5 |
35 801 € |
28 570 € |
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Par personne supplémentaire |
4 498 € |
3 598 € |
Source : Ministère du logement
Ce produit est particulièrement pertinent puisque ce sont près de 60.000 PAS qui sont émis chaque année, pour un montant de prêt moyen oscillant entre 60.000 et 70.000 euros. La répartition par catégories socio-professionnelles des ménages bénéficiaires en 2003 fait apparaître un poids prépondérant des employés, des ouvriers et des ménages exerçant une profession intermédiaire.
Toutefois, votre groupe de travail note que malgré la simplification récente des modalités de calcul des plafonds de ressources du PAS ainsi que l'actualisation de ces derniers 40 ( * ) , le droit en vigueur ne prévoit aucune indexation automatique de ce paramètre, ce qui contribue à diminuer son efficacité sociale.
Votre groupe de travail préconise donc d'inscrire dans la loi une règle automatique d'indexation des plafonds d'éligibilité à ce prêt.
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Propositions : Adapter les outils bancaires pour faciliter l'accession à la propriété. Créer un système d'hypothèque rechargeable. Développer la vente HLM aux locataires occupants en association étroite avec les collectivités territoriales. Permettre la création de société civile immobilière par les organismes HLM pour faciliter l'accession à la propriété. Faciliter les opérations de mixité sociale. Prévoir une actualisation régulière des plafonds d'éligibilité des prêts à l'accession sociale. |
D. RENDRE LE DROIT AU LOGEMENT PLUS EFFECTIF
De nombreuses associations agissant dans le domaine du logement militent depuis longtemps pour que le droit au logement, reconnu aujourd'hui comme un principe à valeur constitutionnelle 41 ( * ) et dont l'Etat est le garant, soit reconnu comme un droit opposable à l'égard de la puissance publique.
Sans méconnaître le caractère fondamental du droit au logement, votre groupe de travail juge cependant que l'opposabilité de ce droit ne peut constituer qu'une perspective. En effet, pour que ce principe ne reste pas lettre morte, il est indispensable que l'offre de logements soit suffisante pour répondre aux besoins de la population. Les objectifs du plan de cohésion sociale et les obligations posées aux communes par l'article 55 de la loi SRU devraient permettre de résorber le grave déficit de logements constaté dans notre pays et de porter l'offre de logements à un niveau plus conforme aux besoins de la population.
Dans l'attente, votre groupe de travail se prononce en faveur du renforcement du rôle des commissions de médiation. Créées par la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions 42 ( * ) , ces commissions 43 ( * ) reçoivent, sur requête des demandeurs de logements locatifs sociaux, les réclamations relatives à l'absence d'offre de logement dans un délai anormalement long. Elles émettent alors un avis qu'elles adressent aux demandeurs, aux organismes bailleurs et aux collectivités locales concernées et peuvent également saisir le préfet de ces dossiers. Toutefois, leurs interventions, en vertu du droit en vigueur, ne se traduisent pas nécessairement par la satisfaction de la requête du demandeur.
Votre groupe de travail vous propose ainsi que les commissions puissent saisir le préfet ou la collectivité locale délégataire du contingent préfectoral de logements locatifs sociaux , du cas d'une famille ou d'une personne qui n'a pas eu de réponse à une demande de logement dans un délai manifestement anormal et qu'elle estime prioritaire. L'autorité saisie aurait alors pour obligation de répondre à cette sollicitation et de désigner cette famille ou cette personne à un organisme disposant de logements correspondant à la demande en fixant le délai dans lequel celui-ci est tenu de lui faire une proposition de logement .
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Proposition : Renforcer le rôle des commissions de médiation pour renforcer le droit au logement. |
E. REDONNER CONFIANCE AUX BAILLEURS PRIVÉS
Le parc locatif privé constitue un segment important du secteur immobilier français puisqu'il loge plus de 5 millions de ménages. Force est pourtant de constater, malgré l'engouement apparent pour l'investissement locatif avec le système « Robien », que le statut de bailleur ne fait plus recette en France. Cette désaffectation des vocations de bailleur repose notamment sur le déséquilibre existant dans la fiscalité française en défaveur de la pierre et des problèmes rencontrés par certains bailleurs dans leurs rapports avec les locataires.
Cette évolution est d'autant plus dommageable que les situations d'impayés de loyers restent, en réalité, faibles au regard de l'ensemble des baux d'habitation. Ainsi, en 2002, seulement 1,2 % des locataires du parc privé se trouvait dans une situation d'impayés de loyers d'une durée supérieure à deux mois (0,4 % des locataires en impayés d'une durée supérieure à six mois 44 ( * ) ). La proportion de contentieux locatifs rapportée au nombre de logements locatifs (privés et sociaux 45 ( * ) ) est également faible puisqu'elle représentait 1 % en 2002. Au surplus, comme le rappelait notre collègue Marcel-Pierre Cléach 46 ( * ) , les contentieux liés à des locataires de mauvaise foi restent encore plus minoritaires. Toutefois, il ne faut pas négliger les « effets de contagion » de l'entourage d'un bailleur qui, échaudé par une mauvaise expérience, décide de revendre son bien à l'issue du bail ou de réoccuper le logement.
Votre groupe de travail estime donc nécessaire de créer les conditions juridiques permettant de redonner confiance aux propriétaires bailleurs, en assurant notamment la sécurisation du paiement du loyer par la création d'un mécanisme de garantie contre les risques locatifs.
1. Créer un mécanisme de garantie contre les risques locatifs
Dans la majorité des cas, les propriétaires immobiliers français ne disposent pas d'un patrimoine important puisque selon l'Union nationale de la propriété immobilière (UNPI), environ un propriétaire sur deux possède un ou deux logements locatifs. Pour ces personnes, la mise en location constitue souvent un complément de recettes indispensable ou un capital en vue de la retraite. Ainsi selon les résultats d'une enquête réalisée par l'UNPI en 2000, 76,6 % des propriétaires bailleurs déclarent que leurs revenus locatifs représentaient environ 50 % de leurs revenus globaux.
Votre groupe de travail estime que la crise de la vocation de bailleur suscite une double tension sur le marché locatif : d'une part, les locataires sont confrontés à des propriétaires de plus en plus exigeants qui réclament des garanties parfois excessives et, d'autre part, les ménages les plus modestes sont exclus de l'accès à ce marché pourtant essentiel.
C'est pourquoi votre groupe de travail ne peut que réaffirmer avec force qu'il est indispensable de sécuriser le paiement du loyer . Dans la mesure où les dispositifs d'aides existants en faveur des locataires (en particulier les Fonds de solidarité pour le logement) restent réservés à ceux qui connaissent les plus grandes difficultés, il apparaît aujourd'hui nécessaire que l'Etat crée les conditions à même de redonner confiance aux bailleurs, ce qui permettra de détendre les relations bailleurs/locataires. En effet, il apparaît justifié que l'Etat assume les conséquences financières du défaut du paiement du loyer dans la mesure où une telle garantie relève de ses missions au titre de la solidarité nationale.
Pour autant, la mise en place d'un système de garantie du paiement des loyers est une idée qu'il convient de manier avec précaution. En premier lieu, il ne faut pas négliger le coût d'une telle mesure. C'est pourquoi le fait d'associer les propriétaires à un tel système qui couvrirait tout le parc privé nécessiterait à tout le moins de supprimer la contribution sur les revenus locatifs, ne serait-ce que pour ne pas pénaliser un peu plus les revenus locatifs par rapport aux revenus mobiliers.
En outre, il est indéniable qu'un tel système pourrait avoir des effets pervers et serait de nature à inciter les locataires de mauvaise foi à ne pas payer leur loyer, compte tenu de la garantie dont bénéficieraient les propriétaires. C'est pourquoi, il est indispensable d'être attentif aux détails de mise en oeuvre d'un tel système.
Votre groupe de travail est quant à lui favorable à la mise en place d'un dispositif couvrant tout le parc locatif privé, sous la forme d'un fonds de garantie national placé sous la tutelle de l'Etat, dont le financement serait assuré de manière tripartite par l'Etat, les bailleurs et les locataires.
2. Étendre le volet « prévention des expulsions » de la loi de cohésion sociale au parc privé
Votre groupe de travail porte un jugement très positif sur le dispositif voté dans le cadre de la loi de programmation pour la cohésion sociale visant à prévenir les expulsions locatives, même si, dans la pratique, il serait vraisemblablement souhaitable d'associer plus étroitement les préfets à la mise en oeuvre de ce dispositif.
Ce mécanisme permet en effet à un organisme social de conclure un protocole avec un locataire qui a vu son bail résilié pour défaut de paiement du loyer . Le locataire s'engage à apurer sa dette locative selon un échéancier défini dans le protocole et, en contrepartie, il a droit au rétablissement de son bail et du versement de ses aides au logement. Votre groupe de travail préconise d'étendre ce dispositif au secteur privé. Même si une telle extension n'a pas vocation à couvrir un très grand nombre de cas, il estime que ce dispositif pourrait apporter une solution dans un certain nombre de situations délicates.
En outre, votre groupe de travail tient à rappeler qu'en cas de défaut du paiement du loyer, les logements du parc locatifs privés bénéficient du même dispositif de maintien du versement de l'allocation logement que dans le parc social (avant toute décision judiciaire de résiliation du bail) avec le maintien du versement de l'aide personnalisée au logement. En effet, dès que l'impayé est constitué, le versement de l'aide peut être maintenu sans condition pendant une durée d'un an afin que le bailleur et le locataire puissent mettre en place un plan d'apurement, avec, au besoin, recours à l'aide du FSL. Une fois ce plan d'apurement établi, le maintien de l'aide peut être prolongé sous réserve de la bonne exécution du plan. En outre, il convient de rappeler que dès lors qu'un impayé est constaté, le service chargé du versement de l'aide au logement propose au bailleur que l'allocation logement lui soit versée directement. Cette possibilité de versement en tiers payant constitue donc une garantie supplémentaire pour le bailleur confronté à une situation d'impayé.
Or, d'après les auditions que votre groupe de travail a réalisées, il lui apparaît que ce dispositif « précontentieux » est assez largement méconnu des bailleurs. Cette observation est également valable s'agissant des dispositifs proposés par le 1 % Logement, comme le système Loca-Pass 47 ( * ) pour le dépôt de garantie ou les garanties contre les impayés et les dégradations locatives 48 ( * ) que propose cette organisation. Votre groupe de travail en appelle donc à une large communication sur ce point auprès des instances représentatives des propriétaires et auprès des propriétaires directement, que cela soit par l'intermédiaire des Agences département d'information sur le logement ou des services sociaux concernés. La diffusion de cette meilleure information des bailleurs pourrait également s'appuyer sur les réseaux bancaires quand les investisseurs effectuent leurs démarches en vue de réaliser un placement dans l'immobilier locatif.
Votre groupe de travail estime qu'une meilleure connaissance par les bailleurs de ces dispositifs serait, à n'en pas douter, de nature à atténuer leurs réticences à louer à des ménages à revenus modestes et à conforter ceux qui le font.
3. Faire évoluer à la marge la législation relative aux rapports bailleurs locataires
De l'avis de la très grande majorité des acteurs du logement que votre groupe de travail a auditionné, les dispositions de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs ont atteint un point d'équilibre qu'il convient de ne pas déstabiliser. Ce constat mérite d'autant plus d'être souligné que cette législation a fait l'objet de nombreuses retouches au cours des années 1980. Les législations stables n'étant pas si fréquentes, votre groupe de travail préconise le maintien de cet équilibre plus que satisfaisant.
Pour autant, ce constat n'interdit pas d'envisager quelques évolutions à la marge.
a) Moderniser la législation relative aux charges locatives
Sans toucher au principe d'une liste nationale de charges récupérables 49 ( * ) , votre groupe de travail est favorable à une évolution de la liste des charges récupérables auprès des locataires , qui est actuellement fixée par un décret datant de 1987 50 ( * ) . Il est par exemple souhaitable que des dépenses engagées par les bailleurs et qui correspondent à de réels services offerts aux locataires, dont ils sont souvent demandeurs (pour assurer leur sécurité notamment), puissent être récupérables, ce qui est impossible aujourd'hui.
Votre groupe de travail estime également qu'il serait opportun de permettre des dérogations à cette liste par accord collectif local signé entre les organisations des bailleurs et des locataires. Ces accords pourraient rendre récupérables certaines charges ne figurant pas sur la liste nationale à partir du moment où il existe localement un consensus entre les parties et que les dépenses répondent à une véritable attente des usagers.
b) Préciser certaines dispositions de la loi de 1989
Il a été précisé à votre groupe de travail un certain nombre de cas dans lesquels la loi de 1989 est détournée par les parties, ce qui peut donner lieu à des contentieux, bien souvent dus à des imprécisions de la loi de 1989. Il en va ainsi de la gratuité de l'envoi de l'avis et de la quittance de loyer qui est parfois facturé. Votre groupe de travail estime donc souhaitable de préciser les conditions de facturation de l'état des lieux par exemple et d'examiner avec attention certaines imprécisions dans la rédaction de cette loi pour éviter la multiplication des contentieux.
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Propositions : Créer un mécanisme national de garantie des risques locatifs couvrant l'ensemble du parc locatif privé. Étendre le dispositif de prévention des expulsions de la loi de programmation pour la cohésion sociale au parc locatif privé. Faire évoluer la législation sur les charges locatives. Préciser quelques dispositions de la loi relative aux rapports entre les bailleurs et les locataires. |
F. STABILISER LE TAUX D'EFFORT DES LOCATAIRES
En 2003 les loyers ont poursuivi leur envolée puisque leur augmentation s'est établie à 2,6 % en raison notamment de l'évolution de l'indice du coût de la construction qui sert de base de référence à l'évolution des loyers du secteur privé. Cette progression met en lumière la question de la solvabilité des locataires, dont l'évolution du pouvoir d'achat n'a pas été aussi soutenue au cours des dernières années.
Cette dégradation est, au demeurant, corroborée par les données fournies par le Ministère du logement, selon lesquelles les taux d'effort net 51 ( * ) des ménages (c'est à dire après prise en compte de l'aide au logement) ont augmenté entre 2003 et 2004. Ainsi, ces taux, pour des ménages habitant dans une agglomération de province de plus de 100.000 habitants, seraient passés de 26,9 % à 27,6 % pour une personne seule disposant d'un revenu égal à un SMIC et de 22,8 % à 23,2 % pour un ménage monoactif avec deux enfants et des revenus équivalent à 2 SMIC.
D'une manière plus générale, comme le note l'INSEE 52 ( * ) , la charge de logement des ménages à bas revenus, sous l'effet de la hausse croissante des loyers, a fortement augmenté depuis la fin des années 1980, plus particulièrement dans le parc privé malgré la forte atténuation de cette tendance apportée par l'évolution positive des aides au logement réalisée en 2001.
Sur la base de ce constat, votre groupe de travail est amené à émettre deux préconisations.
1. Pour une révision de l'indice d'indexation des loyers
Votre groupe de travail est tout d'abord favorable à une modification du dispositif d'indexation des loyers, qui repose aujourd'hui sur l'indice du coût de la construction défini par l'INSEE. Même si sur longue période, on constate que la variation de cet indice est assez proche de celle du niveau général des prix, il n'en reste pas moins qu'à court terme ses modalités de calcul, qui s'appuient en grande partie sur le coût des matières premières 53 ( * ) , conduisent à des variations souvent déconnectées de celles du pouvoir d'achat des ménages.
Votre groupe de travail constate que cette évolution actuelle est d'autant plus inopportune qu'elle se produit dans une période où les loyers du secteur privé sont orientés à la hausse du fait des tensions enregistrées sur le marché immobilier.
Ainsi, votre groupe de travail prend acte de la décision de modifier cet indice avec l'introduction par un amendement gouvernemental au projet de loi relatif au développement des services à la personne et à diverses mesures en faveur de la cohésion sociale. Le dispositif gouvernemental vise à remplacer l'ICC par un indice de référence des loyers dont les modalités de calcul et de publication seraient fixées par décret en Conseil d'Etat.
A tout le moins, votre groupe de travail préconise de préciser dans la loi les grands paramètres qui devraient déterminer cet indice de référence des loyers 54 ( * ) , en indiquant qu'il s'appuie notamment sur l'évolution des prix à la consommation, du coût des travaux d'entretien et d'amélioration du logement à la charge des bailleurs et de l'indice du coût de la construction. Un tel indice, sans être figé dans la loi, devrait ainsi permettre d'éviter les variations erratiques de l'indice du coût de la construction.
A titre personnel, votre rapporteur aurait souhaité que cette question soit traitée dans le cadre du projet de loi « habitat pour tous » et que le Parlement puisse, sur ce sujet important, prendre le temps de la réflexion. Il aurait notamment souhaité pouvoir disposer d'études d'impact sur les effets de la réforme prévue. Il aurait également préféré que le dispositif envisagé par le Gouvernement puisse être élaboré en concertation avec les organisations représentatives des bailleurs et des locataires.
2. Pour une revalorisation régulière des aides à la personne
Le taux d'effort des ménages est également fortement dépendant de l'évolution des aides au logement, qui concernaient plus de six millions de personnes en 2003. Comme le rappelle le rapport du Conseil national de l'habitat précité, les aides personnelles constituent la colonne vertébrale d'un système de solvabilisation et de prévention des risques locatifs. Or, à plusieurs reprises, les financements budgétaires prévus pour l'actualisation des aides au logement ont été insuffisants pour couvrir l'inflation, ce qui s'est traduit par une augmentation du taux d'effort des ménages.
En effet, l'article L. 351-3 du code de la construction et de l'habitation précise que le barème de l'aide personnalisée au logement est révisé le 1 er juillet de chaque année et que cette révision tient compte de l'évolution constatée des prix de détail et du coût de la construction. Or, dans la pratique, cette prise en compte est loin d'être suffisante selon les années pour permettre de préserver l'efficacité sociale des aides au logement. Le CNH évoque ainsi un décrochage des aides au logement face à l'évolution des loyers et des charges.
Enfin, il convient de rappeler que 70 % des locataires (hors étudiants) bénéficiaires des aides personnelles au logement ont un revenu inférieur au SMIC et perçoivent plus de 80 % des prestations versées, ce qui démontre, s'il en était besoin, que ces aides sont un puissant facteur de solvabilisation des ménages les plus défavorisés, qui sont les plus susceptibles d'être confrontés à des difficultés pour le paiement du loyer.
Aussi votre groupe de travail propose-t-il de modifier la loi sur ce point pour que l'actualisation soit réalisée annuellement à un niveau au moins équivalent à l'évolution du niveau général des prix.
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Propositions : Modifier le système d'indexation des loyers. Prévoir une actualisation annuelle des aides au logement au moins équivalente à l'évolution du niveau général des prix. |
G. FLUIDIFIER LES PARCOURS RÉSIDENTIELS AU SEIN DU PARC LOCATIF SOCIAL
Afin de permettre de réels parcours résidentiels ascendants, votre groupe de travail est persuadé de la nécessité de fluidifier la mobilité au sein du parc, en particulier au sein du parc HLM. En effet, ces dernières années ont vu la chute progressive du taux de mobilité au sein des logements locatifs sociaux, passé de 12,4 % par an en 1999 à 10,5 % en 2003. Or, compte tenu d'un parc HLM estimé à 4,2 millions d'unités, la baisse d'un point du taux de rotation représente une « perte » de l'ordre d'une année de construction sociale. Il est donc indispensable de fluidifier la mobilité dans le parc HLM.
1. Rendre le système des suppléments de loyer de solidarité plus efficace
Le système de surloyer 55 ( * ) existe depuis 1958. Avec le vote de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions et de la loi SRU, le SLS est applicable par les bailleurs sociaux aux locataires de logement financés avec des aides de l'Etat, ou conventionnés, dès lors que les revenus des personnes vivant au foyer dépassent d'au moins 20 % les plafonds de ressources fixés pour l'attribution des logements HLM. Entre 20 % et 60 %, l'organisme social a néanmoins toute latitude pour décider s'il souhaite appliquer le SLS au locataire. Au delà de 60 %, l'application du SLS devient obligatoire. En revanche, afin de permettre la mixité sociale, les logements sociaux situés en zone urbaine sensible ou en zone de revitalisation rurale sont exclus du champ d'application de ce dispositif, quelle que soit l'ampleur du dépassement des plafonds par les occupants.
Même si de tels exemples sont loin d'être majoritaires, on constate parfois que des ménages, qui occupent un logement social depuis longtemps, disposent de revenus suffisamment importants pour se loger dans le parc privé ou pour accéder à la propriété. Votre groupe de travail a certes bien conscience qu'il n'est pas souhaitable de ne réserver le parc social qu'aux ménages les plus défavorisés, dans la mesure où une telle orientation irait à l'encontre du principe de mixité sociale. Dans certains quartiers, il serait même plutôt souhaitable de favoriser le retour des classes moyennes. A ce titre, l'enquête sur l'occupation du parc locatif social réalisée en 2003 par le ministère du logement, montre que seuls 10 % des locataires du parc social dépassent les plafonds de ressources fixés pour l'attribution d'un logement social. Surtout, ces données montrent que seuls 4 % de ces locataires ont des revenus supérieurs à 120 % des plafonds, et 1 % d'entre eux se situent à un niveau supérieur à 160 % des plafonds.
Au contraire, cette enquête démontre la paupérisation progressive du parc HLM, occupé à 61 % par des locataires disposant de revenus inférieurs à 60 % des plafonds et 18 % d'entre eux à moins de 20 %.
Ces données permettent donc d'écarter l'idée selon laquelle le parc social serait en très grande partie détournée de se vocation première mais militent, dans le même temps, en faveur d'une réforme des surloyers pour adapter ce dispositif aux réalités locales.
Votre groupe de travail préconise donc de permettre aux organismes HLM, en liaison avec les collectivités territoriales concernées et plus particulièrement avec celles qui sont délégataires de la politique du logement, d'appliquer leur propre barème de surloyer dans les conditions prévues par une convention, afin de rendre, si nécessaire, ce dispositif plus dissuasif. Dans la mesure où les situations les plus anormales se concentrent dans un certain nombre de bassins d'habitat, il apparaît pertinent de permettre une modulation, selon les territoires, de ce mécanisme.
2. Développer les systèmes incitatifs pour limiter la sous-occupation des logements HLM
Les évolutions de la composition des familles occupantes de logements HLM, en particulier quand les enfants quittent le foyer parental, se traduisent fréquemment par la sous-occupation du logement. Aussi, afin d'utiliser au mieux l'offre locative existante, votre groupe de travail préconise-t-il d'encourager les systèmes volontaires visant à inciter financièrement les ménages qui occupent un logement dont la taille est manifestement déconnectée de ses besoins à changer de logement .
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Propositions : Donner aux acteurs locaux la possibilité de rendre le dispositif des surloyers plus efficace. Développer les systèmes volontaires visant à inciter financièrement les ménages qui occupent un logement dont la taille est déconnectée de ses besoins à changer de logement. |
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Réunie le mercredi 29 juin 2005 sous la présidence de M. Jean-Marc Pastor , vice-président , la commission des affaires économiques a adopté à l'unanimité le rapport d'information du groupe de travail sur les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement . |
* 37 Logement : pour un retour à l'équilibre. Rapport d'information n° 22 (2003-2004) fait par M. Marcel-Pierre Cléach au nom de la commission des affaires économiques.
* 38 En application de l'article 12 de la loi de finances pour 2000, qui a remplacé la contribution annuelle représentative du droit de bail et la cotisation additionnelle à cette dernière par la CRL, cette imposition autonome est applicable, depuis le 1 er janvier 2001, aux revenus tirés de la location d'un logement achevé depuis plus de quinze ans.
* 39 54.000 et 60.000 logements locatifs privés ont été construits en 2004 et en 2005 grâce à ce dispositif, contre 30.000 en 2002 grâce à l'amortissement « Besson ».
* 40 Grâce à l'arrêté du 4 octobre 2001, les bénéficiaires potentiels représentent désormais 61,6 % de l'ensemble des ménages, contre 57 % avant la réforme.
* 41 Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 19 janvier 1995 sur la loi relative à la diversité de l'habitat (décision n° 94-359 DC), a considéré que « la possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent est un objectif de valeur constitutionnelle ».
* 42 Loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.
* 43 Placées auprès du préfet du département, elles sont composées au plus de quatre représentants des organismes bailleurs, de deux représentants des associations de locataires et de deux représentants des associations agréées dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées oeuvrant dans le département.
* 44 Données issues de l'enquête logement de l'INSEE de 2002.
* 45 L'INSEE ne fournit pas de données en fonction des parcs concernés.
* 46 Op. Cit.
* 47 Avance gratuite du dépôt de garantie sous forme d'un prêt sans intérêt, remboursable sur une période de 36 mois maximum après un différé de 3 mois.
* 48 Garantie qui couvre les loyers et charges en cas d'impayés pendant 18 mois au cours des trois premières années de location.
* 49 Consacré par un arrêt du 10 mars 1999 de la Cour de cassation.
* 50 Décret du 26 août 1987.
* 51 Rapport entre le montant des loyers et le revenu des ménages après prise en compte des aides au logement.
* 52 INSEE Première n° 950 - Février 2004 - Les conditions de logement des ménages à bas revenus.
* 53 Dont le prix est à la hausse du fait de la demande accrue de ces produits de la part de grands pays en voie de développement, au premier rang desquels la Chine.
* 54 Le Sénat a ainsi adopté un amendement, mettant en oeuvre ces orientations, au projet de loi relatif aux services à la personne et à diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.
* 55 Depuis la réforme de 1996, ce système est appelé supplément de loyer de solidarité (SLS).