II. POURSUIVRE DANS LA VOIE DU RENFORCEMENT DU RÔLE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN MATIÈRE DE POLITIQUE FONCIÈRE ET D'HABITAT
A. PLACER LES INTERCOMMUNALITÉS AU CENTRE DES POLITIQUES FONCIÈRES ET DU LOGEMENT
Depuis le vote de la loi relative aux libertés et responsabilités locales 31 ( * ) , les intercommunalités sont appelées à jouer un rôle plus important dans la conduite de la politique du logement puisqu'elles peuvent être délégataires de la gestion des aides à la pierre. Votre groupe de travail juge cette orientation très positive car les établissements publics de coopération intercommunale, compte tenu de leur périmètre d'intervention, constituent un échelon pertinent pour mener une politique du logement adaptée aux besoins exprimés dans le bassin d'habitat. Les intercommunalités ont en effet une vision globale de la situation de l'habitat sur leur territoire et peuvent mettre en place des actions ciblées en matière de gestion des parcours résidentiels ou en termes de politique foncière. Ainsi des communautés urbaines ou d'agglomération comme celles de Mantes en Yvelines, Chambéry, Rennes, Nantes, Dijon, Pau, Alès ou Bordeaux se sont particulièrement investies sur ces dossiers.
Comme le relève l'Assemblée des communautés de France (ADCF) 32 ( * ) , la politique de l'habitat s'est imposée ces dernières années comme l'un des principaux domaines d'intervention des groupements intercommunaux. Les EPCI jouent déjà un rôle important en matière d'action foncière et de réhabilitation du parc privé conventionné et ce rôle ne peut que s'affirmer dans le domaine du logement social avec la signature progressive des conventions de délégation. D'ores et déjà, près de 85 % des communautés d'agglomération disposent d'un service « logement », dont la taille va de un à treize agents. Surtout, en 2005, près de 45 % des communautés urbaines et d'agglomération ont d'ores et déjà adopté un programme local de l'habitat, datant, pour la plupart de moins de trois ans. 13 % des EPCI ont engagé la révision de leur PLH et 38 % se situent dans la phase d'élaboration de ce document.
Enfin, s'agissant de la délégation des aides à la pierre, dès 2005, 7 % des communautés se sont engagés dans l'élaboration d'une convention de délégation et 41 % des communautés urbaines et d'agglomération entendent devenir délégataires dès 2006 et 21 % après cette date.
Votre groupe de travail souhaite que ce mouvement puisse être poursuivi et amplifié.
1. Renforcer l'échelon intercommunal dans les procédures d'attribution des logements locatifs sociaux
Ce renforcement passe en premier lieu par la nécessité de compléter les compétences des EPCI, en particulier de ceux qui mènent déjà une politique active de l'habitat et qui disposent des outils adéquats. Votre groupe de travail souhaite notamment voir confirmer leur rôle en matière d'attribution des logements locatifs sociaux. Comme votre président avait pu l'indiquer dans son rapport pour avis 33 ( * ) sur le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, alors que les EPCI vont avoir de nouvelles responsabilités importantes en matière de logement avec la délégation de la gestion des aides à la pierre, il apparaît qu'ils ne pourront disposer systématiquement de la délégation du contingent préfectoral de logements locatifs sociaux -outil essentiel pour la conduite de la politique de l'habitat- puisque la loi sur les responsabilités locales a donné une priorité au maire en la matière. Or, les EPCI font partie, avec l'Etat, des acteurs les plus qualifiés pour conduire une politique du logement globale, définie de manière cohérente à l'échelle d'un bassin d'habitat. En effet, la majorité des EPCI disposent déjà d'un programme local de l'habitat, comme cela a été indiqué ci-dessus. En outre, depuis le vote de la loi relative aux libertés et responsabilités locales les programmes locaux de l'habitat doivent indiquer les moyens à mettre en oeuvre pour satisfaire les besoins en logements, dans le respect de la mixité sociale et en assurant une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements.
Surtout, votre groupe de travail estime que l'échelon intercommunal permet de raisonner à l'échelle du bassin d'habitat et de dépasser les égoïsmes communaux.
Votre groupe de travail préconise donc de rendre l'EPCI prioritaire pour la délégation du contingent préfectoral de logements locatifs sociaux quand il dispose d'un programme local de l'habitat.
En second lieu, votre groupe de travail estime souhaitable de conforter les prérogatives des EPCI en matière d'attribution des logements sociaux. Dans la mesure où ils seraient rendus plus systématiquement délégataires du contingent préfectoral, il convient qu'ils disposent des outils adéquats pour mener une politique du logement adaptée aux besoins des personnes les plus démunies. L'EPCI ayant une vision globale des équilibres sociaux en matière d'habitat sur son territoire, il est alors pertinent que soient systématisées des commissions intercommunales de concertation pour l'attribution des logements locatifs sociaux , chargées de statuer sur la question de l'accès au logement des personnes défavorisées.
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Propositions : Rendre les établissements publics de coopération intercommunale dotés d'un programme local de l'habitat prioritaires pour la délégation du contingent préfectoral de logements locatifs sociaux. Rendre obligatoire dans les EPCI compétents en matière de logement la constitution d'une commission de coordination chargée de statuer sur le logement des ménages défavorisés. |
2. Renforcer la solidarité intercommunale en faveur des communes disposant de logements sociaux
Votre groupe de travail est persuadé que, parallèlement à l'affirmation du rôle des EPCI dans le domaine du logement, il est nécessaire d'accroître la solidarité financière au niveau communautaire, en particulier en faveur des communes qui disposent d'un grand nombre de logements locatifs sociaux sur leur territoire. La dotation de solidarité communautaire (DSC) constitue l'un des outils mis à la disposition des EPCI pour permettre une péréquation des ressources des communes membres. Les modalités de calcul et de versement de cette dotation ont récemment été simplifiées par la loi du 13 août 2004.
Depuis le vote de cette loi, les critères de répartition de cette dotation, versée de manière facultative par les EPCI aux communes membres 34 ( * ) , sont fixés par le conseil communautaire statuant à la majorité des deux tiers. Toutefois, la loi précise que ces critères doivent tenir compte prioritairement de l'importance de la population et du potentiel fiscal par habitant, les autres critères étant fixés librement par le conseil.
Afin de compléter cette réforme, sans remettre en cause l'esprit de simplification qui a présidé à son élaboration, votre groupe de travail propose que le nombre de logements locatifs sociaux soit défini comme un des critères prioritaires de versement de la dotation de solidarité communautaire.
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Proposition : Inscrire dans les critères de répartition de la dotation de solidarité communautaire la prise en compte de la part des logements locatifs sociaux. |
3. Créer des établissements publics fonciers locaux et des observatoires du foncier afin de mener une politique foncière sur le long terme
La mise en oeuvre de politiques foncières dynamiques implique pour les communes de développer une connaissance du marché foncier, de mettre en place un dispositif de « veille », et d'anticiper les conséquences foncières de certains projets dans les domaines de l'habitat, des transports et de l'aménagement urbain. Les réponses adressées par les agences d'urbanisme au questionnaire envoyé par votre groupe mentionnent ainsi quelques « bonnes pratiques » en matière de politique foncière. Celles-ci peuvent se traduire par :
- la mise en place d'une ligne budgétaire annuelle spécifique aux acquisitions foncières ;
- l'examen systématique et approfondi des déclarations d'intention d'aliéner en zone de préemption ;
- l'utilisation de l'outil ZAD en plus du droit de préemption urbain, pour les secteurs à enjeux urbains forts, mais différés dans le temps.
Toutefois, les réponses indiquent également bien souvent que les communes ne peuvent, à elles seules, maîtriser l'inflation des coûts et la rareté de l'offre . Certaines soulignent que l'acquisition pour des opérations à moyen terme ne constitue pas une politique très « visible », et tend donc à être reportée. En outre, une telle politique demande des compétences allant de l'estimation à la négociation en passant par la maîtrise des procédures et du contentieux. Or l'ingénierie nécessaire n'est souvent présente que dans les grandes communes ou les structures intercommunales . Lorsque ces opérations sont gérées à l'échelle d'une commune, celle-ci ne dispose pas d'une ingénierie suffisante pour assumer la complexité de mise en oeuvre des outils opérationnels.
C'est pourquoi votre groupe de travail ne peut qu'inciter vivement les territoires à créer des établissements publics fonciers locaux . Ceux-ci constituent en effet des instruments précieux de mutualisation des ressources financières entre communes, permettant d'effectuer du portage à moyen terme.
En outre, l'ensemble des collectivités doit se mobiliser sur les objectifs de la politique foncière. A titre d'exemple, la région Rhône-Alpes a décidé de mettre en place un ensemble d'aides financières aux politiques foncières, notamment pour la constitution d'un établissement public foncier local par département . De même, l'Ile-de-France est engagée dans des actions foncières, qui viennent en bonification des emprunts de la Caisse des Dépôts et dans le financement du foncier pour des opérations d'aménagement concernant des territoires prioritaires.
Votre groupe souligne, enfin, que l'Etat doit pour sa part , d'une part, respecter son engagement d'aider la création de nouvelles agences d'urbanisme et, d'autre part, apporter un soutien financier à la création d'établissements publics fonciers locaux pour favoriser leur émergence .
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Propositions : Encourager la création d'établissements publics fonciers locaux et d'observatoires du foncier afin de mener une politique foncière sur le long terme ; prévoir une dotation financière de l'Etat pour toute nouvelle création. Assurer l'effectivité de l'engagement de l'Etat à soutenir financièrement la création d'agences d'urbanisme. Inciter les régions et les départements à soutenir financièrement les politiques foncières dans les procédures contractuelles. |
B. PERMETTRE UNE RÉGULATION COMMUNALE DES VENTES À LA DÉCOUPE
Au cours de ses auditions, votre groupe de travail s'est penché sur la question des « ventes à la découpe » d'immeubles, phénomène touchant principalement les grandes villes comme Paris, Lyon ou Marseille. Poursuivant le mouvement opéré tout au long de la décennie 1990, les investisseurs institutionnels, en particulier les compagnies d'assurance, continuent en effet à se désengager du secteur du logement et revendent les actifs qu'elles possédaient dans l'immobilier 35 ( * ) . En effet, ces sociétés revendent en bloc leur patrimoine de logements locatifs, généralement de grands logements loués à des prix inférieurs au niveau des loyers de marché, sous forme généralement de reventes d'immeubles entiers -en bloc- à des marchands de biens qui les revendent à l'unité.
Selon le rapport de M. Christian Decocq, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur la proposition de loi relative au droit de préemption des locataires en cas de vente d'un immeuble, la hausse des ventes à la découpe à Paris a connu à un pic à la fin des années 1990 avec près de 7.000 logements vendus chaque année selon ce procédé de 1997 à 1999. Après un léger repli de ces ventes, une nouvelle hausse a eu lieu à partir de l'année 2002 pour atteindre plus de 6.000 transactions à Paris. En outre, les dernières années ont vu arriver de nouveaux acteurs sur ce marché avec les fonds de pension et les marchands de biens étrangers qui ont contribué à l'accélération de ce mouvement.
Cette évolution pose la question du maintien dans les lieux des locataires qui se voient signifier leur congé locatif. Bien évidemment, en application de la législation sur les rapports entre bailleurs et locataires, ces derniers bénéficient d'un droit de préemption lorsque le congé leur est donné, mais n'ont pas toujours, compte tenu des prix de l'immobilier dans les grandes agglomérations concernées, les ressources suffisantes pour acquérir leur logement. De fait, les statistiques indiquent que dans la plupart des cas, seul un tiers des locataires se porte acquéreur.
Afin de réguler ce phénomène, un premier accord collectif national, relatif aux congés pour vente par lots aux locataires dans les ensembles immobiliers d'habitation, a été conclu le 9 juin 1998. Cet accord a été rendu obligatoire pour les logements appartenant au secteur public et semi-public et au secteur institutionnel privé par un décret du 22 juillet 1999.
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Cet accord impose à tout bailleur délivrant un congé pour vendre plus de dix appartements dans un même immeuble : - des obligations d'information des locataires et des associations de locataires (notamment une confirmation par écrit des modalités envisagées pour la vente trois mois avant l'offre de vente) ainsi que du maire de la commune ou de l'arrondissement dès la décision de vente ; - un contenu précis des informations à donner aux locataires (phases de l'opération de vente, conditions de crédit du moment, prix moyens au mètre carré au moment de la mise en vente, avantages de prix accordés aux locataires, possibilités de relogement, diagnostics et bilans techniques de l'immeuble etc...) ; - des délais supplémentaires, dès lors que la durée du bail restant à courir à compter de l'offre de vente est inférieure à 30 mois et que l'obtention d'un prêt, la vente d'un bien immobilier, le départ à la retraite une mutation professionnelle ou toute autre circonstance dûment justifiée nécessite cette prorogation du droit d'occupation du logement ; - une possibilité pour les locataires de transmettre leur droit de préemption à leur conjoint ou concubin notoire, un ascendant ou un descendant ; - des obligations de relogement, qui doivent obéir aux conditions définies à l'article 13 bis de la loi du 1 er septembre 1948, dès lors que le bailleur justifie d'un revenu inférieur à 80 % du plafond de ressources dit plafond locatif intermédiaire (ou plafond PLI) ; - des obligations de renouvellement du bail, dès lors que le locataire a plus de 70 ans à l'échéance de son bail ou que le locataire est dans un état de santé d'une gravité reconnue, souffre d'un handicap physique ou d'une dépendance psychologique établie. Source : Rapport de M. Christian Decocq. |
Sans négliger les conséquences problématiques de ce phénomène, votre groupe de travail souhaite retracer la réalité exacte de cette évolution. Tout d'abord, il convient de préciser que, sans être marginal, ce phénomène ne touche qu'un nombre restreint de logements à l'échelle des marchés immobiliers concernés. En outre, s'agissant d'actifs possédés par des compagnies qui ont des comptes à rendre à leurs clients et à leurs actionnaires, votre groupe de travail comprend la logique qui anime ce mouvement qui ne fait que traduire un comportement logique d'un acteur économique rationnel.
Plus problématiques en revanche sont les ventes en bloc d'immeubles construits dans les années 1960-1970 à l'aide de prêts aidés de la part de l'Etat, aujourd'hui propriété de grandes sociétés institutionnelles publiques ou para-publiques, qui réalisent de confortables plus-values grâce à ces opérations.
Sans méconnaître les progrès accomplis grâce à l'accord collectif signé le 16 mars 2005 36 ( * ) au sein de la commission nationale de concertation, susceptible d'être rendu obligatoire par la proposition de loi précitée, votre groupe de travail préconise de compléter cet édifice par un instrument législatif supplémentaire. En effet, il lui apparaît logique que les communes puissent réguler ce phénomène, compte tenu de ses répercussions sociales importantes en termes d'équilibre de l'habitat.
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Le contenu de l'accord collectif du 16 mars 2005 - l'information fournie aux locataires est améliorée, par l'ajout d'informations sur les dispositifs légaux et réglementaires protégeant les locataires en difficulté et les dispositifs facilitant les opérations pour les locataires, par la communication du récapitulatif des travaux réalisés au plus tard avec l'offre de vente, par une information sur la prise en charge par le bailleur des dépenses d'amélioration et des travaux ne relevant pas des réparations locatives, par l'affichage dans les parties communes du futur règlement de copropriété ; - la prorogation du bail, à raison d'un mois par année d'ancienneté, devient de droit dès lors que le logement est occupé depuis au moins six ans. Cette prorogation est aussi de droit jusqu'à la fin de l'année scolaire pour les locataires qui ont des enfants à charge scolarisés ; - la transmission du droit de préemption est étendue au partenaire par le PACS ainsi qu'au conjoint, concubin ou partenaire par le PACS des descendants et ascendants ; - l'obligation de relogement est étendue aux locataires justifiant d'un revenu inférieur à 100 % du plafond PLI. Source : Rapport de M. Christian Decocq. |
Aussi votre groupe de travail se prononce-t-il en faveur de la création d'un « permis de diviser » ou de « mise en copropriété » que tout opérateur devrait obtenir de la part de l'autorité compétente en matière d'urbanisme avant de se lancer dans une opération de vente à la découpe. Il est d'ailleurs à noter qu'un dispositif similaire existe déjà à New-York.
C'est à dessein que votre groupe de travail ne souhaite pas se prononcer de manière plus précise sur le champ de cette nouvelle catégorie d'autorisation d'urbanisme dans la mesure où il juge qu'une réflexion plus approfondie est souhaitable afin de déterminer les prérogatives précises qu'il conviendrait de donner ainsi aux collectivités publiques. En effet, deux options sont envisageables en la matière.
Votre rapporteur juge souhaitable de créer un outil, confié aux communes, pour leur donner la possibilité de s'opposer aux opérations de vente à la découpe en fonction de critères définis dans la loi (respect des objectifs du programme local de l'habitat, équilibre social de l'habitat sur le périmètre concerné, respect de normes d'habitabilité, taille minimale de l'opération...).
Votre président estime quant à lui que cet outil devrait avant tout permettre d'informer la commune pour qu'elle puisse être partie prenante à la discussion entre le vendeur et les locataires en place afin d'envisager les solutions à mettre en oeuvre pour faciliter le relogement des locataires, leur maintien en place et la nécessité de maintenir les équilibres sociaux qui ont pu se créer dans les immeubles concernés.
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Proposition : Envisager la création d'un permis de mise en copropriété pour réguler les ventes par lots d'immeubles. |
* 31 Loi n° 2004-808 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
* 32 Journée des Présidents, ADCF et Le Club des agglos. Cohésion sociale : les agglomérations en première ligne. Jeudi 23 juin 2005, Assemblée nationale. Synthèse des résultats de l'enquête ADCF : « Agglomérations et cohésion sociale ».
* 33 Avis n° 34 (2004-2005) de M. Dominique BRAYE, fait au nom de la commission des affaires économiques, sur le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale.
* 34 Seules les communautés urbaines sont tenues d'instituer une dotation de solidarité communautaire qui constitue une dépense obligatoire pour l'établissement public.
* 35 Le patrimoine locatif des sociétés d'assurance est ainsi passé de 100.000 logements en 1992 à 52.000 en 2004.
* 36 Sur les cinq associations représentatives des locataires (Confédération nationale du logement (CNL), Confédération générale du logement (CGL), Confédération syndicale des familles (CSF), Association Force ouvrière consommateurs (AFOC) et association Consommation, logement et cadre de vie (CLCV)), seules l'AFOC et l'association CLCV ont signé cet accord. Toutes les organisations représentatives des bailleurs des secteurs locatifs ont également approuvé l'accord.