TITRE III.- LES ACTIVITÉS DU CNASEA
I. I.- LE DÉVELOPPEMENT DES ACTIVITÉS
L'activité principale du CNASEA consiste à verser des aides aux bénéficiaires des politiques de l'agriculture, de la formation professionnelle et de l'emploi (FPE). Les dépenses en question se sont élevées à 7,4 Md€ en 2001 contre 5,3 Md€ en 1995, soit une croissance de 38 %.
En 2001, le secteur FPE représentait les trois quarts des dépenses d'intervention de l'établissement avec 5,5 Md€, dont 0,9 Md€ à la charge des collectivités territoriales, contre un total de 4,1 Md€ en 1995.
Les dépenses agricoles s'élevaient respectivement à 1,9 Md€ et 1,2 Md€ sur ces deux exercices, soit une hausse de 55 %, concentrée sur l'année 2001. Ces dépenses agricoles sont cofinancées à hauteur de 30 % environ par l'Union européenne.
A. A.- LES ACTIVITÉS DU SECTEUR AGRICOLE
1. 1.- La compatibilité avec les compétences techniques et statutaires du CNASEA
L'article L. 313-3 du code rural prévoit que le CNASEA met en oeuvre « des actions socio-structurelles concourant à la modernisation et à la transmission des exploitations agricoles ». Conformément à son statut, l'établissement était spécialisé à l'origine dans la gestion des aides relevant du triptyque [installation, modernisation, départ] dont une caractéristique commune est d'appuyer un projet.
Ses activités avaient déjà été élargies en 1995, notamment aux mesures agri-environnementales, puis sa diversification a été renforcée avec, en particulier, la gestion des aides associées au service public de l'équarrissage (1997) et au traitement des farines animales (1998).
En 2000, le nombre de dossiers traités par le CNASEA restait toutefois plus faible qu'en 1995 et il n'a augmenté qu'en 2001 avec l'attribution au CNASEA du paiement de quasiment toutes les aides prévues par le plan de développement rural national (PDRN).
Cette augmentation a été très forte et 464 000 dossiers ont été traités en 2001 contre 323 000 en 1995. Le nombre de dispositifs gérés, dont les principaux figurent dans le tableau suivant, a plus que doublé depuis 1995.
Les principales dépenses d'interventions agricoles en 2001 (M€) 13 ( * )
|
Mesure |
Dépense nationale |
Mesure |
Dépense nationale |
|
Traitement farines |
240 |
Prime à l'herbe |
92 |
|
ICHN 14 ( * ) |
207 |
CTE 15 ( * ) |
80 |
|
Equarrissage |
180 |
Indemnité départ |
80 |
|
Prêts bonifiés |
178 |
DJA 16 ( * ) |
63 |
Plusieurs mesures moins importantes n'entraînent en fait que des dépenses minimes, voire nulles, alors que leur coût de gestion n'est pas négligeable (aides au pastoralisme, rémunération des femmes d'agriculteur, exploitations bananières en difficulté...). Certaines d'entre elles pourraient toutefois connaître un fort développement à l'avenir (Natura 2000).
Le CNASEA s'est éloigné de ses missions initiales et la cohérence de son portefeuille d'activité actuel n'apparaît pas clairement. Le développement rural constitue certes un dénominateur commun à de nombreuses mesures mais plusieurs n'en relèvent pas (équarrissage...) alors que, parmi celles qui en relèvent, la nouvelle prime herbagère lui a été retirée. Certaines interventions sont particulièrement éloignées de ses compétences techniques de base et discutables :
- depuis une douzaine d'année, le CNASEA est chargé de rembourser la charge de bonification des prêts bonifiés agricoles aux banques habilitées à les distribuer, après avoir certifié leurs factures. Comme on le verra plus loin, il n'a acquis que très récemment les moyens techniques de certifier correctement ces factures et d'assurer cette mission très différente du paiement de masse d'aides aux agriculteurs ;
- une loi du 26 décembre 1996 a chargé le CNASEA de gérer le fonds de financement du service public de l'équarrissage et une part très importante des moyens de son agence comptable est mobilisée pour contrôler le paiement de marchés très délicats, comme en témoignent les taux élevés de rejets, ou encore, en raison du nombre élevé d'appels d'offres infructueux, pour payer des indemnités de réquisition, sans disposer d'avantages comparatifs particuliers en ces domaines.
Cette diversification pose aussi un problème de compatibilité avec ses missions statutaires. Il a fallu en effet attendre le décret du 29 août 2000 pour inclure, par exemple, dans ses missions statutaires définies à l'article R. 313-14 du code rural, l'extensification des exploitations ou la préservation de la qualité de l'environnement, domaines dans lesquels il intervenait déjà depuis longtemps.
La compatibilité de ce décret avec les dispositions inchangées de l'article L. 313-3 du code rural n'est en outre pas du tout certaine. Le projet de loi sur le développement des territoires ruraux pourrait cependant modifier cet article en incluant notamment la protection de la nature dans les missions de l'établissement.
Le service public de l'équarrissage n'est pas non plus compris dans l'article L. 313-3 et la loi du 26 décembre 1996 indique seulement que le CNASEA gère le fonds par lequel transitent les ressources qui financent ce service public dont les modalités de gestion sont définies par un décret du 30 octobre 1997. Celui-ci institue en un seul article un dispositif organisant, pour le paiement des marchés, une répartition de la fonction d'ordonnateur des dépenses entre les préfets et le directeur général du CNASEA qui est incohérente avec les dispositions du décret de 1962 sur la comptabilité publique et ne résout pas les problèmes posés par cette incohérence. Il ne prévoit rien en cas de réquisition, modalité de gestion pourtant la plus fréquente.
Etant donné que ce dispositif est juridiquement très fragile, que l'intervention des services spécialisés du ministère chargé de l'agriculture est en tout état de cause nécessaire et que les services du trésor public se déclarent prêts à assurer ces paiements, il est difficile de comprendre pourquoi cette mission a été confiée au CNASEA et pourrait être étendue, comme l'administration semble l'envisager, à la passation des marchés.
2. 2.- La compatibilité avec les règles communautaires
Par un arrêté du 16 octobre 2000, le CNASEA a été agréé comme organisme payeur de presque toutes les mesures prévues par le PDRN conformément au règlement 1257/99 concernant le soutien au développement rural (RDR). Alors que plusieurs dispositifs étaient cofinancés jusque là par le FEOGA Orientation, ils le sont quasiment tous par le FEOGA Garantie depuis 2001.
Plusieurs mesures payées par le CNASEA sont toutefois uniquement financées par le budget national. Elles doivent alors faire l'objet d'une notification à la Commission européenne mais, d'après les services du ministère de l'agriculture, une seule d'entre elles aurait été notifiée, ce qui laisse planer un doute sérieux sur la régularité des autres. En outre, des contrats territoriaux d'exploitation ont été signés avant l'accord de la Commission, laquelle a obligé la France à corriger son dispositif, et n'ont pas été ensuite régularisés, ce qui n'est pas conforme aux règles communautaires quand bien même les aides non conformes au dispositif agréé n'auraient été financées que sur le budget national.
* 13 Hors montants remboursés par l'Union européenne
* 14 Indemnités compensatrices de handicaps naturels
* 15 Contrats territoriaux d'exploitation
* 16 Dotation aux jeunes agriculteurs