B. B.- LA POLITIQUE INFORMATIQUE DU CNASEA
1. 1.- L'évolution des systèmes d'information
Le dernier schéma directeur informatique établi par l'établissement remonte à la période 1986-1988. Il a fait l'objet d'une refonte en janvier 1990 en vue de couvrir la période 1990-1992. Il n'y en a pas eu de nouveau depuis lors, les orientations étant arrêtées dans le cadre du comité de pilotage informatique de l'organisme.
La DSI ne disposait pas de document décrivant l'architecture informatique du CNASEA au moment du contrôle, ce qui est caractéristique d'un organisme qui a connu quatre directeurs de l'informatique en six ans et qui a souffert de la délocalisation avec une perte de mémoire induite par les départs et aggravée par une culture plus orale qu'écrite.
L'actualisation de 1990 du schéma directeur a jeté les bases des principales évolutions du système d'information du CNASEA qui restent toujours d'actualité : RMC et RMA ainsi que la refonte de la chaîne de traitement informatique de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle (REMU) et la refonte des traitements comptables et statistiques centraux (RTCC).
Une refonte des chaînes emploi (RCE) a été entreprise entre 1997 et 2001 et a concerné les emplois jeunes, les CES et les CEC. En parallèle, l'établissement a développé des outils d'infocentre sous forme d'extranets ouverts aux services de l'Etat : NSEJ pour les emplois jeunes en 1998 et Syracuse à mi-1999 pour les autres mesures emploi.
Sur la période 1995-2001, la politique de l'établissement a principalement visé à : généraliser la mise en place de réseaux locaux et serveurs bureautiques en ADASEA et délégations régionales (RMA et RMC) ; renforcer la sécurité par la mise en place d'un plan de secours ; faire évoluer les réseaux de télécommunication reliant le siège aux délégations régionales ; remplacer tous les terminaux passifs par des ordinateurs de type PC ; développer l'usage des nouvelles technologies dans les relations à l'intérieur du CNASEA et vers les partenaires extérieurs.
Sur le plan technique, l'établissement a fait le choix, dès la fin des années 1980, d'évoluer vers les systèmes ouverts (monde Unix). L'infrastructure matérielle et logicielle est répartie sur trois niveaux. Le site central est équipé d'environ 400 micro-ordinateurs sous Windows 9.x connectés sur un réseau local, de deux Bull DPS 7000 pour les applications de paiement et de recouvrement et de nombreux serveurs. Les 27 sites régionaux (DR et bureaux) sont équipés d'environ 1 000 micro-ordinateurs sous Windows 9.x connectés sur un réseau local servant à la bureautique et aux applications de gestion du CNASEA. Les 90 sites départementaux (ADASEA) sont équipés d'environ 900 micro-ordinateurs sous Windows connectés à un réseau local servant à la bureautique, à la gestion interne des ADASEA et aux applications de gestion du CNASEA.
A cette décentralisation des infrastructures correspond une administration centralisée du réseau du CNASEA constitué en étoile : tous les sites distants (sites régionaux, ADASEA et partenaires) sont reliés et communiquent par l'intermédiaire du siège qui organise ainsi la protection des données circulant sur le réseau.
2. 3.- Les grands chantiers informatiques
Faute de bilan de l'exécution des grands chantiers, il a été demandé au CNASEA d'indiquer pour le moins, pour chacun d'entre eux, les dates de lancement des opérations, les dates prévisionnelles d'achèvement et les dates de déploiement effectif ou prévu, ainsi que les coûts prévisionnels et les coûts effectifs ou atteints au moment du contrôle. Le CNASEA a eu des difficultés à réunir ces informations au vu des délais mis pour répondre et de l'absence de précision des réponses. Deux chantiers méritent une attention particulière.
a) a) La refonte des mini-ordinateurs en ADASEA (RMA)
Ce projet lancé en avril 1994 portait sur la mise en place de modules communs et sur la refonte des systèmes de gestion des aides. Alors que la date prévisionnelle d'achèvement était fixée à décembre 1996, les travaux de refonte proprement dits se sont achevés en décembre 1999. Le CNASEA avance deux éléments pour expliquer ce report : la mise en place d'une nouvelle méthode d'expression des besoins applicable à tous les projets a eu pour effet de reporter le démarrage de la réalisation en mai 1997 ; une évolution des spécifications des programmes locaux intervenue en juin 1998 a conduit à revoir les modules spécifiques en profondeur et à modifier les priorités, la date d'achèvement étant reportée de ce fait à 1999.
Le budget initial de l'opération, élaboré en septembre 1993, était fixé à 3,5 M€. Les dépenses réelles correspondant au programme initial ont représenté un total de 4,2 M€ à fin 2001, soit un faible dépassement. Cependant, alors que le budget initial reposait sur la réalisation par une équipe interne au CNASEA pour 0,82 M€, l'établissement a fait appel à des prestataires externes pour 2,2 M€.
b) b) La refonte des traitements centraux communs (RTCC)
Les nouveaux traitements centraux communs devaient remplir trois fonctions : le paiement, y compris la gestion des ordres de reversement; le recouvrement des créances ; le pilotage budgétaire. Les objectifs visés par ce projet initié en 1994 étaient de diminuer les délais de paiement, d'améliorer l'efficacité des rapprochements de dossiers, d'améliorer le suivi des bénéficiaires d'aides et de renforcer la sécurité des procédures. Il s'agissait aussi d'adapter les traitements centraux à la déconcentration des tâches de gestion et d'accroître la qualité du travail comme les échanges entre les services.
Les étapes de conception et de spécification détaillées furent réalisées par la DSI à partir de l'expression contractuelle des besoins des services entre 1994 et 1997. Il a alors été décidé de lancer deux consultations, l'une pour le choix d'un progiciel de recouvrement, l'autre pour la réalisation des deux autres fonctions à travers un appel d'offres sur performances.
Dès le départ, la refonte informatique des fonctions paiement et pilotage budgétaire n'a pas fait l'objet de toute l'attention nécessaire ce qui s'est traduit par une mise en production en mai 2003 seulement et par des coûts supplémentaires importants.
Le marché principal a fait l'objet de quatre avenants successifs en raison des carences du dossier de spécifications détaillées qui a dû être révisé plusieurs fois pour répondre à l'expression des besoins et à la nécessité de renforcer certaines configurations de matériel. Ils ont porté le montant final du marché à 7,50 M€ (+ 82 %) et prolongé sa durée de 18 mois. La commission spécialisée des marchés d'informatique (CSMI) a rendu un avis défavorable en raison du bouleversement de l'économie du marché ainsi entraînée mais le directeur général du CNASEA a passé outre en invoquant l'aspect stratégique du projet, la nécessité des modifications apportées et le fait que seule la société retenue pouvait les réaliser.
Les deux parties ont prononcé la vérification d'aptitude le 31 août 2000 alors que de nombreuses anomalies subsistaient, puis la vérification de service régulier le 28 février 2001, l'une et l'autre sans réserve. Or, les anomalies sont restées importantes jusqu'au début de 2003. Il a cependant été décidé de passer en phase de démarrage le 14 mai 2003, juste avant le déménagement à Limoges.
S'il est difficile de distinguer les responsabilités relevant de l'établissement et du titulaire du marché, il n'en demeure pas moins que ce marché a été mal maîtrisé à la fois par la maîtrise d'ouvrage, du fait en grande partie de son absence de définition d'un schéma directeur, et par le maître d'oeuvre, en raison de ses défaillances en termes de spécifications. Les nombreuses difficultés rencontrées étant relativement prévisibles, vu l'ampleur du projet, des études préalables plus importantes étaient nécessaires et leur coût aurait été facilement amorti.
Ce marché principal a été complété par de nombreux marchés de prestations intellectuelles. Un marché négocié de maintenance applicative a été confié à l'entreprise titulaire du marché principal et, compte tenu des problèmes rencontrés, on peut s'interroger sur ce choix. En outre, il comporte des prestations de maintenance corrective qui auraient sans doute pu être laissées à la charge du titulaire. Un marché d'assistance à direction de projet a été confié à une autre société pour organiser et coordonner les activités spécifiques de la maîtrise d'oeuvre, préparer et animer les différents comités de suivi et mettre en oeuvre un plan de réduction des risques. Plus que d'assistance, il s'agissait plutôt de pilotage du projet, mission qui aurait normalement pu être effectuée par la DSI elle-même.
Le coût total du projet RTCC de 1995 à 2001 s'est élevé à 15,8 M€, essentiellement en prestations extérieures.
Ce projet, marqué par une dérive importante des délais et des coûts, laisse douter de la maîtrise de l'établissement et illustre une caractéristique plus générale de la gestion de l'informatique du CNASEA. Alors qu'il parait capable d'adapter ou mettre en place rapidement des dispositifs de gestion d'aides, l'établissement peine à mener des projets plus lourds de moyen terme, ce qui conduit à ces dérives. L'absence de schéma directeur n'est sans doute pas étrangère à cette situation. Une programmation pluriannuelle permettrait de dresser un bilan périodique de l'avancement, de l'efficacité et de l'efficience des investissements et donnerait au conseil d'administration une meilleure vision des effets des budgets votés que le simple compte rendu des marchés relevant de sa compétence.