C. LA DYNAMIQUE CRÉÉE PAR LA PERSPECTIVE DE L'ADHÉSION
Certes, au cours de son audition, Mme Luisella Pavan-Woolfe a indiqué que le tableau général des droits des femmes dans les dix nouveaux États membres était contrasté et, qu'à ce stade, il était tout à fait prématuré de tirer des conclusions sur la mise en oeuvre effective de la législation communautaire. Il ne paraît cependant pas déraisonnable de parier sur un puissant effet d'entraînement consécutif à l'intégration européenne en termes d'amélioration des droits et de la situation des femmes.
1. L'amélioration, quoique inégale, de la représentation politique des femmes
Au cours de son audition, Mme Anna Záborská, présidente de la commission des droits de la femme et de l'égalité des genres du Parlement européen, a signalé une progression de l'engagement politique des femmes en insistant sur le rôle déterminant des partis politiques pour la désignation des candidats aux mandats nationaux.
a) Au gouvernement
La plupart des nouveaux États membres de l'Union européenne comptent des femmes au sein de leur gouvernement , à l'exception de Chypre et de la Slovaquie , comme le montre le tableau ci-après issu de la base de données sur les femmes et les hommes dans la prise de décision 10 ( * ) mise en place par la Commission européenne :
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Place des femmes et des hommes dans le pouvoir exécutif des dix nouveaux États membres de l'Union européenne (au 29 mars 2005) |
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État |
Président |
Premier ministre |
Ministres |
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Femmes (N) |
Hommes (N) |
Femmes (%) |
Hommes (%) |
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Lettonie |
F |
H |
4 |
13 |
24 |
76 |
|
Lituanie |
H |
H |
2 |
11 |
15 |
85 |
|
Malte |
H |
H |
2 |
11 |
15 |
85 |
|
Hongrie |
H |
H |
2 |
15 |
12 |
88 |
|
République tchèque |
H |
H |
2 |
15 |
12 |
88 |
|
Estonie |
H |
H |
1 |
12 |
8 |
92 |
|
Slovénie |
H |
H |
1 |
14 |
7 |
93 |
|
Pologne |
H |
H |
1 |
15 |
6 |
94 |
|
Chypre |
H |
-- |
0 |
11 |
0 |
100 |
|
Slovaquie |
H |
H |
0 |
15 |
0 |
100 |
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Source : Commission européenne, DG EMPL, Base de données sur les femmes et les hommes dans la prise de décision |
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Parmi les dix nouveaux États membres, au 29 mars 2005, un seul, la Lettonie , a une femme pour chef de l'État, et aucun gouvernement n'est dirigé par une femme.
Alors que, dans l'Union à Vingt-Cinq, les femmes constituent, en moyenne, 23 % des ministres de plein exercice (18 % en France), un seul nouvel État membre, la Lettonie , compte dans son gouvernement un pourcentage de femmes légèrement supérieur, soit 24 %. Tous les autres ne comportent jamais plus de 15 % de femmes ministres.
La Lettonie a quatre femmes ministres, à la culture, aux affaires sociales et à la justice, ainsi que deux secrétaires d'État, aux finances et à la santé. Il convient également de souligner le rôle de Mme Kalniete, ancienne ministre des affaires étrangères, qui a été commissaire européenne entre l'adhésion de son pays à l'Union, le 1 er mai 2004, et l'investiture du nouveau collège des commissaires, à l'automne 2004.
En Estonie , le gouvernement ne comprend qu'une seule femme, qui détient le portefeuille des affaires étrangères. Toutefois, le précédent gouvernement estonien comportait cinq femmes, à l'éducation, aux affaires sociales, à l'économie et aux communications, aux affaires étrangères et à la culture.
La Lituanie a connu douze gouvernements depuis la restauration de son indépendance. De manière générale, les femmes y sont relativement peu représentées. Quatre gouvernements n'ont compté aucune femme, six en comprenaient une seule, un en comptait deux, et un en a eu trois. Toutefois, les femmes lituaniennes, lorsqu'elles étaient représentaient au gouvernement, ont généralement détenu des portefeuilles importants tels que les finances, les affaires européennes ou la sécurité sociale. Rappelons également que le premier gouvernement de la Lituanie indépendante a été dirigé par une femme pendant dix mois. La Pologne se trouve dans une situation quelque peu similaire. Douze femmes ont été ministres dans les gouvernements qui se sont succédé depuis 1989, généralement à l'éducation, aux affaires sociales et à la justice. Une femme a également dirigé le gouvernement en 1992/1993.
Certains nouveaux États membres présentent néanmoins des performances très médiocres en termes de représentation des femmes au gouvernement.
En Slovénie , une seule femme est ministre, sur 15 portefeuilles ministériels.
En Hongrie , une femme a été ministre de la santé et des affaires sociales, et une autre est ministre de l'intérieur. Le gouvernement hongrois compte également une femme ministre chargée de l'égalité des chances.
Les femmes sont également très peu nombreuses dans les gouvernements de la République tchèque . Le gouvernement actuel en compte deux, à l'éducation et à la santé. Le gouvernement précédent ne comprenait aucune femme.
A Chypre , la situation est encore moins satisfaisante, puisque ce pays n'a connu que deux femmes ministres depuis 1980 : en 1993, à l'éducation nationale et à la culture, et en 2003, à la santé.
En ce qui concerne les ministres délégués ou secrétaires d'État, la moyenne communautaire est de 22 % (26 % en France). Malte en compte 25 %, la Slovaquie 17 %, et la Hongrie 7 %.
D'une manière générale, il convient de noter que même les portefeuilles ministériels n'échappent pas à la répartition sexuée des compétences , les ministres femmes occupant des ministères « naturellement » féminins, l'éducation et les affaires sociales en particulier.
b) Au Parlement
Comme l'a expliqué, au cours de son audition, Mme Jacqueline Heinen, professeure à l'université de Versailles-Saint-Quentin-en-Yvelines, au lendemain de la chute du Mur de Berlin, la représentation politique des femmes, au Parlement en particulier, s'est généralement effondrée, à un niveau souvent inférieur à 5 %, mais, dans un second temps, un rééquilibrage a pu être observé au cours des années 2000, certains pays comptant parfois 20 % de femmes parlementaires.
• La lente mais indéniable augmentation du nombre des femmes parlementaires
Dans les régimes de type socialiste d'Europe centrale et orientale, les femmes étaient globalement assez nombreuses parmi les parlementaires. Il existait même, dans certains pays, un système de quotas assurant une représentation minimale des femmes. C'est aussi, sans doute, que le Parlement n'était pas un véritable lieu de pouvoir !
Selon les données issues de l'Union interparlementaire (UIP), les Parlements des dix nouveaux États membres de l'Union européenne comptaient en leur sein, au 28 février 2005, les proportions suivantes de femmes :
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La représentation des femmes dans les
Parlements
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Pays |
Chambre basse
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Chambre haute |
Rang |
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Lituanie |
22 |
30 e |
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Lettonie |
21 |
35 e |
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Pologne |
20,2 |
23 |
38 e |
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Estonie |
18,8 |
46 e |
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République tchèque |
17 |
12,3 |
53 e |
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Slovaquie |
16,7 |
54 e |
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Chypre |
16,1 |
55 e |
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Slovénie |
12,2 |
69 e |
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Malte |
9,2 |
87 e |
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Hongrie |
9,1 |
88 e |
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Source : Union interparlementaire |
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Les femmes sont très inégalement présentes au sein des Parlements des nouveaux États membres, puisque cette proportion est comprise entre 22 % en Lituanie , qui occupe le 30 e rang (sur 125) dans le classement de l'UIP 11 ( * ) , et 9,1 % en Hongrie , classée 88 e . La Pologne , pays le plus peuplé des Dix, au 38 e rang, avec 20,2 % de députées et 23 % de sénatrices, occupe une position plutôt bonne.
Au sein de l'ensemble de l'Union européenne, les nouveaux États membres occupent une place médiane. Si neuf « anciens » États membres sont mieux classés que la Lituanie 12 ( * ) , aucun n'est moins bien classé que la Hongrie. Seuls deux nouveaux États membres, Malte et la Hongrie, se trouvent en moins bonne position que la France, qui occupe le 69 e rang, ex aequo avec la Slovénie, c'est-à-dire l'avant-dernière place parmi les Quinze, l'Italie étant 73 e , et le 21 e rang parmi les Vingt-Cinq.
Il convient surtout de noter que la part des femmes au sein des Parlements des nouveaux États membres a globalement progressé au cours des législatures successives, bien qu'elles restent largement sous-représentées.
Mme Tanja E.J. Kleinsorge, secrétaire de la commission sur l'égalité des chances pour les femmes et les hommes de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, a fait observer à votre délégation que les pays dont la proportion des femmes représentées s'était améliorée avaient pour la majorité d'entre eux mis en oeuvre une action dite positive pour y parvenir, des quotas par exemple, soit lors de l'élection, soit dans la loi électorale ou dans les procédures de sélection au sein des partis politiques.
Cette progression est cependant restée relativement faible dans de nombreux États membres.
En Lettonie , la part de députées est passée de 16 % en 1993 à 8 % en 1995 puis 17 % en 1998 et 21 % en 2002. En Estonie , la proportion de femmes au Parlement est passée de 14 % en 1992 à 18,8 % en 2003, mais elle était de 27 % en 1999. A Malte , la proportion de femmes parmi les députés est passée de 6 % à 9,2 % entre 1996 et 2003, ce qui est encore très peu et qui a d'ailleurs eu des conséquences pour ce pays au Conseil de l'Europe.
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L'insuffisance du nombre de femmes parlementaires maltaises sanctionnée par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe Au cours de son audition, Mme Tanja E.J. Kleinsorge, secrétaire de la commission sur l'égalité des chances pour les femmes et les hommes de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, a relaté un incident significatif qui s'est déroulé en janvier 2004, après l'entrée en vigueur des modifications du règlement de l'Assemblée consécutives à l'adoption de la résolution 1348 (2003) sur la représentation paritaire au sein de l'Assemblée parlementaire. Selon le nouveau règlement, « les délégations nationales doivent comprendre un pourcentage de membres du sexe sous-représenté au moins égal à celui que compte actuellement leur Parlement et, en tout état de cause, un représentant de chaque sexe », tandis que « les pouvoirs non encore ratifiés des délégations nationales qui ne respectent pas la règle consistant à compter, en tout état de cause, un représentant de chaque sexe peuvent être contestés par tout membre de l'Assemblée présent dans la salle des séances ». Au début de la session de janvier 2004, l'Assemblée avait été invitée à ratifier les pouvoirs de toutes les délégations nationales. Deux pays, l'Irlande et Malte , avaient présenté les pouvoirs de leurs délégations nationales respectives, composées uniquement de parlementaires masculins, ce qui était contraire au règlement modifié, les deux délégations ayant fait valoir que leur composition exclusivement masculine s'expliquait par le faible nombre de femmes parlementaires au sein de leur Parlement national. La commission sur l'égalité des chances pour les femmes et les hommes a alors décidé de contester les pouvoirs des délégations nationales de Malte et de l'Irlande en séance, et l'Assemblée, souscrivant à la proposition de la commission du règlement, a décidé de ratifier les pouvoirs des délégations de ces deux États mais de suspendre le droit de vote de leurs membres à l'Assemblée et dans ses organes, jusqu'à ce que la composition de ces délégations soit conforme au règlement. Les Parlements irlandais et maltais ont alors rapidement inclus une femme au sein de leur délégation et leur droit de vote a été réinstauré respectivement le 2 mars 2004 et le 26 avril 2004. |
Les députées en Pologne ont vu leurs effectifs croître régulièrement à l'occasion des élections législatives successives : 10 % au cours de la législature 1991-1993, 13 % en 1993-1997 et 1997-2001, et 20,2 % depuis 2001, et la part de sénatrices a augmenté encore plus rapidement, passant de 8 % à 23 % au cours de la même période. En République tchèque , la part des femmes à la Chambre des députés s'établit à 17 %, contre 15,5 % dans la précédente législature ; au Sénat, elle est passée de 11 % en 1996 et 1998 à 12,3 % en 2002.
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La représentation des femmes au Parlement : le cas de la République tchèque Maxime Forest et Réjane Sénac-Slawinski, dans un numéro 13 ( * ) de la revue Transitions 14 ( * ) , intitulé Egalité des sexes en Europe centrale et orientale : entre espoirs et déconvenues , rappellent que « les premières élections envoient siéger des assemblées très peu féminisées, qui témoignent de la rupture avec les quotas jusqu'alors mis en oeuvre par les pouvoirs communistes » 15 ( * ) . Dans le même temps, « les féministes ne comptent pas la participation à la politique institutionnelle parmi leurs priorités et peinent à se faire entendre sur la plupart des sujets ». Les auteurs notent que, « en République tchèque, les articles de presse et les sondages qui se multiplient à compter de 1995, sont unanimes pour regretter l'absence des femmes sur la scène politique. Le spectre des explications est toutefois étroit et met majoritairement en avant l'absence de goût des femmes pour le politique ». « Par ailleurs, le principe de mesures positives rencontre toujours un puissant scepticisme parmi les politiques. La plupart des commentateurs livrent ainsi une lecture en termes de défaut d'engagement politique : les femmes se tiendraient volontairement à l'écart du champ politique ». En outre, il existerait des domaines d'action politique spécifiquement féminins. Les auteurs indiquent que, « entre 1998 et 2003, les députées ont ainsi consacré près du tiers de leurs interventions à la Chambre au domaine social, contre moins de 13 % pour leurs collègues hommes. Cette division est par ailleurs patente aux niveaux des personnels ministériels, de la répartition des hommes et des femmes au sein des différentes commissions parlementaires, ainsi que dans les très rares portefeuilles ministériels dévolus à des femmes ». |
En revanche, la part de femmes présentes au Parlement a connu des progrès rapides en Lituanie , puisqu'elle a plus que triplé entre 1992 (7,1 %) et 2004 (22 %). Chypre connaît une situation comparable : les femmes représentent 16,1 % des députés chypriotes, alors qu'elles en représentaient trois fois moins au cours des deux précédentes législatures, soit 5,4 %. En Slovénie , elle a également crû de façon très sensible, même si elle reste peu élevée : 12,2 %, contre 7,8 % dans la précédente législature.
La représentation des femmes a reculé dans un seul pays, la Slovaquie .
Les femmes appartiennent bien plus rarement que les hommes aux instances dirigeantes des assemblées.
Le Parlement est toutefois présidé par une femme dans trois des nouveaux États membres, la Lettonie , l' Estonie et la Hongrie , ce qui est une situation remarquable par rapport à certains « anciens États membres », à commencer par le nôtre. Rappelons en effet que, depuis que la France s'est dotée d'assemblées parlementaires, aucune femme n'a jamais présidé aucune des deux chambres.
Les femmes président une ou plusieurs commissions du Parlement dans cinq pays. En Lettonie , deux des dix-sept commissions parlementaires sont présidées par une femme, la commission chargée de l'application de la loi sur la citoyenneté et celle des droits de l'Homme et des affaires publiques. La commission des affaires sociales, sur les dix commissions que compte le Parlement d' Estonie , est présidée par une femme. En Slovaquie , la commission de l'intégration européenne et celle de la santé sont présidées par une femme. Trois femmes président des commissions parlementaires en Lituanie : celle en charge de la lutte contre la corruption, celle des affaires familiales et de l'enfance et la commission compétente pour les questions liées à la centrale nucléaire d'Ignalina. Notons également que deux groupes politiques sont présidés par une femme au Parlement lituanien, dont celui de la coalition sociale-démocrate au pouvoir. En Pologne , quatre des 25 commissions permanentes de la Diète sont présidées par une femme, et deux sur 13 au Sénat.
Il n'en demeure pas moins que, comme le notent Maxime Forest et Réjane Sénac-Slawinski, dans leur article précité de la revue Transitions , « la plupart des organes où les femmes sont relativement nombreuses sont [...] considérés comme peu prestigieux par la majorité des députés. C'est notamment le cas de la commission chargée de traiter les initiatives pétitionnaires adressées par les citoyens (un organe voulu transparent et à l'écoute du public), dont l'importance est tenue pour négligeable. A un degré moindre, cela vaut aussi pour la commission à la santé, dont le prestige n'égale pas celui des commissions au budget ou à l'économie, desquelles les femmes sont pratiquement absentes depuis 1992 ».
• La mise en place de structures parlementaires chargées des droits des femmes
Si quasiment tous les nouveaux États membres de l'Union européenne ont institué, au sein de leur Parlement, une structure en charge des droits des femmes, l'organisation de celle-ci diffère selon les pays.
Une commission parlementaire exclusivement compétente en matière de droits des femmes n'existerait qu'en Slovénie . Instituée en 1990 au sein de l'Assemblée nationale, elle a vu son mandat étendu en 1996. Elle travaille en collaboration avec des experts indépendants.
Dans certains États membres, une commission parlementaire permanente traite, parmi ses compétences, des questions relatives à l'égalité entre les hommes et les femmes.
Ainsi en est-il de la commission des affaires familiales et de l'enfance du Parlement de la Lituanie . Cet État présente toutefois une caractéristique intéressante en la matière : le bureau du Médiateur pour l'égalité des chances, créé par la loi sur l'égalité des chances du 1 er décembre 1998 et mis en place le 1 er mars 1999, qui a pour mission d'examiner les plaintes pour violations de la loi, et dont les décisions peuvent prendre la forme de sanctions administratives, de recommandations ou de renvoi vers un organe judiciaire si l'enquête fait apparaître des éléments constitutifs d'une infraction pénale, relève de l'autorité du Parlement.
Dans d'autres pays, la question des droits des femmes est traitée par une sous-commission, éventuellement dénommée comité, constituée au sein d'une commission permanente.
C'est le cas en Lettonie , où il existe une sous-commission chargée de l'égalité des sexes au sein de la commission des droits de l'Homme et des affaires publiques. La situation est similaire en Slovaquie , où il existe, depuis 2002, un comité chargé de l'égalité des chances et du statut des femmes au sein de la commission des droits de la personne, des minorités nationales et du statut des femmes. Ce comité, qui comprend également des experts indépendants et des représentants d'associations, peut présenter des avis sur les questions relatives aux droits des femmes, et même sur tout projet de loi et sujet débattu au Parlement. Si la commission adhère à ses avis, ceux-ci peuvent être examinés en séance publique. Notons que ce comité conduit une action de lobbying pour créer une commission parlementaire spécifique pour la parité. Le comité pour la politique sociale et la santé du Parlement de la République tchèque avait constitué en son sein, en 1998, un sous-comité pour l'égalité des chances et la famille, qui comprenait des représentants d'associations féminines. Toutefois, en juillet 2002, le Parlement tchèque a institué une commission permanente pour la famille et l'égalité des chances entre les hommes et les femmes.
Enfin, certains nouveaux États membres ne possèdent aucun organe parlementaire spécifique en charge des droits des femmes, comme Chypre ou la Pologne , où l'on peut simplement signaler la création, au sein de la commission des lois, d'une sous-commission non permanente, en vue d'examiner le projet de loi sur l'égalité des statuts hommes/femmes.
Par ailleurs, dans plusieurs Parlements des nouveaux États membres, des structures plus ou moins informelles réunissant des femmes députées ont été créés.
C'est le cas en Slovaquie , où cette structure n'a cependant que peu d'influence. Au contraire, le groupe parlementaire des femmes, créé en 1997, est très actif en Lituanie , où il prend des initiatives législatives et participe aux procédures parlementaires. En Pologne , il existe un groupe parlementaire des femmes depuis 1991, qui rassemble des députées et des sénatrices de sensibilités politiques différentes. Ce groupe, qui collabore étroitement avec les associations de femmes, s'est fixé un rôle de veille sur toutes les questions relatives à l'égalité des droits. Il a, par exemple, mis en place un groupe de travail sur les droits reproductifs des femmes, qui s'est réuni pendant plusieurs mois, pour préparer une proposition de loi ayant pour objectif de remplacer la loi de 1993 qui interdit l'interruption volontaire de grossesse. En Estonie , l'association des femmes parlementaires, créée en 1998, rassemble des femmes députées de différents partis. Au cours de ses réunions mensuelles, elle remplit une mission de veille de la situation des droits des femmes et cherche à légiférer en la matière. En Lettonie , des députées de différents partis politiques ont créé, début 2003, un groupe de coopération interparlementaire des femmes, qui se consacre notamment à la situation socio-économique des femmes.
c) Au niveau local
Les informations relatives à la place occupée par les femmes au niveau local, tant dans les exécutifs qu'au sein des assemblées locales, sont plus disparates.
La direction générale de l'emploi, des affaires sociales et de l'égalité des chances de la Commission européenne dispose toutefois de quelques informations dans sa base de données sur les femmes et les hommes dans la prise de décision 16 ( * ) .
Ainsi, en Lettonie , les femmes représentent 35 % des membres des exécutifs régionaux, et 45 % dans certains d'entre eux.
En République tchèque , sur les 14 régions que compte le pays, aucune n'est dirigée par une femme. Les hommes constituent en moyenne 88 % des membres des gouvernements régionaux, deux d'entre eux ayant une composition exclusivement masculine. Au sein des assemblées régionales, les femmes sont présentes à hauteur de 15 %, avec une variation de 7 % à 29 %.
En Pologne , aucun des 16 gouvernements régionaux n'est gouverné par une femme. Trois d'entre eux sont composés à parité, deux comptent 25 % de femmes et les onze autres ne comptent aucune femme. Une seule assemblée régionale est présidée par une femme, et les autres comportent en moyenne 15 % de femmes parmi leurs membres, mais jamais plus de 25 %.
En Hongrie , trois des 20 conseils régionaux sont présidés par une femme, mais les hommes représentent, en moyenne, 87 % des membres de ces assemblées, jusqu'à 95 % dans trois d'entre elles.
En Slovaquie , les assemblées régionales sont composées à hauteur de 14 % en moyenne de femmes, avec une proportion maximale de 23 % dans une de celles-ci.
Il n'en demeure pas moins que ces chiffres ne sont pas négligeables et que, comme l'a estimé Mme Anna Záborská, les responsabilités locales constituent un tremplin particulièrement efficace pour l'accès des femmes aux responsabilités politiques.
2. La mise en place de plans d'action pour promouvoir l'égalité entre les femmes et les hommes
La quasi-totalité des nouveaux États membres de l'Union européenne a mis en place des plans d'action pour promouvoir l'égalité entre les femmes et les hommes, qui ont pour objectif l'application des orientations définies lors de la Conférence mondiale sur les femmes de Pékin, en 1995, et qui ont été modifiés en vue de l'adhésion.
Ces plans d'action visent le plus souvent les domaines suivants : l'accès des femmes à la prise de décision, en particulier dans la vie politique, la situation des femmes sur le marché du travail, l'égalité salariale, les violences à l'encontre des femmes, la santé, l'éducation et la formation, la lutte contre les stéréotypes sexués.
Dans deux pays, la mise en oeuvre du plan d'action a néanmoins connu des vicissitudes.
En Hongrie , un seul plan d'action, couvrant la période 1997-2001, a été élaboré. Depuis lors, aucun nouveau plan n'a été introduit, essentiellement en raison de l'instabilité des majorités parlementaires et des transformations incessantes des institutions chargées d'appliquer le plan.
La Pologne a connu des circonstances similaires. Si un plan national d'action pour les femmes a bien été adopté par le gouvernement polonais, le 29 avril 1997, sa mise en oeuvre a été suspendue par le gouvernement arrivé au pouvoir à la fin de la même année. Celui-ci, selon le Conseil de l'Europe 17 ( * ) , « a conduit son propre programme intitulé Politique d'État pro-famille, en faveur d'une famille traditionnelle suivant le modèle patriarcal ». Un nouveau plan a toutefois été adopté en août 2003.
Seule la Slovénie ne s'est pas dotée d'un plan d'action. Le paradoxe n'est qu'apparent pour ce pays qui fait figure de « bon élève » de la classe européenne en matière d'égalité entre les sexes.
En effet, comme le note le Conseil de l'Europe, « la Slovénie n'a pas adopté de plan d'action pour la mise en oeuvre du programme d'action de Pékin étant donné que la mise en place de stratégies bien définies et la fixation d'objectifs à échéance déterminée risqueraient d'entraver l'émergence de processus politiques dynamiques ». Ce pays a décidé de ne pas passer par l'étape du plan d'action consécutif à Pékin mais d'harmoniser directement sa législation avec le droit communautaire.
Le cas slovène illustre ainsi parfaitement la dynamique de l'acquis communautaire, dont la transposition aurait été freinée par le caractère moins ambitieux d'un plan national « classique ».
3. La prise en compte de l' « approche intégrée »
a) Le concept d' « approche intégrée »
A l'origine, les dispositifs mis en place, qu'il s'agisse d'une législation spécifique ou de l'institution de structures administratives, avaient pour objectif de prendre des décisions ou d'en suggérer, en particulier au législateur, afin d'engager un rattrapage en termes d'égalité entre les hommes et les femmes.
Or, l'évolution récente consiste à promouvoir « l'approche intégrée », ou mainstreaming , dont l'objet n'est plus seulement d'effectuer un rattrapage au profit des femmes mais d'examiner l'égalité au regard des situations comparées des hommes et des femmes.
Le rapport final du Groupe de spécialistes du Conseil de l'Europe pour une approche intégrée de l'égalité, en 1998, précisait la notion de l'approche intégrée : « la différence essentielle entre l'approche intégrée et les politiques existantes a trait aux acteurs et aux secteurs concernés. Le point de départ des politiques « traditionnelles » est en général un problème spécifique résultant d'une inégalité de fait, et pour lequel on met en place tel ou tel dispositif. Alors que le point de départ du « mainstreaming » est la société dans son ensemble. La démarche politique est alors réorganisée afin que les secteurs concernés prennent en compte les différences relatives aux deux sexes, et que l'égalité devienne réalité ».
Le rapport 2002 précité de la Commission européenne sur l'égalité des chances soulignait déjà l'efficacité de la combinaison de mesures spécifiques et de l'approche intégrée : « la stratégie d'intégration de la dimension de genre, reconnue internationalement depuis la conférence des Nations unies sur les femmes tenue à Pékin en 1995, s'est révélée être un instrument efficace de promotion de l'égalité entre les hommes et les femmes. L'intégration du genre combinée avec des actions spécifiques, comprenant notamment législation et programmes de financement, constitue la double approche que recouvre la stratégie-cadre pour l'égalité entre les hommes et les femmes ».
Le rapport annuel sur l'égalité entre les femmes et les hommes 18 ( * ) , établi par la Commission européenne, le 14 février 2005, qui est le premier à couvrir l'Union élargie à 25 États membres, réaffirme les vertus de l'approche intégrée : « l'intégration de la dimension du genre dans les politiques de l'UE contribuera à la réalisation des objectifs généraux de Lisbonne ».
b) Une situation contrastée dans les dix nouveaux États membres
La très grande majorité des nouveaux États membres de l'Union européenne a introduit, depuis la Conférence de Pékin, des mesures concernant l'approche intégrée de l'égalité, comme l'a montré le Conseil de l'Europe dans une récente analyse précitée.
Seuls deux d'entre eux n'ont pas adopté de telles mesures : la Pologne et la Hongrie , le concept lui-même étant très mal accepté dans ce dernier pays.
Ainsi, selon le Conseil de l'Europe, « la stratégie de l'approche intégrée de l'égalité s'est heurtée à une résistance significative, sa compréhension au plan professionnel nécessitant un très large éventail de connaissances (en politique sociale, démographie, statistiques, sociologie, sécurité sociale, gestion du travail, etc.). Il est souvent impossible pour les bureaucrates en fonction d'accepter, dans le cadre de diverses décisions techniques ou professionnelles, la raison pour laquelle on accorde la priorité à la situation des femmes plutôt qu'aux nombreux autres groupes de personnes socialement défavorisées ». Le Conseil de l'Europe ajoute : « ni l'expression « égalité entre les femmes et les hommes », ni le concept lui-même n'ont bénéficié d'une large acceptation en Hongrie. [...] « Même la simple évocation de « discrimination fondée sur le sexe » [...] soulève souvent des oppositions ». Toutefois, si, « jusqu'en 2003, aucun responsable ou autorité politique n'avait employé ou osé employer ce concept, [...] la situation a changé depuis lors ».
Tous les autres nouveaux États membres ont adopté des mesures en faveur de l'approche intégrée, mais avec des degrés variés.
En République tchèque , le Conseil de l'Europe note que, « pour le moment, l'approche intégrée de l'égalité n'est pas encore très utilisée parce que le principe en soi et ses méthodes d'application demeurent méconnus ». De même, en Slovaquie , la stratégie d'approche intégrée de l'égalité « en est encore à ses débuts », faute, notamment, d'experts compétents en la matière. On rappellera toutefois, ainsi que l'a expliqué, au cours de son audition, Mme Monique Halpern, présidente de la Coordination française pour le lobby européen des femmes, qu'un programme récemment lancé dans le cadre d'un appel d'offres financé par l'Union européenne à hauteur de 500.000 euros, et remporté par la France, concernait l'aide à la mise en place, dans les administrations slovaques, d'outils destinés à intégrer les politiques d'égalité dans tous les départements ministériels.
Les autres nouveaux États membres ont intégré le mainstreaming dans leur législation.
En Slovénie , un projet pilote visant à instituer l'approche intégrée de l'égalité en tant que stratégie politique normative à l'échelon gouvernemental a été adopté en octobre 1997. La loi sur l'égalité des chances entre femmes et hommes, adoptée en juin 2002, a introduit l'obligation pour les ministères et les autorités locales de promouvoir l'égalité entre les femmes et les hommes par le biais de mesures générales et spécifiques et l'intégration d'une perspective du genre dans la planification, le développement, le contrôle et l'évaluation de leurs politiques et de leur gestion. En Estonie , la loi sur l'égalité entre les femmes et les hommes prévoit que toutes les autorités locales, gouvernementales et institutionnelles doivent appliquer l'approche intégrée de l'égalité dans leurs activités. Le principe de l'approche intégrée de l'égalité est inclus dans la loi sur l'égalité des chances pour les femmes et les hommes adoptée par la Lituanie . Cette loi prévoit que non seulement l'État et les institutions administratives doivent intégrer le principe d'égalité entre les sexes dans tous les secteurs dans lesquels ils sont compétents, mais aussi que les employeurs et les institutions éducatives et scientifiques doivent le mettre en oeuvre.
Des formations sur l'approche intégrée de l'égalité sont dispensées aux personnels des ministères et des associations au titre du renforcement des capacités administratives, comme à Chypre , en Estonie , en Lituanie ou en Lettonie . Dans ce pays, un programme de formation destiné aux fonctionnaires a été élaboré au printemps 2002 par l'Ecole d'administration publique, où il deviendra un cours obligatoire. A Malte , des cibles ont été déterminées pour le ministère de l'éducation, de la jeunesse et de l'emploi et pour le ministère de la famille et de la solidarité sociale, dans le cadre d'un projet de formation à l'évaluation de l'impact de la dimension de genre.
Certains États membres ont en outre mis en place des groupes de travail.
Tel est le cas en Estonie , où un groupe de travail pour la promotion de l'égalité a pour fonction l'intégration de l'égalité entre les femmes et les hommes dans les plans d'action, les programmes et les projets des institutions étatiques dans différents secteurs, en particulier l'apprentissage, la formation et la coopération. En Lettonie , un groupe de travail interministériel a élaboré des indicateurs statistiques nécessaires à l'analyse de l'égalité des genres par l'organisme national des statistiques.
Il convient également de relever l'existence, dans certains nouveaux États membres, d'expériences originales. Par exemple, deux projets financés par des fonds structurels européens sont conduits à Malte en vue d'accroître la participation des femmes au marché de l'emploi : le premier vise à identifier les raisons expliquant la faiblesse de cette participation ainsi que les mesures nécessaires pour y remédier ; le second projet a pour objectif de sensibiliser les femmes, les plus défavorisées en particulier, aux opportunités offertes par les formations professionnelles comme moyen d'acquérir une indépendance financière.
Le Conseil de l'Europe note que « l'approche intégrée de l'égalité entre les femmes et les hommes est maintenant un centre d'intérêt à la fois dans les pays où il existe déjà une longue tradition en matière d'égalité entre les femmes et les hommes et dans les nouvelles démocraties où ces activités sont plus récentes ».
Rappelons que l'article III-116 du traité constitutionnel reprend la notion d' « approche intégrée », qui cherche à promouvoir la femme en qualité d'égale de l'homme dans le souci de l'intérêt général de la société : « pour toutes les actions visées à la présente partie 19 ( * ) , l'Union cherche à éliminer les inégalités, et à promouvoir l'égalité entre les femmes et les hommes ».
4. L'institution de mécanismes nationaux pour l'égalité entre les femmes et les hommes
Le rapport annuel 2002 précité de la Commission européenne sur l'égalité des chances entre les femmes et les hommes insistait sur le fait que, dans un souci de capacité administrative adéquate, « la transposition de la législation en soi ne suffit pas. L'expérience a montré que des mécanismes de soutien sont essentiels, y compris des structures telles que des organes pour l'égalité, des médiateurs de l'égalité, et des sources bien informées et actives fournissant des conseils indépendants ».
a) L'origine onusienne des mécanismes nationaux pour l'égalité
L'institution de mécanismes nationaux pour l'égalité n'a pas, initialement, de lien direct avec l'acquis communautaire, puisqu'elle a été prévue au niveau international dès 1985.
En effet, les Stratégies prospectives d'action pour la promotion de la femme adoptées lors de la 3 e Conférence mondiale sur les femmes, réunie à Nairobi en 1985, prévoyaient notamment que « des institutions et procédures efficaces doivent être créées ou renforcées afin d'examiner de manière approfondie la situation des femmes, d'identifier les causes, traditionnelles ou nouvelles, de la discrimination et de contribuer à la conception de politiques nouvelles et à la mise en oeuvre efficace de stratégies et mesures visant à mettre un terme à la discrimination ». Par ailleurs, « pour être efficace, cette structure devrait être établie à un haut niveau de gouvernement » et « peut jouer un rôle essentiel dans l'amélioration de la condition féminine, notamment par la diffusion auprès des femmes d'informations sur leurs droits et par des actions menées en collaboration avec divers ministères et autres organes gouvernementaux et avec des organisations non gouvernementales et des associations ou groupes de femmes locaux ».
C'est toutefois la 4 e Conférence mondiale sur les femmes, réunie à Pékin en 1995, qui donne une impulsion décisive à la mise en oeuvre des différents « mécanismes institutionnels chargés de favoriser la promotion de la femme », selon l'expression utilisée par le Programme d'action de la Conférence : « tout État devrait avoir un mécanisme chargé de la promotion de la femme, qui soit la principale entité de coordination des politiques nationales. De tels mécanismes ont pour tâche essentielle d'appuyer l'intégration de la problématique hommes-femmes dans tous les secteurs et dans toutes les entités de l'État ».
Le Conseil de l'Europe a mené une analyse détaillée, en 2004, au travers de plusieurs publications 20 ( * ) de sa direction générale des droits de l'Homme, de ces différents mécanismes nationaux et de leur évolution depuis la Conférence de Pékin.
Parmi les nouveaux États membres de l'Union européenne, cinq ne s'étaient pas dotés d'un mécanisme national au moment de la conférence de Pékin, en 1995. Il s'agit de la République tchèque , de l' Estonie , de la Hongrie , de la Lettonie et de la Slovaquie , où le comité gouvernemental pour les femmes et la famille institué en 1990 avait été dissous en 1992.
Quant aux cinq autres nouveaux États membres qui disposaient à cette époque de tels mécanismes nationaux, ils les avaient institués depuis parfois de nombreuses années.
Chypre avait créé une Agence centrale permanente pour les droits des femmes en 1988, à laquelle a succédé, en 1994, le Mécanisme national pour les droits des femmes. L'année suivante, en 1989, Malte avait institué un secrétariat pour l'égalité des femmes, rattaché au ministère du développement social, puis a été élevé, en 1994, au rang de département ministériel et rebaptisé Direction responsable de l'égalité des femmes. Ce pays avait d'ailleurs mis en place un réseau d'institutions consacrées à cet objectif : une commission pour la promotion de la condition féminine, en 1989, puis, deux ans plus tard, des services de liaison en matière d'égalité entre les femmes et les hommes au sein des ministères, avec la mission de faire le lien avec la Direction responsable de l'égalité des femmes. La Pologne avait créé, en 1991, un poste de Plénipotentiaire du gouvernement pour les affaires des femmes et de la famille, avec rang de sous-secrétaire d'État, mais ses activités ont été suspendues l'année suivante, avant de reprendre en 1995. La Slovénie avait, elle aussi, élaboré un réseau d'institutions comprenant : le Bureau du gouvernement de la République de Slovénie chargé de la politique en faveur des femmes, organe consultatif créé en 1992, qui, n'étant rattaché à aucun ministère, fonctionne comme un service public indépendant ; et le Médiateur pour les droits fondamentaux, créé par une loi de 1993 mais qui a pris ses fonctions en janvier 1995, avec pour mission de recenser et d'empêcher les violations des droits fondamentaux et autres irrégularités commises par des administrations publiques nationales et locales dans le cadre de leur fonctionnement, et d'y remédier. En Lituanie , un conseiller d'État chargé de conseiller le gouvernement en matière d'égalité et d'affaires féminines avait été nommé au sein du bureau du Premier ministre en 1994.
Depuis la conférence de Pékin , les nouveaux États membres de l'Union européenne se sont tous dotés de nouveaux mécanismes nationaux pour l'égalité, y compris ceux qui en disposaient déjà en 1995.
b) L'impulsion communautaire
L'organisation des mécanismes nationaux a souvent été réformée, et leur activité stimulée, par la perspective de l'adhésion à l'Union européenne. D'ailleurs, ces mécanismes nationaux deviendront obligatoires pour tous les États membres après octobre 2005, lorsque la directive qui amende l'ancienne directive sur l'accès à l'emploi entrera en vigueur.
Dans son rapport sur le bilan de fonctionnement effectif des mécanismes nationaux pour l'égalité entre les femmes et les hommes, le Conseil de l'Europe note qu' « il existe une grande variété de mécanismes institutionnels ».
La majorité des mécanismes nationaux pour l'égalité prennent la forme de départements, divisions, services, commissions, ou encore groupes de travail placés sous la tutelle d'un ministère ou secrétariat d'État spécifique, généralement celui chargé des affaires sociales (travail, emploi, santé, famille). Tel est le cas de la République tchèque , de l' Estonie , de la Lettonie , de la Lituanie et de la Slovaquie . En revanche, à Chypre , le ministère compétent est celui de la justice. En Pologne , le mécanisme national pour l'égalité relève des services du Premier ministre.
Certains nouveaux États membres ont institué, sur le « modèle » nordique, un médiateur saisi des plaintes pour discrimination fondée sur le sexe, telles la Lituanie , la Slovénie , où le Défenseur de l'égalité des chances pour les femmes et les hommes est chargé de traiter les cas de discrimination et d'émettre des avis écrits à leur sujet, ainsi que l' Estonie , où le médiateur, dénommé Chancelier de la Justice, peut régler par une procédure de conciliation les cas de discrimination portés à sa connaissance et où la loi sur l'égalité entre les hommes et les femmes, qui a créé un Conseil pour l'égalité des sexes ayant un rôle consultatif au sein du ministère des affaires sociales, a également confié au Commissaire à l'égalité des sexes un rôle essentiel, notamment veiller au respect de la loi et proposer au gouvernement central et aux autorités locales des modifications de la législation en faveur de l'égalité des sexes, même si l'avis qu'il est appelé à émettre n'est pas contraignant.
Dans quelques États membres, les associations et organisations non gouvernementales sont appelées à coopérer de façon régulière avec les mécanismes nationaux. Ainsi en est-il à Chypre , où elles participent officiellement au mécanisme national, de même d'ailleurs que certains centres de recherche universitaire. En Pologne , les associations ont pris une part importante à des campagnes de sensibilisation en matière de lutte contre les violences envers les femmes.
Il convient également de souligner que, dans quelques pays, ces mécanismes nationaux disposent de relais locaux.
Ainsi, en Lituanie , la municipalité de Vilnius a nommé, en 2001, un responsable des questions d'égalité entre les femmes et les hommes, chargé de superviser la mise en oeuvre et la coordination de la politique d'égalité sur le territoire de la capitale.
En Pologne , le gouvernement a nommé, à partir de 2003, des plénipotentiaires pour l'égalité de statut entre les femmes et les hommes dans 13 des 16 bureaux des voïvodies (l'équivalent de nos services déconcentrés en région) ainsi que dans plusieurs comtés.
c) Des difficultés de fonctionnement
Les mécanismes nationaux ont parfois connu des difficultés de fonctionnement.
Tel est le cas en Hongrie , où le gouvernement, dès la fin 1995, a créé un secrétariat des politiques pour les femmes au sein du ministère du travail, transformé en secrétariat à l'égalité des chances l'année suivante. Après le changement de gouvernement, en 1998, le ministère des affaires sociales et familiales est devenu compétent, et le secrétariat a reçu une nouvelle dénomination : secrétariat pour la représentation des femmes. En 2002, le dossier des droits des femmes a de nouveau relevé de la compétence du ministère de l'emploi et du travail, avant de faire l'objet, en 2003, d'un ministère sans portefeuille en charge de l'égalité des chances. Enfin, l'année suivante, ce ministère a bénéficié de l'appui d'un service spécifique, le bureau gouvernemental pour l'égalité des chances.
Le Conseil de l'Europe se montre critique sur ces évolutions institutionnelles incessantes, peu propices à la stabilité des politiques publiques conduites en la matière : « les fréquents changements de dénomination de l'unité d'organisation, ses restructurations et les modifications de sa position hiérarchique au sein de l'organigramme du ministère, ainsi que celles apportées à l'étendue de ses pouvoirs, ont de toute évidence eu un impact sur le fonctionnement et l'efficacité du travail de l'organisation, en dépit des efforts déployés ». Il poursuit : « les neuf années mouvementées de l'histoire des « mécanismes nationaux » pour la promotion de l'égalité entre les femmes et les hommes sous trois gouvernements différents, institués dans quatre ministères [...] montrent bien que le problème est très difficile à résoudre, qu'il nécessite un consensus politique et une coordination des objectifs, ainsi qu'une approche unique dépassant le mandat d'un gouvernement du moins au niveau des principes fondamentaux ».
En Slovaquie , le gouvernement a institué, en 1996, un comité de coordination pour les questions féminines, organe consultatif, de coordination et d'initiative pour les questions relatives au statut et aux intérêts des femmes, mais il n'a fonctionné que deux ans. En 1998, le comité, dont le nom n'a pas été modifié, a été transformé en un organe d'expertise interministériel au sein du ministère du travail, des affaires sociales et de la famille. Dans sa nouvelle configuration, le comité a été très critiqué par les associations, en raison de son pouvoir décisionnel limité, « voire minimum » écrit le Conseil de l'Europe, et de son budget insuffisant. Il n'a fonctionné que jusqu'en 2002. Une partie de ses activités a alors été reprise par le département pour l'égalité des chances, créé en 1999 au sein du ministère du travail, des affaires sociales et de la famille.
D'une manière générale, il apparaît que les mandats des mécanismes nationaux pour l'égalité sont souvent rédigés dans des termes généraux, ce qui ne manque pas de susciter certaines critiques, notamment de la part du comité CEDAW qui a, rappelle le Conseil de l'Europe, « déploré l'imprécision des mandats, l'absence d'un statut juridique clairement défini, ou encore la faiblesse des mécanismes et l'insuffisance de leurs pouvoirs et de leur visibilité ». Tel est le cas, notamment, des mécanismes nationaux de l' Estonie , de la République tchèque et de la Slovénie .
Le comité CEDAW a également formulé, à plusieurs reprises, des critiques sur « la capacité limitée des mécanismes nationaux et l'inadéquation des ressources financières et humaines ». Cette préoccupation concerne en particulier la République tchèque , l' Estonie , la Hongrie , la Lituanie et la Slovénie .
* 10 Cette base de données porte sur 29 pays : les 25 États membres de l'Union européenne, la Roumanie et la Bulgarie, la Norvège et l'Islande. Parfois, des données sur le Liechtenstein y sont également intégrées.
* 11 Ce classement est établi sur la base du nombre de parlementaires des chambres basses ou uniques.
* 12 Il s'agit de la Suède (2 e rang), de la Finlande (4 e ), du Danemark (5 e ), des Pays-Bas (6 e ), de l'Espagne (7 e ), de la Belgique (10 e ), de l'Autriche (11 e ), de l'Allemagne (13 e ) et du Luxembourg (25 e ).
* 13 Vol. XLIV-1, septembre 2004.
* 14 Transitions est une publication biannuelle de l'Institut de sociologie de l'Université Libre de Belgique (ULB) et de l'Institut européen de l'Université de Genève (IEUG), dont les volumes I à XXXIII ont été publiés sous le nom Revue des Pays de l'Est.
* 15 Article intitulé Universalisme versus égalitarisme. Contextes et arguments comparés des débats sur la participation politique des femmes en France et en République tchèque.
* 16 Ces données datent du 12 avril 2005.
* 17 Document EG (2004) 4 intitulé Mécanismes nationaux, plans d'action et approche intégrée de l'égalité entre les femmes et les hommes dans les États membres du Conseil de l'Europe depuis la 4 e conférence mondiale sur les femmes (Beijing, 1995), établi par la direction générale des droits de l'Homme.
* 18 Document COM (2005) 44 final.
* 19 C'est-à-dire la partie III du traité, relative aux politiques et au fonctionnement de l'Union.
* 20 En particulier le document CDEG (2004) 4, intitulé Mécanismes nationaux, plans d'action et approche intégrée de l'égalité entre les femmes et les hommes dans les États membres du Conseil de l'Europe depuis la 4 è conférence mondiale sur les femmes (Beijing, 1995), et le document CDEG (2004) 19, intitulé Etude sur le bilan de fonctionnement effectif des mécanismes nationaux pour l'égalité entre les femmes et les hommes dans les États membres du Conseil de l'Europe.