Pour une évolution des missions du Cnasea

TRAVAUX DE LA COMMISSION :

AUDITION CONJOINTE DE LA COUR DES COMPTES ET DU CNASEA DU 28 AVRIL 2004

Réunie le mercredi 28 avril 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission des finances a procédé à l'audition conjointe de M. Gérard Moreau, président du CNASEA, et de M. Jean-François Carrez, président de la 5 ^ème chambre de la Cour des comptes, sur le rapport de la Cour des comptes relatif au Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (1995-2001). Participaient également à l'audition M. Jean-Louis Chartier , conseiller maître à la Cour des comptes, M. André Barbaroux, directeur général du CNASEA, M. Yves Reynaud , trésorier payeur général, agent comptable, Mme Mireille Riou-Canals, directrice des affaires financières au ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, et Mme Anne Le Moal, responsable de la mission des affaires financières de la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle, au ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale.

Le procès verbal de cette audition est reproduit ci-après.

La séance reprend à 11 heures 15.

M. le président - Mes chers collègues, l'audition conjointe à laquelle nous allons procéder aujourd'hui est la sixième de ce genre résultant de l'application de l'article 58-2 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui prévoit la réalisation par la Cour des comptes, « de toute enquête demandée par les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances sur la gestion des services ou organismes qu'elles contrôlent ».

A ce titre, la Cour des comptes a transmis à notre commission, en octobre 2003, une « communication » relative au Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles, portant sur les exercices 1995 à 2001. Cette communication a également fait l'objet d'un rapport d'observations définitives transmis le 14 octobre 2003 au Premier ministre, au ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, au ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ainsi qu'au ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.

Il m'a semblé, conformément à la procédure déjà suivie, qu'une audition conjointe du président du CNASEA, M. Gérard Moreau, et de son directeur général, M. André Barbaroux, en présence de M. Jean-François Carrez, Président de la cinquième chambre et d'autres représentants la Cour des Comptes d'une part, de représentants des deux ministères de tutelle du CNASEA, à savoir le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales et le ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, d'autre part, était nécessaire et opportune au moment d'ailleurs où le Sénat s'apprête à débattre du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, qui contient en son sein une disposition relative aux modalités d'intervention du CNASEA.

En effet, le rapport communiqué par la Cour des comptes à notre commission met en évidence plusieurs difficultés liées notamment à la nature juridique ambiguë de cet établissement public administratif, à la procédure d'engagement des crédits du CNASEA ainsi qu'à l'articulation entre le budget du CNASEA et celui de ses deux ministères de tutelle.

M. Jean-François Carrez, président de la cinquième chambre, présentera dans un premier temps le contenu du rapport sur le CNASEA communiqué à notre commission, puis les représentants du CNASEA et de ses deux ministères de tutelle pourront répondre aux observations de la Cour des comptes. Enfin, je vous inviterai, mes chers collègues, à intervenir si vous le souhaitez.

Conformément à l'article 58-2 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, il nous appartiendra à la fin de cette audition de statuer sur la publication du rapport transmis et qui, sur le plan juridique, est une « communication » de la Cour des comptes.

La parole est donc à M. Jean-François Carrez pour la présentation du rapport relatif au CNASEA sur la période 1995-2001.

M. Jean-François Carrez - Merci.

Une remarque préalable : le travail demandé par la commission des finances du Sénat impliquait la collaboration de deux chambres de la Cour des Comptes, la septième, qui a dans son champ de compétences l'agriculture, et la cinquième, qui a notamment dans son champ de compétences la formation professionnelle et l'emploi.

Il se trouve malheureusement que les deux présidents qui étaient présents au moment où ce rapport a été fait, et qui ont présidé les délibérations des chambres, ne sont plus en fonction. J'ai donc la charge de présenter un rapport dont je n'ai participé ni à l'élaboration, ni au délibéré par les chambres.

Les deux rapporteurs, ici présents, ainsi que le doyen Chartier, qui a joué un rôle important dans la synthèse des travaux, pourront au besoin mieux que moi répondre à vos questions.

Le rapport de la Cour s'applique à un organisme assez particulier, dans la mesure où il a été créé dans les années 65 pour mettre en oeuvre des mesures socio-structurelles qui visaient spécifiquement la modernisation et la transformation des exploitations agricoles, c'est-à-dire la mise en oeuvre de mesures concernant l'installation des jeunes agriculteurs, la modernisation des exploitations et le départ des agriculteurs âgés avec, déjà d'ailleurs, des compétences en matière de formation à destination des agriculteurs.

Le CNASEA a développé à partir de là une compétence d'opérateur spécialisé en matière de paiement de masse, qui a conduit ensuite à lui confier d'autres actions, dont certaines étaient dans la logique de celles qui avaient précédé, par exemple les mesures agri-environnementales, les ICHN ou des mesures en faveur de l'extensification, qui n'étaient jamais que des mesures en faveur de l'adaptation des exploitations agricoles ou des mesures communautaires relatives à ce domaine.

Le CNASEA a aussi été utilisé pour des opérations plus éloignées du point de départ, notamment le paiement de la charge de bonification des prêts agricoles ou la gestion des aides liées au service de l'équarrissage.

Parallèlement, à partir de 1981, le ministère chargé des affaires sociales s'est appuyé sur le CNASEA comme opérateur des politiques sociales de l'Etat, soit comme simple payeur et, accessoirement, fournisseur de statistiques -ce qui est le cas de toutes les opérations concernant les CES, les contrats emploi-consolidé, les contrats emploi-ville ou les emplois-jeune- soit comme véritable opérateur, et non simple payeur, assurant l'instruction et le contrôle des dossiers.

Les principales observations de la Cour, à partir de cette présentation, portent, d'une part, sur l'encadrement juridique de l'activité du CNASEA et, d'autre part, sur la gestion.

Sur l'encadrement juridique du CNASEA, la Cour a formulé quatre principales critiques.

En premier lieu, même si le décret statutaire du 29 août 2000 a réduit l'écart entre les missions statutaires et les activités réelles de l'établissement, il subsiste un écart qui a tendance à se recréer, du fait de la prise en charge par le CNASEA d'attributions nouvelles.

En particulier, la réforme statutaire de 2000 ne couvre pas la prise en charge des bonifications de prêts, ni l'équarrissage, ni l'assistance technique aux programmes communautaires, et encore moins certaines actions latérales, comme la prise en charge de dépenses de communication du ministère de l'agriculture lors de la mise en place du contrat territorial d'exploitation.

A cela, le ministre a répondu à la Cour que de nouvelles modifications statutaires étaient prévues dans le cadre de la loi sur le développement des territoires ruraux, d'une part pour recentrer la vocation du CNASEA sur la mise en oeuvre d'aides publiques, et pour faire mieux coïncider son champ avec les activités réelles, avec un groupe thématique agriculture-développement rural-aménagement du territoire, un groupe thématique formation professionnelle-emploi-insertion, plus l'équarrissage sui generis, ainsi que l'intervention pour le compte des collectivités locales.

La deuxième critique de la Cour porte sur un partage atypique de la fonction d'ordonnateur entre l'ordonnateur du CNASEA et les préfets et les services déconcentrés sur lesquels ils s'appuient, dispositif assez compliqué qui peut confiner à l'absurde si le CNASEA délègue sa fonction à son administration de tutelle et qui, pour l'instant, est contraire d'une part aux règles de la comptabilité publique et, d'autre part, pour un certain nombre d'interventions agricoles, à la réglementation communautaire.

Sur ce point, le ministre de l'agriculture avait répondu que le problème serait réglé par l'arrêté que l'on attendait pour l'application du décret d'août 2000 sur le statut du CNASEA. Cet arrêté du 26 février 2004 est paru un mois plus tard, mais sans les dispositions annoncées, faute, semble-t-il, d'accord entre les administrations concernées.

Troisième critique de la Cour : il n'y n'avait pas réellement de cadre juridique approprié pour encadrer les interventions du CNASEA en matière de formation professionnelle en faveur des collectivités locales, ce qui faisait que les interventions n'étaient pas sécurisées.

Sur ce point, la DGEFP et le ministère de l'intérieur nous ont annoncé qu'une solution serait apportée dans le cadre de la loi sur le développement des territoires ruraux. Ceci doit actuellement constituer l'article 71, mais je n'ai pas de précisions plus récentes.

Enfin, dernière critique sur la légitimité juridique des interventions du CNASEA : la Cour observait que le CNASEA continuait à être utilisé de manière parfaitement irrégulière comme support de la gestion de contractuels rémunérés sur des crédits européens d'assistance technique.

Sur ce point, le ministre de l'agriculture nous a indiqué qu'un premier effort avait été fait en 2004, dans le cadre de la loi de finances pour reprendre ces personnels comme contractuels de l'Etat et que la deuxième étape de cette régularisation serait effectuée dans le cadre de la loi de finances pour 2005.

En ce qui concerne la gestion du CNASEA, le rapport formulait trois critiques principales.

La première est que les ministères de l'agriculture et des affaires sociales attribuaient des subventions au CNASEA pour son fonctionnement qui ne correspondaient pas du tout à la répartition réelle des tâches.

En simplifiant, le ministère de l'agriculture ne couvrait que la moitié des coûts des interventions effectuées par le CNASEA à son profit et le ministère des affaires sociales était anormalement taxé pour « subventionner », si j'ose dire, le ministère de l'agriculture.

Je ne crois pas que nous ayons eu de réponse sur ce point.

La deuxième inquiétude de la Cour reposait sur le fait que l'équilibre financier du CNASEA n'était assuré, de manière importante, que par les produits financiers tirés du placement des fonds et, plus spécialement, des fonds destinés aux aides à l'emploi.

Ces produits financiers représentaient 34 millions d'euro en 2001, alors que les résultats globaux de l'établissement ont été déficitaires pendant quatre des sept exercices et n'ont jamais été fortement en excédent.

Il y a donc un risque relativement important pour l'équilibre financier du CNASEA, d'autant que les aides à l'emploi qui assuraient cette trésorerie et ces produits financiers correspondaient pour l'essentiel aux aides à l'emploi dans le secteur non-marchand, que la politique du Gouvernement vise à réduire au bénéfice des aides à l'emploi dans le secteur marchand.

Il y a là un risque de déséquilibre qui peut être important du fait de ce financement qui n'est pas réellement sain.

Enfin, dernière critique, la Cour notait les faiblesses du contrôle de gestion de performance et émettait par conséquent des doutes sur l'affirmation selon laquelle le CNASEA est plus rapide, plus efficace et moins coûteux que l'administration, si elle intervenait directement.

On a souvent justifié le recours au CNASEA par la nécessité de payer un certain nombre d'aides publiques impatiemment attendues par leurs bénéficiaires ; or, le contrôle des délais de paiement n'est pas véritablement bien assuré dans le système actuel. De même, en matière de coûts, le suivi de la productivité est mal assuré.

Sur ce point, le CNASEA nous a signalé qu'il avait constitué récemment un service « qualité de la gestion », qui a entrepris de s'attaquer à cet aspect du problème.

Voilà les principales observations de la Cour sur la gestion du CNASEA.

M. le président - Merci.

J'invite le président et le directeur général du CNASEA à exprimer leur propre point de vue et à répondre à ces critiques.

M. Gérard Moreau - Merci.

Quelques remarques générales. Vous le savez, un établissement public est une forme de décentralisation spécialisée par objet et non par territoire.

Si je poursuis l'analogie, son conseil d'administration est l'organe délibérant ; il représente le pouvoir législatif, l'exécutif appartenant au directeur général, le commissaire du Gouvernement assurant une forme de contrôle de légalité et d'équilibre général de l'établissement comme correspondant des ministères de tutelle.

Par ailleurs, au-delà de ce cadre juridique très clair, qui renvoie le CNASEA au droit général des établissements publics, dont il forme à lui tout seul une catégorie fondée sur un article législatif du code rural, le CNASEA est un organisme d'intervention technique et financière au service majoritairement de l'Etat, qui le commandite, comme un actionnaire majoritaire, pour exécuter un certain nombre de missions.

A l'évidence, entre le cadre juridique qui me semble clair, et le fonctionnement concret des politiques de l'Etat, nous relevons des difficultés quotidiennes ; c'est la vie et la pratique quotidiennes des politiques qui induit toute une série de questions, que soulève à bon droit le rapport de la Cour, qu'il faut naturellement résoudre progressivement si on n'arrive pas à les anticiper, comme l'expérience l'a montré.

Depuis deux ou trois ans, beaucoup de choses ont été faites : le statut du personnel, la mise en régularisation des emplois irréguliers, comme l'avait fréquemment soulevé le CNASEA lui-même, dans le portage que l'Etat avait imposé au CNASEA pour l'assistance technique des fonds structurels. Je relève qu'une décision interministérielle de l'an dernier a enclenché une mécanique de résorption. Par ailleurs, il faut noter avec l'arrêté de février que vient de citer le président Carrez qui régularise les contrôles du CNASEA et, naturellement, le projet de texte législatif qui vient devant vous dans les jours qui viennent et qui refonde en définitive la base législative et l'objet social du CNASEA, discussion entreprise depuis de longs mois -sinon de longues années- car le sujet qu'évoque la Cour est évidemment bien connu. Le directeur général comme moi-même nous y attachons avec les représentants de l'Etat pour trouver les bonnes formules. Je n'en dirai pas plus.

Au fond des choses, qu'est-ce que le CNASEA ? Le CNASEA est un organisme d'intervention technique et financière. L'Etat, voulant se recentrer sur ses missions essentielles de pilotage, de conduite et de définitions de politiques, a voulu externaliser, confier à une personne juridique distincte la gestion et l'exécution de missions particulières dans différents domaines.

Ces missions sont d'ampleur variable, mais vont de l'instruction des dossiers, selon les interventions confiées, à leur liquidation, à leur paiement, à leur contrôle, au recouvrement des indus et à la restitution statistique et parfois qualitative des interventions confiées au CNASEA.

C'est donc une mission d'ensemble à la disposition tant de l'Etat que des collectivités territoriales, puisque 18 % du budget du CNASEA relève de conventions, notamment régionales, parfois départementales, que les collectivités territoriales lui demandent de remplir avec cette ampleur à dimension variable.

De ce point de vue, la comparaison avec le réseau de la comptabilité publique n'est pas fondée, me semble-t-il, ni par la taille, ni par la nature.

Pour la direction de la comptabilité publique, le CNASEA représente d'une certaine manière un établissement pilote, qui anticipe certaines des évolutions du réseau de la comptabilité publique.

D'ailleurs, nous entretenons régulièrement des contacts avec la direction générale de la comptabilité publique.

Une avant-dernière remarque : il est vrai qu'en déléguant certaines des missions au CNASEA, l'Etat n'est pas allé jusqu'au bout de la logique de délégation ; en particulier, il a voulu garder le contrôle de l'attribution des aides individuelles.

L'ordonnateur du CNASEA mandate donc une aide dont il n'a pas pris la décision d'attribution et sans avoir délégué formellement son pouvoir de décision. En tant qu'organisme payeur, il agit donc irrégulièrement. Les textes pourraient préciser qu'il a compétence liée par une proposition de la DDAF ou bien, selon une formule proposée par la réglementation communautaire, il pourrait déléguer, sous certaines conditions précisées par convention, ses pouvoirs de décision à la DDAF. C'est cette position complexe qu'a retenue le ministre de l'agriculture. Mais cette convention, aujourd'hui, n'est toujours pas signée. D'où la difficulté juridique soulevée par le président Carrez, qui est d'ailleurs plus qu'une difficulté car, en droit communautaire, elle fait courir à la France des risques sérieux !

Je conclurai d'un mot en disant que la centralisation, aujourd'hui, qui fait que l'Etat s'efface en transférant aux collectivités territoriales toute une série de phases interpelle complètement le CNASEA, qui doit se retourner, comme il en a déjà l'habitude, vers les collectivités territoriales. C'est pour lui un défi, car il doit, face aux collectivités territoriales, aux régions ou aux départements, avec leurs nouvelles compétences, démontrer que c'est effectivement un outil efficace qui répond aux exigences et aux critères que la Cour évoque.

C'est bien, aujourd'hui, la question qui lui est largement posée. De ce point de vue, le CNASEA s'inspirera nécessairement des remarques de la Cour des Comptes, quel que soit le travail entrepris par ailleurs.

M. le président - Vous avez dit que, dans ce partage atypique des compétences, les textes étaient venus régulariser des situations contestables, et vous avez évoqué l'arrêté de février 2004, mais le président Carrez nous a dit que cet arrêté ne répondait pas à ce qu'on attendait de lui.

M. Gérard Moreau - L'arrêté de 2004 ne traite pas de la question de l'organisation des pouvoirs d'ordonnateur que j'évoquais en second lieu, qui est aujourd'hui, en droit, une compétence liée par les décisions déconcentrées.

L'arrêté régularise les contrôles de l'ordonnateur et du comptable exercés pour les crédits d'intervention de l'établissement ; il était nécessaire. A mon avis, l'avenir des contrôles comptables consiste non à contrôler un par un les paiements, mais à faire des contrôles adaptés, notamment par sondage, en regardant les risques encourus selon les types de paiements et des plans de contrôle élaborés.

Cet arrêté était prévu par les décrets de 2000 qu'a évoqués le président Carrez. Il est sorti en février 2004. Il ne traite pas et, selon moi, ne pouvait régler -même si j'aurais personnellement souhaité qu'il l'évoque- la question de l'articulation du pouvoir déconcentré de l'Etat avec le CNASEA. Ce sera au représentant de l'Etat de le dire mieux que moi !

M. le président - Les collectivités ne seront-elles pas amenées à faire des appels d'offres pour confier ces missions si elles recourent à l'externalisation ?

M. Gérard Moreau - Il me semble que l'Etat a externalisé les missions vers le CNASEA pour tirer partie des économies d'échelle que présente la gestion soit de procédures homogènes, soit la mutualisation d'une région à l'autre de procédures analogues.

Aujourd'hui, ces économies d'échelle fonctionnent soit, s'il s'agit de prestations, par appels d'offres ou mises en concurrence, soit, si nous ne sommes pas dans le secteur marchand, par discussions négociées et conventionnelles.

M. le président - J'invite M. Barbaroux à compléter votre propos.

M. André Barbaroux - Merci.

Jean-François Carrez a bien montré la particularité de cet établissement public un peu sui generis.

Il a été voulu ainsi par le législateur en 1965, qui n'avait d'ailleurs pas pris position sur sa nature juridique.

Aujourd'hui, c'est clair c'est un EPA, dont la gestion financière et comptable est celle des EPIC en vertu des textes qui le régissent.

La constante de l'histoire de cet établissement repose sur le développement de ses compétences souhaité par les pouvoirs publics, qu'il s'agisse de l'Etat à travers divers ministères -agriculture, travail, outre-mer, DATAR, environnement- de la presque totalité des régions ou de nombreux départements avec lesquels des conventions sont passées.

Pourquoi s'adresser à cet établissement public ? Celui-ci offre trois caractéristiques : tout d'abord, il est réparti sur l'ensemble du territoire : vingt délégations régionales ou interrégionales, sept bureaux, une mission à Mayotte, une intervention constante depuis vingt ans en Nouvelle-Calédonie pour participer à la répartition équitable des terres entre les communautés caldoches et canaques.

Deuxièmement, il s'agit d'un établissement public qui est réputé pour sa sûreté et une gestion qui permet de penser que les crédits sont correctement gérés et permettent d'avoir des rendus de gestion.

Je ne citerai que deux exemples récents. La semaine dernière, je me trouvais avec le président en Martinique. Le directeur général des services de la région nous a demandé si nous voulions bien prendre la gestion des ports de plaisance et des ports de pêche de la Martinique. Dans le même temps, il nous demandait de bien vouloir l'aider à résoudre un problème pendant depuis quinze ans, celui des délaissés du barrage de la Manzo.

Ayant fait valoir que c'était totalement hors de notre compétence, l'argument a été : « Oui, mais avec vous, on a confiance ! ».

Il faut prendre en compte ce genre de mécanisme qui, parfois, a des effets pervers. Nous étions en charge des assistants techniques en régions, ceux qui, dans les préfectures, gèrent les fonds structurels à notre corps défendant depuis l'origine, simplement parce qu'on considérait que le CNASEA était le seul à même de gérer de manière homogène et sûre l'ensemble de ces populations autrefois réparties dans de multiples associations.

Ceci a constitué pour nous des difficultés croissantes. En définitive, par un arbitrage rendu il y a quelques mois, il a été admis de supprimer cette gestion et d'en décharger CNASEA sur les années 2004 et 2005, opération qui, je dois le dire, se fait dans de bonnes conditions de régularité entre les principaux ministères concernés. Voilà donc une opération contestée par la Cour qui, heureusement, disparaît.

Autre remarque : ce développement d'activité a conduit, dans les faits, à ce que l'établissement soit toujours en avance sur le droit.

En 1991, dix ans après les premières interventions en matière de formation professionnelle, une loi est venue régulariser la gestion de l'établissement pour le compte du ministère du travail ; puis en 2000, peu de temps après l'avant-dernier passage de la Cour et d'une mission d'inspection général tripartite (IGA, IGAS, IGF), un décret avait essayé de mieux définir les compétences.

Actuellement, après plusieurs mois de travail, en liaison avec les tutelles, l'article 71 du projet de loi sur le développement des territoires ruraux, élargit notre champ d'action à la gestion des prêts bonifiés et des fonds structurels, en incluant même les aides à la pêche et surtout l'équarrissage, domaine extrêmement difficile à gérer. Cet article vise ainsi à nous doter d'une compétence qui corresponde à la réalité.

Le point III de l'article 71 pose cependant problème. Il tend à créer un droit exclusif pour le CNASEA, dans ses domaines de compétence et, en particulier, dans ce qui a trait aux actions, pour les régions, en matière de formation professionnelle et d'emploi.

Ceci signifie que si la région compétente ne veut pas exercer sa compétence ni la déléguer à un établissement public qui lui est rattaché, elle peut s'adresser directement au CNASEA, sans avoir besoin de passer par des procédures d'appel d'offres. On peut d'ailleurs s'interroger sur le fait de savoir si ces procédures ont vraiment lieu d'être, puisque la prestation que nous remplissons comporte le paiement de deniers publics pour lesquels il faut nécessairement un comptable public.

Par voie de conséquence, si concurrence il doit y avoir, elle ne peut être qu'entre un certain nombre d'organismes publics qui auraient le même type de mission : les Assedic, l'AFPA, le Trésor Public, l'ANPE et, éventuellement, la Caisse des Dépôts.

Plusieurs régions ne souhaitent pas faire d'appels d'offres et souhaitent continuer avec le CNASEA sous forme de conventions comme le Nord-Pas-de-Calais ou PACA ; d'autres, se pliant à des demandes de certaines chambres régionales des comptes (mais pas de toutes) lancent des appels d'offre telles la Bretagne, la Bourgogne, le Poitou-Charentes, le Languedoc-Roussillon.

S'agissant du problème du double ordonnateur ou de la relation entre le CNASEA et les préfets, il ne faut se voiler la face : la France n'a pas encore mis en conformité son droit national avec le droit communautaire.

Ceci lui est difficile car, en matière d'aides agricoles, notre tradition juridique est que le préfet décide or, aujourd'hui, c'est l'organisme payeur des fonds communautaires qui doit le faire. On n'aime pas, dans nos administrations, les phénomènes d'externalisation, de délégation à des organismes techniques. La difficulté est toutefois en voie de règlement.

M. le président - Vous n'avez pas répondu à la critique selon laquelle vous avez pris en charge des dépenses qui n'étaient pas couvertes par vos statuts, notamment des dépenses de communication.

M. André Barbaroux - Il s'agit de la gestion du fonds pour les CTE. Le CNASEA est gestionnaire de ce fonds et reçoit du ministère de l'agriculture, par tranche, au cours de l'année, les crédits qui permettent de rémunérer les bénéficiaires de contrats territoriaux d'exploitation, appelés désormais « contrats d'agriculture durable ».

Le Gouvernement, à l'époque, avait souhaité, pour favoriser le lancement des CTE qui étaient un dossier quelque peu complexe, faire une action de communication de grande envergure. Comme aucune disposition ne prévoyait sur ce fond la possibilité de faire de la communication, le ministère de l'agriculture nous a demandé de bien vouloir prendre en charge et de négocier un certain nombre de dépenses de communication selon des instructions très précises.

J'ai signalé à plusieurs reprises par écrit au commissaire du Gouvernement que cette pratique n'était pas conforme à la pratique budgétaire et que je souhaitais que soit créée une ligne « communication » sur ce chapitre. Ce qui fut, en définitive, fait.

M. le président - Avec quels crédits le financiez-vous ?

M. André Barbaroux - Avec les crédits du CTE.

M. le président - Quel est donc le rôle du commissaire du Gouvernement dans votre institution ?

M. André Barbaroux - Le commissaire du Gouvernement est gardien de la légalité.

M. le président - On a eu connaissance récemment d'autres difficultés dans le monde agricole, où on mettait en cause le commissaire du Gouvernement parce qu'il était témoin de ce qui apparaît contestable au plan juridique.

M. Gérard Moreau - Le commissaire du Gouvernement est représentant de l'Etat et suit les instructions de son ministre.

M. le président - On est en pleine schizophrénie !

M. Gérard Moreau - Non, pas vraiment : je ne peux pas refuser d'inscrire le point à l'ordre du jour du conseil d'administration et le conseil d'administration vote la délibération sur le sujet parce que l'Etat s'y trouve majoritaire.

Nous sommes dans la logique de ce que j'appelle l'Etat actionnaire, qui instrumente dans des conditions de régularité discutables, la communication n'étant pas à mon avis le pire des exemples.

M. le président - A quoi pensez-vous ?

M. Gérard Moreau - Lorsque, sous l'influence de l'Etat, l'établissement sort de son objet, il va au-delà de son statut. Je trouve cela tout à fait dommageable sur le plan juridique.

Qu'une action soit accompagnée d'une communication sur les crédits du fonds est peu discutable. On ne mène pas aujourd'hui une action de grande ampleur si on ne l'explique pas.

M. le président - Voulez-vous répondre maintenant, Madame ?

Mme Mireille Riou-Canals - Je souhaiterais porter à votre connaissance le fait que le ministère a pris, le 24 juillet 2001, un arrêté que je tiens à votre disposition, qui donnait une base juridique au financement sur le fonds de communication des CTE d'actions de communication.

Cet arrêté dit : « Les crédits nécessaires aux actions de communication et d'animation en faveur des CTE doivent être prélevés sur le fonds de financement des CTE ».

En son temps, la passation du marché avec le cabinet de communication qui a été retenu a été formellement votée par le conseil d'administration du CNASEA du 26 avril 2000. Ce n'est pas un marché passé par le ministère, mais un marché passé par la procédure de l'établissement, la personne responsable du marché étant, sur le plan formel, le directeur général du CNASEA.

Cette action de communication entrait d'ailleurs dans une campagne de communication globale, soumise à l'approbation du Premier ministre. Cet arrêté a tenté, a posteriori, d'apporter une régularisation de cette situation, que la Cour a déplorée à juste titre.

M. le président - La Cour est-elle satisfaite ?

M. Jean-François Carrez - La Cour exerce une pression qui n'est pas inutile, en particulier à la direction générale du CNASEA, lorsqu'elle est sollicitée par le ministre ex-abrupto pour résoudre un problème que l'on ne peut régler par les voies normales.

L'arrêté de février 2004 a répondu à une des critiques principales de la Cour, que je n'ai donc plus formulée, sur l'absence totale de fondement juridique des contrôles opérés par sondages.

Si cet arrêté a été pris, il faut bien dire que c'est d'une parce que la Cour est intervenue énergiquement sur le sujet et, d'autre part, parce que l'agent comptable, tenant compte des remarques de la Cour, a bloqué les paiements, ce qui a permis la parution de l'arrêté dans les jours qui ont suivi.

Je crois qu'il est relativement bon que la Cour soit pointilleuse sur ces sorties du champ de spécialités de l'établissement, faute de quoi il deviendrait un peu l'homme à tout faire ou chargé des basses oeuvres qui ne passent pas par les procédures normales.

Sur le cas particulier, il était anormal d'utiliser des fonds explicitement destinés à verser des aides aux agriculteurs pour une campagne de communication ministérielle.

M. Le président - Quel en était le coût ?

M. Jean-François Carrez - 3,2 millions d'euros de 2000 à 2002.

M. le président - Sur le partage atypique entre ordonnateurs, vous considérez avoir répondu ?

M. Jean-François Carrez - Le problème n'est toujours pas réglé quant aux ambiguïtés sur la fonction d'ordonnateur.

M. André Barbaroux - Une convention entre le ministre l'agriculture et le directeur du CNASEA est en discussion depuis plusieurs mois.

Elle devrait permettre d'organiser une délégation de gestion du CNASEA vers les préfets.

M. le président - C'est extraordinaire : l'Etat transfère des fonds au CNASEA, qui délègue ses prérogatives aux préfets. Les préfets pourraient ensuite les renvoyer au CNASEA ou à la CAF !

M. Gérard Moreau - Les crédits ne bougent pas. C'est l'articulation qui est en cause.

M. le président - Ne vaudrait-il pas mieux que l'Etat délègue directement aux préfets ?

M. André Barbaroux - La responsabilité de l'organisme payeur est la logique communautaire, mais ce n'est pas la logique française, qui mêle les pratiques anciennes et les nouvelles règles communautaires.

La Cour elle-même est partagée sur cette situation.

M. le président - Les fonds européens arrivent-ils directement chez vous ?

M. André Barbaroux - Oui.

M. le président - Combien avez-vous de fonds disponibles en permanence sur les fonds européens ?

M. Yves Reynaud - On reçoit les fonds deux jours avant de payer.

M. le président - L'Europe transfère donc les fonds à l'agence comptable du Trésor, qui les transfère au CNASEA, qui les transfère à l'Etat ?

M. Gérard Moreau - Non, c'est nous qui payons !

M. André Barbaroux - Mais c'est le préfet qui prend la décision d'attribution par exemple pour la dotation d'installation aux jeunes agriculteurs.

M. le président - Etes-vous trésorier payeur général ?

M. Yves Reynaud - Oui. Le circuit financier est très simple, on reçoit directement les fonds de l'Agent comptable central du Trésor. C'est le circuit administratif qui est beaucoup plus compliqué.

M. le président - Qu'est-ce qui pourrait empêcher le trésorier payeur général, dans chaque département, sur décision du préfet, de verser les fonds aux attributaires ?

M. André Barbaroux - Rien, si ce n'est que le circuit est un peu plus long, puisqu'il faut passer par le ministère de l'intérieur, qui délègue aux préfets de régions, qui délègue aux préfets de départements. Un choix différent a été fait par le gouvernement.

M. le président - C'est un vrai sujet pour la LOLF !

M. Yves Reynaud - On gère les fonds au titre du FEOGA-Garantie. C'est totalement différent des autres fonds structurels, qui passent par les circuits habituels.

Mme Mireille Riou-Canals - La Commission nous demande d'avoir des organismes payeurs qui doivent observer un certain nombre de règles. Le grand nombre de trésoreries départementales ou régionales les rend visiblement difficiles à contrôler pour la Commission. Nous avons ainsi transféré certains paiements dans la période récente vers un office d'intervention agricole - ce fut le cas de la prime à la vache allaitante - suite à ce type de difficultés avec l'Union européenne.

Pour nous, il était cohérent de confier à un organisme payeur la totalité des paiements.

M. le président - Il reste donc à régler la régularité de cette pratique. Avez-vous espoir de la voir aboutir rapidement ?

Mme Mireille Riou-Canals - L'arrêté du 26 février 2004 qui a pu être jugé décevant parce qu'il ne comportait pas la mention relative à l'organisation du système administratif. J'ai personnellement demandé à ce que cette mention soit retirée de ce projet de texte, après avoir consulté le président de la septième chambre.

Personnellement, il me semblait que ce type de dispositions devait au minimum relever du décret en Conseil d'Etat. Je ne me voyais pas signer un simple arrêté portant des conséquences aussi lourdes.

Cela toucherait au pouvoir des préfets. Il faut au minimum faire signer le ministère de l'intérieur. Je crois donc qu'il faut que ce soit fait par le Conseil d'Etat.

M. le président - Avez-vous espoir que ce texte, mis en forme, sera prochainement soumis au Conseil d'Etat ?

Mme Mireille Riou-Canals - La difficulté de fond, que tout le monde reconnaît, réside dans le rééquilibrage entre le pouvoir des préfets, des services de l'Etat et de l'opérateur qu'est le CNASEA.

Je ne suis pas sûre que l'on surmontera facilement la contradiction que soulevait le président Carrez. Je pense qu'il faut vraiment l'appréciation du Conseil d'Etat pour en sortir juridiquement.

M. le président - Troisième critique : pas de cadre juridique pour assurer la trésorerie de la formation professionnelle des collectivités locales.

M. André Barbaroux - Notre compétence en matière de formation professionnelle pour les collectivités locales rentre dans le cadre général de la compétence du CNASEA pour le financement pour le compte de l'Etat de la formation professionnelle.

Lorsqu'il y a eu décentralisation de cette action en 1995, l'Etat a indiqué aux régions qu'elles pouvaient s'adresser au CNASEA pour continuer à faire appel à lui, ce qu'ont fait à l'époque la totalité de celles-ci, sur la base de conventions.

L'ambiguïté qui est apparue plus tard a été de savoir si ces conventions pouvaient continuer à être négociées de gré à gré entre chaque région et le CNASEA ou si, au contraire, elles devaient faire l'objet d'appels d'offres.

La jurisprudence des tribunaux n'était pas fixée et les chambres régionales des comptes avaient des positions divergentes. Ainsi, certaines régions faisaient en effet des appels d'offres, d'autres avec la formule juridique très mal adaptée du mandat et d'autres enfin passaient des conventions directes avec le CNASEA sans appels d'offre préalables.

M. le président - Vous envoyez la balle dans le jardin de la Cour, si j'ose dire !

M. Jean-François Carrez - Il s'agit de l'application de textes récents pour lesquels l'étendue et la nature de l'obligation de la passation de marchés publics fait l'objet de discussions, bien au-delà du sujet qui nous occupe aujourd'hui.

On est dans une zone d'incertitudes et, pour l'instant, un certain nombre de points ne sont pas tranchés sur la manière d'appliquer la nouvelle réglementation des marchés publics. Le doyen Chartier peut utilement compléter cette réponse.

M. Jean-Louis Chartier - En effet, ce système a fonctionné pendant longtemps sur la base de conventions librement initiées entre les collectivités territoriales, essentiellement les régions, et le CNASEA.

Puis, on s'est aperçu que la réalité juridique était peut-être plus complexe qu'elle ne le paraissait à première vue, et les chambres régionales des comptes ont soulevé cette complexité, mais en apportant des avis qui n'étaient pas tous concordants.

Ce ne sont que des avis, car il y a des juridictions administratives compétentes pour trancher la réalité de ces conventions et des procédures suivies.

Nous nous sommes demandés si nous étions dans le domaine de la prestation de service ou du mandat.

Tout ceci est sous la réserve de ce que vient de dire le directeur général du CNASEA, mais dépend aussi de la notion de droit exclusif. En effet, le code des marchés n'est pas applicable lorsque le prestataire de services est soit le prolongement de la collectivité -ce qui est le cas du CNASEA- soit lorsqu'il bénéficie d'un droit exclusif.

Une des solutions est que les régions s'engagent dans des appels d'offres, le CNASEA ne bénéficiant pas d'un droit exclusif.

Il semble que le droit exclusif soit une solution envisagée dans l'article 71 du projet de loi sur le développement des territoires ruraux, mais il s'agit là d'une question d'opportunité qui appartient au législateur.

M. le président - La parole est à M. le rapporteur spécial du budget de l'agriculture.

M. Joël Bourdin - Dans le rapport de la Cour des comptes, on note que la délocalisation du CNASEA à Limoges, décidée en 1992 et intervenue en 2000, aurait affecté son fonctionnement durant dix années. Pouvez-vous nous dire pourquoi ?

M. André Barbaroux - L'histoire dira s'il était raisonnable ou non de délocaliser l'établissement. Tout ce que je sais, c'est que nous avons porté un fardeau énorme en faisant en sorte que les paiements soient toujours assurés. Cette charge est encore très lourde puisque 72 % de l'effectif a changé en l'espace de deux ans.

M. le président - A combien s'élève l'effectif ?

M. André Barbaroux - 1.650 personnes à peu près, 400 au siège et le reste en région.

Ce sont des personnels jeunes, extrêmement dynamiques, mais sans mémoire.

M. le président - C'est presque autant que la redevance télévision !

M. André Barbaroux - Tous nos correspondants sont à Paris, ce n'est un secret pour personne. Aujourd'hui, nous sommes installés ; ce n'est pas la peine de pleurer sur le passé. Cependant, cela a coûté cher tant financièrement que socialement.

M. le président - Avez-vous chiffré ce que cela coûte ?

M. André Barbaroux - 117 millions d'euros ont été affectés à la délocalisation, dont il faut défalquer les 11 millions représentant la vente de l'ancien siège à Issy-les-Moulineaux.

M. le président - La quatrième critique de la Cour portait sur la légitimité juridique du support de gestion actuel d'assistance technique.

M. André Barbaroux - Je crois avoir répondu que cette affaire s'était faite contre notre gré parce que nous savions gérer les personnels et qu'une centralisation au CNASEA est apparue préférable au gouvernement en lieu et place de multiples associations. Désormais, à notre demande insistante, un arbitrage interministériel il y a un an y a mis fin prévoyant la disparition de ces assistants techniques par réintégration dans les ministères, où ils travaillaient sur les gestions budgétaires 2004-2005.

M. le président - Des collaborateurs des ministères étaient donc payés par le CNASEA ?

M. André Barbaroux - Oui et mis à disposition sans que nous puissions discuter aucune des conditions d'embauche.

M. le président - Combien étaient-ils dans cette situation ?

M. André Barbaroux - Plus de 400.

M. le président - Nous avons des débats enflammés pour savoir si l'on crée 400 postes de fonctionnaires ou non et, pendant ce temps, 400 fonctionnaires que l'on ne voit pas sont payés par le CNASEA! Il s'agit d'une vraie turpitude !

Comment votre conseil d'administration fonctionne-t-il ? Chaque administrateur a-t-il une responsabilité personnelle ?

M. Gérard Moreau - Sur instruction du ministre. C'est le ministre qui est représenté. C'est le statut actuel.

M. le président - Si vous êtes administrateur et que vous avez un problème de conscience, vous démissionnez !

M. Gérard Moreau - Absolument. Je constate à la lecture des compte-rendus qu'ils n'ont pas démissionné et n'ont même pas voté contre !

M. le président - Combien reste-t-il d'assistants techniques ?

M. André Barbaroux - Un peu plus d'une centaine.

M. le président - Cela signifie-t-il que, dans les effectifs de la fonction publique d'Etat, on a vu apparaître 400 postes supplémentaires ?

M. André Barbaroux - Oui, mais vraisemblablement par substitution. Il s'agissait d'ailleurs de contractuels parce que les fonds structurels communautaires ont une durée de 6 ans ; par voie de conséquence, l'Etat ne voulait pas créer des postes pour des gens qu'il ne pourrait pas licencier en bout de course.

M. le président - Si l'on prend ceux-là plus ceux que le préfet fait de temps en temps payer par le conseil général, cela finit par faire beaucoup d'approximations dans la gestion publique !

M. Gérard Moreau - C'est l'anomalie la plus importante et tout à fait non justifiable.

M. le président - Une autre critique laissait entendre que le ministère des affaires sociales finance celui de l'agriculture.

Mme Anne Le Moal - En aucune façon, le ministère des affaires sociales n'a financé celui de l'agriculture. Effectivement, le ministère des affaires sociales paye, selon une comptabilité analytique, où figurent des ratios, l'équivalent temps plein attaché à des dossiers.

Tous les dispositifs que nous payons sont actuellement sous comptabilité analytique en termes de frais de gestion. Il n'y a pas de pourcentage : les choses sont vues dossier par dossier et on établit, en droit constaté, l'année d'après, l'activité réelle de l'établissement.

Nous payons la subvention uniquement sur frais réels. Effectivement, on pourrait craindre que des crédits liés aux frais de fonctionnement de certains dispositifs emploi et formation professionnelle n'aient pas cette finalité précise à un moment donné de l'exécution budgétaire.

Voilà ce que je peux en dire. Je n'ai pas les clés financières et budgétaires pour dire -et je m'en remets à la Cour- que nous avons subventionné des frais de fonctionnement qu'aurait dû le ministère de l'agriculture. Les affaires sociales ne s'autorisent pas à jeter un regard sur ce que doit l'agriculture au CNASEA, sinon par la responsabilité de ses administrateurs.

Mme Mireille Riou-Canals - Le ministère de l'agriculture reconnaît que la subvention de fonctionnement au CNASEA est historiquement sous-basée.

M. le président - Savez-vous que la LOLF vous oblige à la sincérité ?

Mme Mireille Riou-Canals - Cette situation est en cours de règlement.

Nous avons fait un premier pas sur le budget 2004 puisque la subvention de fonctionnement de l'établissement lui-même a été portée à 22,5 M€, soit une augmentation de 7,2 % par rapport à 2003.

Dans le projet de loi de finances pour 2005, nous prévoyons de rattraper le reste de l'écart et de porter la subvention du ministère de l'agriculture à 38 M€, au vu des besoins exprimés dans la comptabilité analytique de l'établissement.

Ce serait donc une dotation en rapport avec les véritables dépenses de fonctionnement de l'établissement.

Les crédits sont inscrits sur le chapitre 44-41, qui comporte, en bloc, tous les crédits de transfert. J'espère que cette proposition ira jusqu'au bout de la négociation budgétaire.

En tout état de cause, toute l'administration est sensibilisée au fait qu'il nous faut porter la dotation à son niveau normal.

J'espère donc que le projet de loi de finances pour 2005 règlera la question.

M. le président - M. Bourdin l'a bien noté et veillera au respect de ce que vous venez d'annoncer.

M. André Barbaroux - En 1994, une inspection générale tripartite avait déjà estimée que la subvention du ministère de l'agriculture pour le fonctionnement du CNASEA au sens strict était sous-basée.

En 1995, la Cour des comptes, dans sa précédente revue, avait dit que la subvention du ministère de l'agriculture était sous-basée.

En 2001, l'inspection générale tripartie a estimé que les choses devenaient dramatiques, car non seulement la subvention du ministère de l'agriculture était toujours sous-basée mais, de plus, les produits financiers qui servaient à combler l'insuffisance allaient cesser d'exister. La Cour avait dit la même chose.

Pour 2005, nous anticipons 13,5 M€ de produits financiers. Désormais, nous ne pouvons plus assurer le fonctionnement de l'établissement, si un rebasement majeur n'intervient pas.

M. le président - On en vient à la critique suivante : 34 M€ de produits financiers en 2001. Cela veut dire que vous aviez à peu près un milliard d'euros de trésorerie disponible.

Les affaires sociales -qui ont beaucoup d'argent, comme chacun sait- mettraient-elles à votre disposition un milliard d'euros en disant : « Ce sera autant de soustrait à la vigilance du Parlement » ?

M. Yves Reynaud - Compte tenu du volume des fonds gérés, on joue simplement sur les différentiels de trésorerie. Ces petits ruisseaux finissent par faire des sommes importantes. On a en permanence 400 à 500 M€ devant nous, mais on les dépense en deux semaines.

M. le président - Je croyais que l'agence France Trésor avait pour mission de centraliser toute la trésorerie de l'Etat !

M. Yves Reynaud - L'autre solution serait que l'on ait un compte courant sur l'Etat.

M. le président - Ce serait plus simple !

M. Yves Reynaud - C'est une suggestion qui a été faite.

M. le président - Ne pourrait-on la reprendre au nom de la commission des finances ?

M. André Barbaroux - La solution qui avait été retenue pour le CNASEA, en accord avec le ministre des finances était que les réserves de sécurité puissent être placées dans le circuit du Trésor. Ces placements permettant de financer le fonctionnement en temps que de besoin.

M. le président - Cela n'a pas de sens au plan budgétaire. Ceci échappe à notre contrôle ! De telles pratiques ne sont pas justifiables : il faut y mettre un terme !

M. Paul Loridant - L'agence France Trésor a été constituée pour centraliser toute la trésorerie de l'Etat. C'est aberrant !

M. le président - Absolument !

Mme Anne Le Moal - En trésorerie, tous les dispositifs que gère le CNASEA font l'objet d'un versement mensuel. Or, sur l'établissement, il nous avait été demandé de préserver une trésorerie de 21 jours. Nous nous mettons donc en capacité d'apporter une facturation liée à des régularisations de l'état réel des consommations avec un système d'avances pour permettre le paiement du mois d'après.

C'est rééquilibré tous les mois ; en fin de gestion, on enlève le fonds de roulement qui avait été constitué-ce qui est assez rare pour un tel établissement. En cours d'année, on a une visibilité la plus affinée possible au regard de la réalité de la prestation effectuée par l'établissement.

Il n'y a pas de décalage réel. On ne participe pas à un enrichissement de l'établissement au-delà de cette réserve, qui est indispensable au fonctionnement hebdomadaire de l'établissement.

M. le président - Objectivement, il n'y aurait pas d'inconvénient à ce qu'ils aient un droit de tirage sur une ligne chez France Trésor. Cela ne poserait aucune difficulté. Ce serait infiniment plus simple et les ministères auraient à négocier le montant de la subvention qu'ils doivent verser pour assurer le fonctionnement de l'établissement.

Dernière critique des faiblesses de gestion et de performance : l'auto-évaluation faite par le CNASEA aboutit à une conclusion très positive et gratifiante, ce que conteste la Cour.

M. André Barbaroux - Notre système de contrôle de gestion nous paraissait performant. La Cour a estimé que ce n'était pas le cas.

Nous avons donc décidé d'ajuster notre système de contrôle de gestion, d'abord par la création d'un service qualité et contrôle de gestion chargé du pilotage de l'affectation des moyens, à partir de ratios, de l'appréciation des conditions dans lesquelles nous intervenons.

Nous avons découvert -mais nous nous sommes attelés à y remédier- que nous pouvions avoir des délais de traitement de certains dossiers très différents selon nos sites.

Nous avons donc lancé une enquête à ce titre. Nous nous sommes aperçus que certains délais nous étaient effectivement imputables mais qu'il existait aussi des délais amont qui nous ont amenés à négocier soit avec les directions de l'agriculture, soit les directions du travail, au titre de la politique de qualité pour obtenir une transmission des dossiers dans des délais brefs.

L'apport de la Cour a donc été positif, puisqu'il nous contraint à revoir assez fortement notre système d'évaluation de nos prestations.

Mme Anne Le Moal - Je n'ai pas de remarques particulières à faire sur ce dispositif. Il est peut être connu et indiqué dans quelques directions départementales, mais ce n'est pas, en général, le travail pratiqué par l'ensemble des directions départementales.

Merci au CNASEA de l'avoir relevé. Cela nous permettra de nous améliorer et d'apporter une vigilance à ces dossiers. Cela prouve tout l'intérêt et l'utilité de ce type de contrôle.

M. Jean-François Carrez - Une remarque sur la gestion de trésorerie : la solution préconisée est certainement régulière, mais elle va aboutir à réduire fortement les ressources de l'établissement.

Or, le CNASEA, voit sa structure de coûts, notamment salariaux, se rigidifier à un rythme rapide, avec des recettes qui paraissent encore plus fragiles qu'auparavant.

Dernière remarque, nous sommes bien entendu dans notre rôle en faisant un certain nombre de critiques ; il reste que le CNASEA est un organisme réactif et qui réussit à payer de très nombreux bénéficiaires - agriculteurs, mais aussi bénéficiaires d'aides à l'emploi ou stagiaires de la formation professionnelle - pour qui les sommes versées constituent un élément important voire exclusif du revenu, et qui donc en ont besoin à dates extrêmement tendues et sans incident. Plusieurs millions de paiements annuels sont opérés dans des conditions dont on parlerait beaucoup plus s'il y avait des problèmes.

M. le président - Nous sommes une commission parlementaire chargée de vérifier l'efficacité de la dépense publique ; nous n'avons qu'une préoccupation : assurer le bon fonctionnement des institutions.

Nous ne portons pas de jugement. Nous exerçons un devoir de vigilance et rien d'autre. En tant que législateurs, nous sommes souvent dans des contradictions au moins aussi affligeantes que celles qui caractérisent les gouvernements.

L'exercice auquel nous nous livrons peut nous aider à faire preuve nous-mêmes d'une plus grande rigueur dans nos démarches législatives. Il y en a donc pour tout le monde : le Parlement lui-même sait se remettre en cause !

La parole est à Joël Bourdin.

M. Joël Bourdin - La Cour a observé que le CNASEA, sur un certain nombre de points, ne respectait pas les règles de la comptabilité publique ni les règlements communautaires pour les aides cofinancées par le FEOGA. Les irrégularités affectant les opérations bénéficiant des concours financiers européens exposent-elles la France à devoir rembourser celles des aides qui seraient jugées indûment allouées ?

M. André Barbaroux - Les remarques de la Cour portaient sur le contrôle des dépenses d'intervention du CNASEA, qui n'étaient pas conformes au décret de 1962 sur la comptabilité publique.

Le décret d'août 2000 a prévu la possibilité d'un système de contrôle spécifique et l'arrêté qui vient de paraître voici deux mois a réglé cette affaire. Le champ est donc parfaitement clair.

Par contre, le problème de la multiplicité d'ordonnateurs est un sujet qui revient depuis deux ans. Il s'agit d'un défaut de clarification des missions entre le directeur général du CNASEA, ordonnateur de l'organisme payeur, et les autorités gouvernementales sur le terrain, qui prennent des décisions qui, logiquement, devraient revenir à l'ordonnateur de l'établissement.

Je pense qu'il faut passer par le stade de cette convention que je citais, qui aura un effet psychologique et formateur. En effet, les préfets admettent difficilement qu'un organisme payeur puisse remettre en cause certaines de leurs décisions qui, pourtant, sont parfois illégales au regard du droit public ! Nous ne nous privons pas, Yves Reynaud et moi-même, parfois, de dire non lorsque c'est justifié.

Cette phase est nécessaire pour pouvoir ensuite aller vers le décret que Mme Riou-Canals a évoqué, mais je pense qu'il faut tout d'abord une certaine pédagogie sur le terrain.

M. Gérard Moreau - Il y a un risque complémentaire que le directeur général a bien en tête, des prêts bonifiés.

Les conditions de certification des bonifications ne sont pas aujourd'hui remplies. C'est un des gros enjeux de cette année. Si cela ne fonctionne pas bien, ce n'est pas le CNASEA qui sera en cause, mais les finances publiques.

Mme Mireille Riou-Canals - Cela dit, le système de gestion a récemment fait l'objet d'une réforme complexe.

Cette réforme a été présentée à la DG 6, qui l'a approuvée et qui considère que, pour l'avenir, elle règlera la question.

La Commission a fait valoir qu'il pouvait exister des difficultés d'apurement des comptes. Les prêts bonifiés sont en effet cofinancés par l'Union européenne, dans le cadre du règlement du développement rural.

La Commission a fait, sur le fond, trois remarques. Elle a tout d'abord indiqué que nous avions un taux de contrôle sur place et dans les banques insuffisant ; la seconde remarque a porté sur la traçabilité de chaque prêt dans le système de gestion ; en troisième lieu la Commission a estimé que les taux d'intérêt pris en compte pour rémunérer les banques étaient historiquement trop élevés.

Depuis l'année dernière, nous avons mis en place un dispositif de conventions avec les banques, qui distingue une part de rémunération de la gestion des prêts par les banques ; cette part doit baisser d'ici 2006. Il existe un accord interministériel sur ce point. Cette solution a été présentée à la Commission, qui considère qu'elle convient.

M. le président - A-t-on chiffré cette sur-rémunération des banques ?

Mme Mireille Riou-Canals - Nous sommes parvenus à démontrer à la Commission qu'historiquement, les taux payés avaient été corrects. Nous avons simplement encadré les conditions d'appels d'offres, si bien que les exigences des banques n'ont pas pu continuer à monter, notamment quant à la rémunération des services qu'elles rendent en gérant les dossiers.

S'agissant de la certification des factures, nous avons prévu un système d'audit de la gestion de ces prêts dans les banques, qui sont validés par le CNASEA. Ceci est prévu dans les conventions que l'Etat a passées avec chacun des réseaux distributeurs de prêts bonifiés.

Les banques doivent donc ouvrir leurs portes à des agents du CNASEA qui vont vérifier si la facturation des charges de bonification est correcte. Ces opérations sont sur le point de débuter. Le CNASEA a déjà réalisé des audits sur l'exercice antérieur. Nous devons encore auditer plusieurs années antérieures.

Ces audits doivent se réaliser en 2004 au plus vite, afin que nous ayons un système complètement fiabilisé en vue de son cofinancement par l'Union européenne.

M. Joël Bourdin - L'articulation entre le budget du CNASEA et la dotation du ministère de l'agriculture n'est pas toujours respectueuse de l'autorisation parlementaire.

Des décisions modificatives, prises en cours d'année, ont conduit à une répartition des crédits différente de celle des lois de finances et ne vont pas dans le sens du budget adopté par le Parlement.

Le ministère de l'agriculture a-t-il assaini sa pratique en ce domaine ?

Mme Mireille Riou-Canals - La Cour relève en effet deux sources de discordance entre les crédits votés en loi de finances initiale et l'exécution qui est ensuite faite à travers la gestion du CNASEA, avec l'accord de ses tutelles ou sur instructions des tutelles. Je comprends la sensibilité de cette question pour la commission.

D'une part, la Cour relève que des décisions modificatives, en particulier, ont pu conduire à une répartition de crédits différente de celle prévue en loi de finances. Elle relève en outre la confusion introduite par la ventilation des mesures agricoles dans le budget du CNASEA entre la procédure des ressources affectées et celle des ressources propres des établissements.

En second lieu, une remarque connexe relève que des dépassements de crédits ont pu être observés et que les décisions modificatives ont permis d'ajuster les crédits du budget CNASEA, même en l'absence de modification parallèle dans le budget de l'Etat.

On retrouve ici le problème des ordonnateurs. Les conditions d'engagement des crédits du CNASEA permettaient difficilement de limiter les dépenses aux crédits disponibles, notamment du fait que les aides sont octroyées par le Préfet, ordonnateur de fait, qui, jusqu'à une période récente, n'avait pas connaissance des crédits disponibles.

Le ministère de l'agriculture est particulièrement soucieux de garantir le respect de l'autorisation budgétaire et considère que le rapport de la Cour a soulevé à juste titre tous les inconvénients qui résultent des pratiques antérieures.

Il est indéniable que cette sorte de fongibilité interne qui a été pratiqué dans le budget du CNASEA, manquait de fondement juridique sous le régime de l'ordonnance de 1959.

En préparant la maquette des futurs programmes prévus par la LOLF, le ministère a en quelque sorte, tiré les conséquences de ce besoin de flexibilité de gestion. Nous avons par exemple regroupé dans le même programme les actions liées à un investissement dans les exploitations et les aides à l'installation.

Au sein d'un même programme, les difficultés de cette nature seront en quelque sorte aplanies par cette structuration budgétaire et le régime de la LOLF.

D'autre part, le ministre a reconnu que le caractère fluctuant de la gestion des aides, soit en ressources affectées, soit en ressources propres, posait des problèmes. En accord avec la direction du budget, nous avons demandé en 2002 au CNASEA d'inscrire à partir du budget 2003 l'intégralité des crédits nationaux d'intervention agricole en ressources propres.

Ceci va faciliter l'articulation entre le budget du ministère et le budget de l'établissement, améliorer la lisibilité du budget du CNASEA et nous permettre de suivre plus facilement son exécution par rapport au budget du ministère.

Un point important répond à une préoccupation qui a été émise plusieurs fois ce matin : l'ensemble des dispositifs d'aide a été placé sous le système des enveloppes de droits à engager. Nous avons mis les aides versées par le CNASEA sous enveloppe. Ces enveloppes sont soumises au visa préalable du contrôleur financier près le ministère, en même temps que l'engagement des crédits budgétaires correspondants.

Ces enveloppes sont notifiées aux préfets. C'est ce qui commence à régler en pratique une partie de la question.

Pour les mesures pluriannuelles, les enveloppes tiennent compte des engagements pris au cours des années précédentes. En cours d'exercice, ces enveloppes doivent être adaptées.

Ce système a pour but de permettre l'information de tous sur le plafond des crédits de chaque mesure et, d'autre part, de n'autoriser la conclusion par les préfets d'engagements juridiques que dans la mesure ou la délégation régionale du CNASEA aura pu procéder préalablement à l'engagement comptable nécessaire.

C'est un remède pratique que nous avons décidé de mettre au point pour limiter les inconvénients évoqués tout à l'heure. De toute façon, la LOLF prévoit que l'ensemble des crédits sera géré dans un régime d'autorisations d'engagements. Le dispositif des enveloppes de droits à engager nous paraît donc aller dans le sens de ce qu'il faudra faire à partir de 2006.

M. le président - Merci d'anticiper l'application de la loi organique sur les lois de finances.

Merci aux uns et aux autres d'avoir accepté cette audition conjointe, qui aura permis d'éclairer la commission des finances.

Nous devons maintenant nous prononcer sur la publication du rapport de la Cour, qui sera complétée par le compte rendu de l'audition d'aujourd'hui.

Je consulte la commission pour avoir son accord. La commission est d'accord.