B. B.- LE PERSONNEL DU CNASEA
L'évolution du nombre des agents n'est pas le seul facteur pouvant expliquer la progression de 43 % de la masse salariale pendant la période sous revue ; la modification de la structure des effectifs et l'évolution du régime indemnitaire y ont également participé. Dans le même temps, la transformation de nombreux contrats à durée indéterminée (CDD) en contrats à durée indéterminée (CDI) dans un contexte de dispersion des centres de production a introduit des rigidités dans la gestion.
1. 1.- La structure des effectifs du CNASEA
Les agents du CNASEA sont répartis en cinq cadres d'emplois, outre les emplois fonctionnels. Le cadre d'emploi I est du niveau BEPC, le II du niveau baccalauréat, le III du niveau DEUG, le IV du niveau maîtrise, le V de niveau troisième cycle.
La période 1995-2001 a vu un recentrage important des effectifs sur le cadre d'emploi intermédiaire et sur le cadre d'emploi IV. Selon le CNASEA, cette modification de structure tient à l'évolution des missions de l'établissement (contrôles sur place, développement de l'appui technique aux programmes européens comme LEADER, nouvelles actions du RDR) et à une gestion de dossiers de plus en plus complexes nécessitant des niveaux de formation plus élevés.
La répartition par cadre d'emplois a largement évolué durant la période sous contrôle comme le montre le tableau suivant dont la population comprend les agents contractuels du CNASEA, les agents en activité ou mis à disposition auprès d'autres organismes, les fonctionnaires détachés et les agents d'organismes extérieurs mis à disposition du CNASEA :
La répartition des effectifs par cadre d'emploi figure bien en annexe au projet de budget soumis au conseil d'administration. Cependant, l'établissement ne dispose pas d'effectifs cibles par cadre d'emplois. Au cours du contrôle, l'établissement a indiqué que : « Les effectifs du CNASEA sont négociés chaque année en fonction du volume d'activité et des ratios établis par action. Un pyramidage des emplois est ensuite proposé en fonction du passé et des nouvelles actions éventuellement confiées et notamment de leur complexité (ex : contrôle terrain). Il ne peut donc y avoir de répartition cible ». Même si les évolutions rapides que peut connaître le CNASEA dans la définition et le volume de ses missions sont de nature à constituer un handicap pour lui permettre d'établir ce type de projection, cette défaillance dans la gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences peut avoir d'autant plus de conséquences en matière financière qu'une large majorité du personnel est aujourd'hui en CDI.
2. 2.- Le régime indemnitaire
Les dépenses indemnitaires sont passées de 4,41 M€ en 1995 à 8,87 M€ en 2001, soit un doublement sur la période. Les primes et indemnités (hors c/641450) ont pris une place de plus en plus importante dans le traitement des agents ; elles en représentaient 18,5 % en 2001 contre 12,8 % en 1995.
Le régime indemnitaire comprend une prime de fonctions dont le taux et les modalités d'attribution sont fixés par arrêté ministériel (AM). La politique indemnitaire du CNASEA consiste à suivre l'évolution du taux appliqué dans les offices agricoles. Les bases de la prime de fonctions ont évolué ainsi qu'il suit sur la période sous contrôle :
La décision n° 02/202/DG du 13 novembre 2002 du directeur général du CNASEA relative aux primes reprend les dispositions d'une décision du n° 00/90/DG du 11 mai 2000 relative à l'attribution d'une prime de mobilité géographique qui n'est pas prévue par les textes régissant le CNASEA, mais a fait l'objet d'une lettre du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie du 4 mai 2000. Si cette indemnité est destinée à devenir permanente, comme cela paraît être le cas, elle ne saurait reposer sur une décision du directeur général, mais doit faire l'objet d'un texte réglementaire publié l'intégrant aux dispositions applicables au personnel pour être juridiquement fondée.
Si la mobilité tant géographique que fonctionnelle ne peut être qu'encouragée de par l'enrichissement qu'elle permet, il faut souligner que ce dispositif s'est étendu au-delà de ce que prévoyait le protocole social, et peut également bénéficier aux mises à disposition à la demande de l'agent. En revanche, une obligation de mobilité pourrait être envisagée pour certains postes, comme ceux de délégués régionaux. Ceux-ci sont en poste en moyenne depuis plus de 7 ans ; parmi les plus anciens, le DR de Rennes est en poste depuis 26 ans, celui de Toulouse depuis 19 ans, celui de Lyon depuis 17 ans.
De plus, il est prévu que cette prime puisse être doublée « en cas d'affectation sur un poste sensible offrant des difficultés en matière de logement, de conditions de vie ou de travail ; ce sera notamment le cas pour une mobilité au siège, une fois ce dernier installé à Limoges ». Cette décision imprécise faute de définition de ce qu'est un poste sensible, paraît difficilement applicable en l'état. Seul Limoges est bien précisé comme étant un poste sensible ; il est à craindre, dans ces conditions, qu'une application extensive n'en soit faite.
3. 3.- La répartition des effectifs réels par type de contrat
Le tableau suivant comprend, exprimés en effectifs réels payés au 31 décembre de l'année, les agents des cadres d'emploi du CNASEA et travaillant pour lui dans la partie haute du tableau ; les personnes dans d'autres situations figurant dans la moitié inférieure.
La part des effectifs en contrat à durée indéterminée (CDI) s'est largement renforcée entre 1995 et 2001. En effet, à l'occasion de la médiation entreprise en 1999 pour obtenir l'accord des syndicats à la délocalisation, 245 agents en contrat à durée déterminée (CDD) ont été intégrés en CDI.
La part des CDD est cependant remontée en 2001 pour représenter 12 % des effectifs hors agents mis à disposition (11 % y compris ces derniers). Le plafond des effectifs pouvant être recrutés en CDD, fixé à 15 % des effectifs par le décret n° 2002-1012 du 19 juillet 2002, n'était donc pas atteint à fin 2001. L'établissement a d'ailleurs précisé lors du contrôle que le taux de 15 % est issu de négociations liées au protocole de 1999 et qu'il ne comprend que les effectifs affectés aux missions CNASEA et non ceux relevant de l'assistance technique ou mis à disposition. Le taux auquel était parvenu le protocole, dont l'établissement n'est pas signataire mais que le directeur général vise dans ses décisions, était de 10 % et le décret ne contient pas la restriction apportée par le CNASEA.
Si l'on peut comprendre la préoccupation sociale qui sous-tend cette disposition, ses effets seront à analyser. L'encadrement réglementaire du recours au CDD est, en effet, de nature à emporter plusieurs conséquences : empêcher l'établissement d'adapter dans des délais rapides ses effectifs à la charge de travail, le pousser à rechercher du chiffre d'affaires pour assumer la charge des sureffectifs potentiels, voire limiter la marge de choix des donneurs d'ordre traditionnels de l'Etat qui pourront continuer de recourir au CNASEA non parce qu'il délivre la meilleure prestation, mais pour maintenir son équilibre tant financier que social, devenant par là même incontournable.
4. 4.- L'adéquation des moyens aux besoins
a) a) Les évolutions structurelles
Le CNASEA dispose d'un siège et de structures qui maillent le territoire. Le rôle de ces implantations territoriales, délégations régionales et bureaux, est notamment de saisir les conventions dans le système informatique du CNASEA, le paiement étant centralisé.
Le tableau suivant, tiré du bilan social compare les effectifs en ETP par site au 31 décembre entre 1995 et 2001, étant entendu que les agents mis à disposition d'autres administrations sont gérés au siège comme un site. Alors que, globalement et hors mises à disposition, le nombre d'agents a augmenté de 16,3 % entre ces deux dates (de 1 375 à 1 651,7), ce gain a plus profité au siège (de 332,8 à 422,8, soit + 25 %) qu'aux sites régionaux (de 951 à 1076,7, soit + 13,2 %). Alors que ces derniers représentaient près de 74 % du total (hors MAD) en 1995, ils n'en représentaient plus que 71,8 % en 2001.
La période 1995-2001 a connu la création de deux nouvelles structures régionales : une antenne à Limoges tout d'abord, décision « politique » selon les termes de l'établissement, pour compenser le non-transfert du siège à Limoges. Issue d'une scission de la DR de Clermont-Ferrand, le bilan de l'opération en termes d'effectifs est de 22,2 ETP en plus. En l'état actuel des réflexions de l'établissement, la DR de Limoges sera maintenue. La création de la DR de Caen, ensuite, par scission d'une partie de celle de Rennes et d'une partie de celle d'Amiens, relève d'une décision « géostratégique » car, d'une part, ces deux DR couvraient des territoires étendus, ce qui rendait difficilement gérable la représentativité locale du CNASEA dans ces régions ; d'autre part, la poursuite de la décentralisation a conduit l'établissement à travailler avec un nombre croissant de partenaires locaux.
Le tableau ci-après explicite, sur la base des données du bilan social, l'évolution des effectifs en poste au siège qui ont augmenté de 25 % sur la période.
L'établissement explique l'évolution de plus de 84 ETP entre 1995 et 2001 par le contexte de la délocalisation qui est à l'origine du renouvellement de la moitié des effectifs du siège en quatre ans et qui a conduit à la création de postes de « tuilage » pour assurer la continuité du service et éviter les pertes d'informations sur des postes sensibles. Cette première explication vaut pour les 30 ETP de l'espèce figurant dans la note d'exécution du budget 2001.
Ensuite, la prise en charge par le CNASEA d'actions nouvelles et de plus en plus complexes (CTE, RDR, LEADER+...) a conduit à une augmentation des effectifs de la direction de l'économie des exploitations et de l'aménagement rural (DEEAR) pour permettre la mise en place des procédures de gestion, le suivi des actions et la coordination des délégations régionales. La DEEAR a effectivement bénéficié de près de 24 ETP supplémentaires sur la période.
Enfin, la direction des systèmes d'information (DSI) s'avère être le plus grand bénéficiaire de cette évolution avec un quasi doublement de ses moyens, encore ne comprennent-ils pas les personnels extérieurs rémunérés sur des marchés de prestations intellectuelles qui peuvent être estimés à une trentaine d'ETP. L'établissement explique, de manière lapidaire, que cet investissement croissant des moyens humains alloués à la DSI était nécessité par « le développement de mesures complexes et la volonté toujours croissante du CNASEA d'améliorer ses circuits de paiement et la sécurité des informations », ce que ne démontrera pas l'examen des dépenses informatiques présenté ci-après.
La direction des actions de formation et d'emploi (DAFE), quant à elle, a vu ses effectifs diminuer de plus de 20 %. Il faut sans doute y voir l'effet de rapports moins compliqués avec le ministère chargé de l'emploi, et d'une plus grande simplicité des mesures gérées.
b) b) La répartition des effectifs
Le bilan social du CNASEA distingue trois secteurs d'activité et dégage la répartition des effectifs en ETP en activité au 31 décembre de la manière suivante :
Répartition par secteurs d'activité
On constate une relative stabilité de la part des effectifs dans le secteur de la formation professionnelle et emploi et une nette remontée dans le secteur agriculture sous l'effet, d'une part, d'une modification de la répartition effectuée par l'établissement à partir de 2000 pour affecter plus précisément des agents qui étaient affectés par défaut au secteur administratif, d'autre part, d'une augmentation de leur nombre.
Les annexes aux comptes financiers permettent de mesurer la répartition en termes plus quantitatifs :
L'évolution des effectifs par secteur fait apparaître une certaine stabilité des effectifs oeuvrant dans le secteur FPE à hauteur de près de 870 personnes. Alors que ce secteur représentait plus de 67 % des effectifs en 1995, sa part dans l'ensemble diminue pour s'établir à près de 60 % sous l'effet d'une croissance des effectifs du secteur agricole de plus de 38 %. Ces derniers étaient de 588 à fin 2001.
Pour adapter les moyens aux besoins, l'établissement utilise des ratios d'activité budgétaires, qui sont des ratios de productivité observés par l'inspection tripartite de 1994 prenant en compte deux éléments : les temps unitaires de traitement des dossiers et des forfaits correspondant notamment aux services généraux, au temps consacré aux études, à la mise en place de la gestion des actions nouvelles, ainsi que l'assistance auprès des ADASEA pour les mesures agricoles. Ces ratios multipliés par le nombre de dossiers permettent de déterminer des effectifs théoriques qui sont ensuite comparés aux effectifs en poste pour déterminer par secteur, puis de façon globale, si la délégation régionale est en manque d'effectifs ou au contraire en surplus.
Pour contribuer à relativiser les observations qui suivent, il convient de relever que, pour ce qui concerne le secteur FPE, la récente mission tripartite a suggéré le desserrement de certains de ces ratios (emplois jeunes notamment).
Chaque année un tableau rapproche pour l'ensemble de l'établissement les emplois budgétaires, les postes théoriques calculés comme indiqué ci-dessus et les ETP. Ce tableau est fourni au conseil d'administration dans la note d'exécution du budget, à l'appui des comptes financiers. Le rapport de l'effectif réel à l'effectif théorique permet à l'établissement de mesurer ce qu'il appelle sa productivité : lorsque le rapport est supérieur à 100 %, l'établissement n'a pas eu besoin de l'effectif qu'il aurait théoriquement pu déployer, ce qui est le cas pour tous les exercices en ce qui concerne le secteur FPE ; le secteur agricole présente un ratio défavorable en 1995 et 2000.
Un approfondissement de l'analyse au niveau des sites régionaux présente cependant une image différente. Ainsi, il a été demandé à l'établissement de fournir, pour les exercices 1999 à 2001, un tableau permettant de rapprocher les effectifs réels des effectifs théoriques, tableaux que tient d'ailleurs l'établissement en gestion de manière assez détaillée.
La synthèse de ces informations figure dans le tableau présenté en annexe 6 . Le rapport des ETP théoriques aux ETP en fonction (+ part administrative) montre de manière globale qu'il y a plus d'agents que théoriquement nécessaire dans le secteur FPE pour les trois exercices (30,89 ETP en 1999, 28,44 en 2000 et 36,08 en 2001) et pour le seul exercice 2000 dans le secteur agricole (14,25 ETP, la montée en puissance du CTE ayant été inférieure aux prévisions). Dans ce secteur, le déficit par rapport au théorique était de 8,33 en 1999 et de 20,64 en 2001.
Dans le secteur FPE, les sites faisant apparaître les sureffectifs relatifs les plus importants et de manière récurrente sont le bureau de Lille (de 3,8 à 4), la DR de Clermont-Ferrand (de 6,2 à 8,77), le bureau de Cergy (de 2,1 à 1,4), la DR de Lyon (4,2), la DR de Nancy (1,17 à 3,2), la DR de Nîmes (1 à 1,5) la DR de Rennes (1,6 à 3,34), Toulouse (3,4 à 4,6). La Guadeloupe ne connaît un déséquilibre que pour la seule année 2001 avec un effet de ciseau remarquable entre les effectifs théoriques qui diminuent et les effectifs réels qui augmentent.
Il peut cependant être relevé que, dans tous ces sites sauf Rennes, les effectifs réels ont été revus régulièrement à la baisse, mais avec un exercice de retard et dans un contexte de contraction des mesures pour l'emploi. D'autre part, le contrôle sur place à la DR de Lyon a permis de constater que l'effectif réel était revenu à l'équilibre par rapport à l'effectif théorique, la DR s'étant vu confier une nouvelle mission par le conseil régional. Il n'en demeure pas moins que certains sites ont peu de marge de manoeuvre comme les DR de Clermont, Lyon, Nancy ou Nîmes dont les taux de CDI (au 1er janvier 2003, cependant) sont supérieurs à 90 %, voire pas du tout comme la Guadeloupe avec un taux de 100 %.
Dans le secteur agricole, les seuls sureffectifs apparaissent en Guadeloupe et dans une moindre mesure à la DR d'Amiens.
Il ressort de cette analyse qu'il y a un problème d'adaptation des moyens aux besoins dans le secteur FPE dans de nombreux sites. L'établissement est certes confronté à un problème de prévision dans un domaine où le volume des mesures gérées peut varier de façon importante, phénomène aggravé par l'instauration d'une limitation du taux de CDD à 15 %, marge non utilisée pleinement, mais pouvant entraver localement une adaptation rapide des effectifs à la charge de travail. La récente mission tripartite a également mis en lumière l'inadéquation des ratios de productivité, préconisé leur abandon à terme et identifié des marges de productivité qui sont des pistes de réflexion pour le CNASEA.
De plus, l'existence de ces ratios, de par leur relative automaticité, peut expliquer la faiblesse du contrôle de gestion au sein de l'établissement et limite le dialogue de gestion qui devrait être renforcé avec les délégations régionales dans le cadre d'un pilotage objectifs/moyens. De même, l'établissement se doit également de réfléchir à la bonne adéquation de ses structures, aujourd'hui très morcelées et ne facilitant pas les économies d'échelle, s'interroger sur le point de savoir si tous les sites doivent tout faire ou en spécialiser certains sur des mesures à la volumétrie plus limitée, comme il avait pu le faire avec la mesure nouvelles filières de formation d'ingénieurs (NFI) centralisée à Rouen, ou sur certaines implantations (Antilles-Guyane, Corse).