II. UN POSITIONNEMENT PRIVILÉGIÉ DANS LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
A. LES INCIDENCES FORTES DE LA RÉFORME BUDGÉTAIRE SUR LES EFFECTIFS ET LA GESTION DE LA FONCTION PUBLIQUE
1. L'évolution de la notion d'emploi public dans le cadre de la LOLF
a) La nécessaire association de la DGAFP à la définition des plafonds d'emplois publics
Votre rapporteur spécial juge indispensable une connaissance fine des emplois des trois fonctions publiques : la compétence éprouvée de la DGAFP dans le domaine statutaire et le rôle qu'elle exerce dans la définition de la politique de la fonction publique l'appellent naturellement à disposer d'une capacité d'expertise accrue dans le suivi des emplois publics. A cet égard, l'observatoire de l'emploi public, placé directement auprès du directeur général de la DGAFP, occupe une place éminente.
Dans ce domaine, la mise en oeuvre de la LOLF se traduit par la définition en loi de finances initiale d'un plafond global des emplois de la fonction publique, ensuite réparti par ministère.
Si l'impact budgétaire des plafonds d'emplois publics justifie une étroite association avec la direction du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, les compétences statutaires de la DGAFP lui confèrent une mission essentielle de définition préalable d'un emploi public , au regard des différentes positions statutaires et de la nécessaire prise en compte des emplois pourvus par des agents non titulaires.
Dans cette perspective, votre rapporteur spécial souhaite que la DGAFP occupe toute sa place pour élaborer des référentiels communs aux différents ministères et soit étroitement associée à la détermination des plafonds d'emplois publics.
Proposition n° 15 : associer étroitement la DGAFP à la détermination des plafonds d'emplois publics, compte tenu du rôle de la DGAFP dans la définition préalable des emplois publics.
A cette fin, la DGAFP a développé au cours de l'année 2003 une analyse sur les conséquences de la LOLF en matière d'organisation et de fonctionnement de la fonction publique .
b) Les conséquences de la LOLF sur la gestion statutaire de la fonction publique
Le bureau du statut général (FP3) a participé aux différents chantiers techniques sur l'impact de la LOLF, dans la mesure où ce sont les changements en matière de présentation des emplois et de la manière dont ils sont pourvus qui comportent les perspectives d'évolution les plus substantielles : gestion des emplois, gestion des fonctionnaires (recrutement, formation, affectations, mutations, avancement, évaluation, promotion, mobilité) et des agents non titulaires, politique sociale, dialogue social, politique de rémunération... Une analyse a été engagée afin de distinguer, pour chacun de ces volets, les marges de manoeuvre apportées par la LOLF et les aménagements du statut qu'elle signifie.
S'agissant plus particulièrement de la notion d'emploi, l'article 7 de la LOLF met un terme à l'autorisation budgétaire par corps et par grade, et lui substitue un plafond ministériel d'emplois exprimé en équivalents temps plein (ETP) et une masse salariale par programme soumise à un principe de fongibilité dite « asymétrique » 17 ( * ) . Ce double plafond d'autorisation de dépense, global et fongible, entraîne une perte des repères traditionnels que constituait la carte des emplois par corps et grades et conduit à poser la question d'une éventuelle adaptation du droit statutaire .
Les travaux interministériels menés en 2004 par la DGAFP ont conduit à l'analyse suivante : le terme d'emploi contenu dans une quarantaine d'articles du statut général renvoie plus à la notion de poste et de fonctions qu'à celle de l'emploi budgétaire au sens de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 . La plasticité de la notion statutaire d'emploi n'induit donc aucune nécessité absolue de modification du statut général .
En revanche, les statuts particuliers des corps de fonctionnaires contiennent des dispositions qui se fondent sur les notions d'emploi budgétaire ou d'effectif budgétaire , notamment pour le calcul des pyramidages destinés à calibrer les contingents d'avancement de grade au sein de chaque corps. La question de la réforme du mode de calcul de ces contingents d'avancement se pose donc avec acuité et devrait être traitée au cours de l'année 2005.
Au terme d'une concertation interministérielle, un décret a été préparé pour permettre la mise en place de ratios de promotions dans l'ensemble des corps de fonctionnaires : une certaine proportion des fonctionnaires promouvables pourra ainsi, chaque année, bénéficier d'une promotion de grade. Des arrêtés fixeront le niveau de ce ratio, qui représentera un plafond de promotions, pour une période annuelle ou pluriannuelle . Il permettra de définir des pratiques de gestion des carrières cohérentes avec l'ensemble des déterminants d'une politique d'ensemble de GRH (analyse des besoins de recrutement, de l'évolution des compétences, de la mobilité fonctionnelle et géographique notamment). Pour assurer le succès de la réforme, votre rapporteur spécial observe que les ministères gestionnaires devront mettre en place des critères de choix des agents promus assis sur une politique adéquate de gestion des compétences et des parcours de carrière.
Dans cette perspective d'affirmation de son rôle de « DRH groupe » pour la conduite de lé réforme budgétaire, la DGAFP anime un groupe de travail interministériel en coordonnant et nourrissant la réflexion des directions du personnel sur ce sujet et les thèmes qui lui sont connexes . Outre la réflexion conduite par l'observatoire de l'emploi public sur la GPEEC et l'approche métiers, deux thèmes font actuellement l'objet d'un travail soutenu : la déconcentration et la rémunération à la performance. Ils donnent lieu à l'examen d'initiatives prises chez nos partenaires de l'Union européenne et de l'OCDE ainsi qu'à un travail de comparaison fondé sur les pratiques observées dans les ministères et dans des entreprises publiques ou privées dont l'activité, dans le secteur des services, peut offrir des points de comparaison pour les administrations centrales.
La LOLF conduit à conférer un nouveau rôle aux directions des ressources humaines, lesquelles devront se recentrer sur une fonction de prestataire de services et de régulation, dans la mesure où le rôle des gestionnaires de programmes dans la gestion du personnel va se renforcer . Votre rapporteur spécial plaide ainsi pour un renforcement des fonctions de pilotage stratégique des DRH des ministères, dans un cadre coordonné par la DGAFP.
Proposition n° 16 : renforcer les fonctions de pilotage stratégique des directions des ressources humaines des ministères, dans un cadre coordonné par la DGAFP.
* 17 La fongibilité asymétrique signifie que, au sein de l'enveloppe de crédits « fongibles » d'un programme, les dépenses de personnel du titre 2 peuvent être diminuées au profit des autres titres, mais que l'opération de gestion inverse n'est pas possible.