2. Une répartition des rôles à réexaminer au sein des administrations centrales
Compte tenu du rôle interministériel exercé par la DGAFP dans la définition et la mise en oeuvre des réformes de la fonction publique, votre rapporteur spécial observe qu' une répartition claire des compétences s'avère absolument nécessaire :
- avec la direction du budget (DB) du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, et plus particulièrement sa deuxième sous-direction en charge des questions de personnel, d'une part ;
- avec les directions en charge des ressources humaines des ministères, d'autre part.
a) La complémentarité avec les missions exercées par la direction du budget
La DGAFP et la DB traitent fréquemment des mêmes sujets selon des approches différentes en fonction des cohérences dont elles se réclament, budgétaire pour l'une, statutaire et de gestion des ressources humaines pour l'autre. Dans ce cadre, votre rapporteur spécial a souhaité distinguer la question des rémunérations traitées à la DGAFP par le septième bureau de la fonction publique (FP7) et les aspects statutaires relevant des bureaux FP3, FP2 et FP6 de la DGAFP.
(1) Dans le domaine des rémunérations
En ce qui concerne les rémunérations , les correspondants du bureau FP7 de la DGAFP sont les bureaux de la deuxième sous-direction de la DB et le bureau des retraites et des régimes spéciaux de la sixième sous-direction. Les contacts avec ces bureaux sont quotidiens . Le bureau FP7 assure, en effet, l'instruction juridique et technique des dossiers indemnitaires et de pensions civiles et militaires de retraites, en liaison avec ces bureaux afin d'adopter aussi souvent que possible des positions communes.
Ainsi, en réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, la DGAFP observe que « si nous intervenons en partenariat sur l'ensemble des dossiers, les angles d'approche sont complémentaires. Revendiquant un positionnement de DRH-groupe, la DGAFP a, en matière de rémunération, des préoccupations spécifiques, distinctes de celles plus strictement budgétaire de la DB . Ainsi, elle entend mener un travail de progressif rapprochement des structures de rémunérations des agents de la fonction publique , avec pour première exigence un accroissement de la transparence des dispositifs indemnitaires .
« Les axes de ces positions sont les suivants :
« - en matière indemnitaire, assurer la sûreté juridique des textes tout en permettant la simplification de la gestion des régimes, rapprocher les régimes comparables afin de favoriser la mobilité professionnelle et d'éviter les effets reconventionnels entre ces régimes, impulser et accompagner les réformes indemnitaires dans l'objectif de régularisation et de refondation défini par la Cour des comptes dans ses rapports depuis 1999 et dans la perspective de la mise en place de la LOLF en 2006 (reconnaissance de la performance dans le cadre de la gestion des ressources humaines) ;
« - en matière de retraites, assurer la sûreté juridique des textes dans le cadre de la mise en oeuvre de la réforme de 2003, représenter les ministères de tutelle dans les régimes de l'IRCANTEC 12 ( * ) et de la CNRACL 13 ( * ) , participer aux groupes de travail du Conseil d'orientation des retraites sur les suites à donner à la réforme.
« Toutefois, la comparaison avec l'action de la direction du budget s'avère moins pertinente en matière de politique salariale. La direction du budget assure en effet un pilotage de la masse salariale dans un objectif de maîtrise de la dynamique de la dépense publique. La DGAFP , tout en partageant cette préoccupation, est chargée quant à elle de conduire la négociation salariale, dans un objectif de préservation du pouvoir d'achat. Il en résulte l'utilisation d'outils différents et une attention particulière accordée par la DGAFP à la réforme de la structure des rémunérations, dans le souci de moderniser la GRH de la fonction publique ».
Votre rapporteur spécial se félicite de la complémentarité de la DGAFP et de la DB dans la conduite des négociations salariales de la fonction publique , et a pu observer lors de l'audition de M. Vincent Berjot, deuxième sous-directeur à la DB, que les positions respectives pouvaient converger.
Il a toutefois eu le sentiment que la volonté, légitime, de la DGAFP de conduire les réformes de la fonction publique se heurte à une approche plus strictement budgétaire de la DB, alors même que les gains d'efficacité pour la fonction publique représentent des enjeux très supérieurs au coût direct de ces mesures.
C'est pourquoi votre rapporteur spécial réaffirme la première proposition 14 ( * ) qu'il a formulée dans le cadre du présent rapport d'information : il faut conforter la DGAFP pour qu'elle devienne une « DRH groupe » de la fonction publique, nonobstant le fait que cette évolution peut se traduire par l'exercice de compétences nouvelles par la DGAFP, jusqu'ici exercées exclusivement par la DB.
(2) Sur les questions statutaires
En ce qui concerne les sujets statutaires , le correspondant privilégié du bureau FP3 de la DGAFP est le bureau de la politique salariale et des statuts (BPSS) à la deuxième sous-direction du budget. Mais il semble que les contacts soient moins fréquents que ceux, quotidiens, de FP7, ne serait-ce que parce que la délimitation des expertises respectives de chaque service est claire et n'exige pas des échanges continus.
S'agissant des positionnements respectifs des deux bureaux, en réponse au questionnaire adressé par votre rapporteur spécial, la DGAFP a formulé les observations suivantes :
« De façon générale, les bureaux FP3 et BPSS se rejoignent sur les grandes orientations de la politique de modernisation de la gestion des ressources humaines.
« Pour bien apprécier le sens de la situation actuelle, une mise en perspective historique peut être utile. La question de l'articulation entre la DGAFP et la direction du budget s'est posée dès la création de la première en 1945. L'objectif était alors, avec l'adoption d'un statut général de la fonction publique, de mettre en place un cadre juridique unifié pour l'ensemble de la fonction publique, après des décennies de gestion ministérielle ayant abouti à de grandes disparités , péniblement limitées par la jurisprudence administrative. A l'effort de cohérence assuré auparavant par la direction du budget s'est donc ajoutée une dimension juridique, confiée à une direction nouvelle, distincte de la direction du budget. Historiquement, la DGAFP s'est donc construite largement sur une approche juridique et sur la défense et l'interprétation du statut général, tandis que la direction du budget se recentrait sur le volet financier , en gardant un certain nombre d'outils de contrôle à la jonction des finances et du statut (contreseing systématique des textes généraux et de certains actes individuels, pyramidages budgétaires des corps doublant les pyramidages statutaires quand ils existaient).
« La diffusion du discours de modernisation de gestion des ressources humaines, en particulier depuis la fin des années 1990, a fait substantiellement évoluer cette situation héritée de l'après-guerre , en donnant une nouvelle orientation aux travaux de la DGAFP : désormais, il s'agit moins en effet de défendre pour le principe un statut général qui a peu évolué depuis 1946 que de travailler à son évolution maîtrisée , dans le respect des principes de la fonction publique de carrière. Il en résulte un nouveau positionnement pour la DGAFP, passant d'une direction d'appui technique et juridique à des ministères gestionnaires très autonomes à une direction d'état-major , avec un rôle d'impulsion et d'animation des directions des ressources humaines des ministères. C'est le sens du vocable « DRH groupe » figurant dans la stratégie ministérielle de réforme. Ce nouveau positionnement centré sur l'impulsion modernisatrice, conforté par le maintien d'une capacité d'expertise juridique reconnue, offre un champ de développement commun à la DGAFP et à la direction du budget. La première ne dispose pas cependant des mêmes moyens ».
Comme sur la question des rémunérations, le rôle incontournable du ministère en charge de l'économie était déjà affirmé à l'article 15 de l'ordonnance précitée du 9 octobre 1945 :
« Le ministère de l'économie et des finances participe à l'étude de tous les projets élaborés ou examinés par la présidence du gouvernement au titre du paragraphe 3° ci-dessus 15 ( * ) .
« Le ministre de l'économie et des finances signe ou contresigne tous les textes relatifs à la fonction publique ou aux fonctionnaires qui ont des répercussions financières directes ou indirectes ».
Si le sujet n'est donc pas nouveau, votre rapporteur spécial souhaite également souligner sinon les convergences, du moins les complémentarités d'approche, entre la DGAFP et la DB , dans un objectif commun : améliorer la gestion publique dans le respect des principes définis en 1945.
L'idée éventuelle d'une fusion de certains services de la DB et de la DGAFP n'est donc pas d'actualité, même si le renforcement de la DGAFP pourrait conduire, à terme, à une coordination plus étroite des politiques conduites et à d'éventuels aménagements de l'organigramme des deux directions.
b) La coopération avec les directions en charge des ressources humaines des ministères
Conformément à la vocation de la DGAFP, en tant que DRH groupe, de permettre la mise en oeuvre des changements mais sans s'immiscer dans la gestion des ministères, ce sont des relations de coopération qui caractérisent les échanges entre la DGAFP et les directions ministérielles en charge des ressources humaines .
En matière de règles statutaires , votre rapporteur spécial distingue celles qui régissent les droits, obligations et principes généraux applicables au recrutement, à la carrière et à la rémunération des fonctionnaires qui sont contenues dans le statut général, d'une part, des dispositions concernant les statuts particuliers des agents d'un corps, d'autre part :
- s'agissant de l'évolution des dispositions législatives, le pouvoir d'initiative appartient à la DGAFP, après validation lors de réunions interministérielles d'arbitrage tenues sous l'égide de conseillers du Premier ministre ;
- concernant les statuts particuliers de corps de fonctionnaires, relatifs aux conditions spécifiques de recrutement et d'avancement et aux missions des agents, la création ou la modification des statuts est initiée par le ministère gestionnaire du corps ou, s'il s'agit de corps ministériels, par la DGAFP, dans l'hypothèse par conséquent de corps à statut commun ou de corps à statut interministériel.
En outre, la DGAFP détient une compétence de coordination de tous les statuts particuliers, de manière à ce que les fonctionnaires de même niveau et exerçant des fonctions comparables bénéficient de conditions de recrutement et d'avancement comparables et soient dans des situations indiciaires équivalentes.
Ce pouvoir de coordination est détenu par le ministre de la fonction publique qui contresigne tous les statuts, la DGAFP et donne un avis préalable à la saisine des commissions consultatives et du Conseil d'Etat. Un arbitrage interministériel a lieu en cas de désaccord entre l'administration à l'origine du texte statutaire et la DGAFP.
Votre rapporteur spécial conclut que ces dispositifs fonctionnent selon un schéma d'accord bien défini, mais que des simplifications seraient souhaitables, par exemple en matière de contreseings , sans remettre naturellement en cause l'association étroite de chaque département ministériel à la prise de décision.
Proposition n° 12 : envisager une simplification des procédures de contreseing ministériel sur les dispositions réglementaires du statut de la fonction publique.
Dans le cadre de ses missions statutaires et d'organisation de la fonction publique, la DGAFP est ainsi en charge de la cohérence de la politique nationale, laquelle s'inscrit dans un cadre communautaire de plus en plus exigeant - bien qu'il ne s'agisse pas d'un domaine de compétence de l'Union européenne stricto sensu .
* 12 Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques.
* 13 Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales. .
* 14 Cf. ci-dessus, première partie, paragraphe I A 2.
* 15 A savoir : « 3° D'étudier toute proposition tendant à :
« a) Améliorer l'organisation des services publics ;
« b) Coordonner les règles statutaires particulières aux divers personnels de l'Etat et des autres collectivités publiques ;
« c) Aménager les principes de la rémunération et le régime de prévoyance de ces personnels ».