La France et les Français face à la canicule : les leçons d'une crise

Rapports d'information

Rapport d'information n° 195 (2003-2004), déposé le

COMPTE-RENDUS DES AUDITIONS
EFFECTUÉES PAR LA MISSION D'INFORMATION


Audition de M. Jean-Pierre BESANCENOT,
directeur de recherche au CNRS,

(29 octobre 2003)

Présidence de M. Jacques PELLETIER, Président

La mission a d'abord procédé à l'audition de M. Jean-Pierre Besancenot, directeur de recherche au CNRS .

Après avoir indiqué que M. Jean-Pierre Besancenot était chargé d'un enseignement de climatologie à la faculté de médecine de Dijon, M. Jacques Pelletier, président , lui a demandé de dresser un tableau d'ensemble de l'évolution des phénomènes climatiques en France.

M. Jean-Pierre Besancenot a précisé que la synthèse des études qu'il a menées depuis trente ans sur une soixantaine de vagues de chaleur avait récemment été publiée dans la revue « Environnement, risques et santé ». Cette étude permet de replacer la canicule de l'été dernier dans un contexte plus large, les interrogations portant sur le fait de savoir si la situation a été correctement gérée et s'il aurait été possible de réduire l'importance de la surmortalité enregistrée.

Il a insisté sur le caractère sans précédent, à plusieurs titres, de cette canicule :

- l'intensité de la chaleur (record absolu de température dans plus de trente départements) ;

- le record des températures nocturnes (25,5 degrés relevés à Paris, sans doute 5 à 7 degrés de plus dans les quartiers d'habitat dense) ;

- la durée de l'anomalie thermique, la vague de chaleur s'étant prolongée de fin mai à mi-août. Les températures élevées du mois de juin ont été bien supportées, à l'exception d'un pic de morbidité et de mortalité passé inaperçu le 17 ; les températures ont été très élevées durant la deuxième décade de juillet, pour battre ensuite des records du 4 au 12 ou 13 août ;

- l'extension géographique : pour la première fois, l'ensemble de la France métropolitaine s'est trouvée simultanément concernée par une vague de chaleur (celles de 1976 et de 1983 avaient été limitées aux deux tiers nord pour la première, à l'extrême sud est et au Massif central pour la seconde) ;

- la date du paroxysme thermique (la première quinzaine d'août, alors que nombre de Français étaient en vacances et les personnes âgées plus isolées) ;

- la vulnérabilité de la population du fait de son vieillissement. A cet égard, citant l'exemple de la Touraine, il a relevé la corrélation étroite entre la carte de surmortalité et la carte d'espérance de vie.

M. Jean-Pierre Besancenot a souligné les difficultés de gérer une situation à laquelle la France n'avait encore jamais été confrontée.

Évoquant ensuite les polémiques relatives à la gestion de la crise par les pouvoirs publics, il a précisé que les premières notifications de décès liés à la chaleur, auprès des autorités de tutelle, avaient émané, le 6 août, de médecins urgentistes du Morbihan. Il a estimé que le communiqué de la Direction générale de la santé du 8 août, techniquement parfait, était cependant sans doute trop tardif et inefficace sur le plan politique et médiatique : non relayé, il est passé inaperçu. Il a toutefois jugé que, même si ce communiqué avait été parfaitement relayé, le bilan final n'aurait pas changé significativement, dans la mesure où une crise de cette ampleur ne peut se gérer dans l'urgence. Il convient de s'y préparer en mettant en place des dispositifs d'accompagnement des personnes âgées et, à plus court terme, des systèmes d'alerte sanitaire, le problème étant qu'on ne dispose pas d'informations centralisées en temps réel, non seulement sur la mortalité, mais aussi sur la morbidité.

Il a souligné la nécessité de disposer de prévisions médico-météorologiques, à l'instar de l'Allemagne -même si son dispositif mis en place depuis cinquante ans est perfectible- et d'un certain nombre d'autres pays étrangers qui s'en sont dotés plus récemment. Il s'agit de transformer les prévisions météorologiques classiques en prévisions de risques pour la santé, afin de permettre le lancement d'alertes justifiées. Il a annoncé la mise en place, à la demande du ministre de la santé, d'un groupe de travail sur l'ensemble des urgences climatiques, associant Météo France, l'Institut de veille sanitaire et le laboratoire «météorologie et santé » de la faculté de Dijon.

Répondant à M. Hilaire Flandre, rapporteur , il a indiqué qu'il ne disposait pas d'informations précises sur l'évolution de la mortalité au-delà des 28 ou 30 août, mais que le bilan net de l'année 2003 devrait s'avérer bien inférieur aux 15 000 décès enregistrés, dans la mesure où les premières indications, non encore validées, laissent penser que la mortalité du mois de septembre a été sensiblement inférieure à celle du même mois des années précédentes.

Il a relevé la diversité des schémas selon les vagues de chaleur; ainsi, le bilan de la surmortalité constatée en Belgique pendant l'été 1994 s'est révélé moindre qu'annoncé initialement ; à l'inverse, après la canicule enregistrée par la ville de Marseille fin juillet 1983, la mortalité est restée excédentaire jusqu'au 15 décembre. Il a noté qu'il n'était pas pertinent de comparer d'emblée les étés 2002 et 2003, sachant que la première quinzaine d'août 2002 avait été caractérisée par une sous-mortalité relativement forte.

M. Jean-Pierre Besancenot a également indiqué au rapporteur qu'il était hasardeux d'affirmer ou d'infirmer l'existence d'une relation entre le changement climatique annoncé par les milieux scientifiques et la canicule de l'été dernier. Il a évoqué une récente estimation du président de Météo France selon lequel, à l'horizon de la deuxième moitié du XXI e siècle, l'occurrence de telles vagues de chaleur pourrait quintupler. Rappelant que les gaz à effet de serre agiront dans les décennies à venir, il a jugé l'évolution du climat comme inéluctable.

M. Hilaire Flandre, rapporteur , s'est enquis des causes de ces phénomènes et du rôle joué par la pollution atmosphérique. M. Jean-Pierre Besancenot a estimé difficile d'évaluer les relations entre l'évolution de la température et la pollution, la vague de chaleur favorisant la formation d'ozone et s'opposant à la dispersion, tant « verticale qu'horizontale », de ses composants. Selon deux études, l'ozone aurait contribué de façon non négligeable à la vague de chaleur qu'a connue Bruxelles en 1994 ; la contribution de la pollution atmosphérique à la surmortalité enregistrée dans l'agglomération londonienne corrélativement aux vagues de chaleur de 1995 et 1999 a été évaluée à environ 7 %. Cette évaluation n'est toutefois pas transposable, le taux d'ozone londonien étant sensiblement inférieur à ceux de l'agglomération parisienne ou des villes méridionales.

Il a ensuite constaté que l'ensemble des mesures adoptées par la ville d'Athènes, à la suite des 2 000 décès surnuméraires de 1987, avaient permis de réduire ce nombre à 20 en juillet 1988 (interdiction de la circulation automobile, réduction de l'activité industrielle...).

Compte tenu de la prise de conscience tardive de la gravité de la canicule de l'été dernier, M. Claude Domeizel s'est interrogé sur les moyens qui auraient pu être mis en oeuvre. Il a également demandé si la fiabilité des données météorologiques du printemps aurait permis d'anticiper les problèmes et de quelle façon. Dans le même sens, M. Daniel Eckenspieller a indiqué que la mise en place d'un système médico-météorologique supposait des données suffisamment objectives pour que les moyens soient mis en oeuvre de manière pertinente. M. Jacques Pelletier, président , a évoqué à cet égard la multiplicité des alertes intervenues depuis la tempête de décembre 1999.

M. Jean-Pierre Besancenot a indiqué que, si les prévisions à sept jours étaient susceptibles d'être utilisées, les prévisions à échelle saisonnière restaient, quant à elles, très largement perfectibles. Il a précisé que les vagues de chaleur étaient toutefois plus faciles à prévoir que les tempêtes, les situations anticycloniques évoluant plus lentement que les situations dépressionnaires. En outre, l'évolution de la température est plus prévisible que la vitesse du vent ou le degré d'humidité, ce dernier pouvant difficilement être prévu au-delà de 48 heures. En cas de situation anticyclonique, existe en outre un risque de pic de pollution par ozone et oxyde d'azote. Des mesures d'alerte, sept jours à l'avance, permettraient de mettre en place en temps utile des mesures efficaces. Ceci n'exclut pas des mesures préventives, telles que la climatisation des maisons de retraite, par exemple.

Répondant ensuite à M. Bernard Angels , qui l'interrogeait sur les conditions climatiques et l'éventuelle surmortalité constatée dans des pays proches de la France au cours de l'été dernier, il a souligné qu'une vague de chaleur devait s'apprécier par comparaison avec les niveaux habituels, et non absolus, de températures. Ainsi, si la Belgique enregistre une surmortalité à partir de 27 à 28 degrés, pour le sud de l'Espagne, ce n'est le cas qu'à partir de 41 ou 42 degrés, en raison notamment des adaptations biologiques, comportementales, et des caractéristiques architecturales. Les dispositifs sanitaires sont eux-mêmes plus ou moins adaptés à la gestion de ces situations. En Allemagne, par exemple, où les associations pour personnes âgées sont nombreuses, la surmortalité semble avoir été faible.

Mme Gisèle Gautier a mis en avant l'intérêt qu'il y aurait à affiner les statistiques en fonction de critères sociologiques, tels que le caractère rural ou urbain de l'environnement, l'isolement plus ou moins important des personnes restées à domicile, afin, en particulier, de mesurer la solidarité relative dont ont bénéficié, ou non, les personnes âgées. Elle s'est également interrogée sur les mesures qu'auraient pu prendre les maisons de retraite si elles avaient été alertées, et sur l'insuffisance des effectifs des médecins urgentistes.

M. Jean-Pierre Besancenot a répondu que, si l'on ne disposait pas de données permettant de différencier milieu rural et milieu urbain, une courbe qu'il venait d'établir en fonction de la taille des ensembles urbains marquait en revanche un point d'inflexion très brutal, indiquant un véritable envol de la courbe de surmortalité, au-delà de 200 000 habitants. Il a, par ailleurs, souhaité que les « cartes de vigilance » tiennent désormais compte des risques pour la santé des évolutions climatiques.

M. Jean-François Picheral a demandé si Météo France aurait pu prévoir, deux semaines à l'avance, que la chaleur augmenterait jusqu'au 15 août. Il a regretté que le communiqué du 8 août soit resté huit jours sur le bureau du ministre de la santé, alors que les médecins urgentistes avaient réagi dès le 15 juillet. Il s'est toutefois montré optimiste pour l'avenir, évoquant la faible surmortalité enregistrée à Marseille, en raison notamment des leçons tirées par le Professeur San-Marco de la canicule de 1983.

M. Jean-Pierre Besancenot a rappelé que l'annonce faite par Météo France le 1 er août, d'une vague de chaleur devant s'intensifier dans les dix à quinze jours suivants était passée relativement inaperçue. Mme Gisèle Gautier et M. Jean-François Picheral ont souligné le caractère, en tout état de cause, tardif de cette annonce.

M. Claude Domeizel s'étant enquis des comparaisons avec d'autres pays européens, M. Jean-Pierre Besancenot a indiqué que la canicule de l'été 2003 avait fortement touché le Portugal, largement épargné l'Espagne, l'Italie centrale et méridionale (mais non les villes italiennes du nord), l'Angleterre (à l'exception de l'extrême sud-est) ; les informations provenant de Belgique apparaissent contradictoires et l'Allemagne présente des chiffres apparemment très faibles par rapport à la France, mais avec un nombre assez élevé de décès chez les jeunes adultes.

Audition de M. Pierrick GIVONNE, directeur scientifique adjoint
du Centre national du machinisme agricole du génie rural,
des eaux et forêts

(29 octobre 2003)

La mission a ensuite procédé à l'audition de M. Pierrick Givonne, directeur scientifique adjoint du Centre national du machinisme agricole du génie rural, des eaux et des forêts (CEMAGREF) .

M. Pierrick Givonne a tout d'abord précisé qu'il centrerait son propos sur les problématiques liées à l'eau et à l'irrigation, et qu'il ne traiterait donc pas de l'ensemble des facteurs de la canicule.

A titre liminaire, il a distingué la canicule (événement météorologique dont l'intensité varie) de l'étiage (conséquences du climat sur le niveau des fleuves et rivières sans intervention humaine) et de la sécheresse (même définition que l'étiage, mais en y ajoutant la référence aux interventions humaines, et notamment aux prélèvements).

Partant de ces définitions, il a estimé que les événements de cet été correspondaient, certes, à une forte canicule, mais pas à une sécheresse à proprement parler, les réserves en eau étant généralement restées à un niveau satisfaisant.

Comparant les pluviométries respectives des premiers semestres 1976 et 2003, il a remarqué que le déficit de pluie en 1976 touchait surtout le nord et l'ouest, alors qu'il affectait cette année principalement le centre est, le sud-est et la Corse.

En dépit de ces carences géographiquement localisées, il a indiqué que l'« histoire hydrique » précédant la canicule de 2003 était plutôt favorable (les crues importantes du printemps ayant permis de remplir début juillet les réserves d'eau à 80/95 % de leur niveau maximal), alors que celle précédant la canicule de 1976 était plutôt défavorable.

M. Patrick Givonne a ensuite relativisé les conséquences environnementales de la canicule, aussi bien sur le milieu aquatique (la petite faune microscopique s'étant enterrée et les poissons ayant migré) que sur le milieu terrestre (la physionomie actuelle des espaces forestiers, relativement inquiétante à première vue, ne préjugeant en rien de leur état futur).

Il a en revanche regretté que n'existe pas un système permettant de mesurer en permanence et sur l'ensemble du territoire la température des cours d'eau.

Répondant à M. Hilaire Flandre, rapporteur , qui l'interrogeait sur les conséquences de la canicule sur la production agricole et sur les possibilités de stocker l'eau provenant des précipitations, M. Pierrick Givonne a précisé :

- que si les chiffres n'étaient pas encore tous connus, apparaissaient néanmoins de profondes différences, notamment en Aquitaine, entre les agriculteurs ayant irrigué leurs terres (qui ont subi des pertes de production de 20 à 30 %) et ceux n'ayant pas pu irriguer (qui ont essuyé de bien plus lourdes pertes) ;

- que la gestion de l'eau pouvait se fonder soit sur un modèle de restriction des quantités (régulation a posteriori , peu efficace), soit sur un modèle reposant sur la création de réseaux de retenue et l'établissement, après réflexion entre tous les acteurs concernés, de quotas pouvant faire l'objet de contrôles (régulation a priori , plus efficace).

M. Hilaire Flandre, rapporteur , ayant déploré que les réserves d'eau, dans le cadre de ce second modèle, ne soient pas davantage abondées, alors que le territoire français bénéficie d'une pluviométrie annuelle moyenne de 700 mm, M. Pierrick Givonne a remarqué que la moitié seulement de cette eau était utilisable après évaporation et que le second modèle n'était en rien figé car pouvant conduire à décider d'augmenter les réserves en eau selon les besoins.

Répondant ensuite au rapporteur, qui s'était interrogé sur l'intérêt qu'auraient les agriculteurs à utiliser des plants et des méthodes de culture moins exigeantes en eau, M. Pierrick Givonne a noté :

- que le choix des plants était orienté par le marché et répondait donc avant tout à des impératifs de rentabilité économique ;

- que les pratiques culturales, bien que largement optimisées à cet égard, devraient veiller davantage à économiser les ressources en eau, l'irrigation diurne en période de forte chaleur étant de ce point de vue néfaste aux plantations.

M. Jacques Pelletier, président , a fait observer que le bassin fluvial au nord-est de Paris, largement rempli durant la canicule, était au plus bas depuis début octobre.

M. Pierrick Givonne a expliqué que les barrages et retenues sur la Seine et sur la Marne maintenaient un étiage satisfaisant durant l'été et le réduisaient ensuite afin de prévenir les crues.

M. Claude Domeizel a indiqué que les « Alpes sèches » (c'est-à-dire le département des Alpes-de-Haute-Provence) avaient connu un sort très différent selon que les territoires étaient ou non irrigués. Il s'est demandé si les prévisions météorologiques étaient suffisamment fiables et surtout suffisamment précoces pour prévenir les incendies.

M. Daniel Soulage a indiqué que le département du Lot-et-Garonne, très concerné également par la canicule, était parvenu à stocker les 9/10e de l'eau nécessaire à l'irrigation grâce à un maillage de barrages et de petites retenues. Il a souhaité, par ailleurs, que soit suffisamment prise en compte la nécessité de réalimenter les fleuves et les rivières en eau.

Mme Gisèle Gautier s'est interrogée sur le bilan écologique de la canicule concernant le domaine maritime.

M. Louis Grillot s'est inquiété des conséquences des méthodes culturales, qui tendent à supprimer les retenues naturelles et contribuent ainsi à augmenter le ruissellement des eaux de pluie.

M. Alain Gournac s'est interrogé sur les conséquences de l'apparition de nouvelles algues dans la Seine.

Répondant à ces interventions, M. Pierrick Givonne a notamment apporté les précisions suivantes :

- l'apparition des algues est due à l'eutrophisation des eaux causée par la canicule, ces algues d'origine exotique risquant de perdurer si l'hiver est doux. Il a toutefois estimé que leur prolifération précoce durant l'été avait permis d'oxygéner suffisamment l'eau pour que les poissons survivent, la mise en place de dispositifs d'« aération » de la Seine n'ayant donc pas été nécessaire ;

- la prévision des incendies de forêt en est encore au stade de la recherche, les cartes de combustibilité étant peu fiables, peu « prospectives » et surtout peu utiles, la majorité des incendies étant d'origine humaine et non pas naturelle. Il a ajouté que la régénération des arbres ayant été touchés par les incendies serait délicate du fait que l'ouverture des cônes avait été plus précoce cette année en raison de la canicule et que leurs graines avaient été brûlées dans les feux de forêt. Il s'est également inquiété des risques d'érosion liés aux prochaines précipitations, en dépit des aménagements importants effectués par l'Office national des forêts ;

- aucune pollution majeure dans le domaine maritime, qui aurait justifié une interdiction générale de la consommation de crustacés, n'a été constatée. Il a ajouté que la surmortalité des poissons en rivière et en estuaire avait été faible, sauf cas ponctuels (anguilles dans le Rhin et éperlans en Gironde) ;

- certaines pratiques agricoles sont effectivement néfastes pour les réserves d'eau, même si de telles pratiques sont de plus en plus rares et compensées par des pratiques correctrices.

M. Hilaire Flandre, rapporteur , s'est étonné de l'impossibilité d'effectuer des prévisions météorologiques fiables au-delà de quelques jours, alors que celles consignées dans l'almanach des Postes donnaient autrefois d'assez bonnes informations sur les tendances climatiques pour la saison à venir. Il a également évoqué l'apparition de nouvelles espèces animales du fait de la canicule et s'est interrogé sur l'efficacité des coupes feu pour lutter contre les incendies de forêt.

M. Pierrick Givonne a fait observer que l'utilité de ces derniers avait été très relative du fait de la force des vents.

Audition de M. Emmanuel LE ROY LADURIE
historien, professeur au Collège de France,
président de l'Académie des sciences morales et politiques

(29 octobre 2003)

La mission d'information a enfin procédé à l'audition de M. Emmanuel Le Roy Ladurie, historien, professeur au Collège de France, président de l'Académie des sciences morales et politiques .

M. Jacques Pelletier, président , a souhaité la bienvenue au Professeur Le Roy Ladurie en rappelant que son ouvrage sur l'« Histoire du climat depuis l'an mil » demeurait une référence en la matière et a souligné l'intérêt d'une mise en perspective historique pour les travaux de la mission d'information.

M. Emmanuel Le Roy Ladurie , après avoir rappelé qu'il n'était pas un « scientifique de sciences exactes » a dressé un bilan chronologique des événements climatiques exceptionnels ayant touché la France depuis le Moyen Age. Il a précisé qu'un indice mis au point par un chercheur hollandais, permettait d'appréhender l'ampleur des « coups de chaleur » sur une échelle allant de 1 à 9. Il a ajouté que l'étude des vendanges et des récoltes constituait aussi un bon critère pour évaluer l'importance des étés chauds.

Il a rappelé que ces derniers, à l'exemple de l'été 1351, avaient été la plupart du temps marqués par des vendanges et des moissons précoces, ajoutant que l'échaudage des blés constituait un bon indice d'été caniculaire.

Après avoir décrit le treizième siècle comme celui des étés chauds, il a indiqué que des coups de chaleur s'étaient ensuite produits successivement en 1326, en 1351, en 1420, cette dernière année étant marquée par un été chaud et sec et des céréales brûlées sur pied dans le contexte difficile de la Guerre de Cent Ans.

Évoquant la famine de Bruges en 1438 où « des enfants en jeune âge avaient été dévorés par des chiens affamés », M. Emmanuel Le Roy Ladurie a ajouté que certaines années avaient été à l'inverse touchées par des « famines de pluie », le mauvais temps provoquant la pourriture des récoltes et une hausse considérable de la mortalité.

Il a indiqué que le « doux seizième siècle » allant de 1500 à 1560 avait connu des séries estivales de sécheresse et d'échaudage des blés, notamment en 1516, entre 1523 et 1525, en 1540, 1545 et 1556.

Il a rappelé que les années sèches entre 1523 et 1525 avaient été à l'origine de l'une des grandes crises de subsistance du seizième siècle, caractérisées aussi par des incendies importants comme à Troyes, où 1 500 maisons furent brûlées. A titre d'anecdote, il a ajouté que les Parisiens avaient prié en procession pour obtenir de la pluie en « sortant la châsse de Sainte-Geneviève ».

Concernant l'année 1540, il a précisé qu'un anticyclone, dont le noyau dur se situait au pays basque, avait été à l'origine d'une forte chaleur estivale sur l'ensemble de l'Europe Occidentale, asséchant les fleuves, faisant reculer les glaciers et transformant le vin en boisson apéritive sucrée. Il a ajouté que cet été pouvait se comparer à celui de 1947, décrit par Thomas Mann séjournant alors en Suisse en tenue légère.

Après avoir souligné le caractère exceptionnel de l'année 1556 où des incendies de forêt avaient embrasé la Normandie et où les vendanges avaient eu lieu dès le 1 er septembre, M. Emmanuel Le Roy Ladurie a indiqué qu'à partir de 1560, période dite du petit âge glaciaire maximal, la température avait été plus fraîche, comme le témoignait par exemple la correspondance de Mme de Sévigné à sa fille pour l'été 1695.

Il a cependant noté que des épisodes de forte chaleur estivale avaient été constatés en 1636, 1639, 1705, 1706, 1718, 1719 et 1779, indiquant que les conséquences des étés pluvieux avaient été souvent plus graves que les étés chauds pour les populations. Il a toutefois insisté sur les pics de mortalité résultant de chaleurs estivales et de la dysenterie provoquée par la baisse du niveau des cours d'eau et de leur pollution. Il a ajouté que ces dysenteries avaient été à l'origine de millions de décès lors des étés chauds du dix-huitième siècle.

Rappelant les travaux de son maître Ernest Labrousse sur le lien entre les grandes époques de surproduction agricole de 1778-1781 et la crise prérévolutionnaire, tout en nuançant ses conclusions, il a estimé que les variations climatiques brutales avaient parfois contribué au déclenchement d'événements historiques. Il a rappelé que le climat de l'année 1788, marqué par l'échaudage des blés, puis un hiver rigoureux et donc de mauvaises récoltes et une hausse des prix agricoles, avait contribué au déclenchement de la Révolution française.

Il a également souligné que ce constat semblait valable pour l'été 1794, débouchant sur les journées révolutionnaires de Prairial, de l'année 1816 marquée par des émeutes à Lyon et de l'année 1846, caractérisée par six mois de sécheresse et une situation économique difficile, aggravée en Irlande par la maladie de la pomme de terre qui a été à l'origine d'un million de morts.

Après avoir noté que la période d'âge glaciaire avait pris fin en 1858-1859, avec le début de la fonte des glaciers alpins, M. Emmanuel Le Roy Ladurie a rappelé que la crise de surproduction viticole issue des étés chauds de 1904 à 1906 avait contribué à la révolte des vignerons du Midi.

Il a ensuite fait observer que les températures s'étaient stabilisées entre 1950 et 1970 mais que depuis cette époque, la France avait connu une succession de coups de chaleur et de sécheresse en 1976, en 1982-83, en 1987, en 1989, en 1992, en 1994, en 1995 ou encore en 1997.

M. Jacques Pelletier, président , a vivement remercié M. Emmanuel Le Roy Ladurie pour la qualité de son exposé et a rejoint ses conclusions sur le réchauffement du climat constaté dans la dernière décennie.

M. Hilaire Flandre, rapporteur , a souligné que la sagesse populaire confirmait les explications du professeur Le Roy Ladurie en rappelant les adages : « une année de foin est une année de rien » et qu'« une année de sécheresse n'a jamais provoqué de disette », avant de s'interroger sur le caractère exceptionnel de la canicule de l'été dernier dans l'histoire du climat.

Il a insisté sur l'intérêt, pour la mission d'information, de connaître l'impact de tels phénomènes climatiques sur les réactions individuelles et collectives des citoyens et sur la capacité de réaction des autorités publiques. Il s'est enfin inquiété des mesures de prévention, d'anticipation et d'adaptation qui devraient être prises afin d'éviter une catastrophe à l'avenir.

M. Emmanuel Le Roy Ladurie a constaté que la canicule de l'été 2003 constituait bien une rupture dans l'histoire du climat en France, compte tenu de l'importance des températures et des émissions de dioxyde de carbone constatées par les scientifiques. Il a confirmé que les épisodes caniculaires avaient souvent provoqué des émeutes de subsistance, mais aussi une recrudescence des manifestations religieuses comme les prières, les invocations aux saints et les processions au cours desquelles on brûlait la statue de Saint Médard.

Concernant la capacité d'adaptation des autorités publiques, après avoir souligné que les autorités locales avaient toujours agi rapidement pour limiter les conséquences et tirer les leçons de tels phénomènes climatiques, il a indiqué que l'intervention du pouvoir central avait été croissante au cours des siècles passés.

Après avoir rappelé que nos rois, à l'exemple de Louis X le Hutin qualifié de « roi de la famine », avaient été longtemps indifférents aux effets de la canicule, il a évoqué l'action déterminante de Louis XI, tentant d'organiser un « maximum », c'est-à-dire un contrôle des prix, en période de sécheresse, ou de Louis XIV et de Colbert, interdisant les importations de blé et créant des réserves dans des greniers spécifiques. A cet égard, il a rappelé que la population est alors devenue progressivement plus exigeante à l'égard des pouvoirs publics, dénonçant l'inaction de l'Etat ou « le complot de famine », c'est-à-dire la spéculation sur les prix agricoles. Il a ajouté que la mise en cause des autorités politiques lors d'événements climatiques exceptionnels était une spécificité française.

Il a précisé que la sécheresse de l'été dernier, conjuguée à « l'hyper canicule », constituait peut-être un signe avant-coureur de l'effet de serre. A cet égard, il a souligné l'incertitude de la situation actuelle avec les inquiétudes dues à l'isolationnisme américain en ce domaine, mais également le constat d'évolutions positives comme l'écroulement de l'industrie soviétique, forte productrice de dioxyde de carbone.

Il a ajouté qu'un changement de comportement individuel et collectif semblait nécessaire pour lutter contre l'effet de serre mais que le choix d'un mode de croissance alternatif était difficile.

En réponse à M. Hilaire Flandre, rapporteur , qui s'interrogeait sur l'existence éventuelle de périodes chaudes comparables à l'été 2003 dans l'histoire climatique de la France, M. Emmanuel Le Roy Ladurie a souligné le caractère exceptionnel des températures constatées l'été dernier et de la durée de la période de chaleur au regard des épisodes caniculaires passés. Il a indiqué que les « beaux étés » du treizième et du seizième siècles étaient incontestablement moins chauds.

En réponse à M. Daniel Eckenspieller , qui s'était enquis de l'importance de la surmortalité due à l'activité volcanique au regard de celle provoquée par l'activité humaine et l'effet de serre, M. Emmanuel Le Roy Ladurie a noté que les grandes explosions volcaniques, comme celle du Tambora en Indonésie en 1815, qui a envoyé un voile de poussière sur la planète, avaient toujours été suivies d'un rafraîchissement de l'atmosphère alors que le phénomène actuel du réchauffement climatique allait croissant et concernait désormais l'ensemble de notre planète.

Audition de M. Édouard COUTY
directeur de l'hospitalisation et de l'organisation des soins

(5 novembre 2003)

Présidence de M. Jacques PELLETIER, Président

La mission d'information a tout d'abord procédé à l'audition de M. Édouard Couty, directeur de l'hospitalisation et de l'organisation des soins (DHOS) .

M. Jacques Pelletier, président , a demandé si la DHOS avait lancé des « signaux de détresse » au moment de la canicule de l'été dernier et, dans l'affirmative, comment ceux-ci avaient été reçus. Il s'est également enquis des mesures envisagées par la direction pour améliorer l'efficacité de ses réactions, au cas où une telle situation se reproduirait.

M. Édouard Couty a rappelé que sa direction, ancienne direction des hôpitaux, avait été créée en 2000 : son champ de compétences, plus large, couvre désormais l'ensemble de l'offre de soins. Elle exerce également une compétence partielle sur les établissements médicosociaux, s'agissant de leur financement et de leur organisation.

Il a ensuite retracé la chronologie des événements, du début de la crise le 7 août jusqu'à son terme le 22 août. Il a précisé que le suivi de cette crise avait été, dans un premier temps, assuré par son adjointe, Mme Danielle Toupillier, conseiller technique, lui-même étant absent du 4 au 13 août, mais informé de la situation à partir du 11 août :

- le 7 août au soir, la direction reçoit un premier signal venant du responsable du service des urgences de l'hôpital Saint-Antoine, le docteur Patrick Pelloux, avec lequel les contacts sont fréquents. Celui-ci participe en effet à des groupes de travail créés depuis dix-huit mois au sein de la DHOS, et notamment à celui visant à améliorer la prise en charge des malades par les services d'urgence. Mme Danielle Toupillier contacte alors la Direction générale de l'Assistance publique des hôpitaux de Paris (AP-HP), ainsi que l'agence régionale de santé d'Ile-de-France, pour vérifier que cette information est corroborée par d'autres signaux. Elle a confirmation que ces difficultés sont partagées par plusieurs hôpitaux dépendant de l'AP-HP, ainsi que par d'autres hôpitaux parisiens. Le soir même, est créée au sein de la direction une cellule de veille, afin d'enquêter systématiquement auprès des correspondants ;

- le 8 août au matin, le secrétaire général de l'AP-HP met en place une cellule de crise ;

- le week-end des 9 et 10 août, aucune difficulté particulière n'est enregistrée hors de Paris. Un communiqué de presse formule toutefois certaines recommandations relatives à la canicule ;

- le dimanche 10 août au soir, le docteur Patrick Pelloux fait une première déclaration très médiatisée ;

- le lundi 11 août au matin, la DHOS crée une cellule de crise plus développée qu'une cellule de veille, à l'image des cellules déjà créées lors de précédentes crises (explosion de l'usine AZF à Toulouse, inondations du Gard, tempête de 1999, par exemple). La direction prépare alors un questionnaire destiné aux directions des agences régionales d'hospitalisation, afin de disposer, deux fois par jour, de remontées systématiques d'informations. Il en ressort, le 11 août, un constat très contrasté, la situation étant très diverse selon les régions, seules certaines d'entre elles faisant état de difficultés : la région Ile-de-France (Paris en particulier), dans une moindre mesure, la Bourgogne (Dijon et Auxerre), la Champagne-Ardenne (Reims) et la Franche-Comté (Besançon) ;

- le lundi 11 août au soir, la situation est identifiée et fait apparaître des difficultés localisées et non un phénomène d'ampleur nationale. Dès cette date, des contacts sont établis avec la Direction générale de la santé (DGS) et le cabinet du ministre, ainsi qu'avec l'Agence régionale de la santé (ARS) d'Ile-de-France. L'ARS invite Mme Danielle Toupillier à une réunion interne, à laquelle elle participe après accord du cabinet. L'AP-HP met en place une formule de « plan blanc », appelé « plan action chaleur extrême » (PACE).

Mme Danielle Toupillier a souligné la solidarité dont ont fait preuve les établissements hospitaliers, certains apportant leur concours aux autres, dans des conditions difficiles du fait de l'afflux de personnes âgées venant de maisons de retraite, et qui a été probablement à l'origine de l'engorgement des services d'urgence. La DHOS joue, dans ce contexte, un rôle de « facilitateur », consistant à lever les obstacles financiers, juridiques et administratifs afin de permettre l'adaptation du système. Des instructions sont très rapidement données en ce sens ; la direction apporte également son soutien aux établissements et aux commissariats de police concernés ; elle accorde notamment des dérogations afin d'autoriser les morgues hospitalières à accueillir les personnes décédées à l'extérieur des hôpitaux ;

- le 12 août, les premiers signaux inquiétants sont enregistrés : saturation des hôpitaux en région parisienne, signalement de très grandes difficultés dans les services des urgences de Dijon et Auxerre. La DHOS propose alors la mise en oeuvre du « plan blanc ». Ce dernier est destiné à faire face à l'afflux massif de personnes dont l'état nécessite une hospitalisation. Il prévoit la suppression ou le report d'activités hospitalières programmées, le rappel de personnels en congés ou en repos, la libération de lits dans les services ;

- le 14 août, à l'occasion d'une réunion interministérielle, présidée par le Premier ministre, il est décidé de généraliser le « plan blanc », les préfets recevant instruction de le mettre en place en cas de nécessité. En réalité, nombre de médecins hospitaliers ayant déjà spontanément organisé leurs services en conséquence, la mise en place du « plan blanc » s'est révélée le plus souvent inutile.

M. Édouard Couty a noté la quasi-simultanéité entre la prise de conscience de la situation, qui a entraîné le déclenchement officiel du « plan blanc », et le désengorgement des services d'urgences à partir des 14 et 15 août. Il a rappelé que le ministre avait demandé une analyse scientifique approfondie auprès de deux chercheurs de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) sur les aspects démographiques et médicaux de cette crise. Cette enquête confirme les disparités caractérisées par une surmortalité de l'ordre de 190 % dans les départements périphériques de Paris, de 120 à 130 % dans la capitale et faible ou nulle dans les autres régions. Le ministre a, par ailleurs, demandé aux spécialistes américains d'Atlanta, ayant travaillé sur la canicule constatée à Chicago en 1995, de lui faire part de leurs conclusions : ceux-ci ont relevé que des dispositifs de type « plan blanc » étaient efficaces et que l'alerte était essentielle. En effet, et la canicule de l'été dernier l'a confirmé, il existe un décalage d'environ 72 heures entre le moment où un tel phénomène est avéré et celui où l'on constate un afflux significatif, voire un engorgement, dans les services d'urgence. De fait, alors que des pics de décès étaient enregistrés autour des 8 et 9 août, l'alerte n'avait pas encore été donnée.

M. Édouard Couty a souligné le caractère trop tardif des alertes hospitalières, M. Jean-François Mattei ayant indiqué qu'il était prioritaire de disposer d'une alerte la plus précoce possible. La DHOS s'y emploie, avec l'Institut de veille sanitaire (InVS), la DGS, les médecins de ville et les services sociaux municipaux.

Il a par ailleurs constaté que, dans les régions les plus touchées, la permanence des soins ambulatoires laissait à désirer, alors qu'elle devrait être assurée tous les jours de l'année.

M. Jacques Pelletier, président , a fait observer que l'obligation faite à Mme Danielle Toupillier de demander l'autorisation du cabinet de son ministère pour assister à la réunion évoquée, était révélatrice d'un cloisonnement administratif excessif.

M. Édouard Couty a toutefois souligné que sa direction et l'AP-HP entretenaient des relations régulières.

Mme Valérie Létard, rapporteur , s'est enquise des préconisations de la DHOS en vue de dépasser ces cloisonnements administratifs et de la répartition des compétences entre les différentes administrations sanitaires.

M. Édouard Couty a indiqué que les relations traditionnelles entre sa direction et la direction générale de la santé avaient encore été renforcées et institutionnalisées par le biais de rencontres hebdomadaires.

Il a rappelé en outre que la direction générale de l'action sociale (qui exerce la tutelle sur les établissements médicosociaux, les maisons de retraite et les services de soins infirmiers à domicile) était rattachée au ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité, la DHOS jouant, quant à elle, un rôle de comptable et de payeur de ces organismes. La DGAS exerce également la tutelle des agences sanitaires, de l'Institut de veille sanitaire et, conjointement avec le ministère de l'écologie et du développement durable, de l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale. Les deux directions travaillent donc de concert. Il existe d'autres relations au niveau interministériel, avec par exemple la direction de la sécurité civile du ministère de l'intérieur.

Répondant ensuite à Mme Valérie Létard, rapporteur , qui l'interrogeait sur l'organisation et la gestion de la capacité hospitalière, il a indiqué que, depuis trois ans, il était demandé aux responsables des hôpitaux de les informer dès les mois de mai ou juin de la programmation des fermetures de lits prévues pour l'été suivant, afin de les inscrire dans une approche régionale. Regrettant toutefois un certain nombre de distorsions entre les déclarations et la réalité, révélées par les contrôles, il a jugé qu'une plus grande vigilance était nécessaire, une réflexion étant actuellement menée sur un renforcement des contrôles et la mise en place d'éventuelles sanctions financières.

Mme Valérie Létard, rapporteur , lui a demandé de préciser la répartition des compétences entre les autorités chargées de la planification (l'ARH) et de la gestion des crises.

M. Édouard Couty lui a confirmé que le préfet restait responsable de la gestion des situations de crise. Il a, par ailleurs, rappelé que l'Assemblée nationale avait adopté un amendement au projet de loi sur la santé publique, tendant à légaliser le « plan blanc » et à étendre les pouvoirs de réquisition du préfet aux médecins libéraux.

Mme Valérie Létard, rapporteur , a enfin insisté sur la nécessité de disposer d'une connaissance en amont, et de proximité, des populations fragiles et isolées, afin qu'en cas d'alerte, il soit possible d'agir sur le terrain aussi rapidement que possible.

M. Alain Gournac a partagé ce point de vue et a fait part de l'expérience de sa ville en la matière.

Mme Sylvie Desmarescaux , après avoir souligné le rôle joué dans le département du Nord par les concertations gérontologiques, s'est interrogée sur leurs développements futurs.

Soulignant la difficulté d'appréhender les populations à risque, M. Édouard Couty a indiqué que le plan « solidarité vieillesse », qui devrait prochainement être présenté par le gouvernement, mettra l'accent sur cette question de la coordination, qui a été étudiée avec le problème de l'alerte, par l'un des six groupes de travail constitués.

Il a ensuite déclaré ne pas être en mesure de répondre à la question de M. Hilaire Flandre, rapporteur , qui s'interrogeait sur le nombre de décès qui auraient pu être évités si le phénomène de la canicule avait pu être anticipé.

Après s'être étonné que l'alerte ne soit venue que d'un médecin urgentiste, M. Bernard Cazeau s'est enquis des améliorations susceptibles d'être apportées au dispositif d'alerte, la DHOS étant, comme son nom l'indique, chargée de l'organisation des soins.

M. Édouard Couty a rappelé que les hôpitaux, établissements publics autonomes, bénéficiaient d'une liberté de gestion sous la responsabilité de leur conseil d'administration et de leur directeur. Il a ensuite évoqué la pratique hospitalière qui explique que les professionnels s'efforcent d'abord de répondre à la demande de soins, et ne donnent l'alerte que lorsqu'ils se trouvent en grande difficulté. Le médecin urgentiste concerné, qui exerce par ailleurs des responsabilités syndicales, alerte très régulièrement la DHOS de ces difficultés et celle-ci tente à chaque fois de vérifier ses informations.

M. Alain Gournac s'est étonné que les médecins libéraux ne soient pas intégrés dans le « plan blanc » et a stigmatisé la dérive du système des urgences qui est encombré par trop de fausses urgences.

Mme Monique Papon a également souligné le détournement des services d'urgences.

M. Édouard Couty a confirmé que 80 % des urgences étaient en réalité de simples demandes de consultation, 15 % relevant de la « bobologie » et seules 5 % étant d'ordre vital. Depuis sept ou huit ans, le nombre de passages dans les services d'urgences des hôpitaux publics a augmenté de 4 à 5 % par an, pour atteindre aujourd'hui 13 millions chaque année. Il a insisté sur le fait que ces services ne pouvaient être conçus isolément, et que les autres services de l'hôpital devaient répondre aux diverses demandes de prise en charge, ce qui n'est malheureusement pas toujours le cas.

Selon le plan « urgences », ce service devrait être organisé selon une approche territoriale afin de fonctionner en réseau avec l'ensemble des établissements hospitaliers concernés, en étroite relation avec la médecine libérale ; cette organisation devrait tenir compte des services hospitaliers en aval, dont l'activité programmée est privilégiée par les centres hospitaliers universitaires.

Évoquant les perspectives annoncées par le ministre de recruter un grand nombre de professionnels supplémentaires, Mme Monique Papon a demandé si le récent élargissement du numerus clausus des professions concernées suffirait à répondre aux besoins, en particulier s'agissant des infirmières.

Après avoir rappelé que le manque d'infirmières résultait des quotas fixés antérieurement à 1999 et des nombreux départs à la retraite, M. Édouard Couty a précisé que les promotions qui étaient de 18 000 en 1997 et de 26 000 en 1999 (pour des diplômes délivrés fin 2003) étaient passées à 30 000 depuis 2001 pour des sorties à partir de 2005.

Audition de M. Jean-Paul PROUST
préfet de police de Paris

(5 novembre 2003)

La mission a ensuite procédé à l'audition de M . Jean-Paul Proust , préfet de police de Paris .

Après avoir rappelé le caractère sans précédent de la canicule du mois d'août 2003, M. Jean-Paul Proust a considéré que ce drame nous interpellait tous au-delà de nos responsabilités et au-delà de nos fonctions. Il a estimé que cette crise constituait avant tout un véritable drame de société, auquel les personnels de la préfecture de police avaient fait face avec courage et abnégation.

Il a précisé qu'il voulait tout d'abord exposer à la mission d'information ce qu'avaient été le rôle et la mission de la préfecture de police et des services rattachés durant cette période. Il a ajouté qu'il se proposait de présenter ensuite les dispositions qu'il a décidé de mettre en oeuvre pour que ses services soient mieux préparés, à l'avenir, à faire face à de telles situations de crise.

M. Jean-Paul Proust a rappelé, au préalable, que la préfecture de police, les services de police et la brigade de sapeurs-pompiers de Paris, n'étaient pas en charge de la veille sanitaire, de la régulation hospitalière ou du recensement du nombre de décès dans la capitale.

Il a indiqué que la mission de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris consistait tout d'abord à porter aide et assistance, par un secours immédiat, aux personnes se trouvant sur la voie publique ou à leur domicile. Il a précisé que cette unité avait ensuite pour rôle, après avoir pris les premières mesures d'urgence, de transporter, si nécessaire, ces victimes dans les services d'urgence hospitaliers. Il a noté que les sapeurs-pompiers ignoraient, le plus souvent, ce que devenaient alors les victimes transportées.

Il a observé que ni les sapeurs-pompiers, ni les services de police n'avaient connaissance des décès intervenus dans les maisons de retraite ou à l'hôpital, comme d'ailleurs de la majorité des décès à domicile qui sont constatés par un médecin de ville.

Il a constaté que tous les rapports quotidiens adressés par la brigade des sapeurs-pompiers de Paris à son cabinet n'avaient mentionné que le bilan des interventions de secours à victimes sur la voie publique, sans ajouter de commentaire particulier.

M. Jean-Paul Proust a déclaré que, pour cette raison, contrairement à ce qui avait pu être indiqué, la brigade des sapeurs-pompiers de Paris n'avait pas eu, avant le 12 août, tout comme d'ailleurs les services de police, les moyens d'appréhender le phénomène de surmortalité.

Il a observé qu'en ne transportant que 15 % environ des personnes se présentant aux urgences et en ne disposant d'aucune information particulière sur l'activité des hôpitaux ou des maisons de retraite, la brigade des sapeurs-pompiers n'avait eu qu'une vision très partielle des événements. Il a souligné l'impossibilité pour elle, dans ces conditions, de disposer d'informations fiables quant au nombre de morts et sur le lien pathologique entre les décès et la canicule.

Il a insisté tout particulièrement sur le fait qu'aucun service ne disposait alors d'un outil statistique permettant de suivre en temps réel et de façon précise l'évolution de la mortalité. Il en a conclu qu'avant le 12 août, ni les sapeurs-pompiers ni les services de police n'avaient eu les moyens de prévenir l'ampleur du phénomène qui se préparait.

M. Jean-Paul Proust a précisé que la préfecture de police avait mis en place trois séries de mesures, qui ont correspondu aux trois phases chronologiques du déroulement de la crise.

Il a distingué, en premier lieu, la période du 5 au 12 août au cours de laquelle personne n'avait pu mesurer l'ampleur et la gravité de la crise qui allait survenir à compter du 12 août.

Il a rappelé que dès le début de la première phase, c'est-à-dire le 5 août, un dispositif de suivi de l'activité opérationnelle quotidienne de la brigade des sapeurs-pompiers avait été mis en place à l'initiative de la préfecture de police. Il a indiqué que l'origine de cette initiative résultait de l'évolution du nombre des interventions pour secours à victimes, dont faisaient état les rapports quotidiens adressés chaque matin par la brigade des sapeurs-pompiers de Paris au cabinet du préfet de police.

Le préfet de police de Paris a déclaré que la brigade des sapeurs-pompiers disposait alors, en mobilisant pleinement ses effectifs, des capacités pour répondre à ces demandes. Il a indiqué que, face à l'intensification des secours à victimes, une série de mesures complémentaires avait été arrêtée.

Il a mis en avant, à ce titre, la mobilisation, dès le 8 août, des moyens des associations de secouristes, notamment de la Croix Rouge et de la Fédération nationale de protection civile, destinée à renforcer les centres de secours ou à soutenir l'activité de l'AP-HP, dans l'hypothèse d'une demande de celle-ci.

Il a précisé que, dans le même temps, la brigade des sapeurs-pompiers faisait appel à ses réservistes. Il a déclaré qu'ainsi renforcée, cette unité avait eu les moyens de répondre à tous les appels de secours et accomplir sa mission.

Il a indiqué que la préfecture de police avait en outre demandé à la brigade des sapeurs-pompiers d'engager, notamment lors du week-end des 9 et 10 août, une action de communication destinée au grand public consacrée aux risques liés à la persistance de la canicule et aux mesures pratiques de prévention qu'il convenait de mettre en oeuvre.

M. Jean-Paul Proust a considéré que la seconde phase de la canicule avait débuté le 12 août, c'est-à-dire le jour où l'Institut médicolégal (IML) avait constaté un afflux considérable de défunts et avait alerté son cabinet.

Il a jugé que cette information émanant de l'IML, confirmée à partir de cette date par les services de police, s'était avérée être le facteur décisif de la prise de conscience de l'ampleur de la crise.

Il a indiqué que, dès le 13 août, le cabinet de la préfecture de police et le secrétariat général de la zone de défense avaient organisé une série de contacts et de réunions entre les services de la préfecture de police, les représentants de la ville de Paris et les autres partenaires.

M. Jean-Paul Proust a précisé que trois séries de mesures ont été immédiatement prises dans les domaines des capacités d'intervention de secours, de la prise en charge des personnes isolées et de l'accueil des défunts.

S'agissant de la prévention des risques d'hyperthermie, il a noté que des postes de secours avec des équipes de secouristes ont été implantés sur cinq sites à forte fréquentation de la capitale. Il a ajouté que ces mêmes équipes de secouristes avaient également renforcé les centres de secours les plus sollicités.

Il a observé que la préfecture de police, bien que n'ayant pas la responsabilité de l'action de proximité en direction des personnes âgées, avait cependant mis ses services à la disposition de la ville de Paris. Il a précisé que cette dernière, qui ne disposait pas alors de moyens humains suffisants au niveau des CCAS, avait communiqué une liste de plusieurs milliers de noms de personnes âgées supposées isolées.

Il a salué l'action de la cellule d'appels, composée de bénévoles de la préfecture de police et de secouristes, qui a été alors mise en place. Il a constaté que cette structure avait passé, entre le vendredi 15 août et le lundi 18 août, 3 500 appels téléphoniques et contacté 1 882 personnes âgées pour s'enquérir de leur état de santé et de leurs besoins.

Il a noté que, parallèlement, avaient été mises en place, sous l'égide de la Police urbaine de proximité, des patrouilles avec des secouristes afin de prendre contact sur le terrain ou à domicile avec les personnes âgées.

Il a mis en avant que ce dispositif, rassemblant 1 400 policiers et secouristes, avait permis de contacter des personnes isolées en détresse, mais aussi de visiter 391 maisons de retraite, foyers ou associations. Il a ajouté que 2 231 personnes âgées avaient, par ailleurs, été directement contactées sur la voie publique.

M. Jean-Paul Proust a annoncé que, grâce à ces deux actions, plusieurs dizaines de personnes âgées avaient été secourues.

Rappelant qu'il avait fallu veiller à ce que les structures d'accueil des défunts puissent faire face à cet afflux, il a observé que les capacités d'accueil de l'IML avaient été doublées par l'ouverture d'un site à Villejuif et qu'un autre site avait été mis en place à Rungis en collaboration avec les Pompes funèbres générales.

Il a considéré que la troisième phase de la gestion de la crise de la canicule s'était déroulée entre le 19 août et le 3 septembre, et avait consisté à mettre en place un processus spécifique d'inhumation des défunts.

Le préfet de police a rappelé qu'il lui appartenait, en vertu des dispositions législatives particulières à Paris, de veiller à la prévention de tout risque épidémiologique et qu'il avait pris, à ce titre, deux mesures.

Il a indiqué, qu'après avoir consulté l'ensemble des acteurs et les autorités judiciaires, il avait ainsi été amené à porter le délai d'inhumation de six à dix jours pour permettre aux familles d'organiser des funérailles dignes aux victimes.

Il a précisé, d'autre part, que la fin du délai d'inhumation des corps déposés à l'IML et aux pompes funèbres de la ville avait été fixée au 1er septembre, puis repoussée finalement au 3 septembre.

Après ce rappel des faits, M. Jean-Paul Proust a exposé les mesures qu'il a décidées de prendre afin d'améliorer, à l'avenir, le dispositif de gestion de crise.

Il a annoncé qu'il avait tout d'abord décidé d'élaborer un plan d'intervention « chaleur extrême », dont le champ d'intervention avait été élargi pour prendre en compte les périodes de grand froid.

Il a déclaré que ce plan, visant désormais les « températures extrêmes » était d'ores et déjà opérationnel pour la partie « grand froid », et que le volet « chaleur extrême » serait mis en oeuvre au cours des prochains mois.

D'une manière plus générale, M. Jean-Paul Proust a observé que les crises et catastrophes que connaît notre société prennent des formes multiples et peuvent survenir à tout moment.

Il a considéré que le drame de cet été soulignait la nécessité d'une coordination active de tous les services en charge d'une mission de service public, dans le respect des compétences de chacun. Il a jugé qu'une coordination efficace ne s'improvisait pas le jour de l'apparition de la catastrophe, mais qu'elle se préparait en amont, par des contacts permanents et réguliers et par l'habitude de travailler en commun.

Il a indiqué qu'il avait décidé, en sa qualité de préfet de la zone de défense de Paris, et conformément aux récents textes donnant des compétences élargies au préfet de zone en la matière, de renforcer le dispositif de gestion de crise de la Préfecture de police de Paris. Il a ajouté que la décision de créer un état-major de sécurité civile doté d'un organisme de veille opérationnelle permanente, le « centre opérationnel zonal », avait même déjà été prise avant la crise de la canicule.

Il a précisé que ce centre, dont le rôle consistera à recueillir au niveau régional, 24 heures sur 24, toutes les informations provenant à la fois des sapeurs-pompiers, des policiers, des gendarmes, des autorités sanitaires, des différents services déconcentrés de l'Etat, des entreprises publiques de transports, d'EDF et de Gaz de France, de la météo, des opérateurs de télécommunications et des collectivités territoriales.

Il a indiqué qu'un état-major de sécurité civile, ayant une dimension interministérielle au niveau régional, sera constitué avec pour mission d'analyser les informations, d'en faire la synthèse et de les croiser ou de les compléter éventuellement par des consultations d'experts. Il a mis en avant la possibilité ainsi créée par cette nouvelle structure de mobiliser un réseau d'experts dans des domaines très variés, comme les risques technologique, sanitaire, alimentaire ou routier.

M. Jean-Paul Proust a considéré que cet état-major devrait permettre d'anticiper les crises et d'intervenir comme structure d'aide à la décision. Il a relevé que ce réseau d'experts s'appuiera sur les services de la préfecture de police, mais aussi sur les directions départementales et régionales des services déconcentrés de l'Etat relevant du préfet de la région d'Ile-de-France. Il s'est félicité à ce propos que le préfet de région lui ait apporté son entier soutien dans cette démarche nouvelle. Il a également indiqué que les collectivités territoriales, qui ont un rôle majeur à jouer dans la gestion de crise, seront associées à la constitution de ce réseau d'experts et bénéficieront en retour des informations nécessaires pour mobiliser toutes les compétences de leurs services.

Il a observé que ces deux structures, l'état major d'une part et le centre opérationnel zonal d'autre part, seront opérationnelles au tout début de l'année 2004.

Il a annoncé que ses services mettraient, dès l'année prochaine, à la disposition de l'ensemble des maires d'Ile-de-France, chaque matin par courrier électronique, un bulletin synthétique d'information ayant pour objet de souligner les risques prévisibles.

Le préfet de police de Paris a déclaré que la crise que nous venons de traverser n'avait fait que conforter son entière détermination à moderniser le dispositif de sécurité civile de Paris, comme de celui de sa zone de défense, et de l'étendre aux risques sanitaires. Il a affirmé qu'il tiendrait le plus grand compte des recommandations ou propositions de la mission d'information.

M. Jacques Pelletier, président , a remercié M. Jean-Paul Proust pour son intervention. Il a noté que, lors de la canicule du mois d'août, aucun service n'avait pu disposer d'une vision globale de la crise. Il s'est également félicité des décisions d'ores et déjà prises pour renforcer les dispositifs de gestion de crise.

M. Hilaire Flandre, rapporteur , s'est demandé si, face à un phénomène climatique d'une telle ampleur, un meilleur fonctionnement de l'ensemble des services aurait réellement pu réduire de façon sensible ce bilan tragique.

Mme Évelyne Didier a considéré, lorsque l'on évoque le sort des personnes isolées victimes de la canicule, qu'il convenait de ne pas culpabiliser les familles. Elle a également souligné que les catastrophes climatiques des dernières années étaient souvent survenues la nuit, en fin de semaine ou lors des périodes de vacances. Elle a salué le rôle des maires qui ont alors fait preuve d'une grande disponibilité et répondu à l'attente spontanée de la population.

M. Alain Gournac s'est félicité du renforcement des moyens d'alerte. Il a toutefois mis en garde contre le risque qui consisterait, une fois l'alerte donnée, à se défausser sur les élus locaux pour agir. Il a exprimé le besoin, pour les maires, de pouvoir compter, dans ce type de circonstances, sur des interlocuteurs disponibles.

M. Serge Lepeltier, rapporteur , s'est demandé si le nouveau dispositif d'alerte mis en oeuvre à l'initiative de M. Jean-Paul Proust ne risquait pas de s'avérer trop centralisé.

Au-delà de la difficulté à accéder à l'information et à la faire remonter à l'intérieur des services publics, M. Claude Domeizel s'est interrogé sur l'utilisation qui avait pu être faite des informations fournies par la presse. Il a considéré, par ailleurs, qu'il convenait de faire preuve d'une grande prudence dans la gestion de l'information. Mettant en avant son expérience d'élu local, il a regretté la multiplication des alertes météo correspondant à des phénomènes météorologiques mineurs. Il a noté que, si les maires étaient bien souvent destinataires de messages d'alerte, ils se retrouvaient fréquemment seuls pour agir.

Mme Valérie Létard, rapporteur , a estimé qu'il convenait que les systèmes d'alerte soient organisés pour identifier au préalable les personnes isolées ou fragiles. Elle a salué l'action des intervenants sociaux sur le terrain et souligné la nécessité d'accroître la densité du maillage du territoire par les réseaux de proximité.

M. Francis Giraud est revenu sur les propos rapportés par M. Edouard Couty, lors de son audition, qui faisaient part d'un exemple de méconnaissance, par un directeur d'hôpital, des événements survenus dans son établissement. Il a considéré, d'une façon générale, que le problème de la responsabilité se trouvait posé dans notre pays.

Répondant à M. Hilaire Flandre, rapporteur, M. Jean-Paul Proust a estimé que la canicule n'était pas une fatalité face à laquelle toute action apparaissait vaine. Il a néanmoins considéré que, dans une situation de ce type, le bilan final n'aurait pas été très différent si la réaction à la crise avait été mieux adaptée.

Répondant à M. Serge Lepeltier, rapporteur, M. Jean-Paul Proust a précisé que les dispositifs qu'il souhaitait mettre en place en Ile-de-France existaient déjà ailleurs. Il a mis en avant, à cet égard, l'exemple de la zone de défense du sud-est où fonctionne un système d'alerte qui a fait ses preuves. Il a également considéré, qu'au lieu de multiplier les différents dispositifs d'alerte, il convenait plutôt de mettre en place une structure unique associant l'ensemble des services concernés.

Répondant à plusieurs intervenants, M Jean-Paul Proust a considéré qu'il fallait veiller à ne pas banaliser le déclenchement des alertes.

Répondant à M. Claude Domeizel, M. Jean-Paul Proust a observé que la presse n'était pas apparue, lors de la crise de la canicule, comme une source d'informations plus fiable que les autres.

M. Hilaire Flandre, rapporteur , s'est interrogé sur l'isolement d'une partie des victimes et sur l'absence de réaction de certaines familles.

M. Jean-François Picheral et Mme Évelyne Didier ont estimé qu'il convenait de ne pas généraliser des exemples isolés et qu'il n' y avait pas eu d'abandon des familles.

M. Jacques Pelletier, président , a jugé que les exemples d'abandon par les familles étaient très minoritaires.

Répondant à l'ensemble des intervenants, M. Jean-Paul Proust a observé que, pour un total de 2 000 décès constatés à Paris, seuls 100 corps n'avaient pas été réclamés, du fait pour l'essentiel de l'absence totale de famille.

Audition de Mme Michèle PAPALLARDO
président de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie

(5 novembre 2003)

La mission a enfin procédé à l'audition de Mme Michèle Papallardo, présidente de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) .

M. Jacques Pelletier, président , a invité l'intervenante à exposer les interactions entre le réchauffement climatique et la canicule, ainsi qu'à présenter les actions menées par l'ADEME en la matière.

Mme Michèle Papallardo a expliqué que l'ADEME s'intéressait aux effets sur la santé de la chaleur et de la pollution de l'air, notant que la canicule de cet été avait provoqué les pics de pollution les plus importants depuis que sont effectuées des mesures. Elle a indiqué que l'ADEME étudiait également les problèmes liés à la production d'électricité en période de forte chaleur, rappelant à cet égard que l'été 2003, et plus particulièrement la semaine du 15 août, avait connu un « effet de ciseau » alliant une réduction de l'offre (du fait que certaines centrales nucléaires ne fonctionnaient pas car des opérations de maintenance y étaient menées, mais aussi en raison de l'élévation de la température des cours d'eau rendant problématique le refroidissement des réacteurs nucléaires) à une augmentation de la demande (les besoins en climatisation ayant fortement augmenté). Elle a souligné toutefois que beaucoup de pays avaient connu un tel phénomène (Espagne, Italie, Pays-Bas, Etats-Unis ...) et que la France avait été comparativement plutôt moins affectée.

Elle a ensuite décrit les trois types d'activités menées par l'ADEME concernant la canicule. La première de ces actions, a-t-elle indiqué, consiste à anticiper le phénomène pour chercher à obtenir le meilleur « confort d'été » possible. S'agissant de la climatisation, elle a déclaré que l'action de l'ADEME visait à en limiter l'utilisation (en informant le citoyen des effets négatifs des fluides frigorigènes sur l'effet de serre, et donc sur le changement climatique), à la réguler (en préconisant un étiquetage des climatiseurs indiquant leur puissance ou la fixation de l'écart optimal entre température intérieure et température extérieure) et à en améliorer les performances (en soutenant la recherche et l'innovation pour des climatiseurs fonctionnant à l'énergie solaire). Elle a révélé par ailleurs que l'ADEME remettrait prochainement à son ministère de tutelle un rapport proposant un certain nombre de mesures (informatives ou normatives) en la matière.

S'agissant des activités concernant d'autres domaines que la climatisation, elle a précisé que l'ADEME soutenait notamment les actions menées en matière d'architecture bioclimatique, qu'il s'agisse de la construction, de la réhabilitation ou de l'équipement des bâtiments publics et privés. Elle a estimé par ailleurs que la canicule était liée au changement climatique, tout en reconnaissant qu'aucune relation entre les deux phénomènes n'avait encore été scientifiquement établie.

Elle a ensuite décrit le deuxième domaine d'intervention de l'ADEME, lié à la pollution de l'air. Constatant que les gaz d'échappement provenant des transports étaient majoritairement responsables de ce phénomène, elle a souligné que la prise de mesures lors des pics de pollution estivaux intervenait trop tard, les restrictions de circulation des véhicules ne pouvant notamment avoir d'effets substantiels du fait que la circulation est à cette époque beaucoup moins dense que le reste de l'année. Elle a mis en exergue l'importance d'une politique globale qui serait développée tout au long de l'année et concernerait des sujets tels que le gazole, les transports en commun ou les véhicules propres.

Abordant enfin le troisième domaine d'intervention de l'ADEME, concernant l'alimentation électrique, elle a annoncé une augmentation inévitable de la consommation d'électricité ces prochaines années, liée à des besoins de rafraîchissement accrus et rendant nécessaire la mise en place d'une véritable politique d'efficacité énergétique, indiquant à cet égard que le plan climat contenait des mesures de maîtrise de la demande d'énergie qui figureraient dans le futur projet de loi d'orientation de l'énergie.

Elle s'est félicitée que les conseils d'économie d'énergie préconisés par l'ADEME auprès de la population durant la canicule aient permis d'économiser, selon les estimations du Réseau de transport d'électricité (RTE), 300 mégawatts, soit l'équivalent de la consommation quotidienne d'une ville comme Rennes, auxquels se sont ajoutés 1 000 mégawatts économisés par les entreprises.

Elle a insisté sur la nécessité de développer les énergies renouvelables, et tout particulièrement l'énergie solaire, qu'elle soit géothermique ou photovoltaïque, afin de réduire l'utilisation d'énergie électrique d'origine nucléaire à chacun des pics quotidiens de consommation (soit vers 13 h 00 et vers 22 h 00).

Elle a fait observer que l'ensemble de ces réflexions, qui concernent en l'occurrence les périodes de forte chaleur, pourraient tout aussi bien s'appliquer à celles de grand froid.

M. Serge Lepeltier, rapporteur , s'est alors interrogé sur l'existence d'un lien entre un réchauffement climatique général se traduisant par un accroissement de la température moyenne de 1,5 à 5 degrés au cours du siècle à venir et une augmentation potentielle des pics de chaleur tels que celui de l'été 2003. Il a souhaité savoir à quelle échéance les mesures engagées ou préconisées par l'ADEME produiraient leurs effets, se demandant s'il ne faudrait pas nécessairement trouver un équilibre entre des mesures d'anticipation et des mesures d'adaptation. Il a regretté que la construction des bâtiments publics (mairies, hôpitaux, maternités, maisons de retraite ...) privilégie l'utilisation de surfaces vitrées favorisant l'élévation de la température. Il a envisagé de réserver systématiquement des pièces climatisées pour accueillir des personnes malades ou âgées dans les bâtiments les hébergeant.

Mme Monique Papon s'est inquiétée de l'absence d'une véritable politique de santé environnementale en France, estimant que d'autres pays, à l'instar de la Grèce, avaient beaucoup travaillé en ce domaine.

Constatant que les effets de la canicule avaient été accrus par le peu d'amplitude relevée entre les températures diurnes et les températures nocturnes, empêchant tout rafraîchissement durant la nuit, M. Hilaire Flandre, rapporteur , s'est demandé si ce phénomène risquait de se reproduire et si des mesures pourraient être prises à cet égard.

Mme Évelyne Didier s'est interrogée sur la fatalité d'un tel phénomène, que l'on ne rencontre pas dans les régions désertiques telles que le Sahara, et sur la façon dont d'autres populations parviennent à le supporter régulièrement.

En réponse à ces interventions, Mme Michèle Papallardo a apporté les éléments de précision suivants :

- s'agissant du peu d'écart de température constaté entre la nuit et le jour en période de canicule, elle a reconnu qu'il était impossible de prédire si ce phénomène perdurerait ;

- s'agissant des relations entre élévation de la température moyenne et rémanence des pics de chaleur, elle a observé qu'une année donnée pouvait enregistrer une moyenne des températures normale tout en ayant connu de forts pics de chaleur ou de froid. Elle a considéré qu'il y avait d'importants risques d'accentuation de ces phénomènes paroxystiques, en toute région, estimant qu'ils seraient particulièrement difficiles à supporter ;

- s'agissant des informations fournies à la population, elle est convenue qu'il était délicat d'expliquer que le réchauffement pouvait être à la fois naturel et provoqué par des activités humaines, ainsi que de faire la part entre les deux phénomènes ;

- s'agissant des actions préconisées ou engagées par l'ADEME, elle a reconnu qu'elles n'auraient pas d'effet immédiat, tout en insistant sur l'urgence de prendre des mesures dès à présent afin d'anticiper les conséquences des dérèglements climatiques à venir ;

- s'agissant des bâtiments publics, elle a regretté que leur construction s'inspire trop rarement de considérations bioclimatiques, préconisant certaines mesures allant en ce sens (formation des architectes, fixation de normes et référents dans les cahiers des charges ...). En ce qui concerne le bâti existant, elle a estimé qu'il était possible d'en améliorer l'isolation à peu de frais (par exemple en équipant les bâtiments d'auvents ou de volets). Elle a par ailleurs précisé que l'ADEME travaillait actuellement à intégrer dans la réglementation thermique 2005 des éléments se rapportant à la canicule. Elle a regretté de ne pouvoir chiffrer la proportion des salles qu'il faudrait climatiser dans les bâtiments collectifs accueillant des personnes malades ou âgées. Indiquant toutefois que le taux de climatisation était actuellement quasi nul pour les particuliers et d'environ un tiers dans les entreprises du secteur tertiaire, elle a mis en garde contre un risque de prolifération de systèmes de climatisation dont la qualité ne serait pas toujours satisfaisante ;

- s'agissant de l'absence d'une politique de santé environnementale, elle a regretté que les relations entre les ministères de la santé et de l'environnement soient aussi distendues et a indiqué que l'ADEME travaillait en liaison avec l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE) récemment mise en place.

Mme Françoise Henneron s'est inquiétée des conséquences d'un hiver très froid cette année, rappelant qu'un grand nombre de foyers et de maisons de retraite est chauffé à l'électricité et supporterait très difficilement des coupures d'alimentation.

Mme Michèle Papallardo est convenue que des problèmes d'alimentation en électricité risquaient de se poser de la même façon en cas de pic de chaleur comme de froid, un « effet de ciseau » alliant une hausse de la demande à une baisse de la production se produisant dans les deux cas. Elle en a déduit qu'il serait souhaitable de réduire la consommation d'électricité d'origine nucléaire et de développer les sources d'énergie renouvelable, afin de ne pas être entièrement dépendant d'un système d'alimentation électrique très sensible aux fortes augmentations de la demande en énergie. Elle a indiqué qu'EDF préparait actuellement des plans d'action visant à gérer de tels phénomènes.

Audition de Mme Dominique DRON,
présidente de la mission interministérielle de l'effet de serre
et de M. Marc GILLET, directeur de l'Observatoire national
sur les effets du réchauffement climatique

(12 novembre 2003)

Présidence de M. Jacques PELLETIER, Président

La mission d'information a tout d'abord procédé à l'audition de Mme Dominique Dron, présidente de la mission interministérielle de l'effet de serre (MIES), et de M. Marc Gillet, directeur de l'Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique (ONERC) .

Après avoir précisé qu'il suivait les travaux du groupe intergouvernemental d'experts sur l'évolution des climats (GIEC), M. Marc Gillet a rappelé les caractéristiques du changement climatique observé au cours du dernier millénaire :

- une très légère décroissance des températures, d'un ou deux dixièmes de degré, de l'an mil jusqu'au début de l'ère industrielle ;

- depuis le début de cette période, une augmentation moyenne des températures du globe, par paliers, d'environ 0,6 degrés, avec une température annuelle moyenne plus faible près des tropiques et de l'équateur, plus importante vers les continents et les latitudes plus élevées ;

- en France, une hausse de la température de 1°C en moyenne depuis 1900 ;

- des températures minimales variant de façon plus importante que les températures moyennes (1,2 à 1,3 degré), le contraire étant observé pour les températures maximales.

Analysant les causes de cette évolution depuis 1989, les experts du GIEC ont écarté les cycles astronomiques, dont les effets sur la température sont extrêmement lents, les variations de constantes solaires ainsi que les aérosols, dont les effets thermiques tendent à se compenser.

Il a indiqué que les recherches n'avaient pas permis de relever d'autres causes au réchauffement climatique que l'effet de serre dû aux activités humaines. Les modèles élaborés par le GIEC permettent d'extrapoler l'évolution du climat sur 100 à 200 ans en procédant à des simulations retenant différents scénarios d'évolution de la société. Ces scénarios prévoient tous une augmentation de la concentration de gaz carbonique (CO 2 ), de 50 % à 300 %, soit entre 450 et 1 000 parties par million (ppm), contre 375 aujourd'hui et 280 avant l'ère industrielle.

M. Marc Gillet a, par ailleurs, indiqué que les modèles climatiques (qui prennent en compte l'interaction des océans, des forêts...) faisaient apparaître une augmentation de températures sur le globe de 1,5 à 6° degrés, correspondant à un scénario pessimiste d'une concentration de CO 2 de 1 000 ppm : les températures moyennes devraient ainsi augmenter en France entre 2,5 et 10 degrés et pourraient s'accroître de 3 degrés d'ici 20 ou 30 ans, et 5 degrés en 2100.

M. Marc Gillet a estimé que de nouvelles canicules étaient susceptibles de se manifester dans les 50 ans à venir en rappelant que Météo France estimait auparavant que des canicules du type de celle de l'été dernier étaient tout à fait improbables.

M. Jacques Pelletier, président , a rappelé que notre planète avait connu par le passé des périodes de glaciation et de réchauffement qui ne s'étaient cependant pas accompagnées d'émissions de gaz à effet de serre, d'où l'interrogation de certains sur le rôle des activités humaines et industrielles.

Mme Dominique Dron a ensuite exposé les circonstances de la création du GIEC, en 1988-1989, à l'initiative du président Bush et de Mme Margaret Thatcher, ceux-ci ayant pris conscience du problème de l'augmentation de la consommation énergétique et de la vulnérabilité croissante des pays industrialisés, alors que les travaux des scientifiques américains soulignaient le rôle probable des émissions de CO 2 dans le changement climatique.

Après avoir rappelé que le GIEC rassemblait les climatologues et les océanologues mondiaux les plus réputés, elle a insisté sur le caractère rigoureux de l'évaluation, par leurs pairs, de leurs travaux, dont les résultats sont désormais acceptés par l'ensemble des Etats, y compris les Etats-Unis (et leur Académie des sciences) et les membres de l'Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP).

Mme Dominique Dron a ensuite évoqué les travaux concernant l'impact des gaz à effet de serre. Elle a expliqué que les variations de ces émissions et des températures évoluaient, depuis un siècle, selon une ampleur et une vitesse inédites et que notre planète entrait ainsi dans une ère inconnue. Aussi, les émissions entropiques de CO 2 seront-elles déterminantes dans l'évolution du climat au cours du XXI e siècle. Elle a estimé tout à fait improbable qu'un événement naturel vienne contrebalancer la tendance au réchauffement, faute de perspectives glaciaires, étant rappelé que nous vivons une période interglaciaire extrêmement longue.

Elle a précisé les conséquences de cette évolution : une probabilité de 90 à 99 % que les latitudes tempérées connaissent des régimes de précipitations de plus en plus intenses et variables, et des épisodes (en particulier nocturnes) de forte chaleur, caractérisés par leur fréquence, leur durée et leur intensité. Il faut également s'attendre à une violence croissante des cycles hydrologiques se traduisant par une sècheresse et des inondations dans des pays tempérés. Il a indiqué que la température moyenne de 2003 ne devrait être supérieure que d'un demi-degré par rapport à 2002, alors même que les températures extrêmes de l'été ont dépassé de quatre degrés celles de l'année précédente.

Mme Dominique Dron a ensuite insisté sur le fait que la variation des températures dépendait pour moitié des politiques qui seront mises en oeuvre. Elle a déclaré que ce risque n'était donc pas irrémédiable et que ces politiques devraient viser les secteurs les plus concernés par les émissions de gaz à effet de serre, à savoir par ordre décroissant : les transports, le secteur résidentiel tertiaire, les secteurs industriel et énergétique. A cet égard, elle a rappelé que si 80 % de l'électricité française était d'origine nucléaire, non émettrice de CO 2 , ceci ne représentait que 30 % de l'énergie consommée, et que le pétrole constituait le principal problème. Cette situation est d'autant plus préoccupante que l'appareil de production énergétique est de plus en plus sollicité du fait de l'augmentation de la consommation, en particulier pour les transports.

Elle a souligné que les pays industrialisés disposaient d'ores et déjà des technologies permettant de maîtriser cette évolution et avaient vocation à servir de modèle à l'ensemble de la planète pour modifier les comportements.

Elle a rappelé que la gestion des aléas climatiques devrait s'effectuer dans des conditions très différentes du passé, les contraintes en termes d'espace étant désormais bien supérieures, compte tenu de la démographie mondiale, toutes les terres « vivables » étant occupées.

Répondant ensuite à M. Serge Lepeltier, rapporteur , qui l'interrogeait sur les perspectives d'évolution des courants marins, et sur leur éventuelle influence en termes de refroidissement du climat, M. Marc Gillet a indiqué que, si certaines modifications du cours du Gulf Stream avaient été observées dans le passé, en raison de l'apport d'eau douce lié à la fonte des glaciers, ceci était peu probable pour ce siècle, la fonte des glaciers du continent antarctique étant insuffisante et compensée par des chutes de neige. Il a ajouté que certains scientifiques estimaient que le climat européen serait davantage modifié par les courants atmosphériques qu'océanographiques.

M. Serge Lepeltier, rapporteur , a ensuite demandé dans quelle mesure les politiques mises en oeuvre en France permettraient de réduire l'incertitude quant à l'évolution du climat.

Mme Dominique Dron a précisé que les deux facteurs principaux de variabilité pour le GIEC tenaient, d'une part, aux politiques mises en oeuvre et, d'autre part, au degré de réactivité de l'atmosphère aux émissions de gaz à effet de serre pondérées.

M. Marc Gillet a ajouté que le GIEC avait pour objectif prioritaire de réduire l'incertitude dans les modèles climatiques.

Répondant à M. Serge Lepeltier, rapporteur , qui s'interrogeait sur les préconisations de la MIES, Mme Dominique Dron a jugé que les dix années à venir étaient cruciales pour infléchir nos politiques. Il importe de commencer dès aujourd'hui dans la mesure où la mise en oeuvre de décisions structurantes est très lente dans les secteurs des transports et du bâtiment. Les mesures devraient concerner notamment le parc de logements existant, puisque celui-ci représentera encore 50 % du parc en 2050. Il convient également de tenir compte du fait que le parc des véhicules ne sera renouvelé que trois fois dans les cinquante ans à venir.

Elle a ajouté que le dérèglement climatique recouvrait à la fois des épisodes extrêmes, sur lesquels il convient de ne pas se focaliser, et une évolution continue affectant les précipitations et les récoltes. Cette situation nécessite la mise en place d'un réseau d'observation (l'ONERC en particulier) et une analyse de la vulnérabilité sectorielle à ces évolutions afin de déterminer ce qui mérite d'être sécurisé. En effet, l'Europe ayant connu jusqu'à maintenant des conditions climatiques tempérées, celle-ci a optimisé en conséquence l'organisation de son économie, de ses technologies, de ses transports et de ses pratiques agricoles.

Mme Dominique Dron a indiqué que la Grande-Bretagne accordait une attention toute particulière aux conséquences de l'évolution climatique, qui est plus facile à cerner du fait de sa position géographique, et notamment aux inondations qui sont susceptibles de menacer 10 % de son patrimoine bâti.

M. Serge Lepeltier, rapporteur , s'est interrogé sur la nécessité d'une mise en cohérence des diverses structures administratives concernées, notamment au regard de leurs propositions et de leur communication respective.

Mme Dominique Dron a indiqué que la MIES et l'ONERC travaillaient en partenariat avec les ministères concernés et avec les professionnels en vue de proposer des mesures pour le « plan climat 2003 » du gouvernement.

Elle a rappelé que si le XX e siècle avait profité d'un pétrole abondant et bon marché, encourageant l'explosion des transports et ses corollaires (étalement urbain, spécialisation du commerce mondial, économie à flux tendus...), tel ne serait pas le cas du XXI e siècle. Elle a souligné que les schémas culturels devraient en être profondément modifiés et qu'il fallait élaborer de nouveaux modèles de croissance plus adaptés et moins émetteurs de CO 2 , car ce n'est qu'après 2050 qu'apparaîtront des technologies non émettrices de carbone.

Répondant ensuite à M. Serge Lepeltier, rapporteur , sur le rôle de la MIES en matière de communication, Mme Dominique Dron a insisté sur l'urgence d'une vision prospective relative à l'évolution de notre société et de notre économie pour les vingt ans à venir. Selon elle, il convient à la fois de développer la communication et la « co-construction participative », tant l'adhésion de tous à cette modification des représentations est indispensable.

M. Serge Lepeltier, rapporteur , a ensuite demandé quel pourrait ou devrait être le rôle des élus face aux phénomènes climatiques.

Mme Dominique Dron a jugé ce rôle fondamental dans la mesure où les décisions de proximité ont un impact déterminant notamment dans le domaine des transports, des énergies décentralisées et de la gestion des déchets. La moitié des émissions de gaz à effet de serre résultant de la vie quotidienne des ménages, elle a estimé essentiel que les élus participent à la mise en cohérence de l'ensemble des décisions.

Mme Évelyne Didier s'interrogeant sur les pics de froid que la France pourrait connaître à l'avenir, M. Marc Gillet a indiqué qu'on ne pouvait écarter cette éventualité. Cependant, la France devrait connaître moins de gelées, mais celles-ci produiront probablement davantage de dégâts sur les récoltes, en raison de la fragilité de la végétation. En outre, les hivers devraient être plus humides.

Mme Évelyne Didier a ensuite demandé des précisions sur la politique menée par les Etats-Unis et les pays arabes.

Mme Dominique Dron a souligné les grandes différences entre la politique fédérale (opposée au multilatéralisme) et celle engagée par de nombreux Etats américains. Elle a souligné l'inquiétude des entreprises américaines face à l'attentisme du gouvernement fédéral, dans la mesure où la forte consommation d'énergie (2,5 fois supérieure à celle des Européens) risque de porter atteinte à leur compétitivité. Elle a relevé que deux voix seulement avaient manqué au Sénat américain pour l'adoption d'une loi relative au changement climatique, alors que 80 % des sénateurs s'y étaient opposés quelques années auparavant.

S'agissant des pays arabes, elle a évoqué l'Arabie Saoudite, qui connaît un problème de politique intérieure, la rente pétrolière lui permettant de contenir les extrémismes. Sur le moyen terme, il est cependant probable que ce pays préfèrera gérer cette rente de manière plus satisfaisante, en vendant à un prix plus élevé de moindres quantités de pétrole.

Évoquant le rôle des élus, Mme Monique Papon a demandé comment recueillir l'adhésion de la population sans l'affoler.

Mme Dominique Dron a estimé que les citoyens étaient en mesure de prendre leurs responsabilités, à condition que la vérité leur soit expliquée, que les arbitrages nécessaires leur soient clairement exprimés et que l'équité dans les efforts à fournir soit garantie.

En conclusion, elle a insisté sur le risque d'appropriation du changement climatique et de son instrumentalisation par des groupes d'intérêt.

Audition de Mme Françoise LALANDE,
inspecteur général des affaires sociales

(12 novembre 2003)

La mission a ensuite procédé à l'audition de Mme Françoise Lalande, inspecteur général des affaires sociales .

M. Jacques Pelletier, président , a rappelé que Mme Françoise Lalande était l'auteur du rapport de la mission d'expertise et d'évaluation sur la crise sanitaire liée à la canicule de l'été dernier, rédigé à la demande du ministre de la santé, et qui avait mis à jour certains dysfonctionnements des administrations sanitaires. Il a en outre précisé que la mission d'information n'avait pas à effectuer une « chasse aux sorcières » quant aux éventuelles négligences dans la gestion de la canicule, mais qu'elle avait pour objectif de comprendre les réactions de la société et des institutions face à un tel phénomène en vue d'améliorer les dispositifs existants.

Mme Françoise Lalande a rappelé que la mission d'expertise et d'évaluation, qu'elle avait coordonnée, composée également du Professeur Sylvie Legrain, chef du service de gériatrie de l'hôpital Bichat, du Professeur Alain-Jacques Valleron, épidémiologiste à l'hôpital Saint-Antoine et du Professeur Dominique Meyniel, chef du service des urgences médicales de l'hôpital Tenon, avait rempli sa tâche dans des délais très courts, ajoutant que sa création avait été décidée par lettre du ministre de la santé en date du 20 août 2003 et que ses conclusions avaient été rendues publiques au début du mois de septembre.

Elle a indiqué que ce rapport de synthèse devrait permettre au ministre de la santé de disposer des principales données sur la réponse du système de santé français à la canicule, en vue d'informer le Parlement et constituait un préliminaire aux travaux d'enquête ultérieurs. Précisant que la mission avait en conséquence procédé à l'audition des principaux acteurs impliqués dans les différentes étapes de la crise et que certaines polémiques sur le rapport final avaient pu résulter de ce choix de méthode, elle a souligné que les problèmes de l'alerte et de l'anticipation des services concernés, de l'organisation des soins et de la prise en charge sanitaire des personnes âgées avaient fait l'objet d'un examen tout particulier.

Elle a noté que l'établissement d'une chronologie de la crise et des réponses des administrations avait permis de conclure à une impossibilité, pour les services compétents, de déceler l'ampleur du phénomène caniculaire jusqu'au 6 août 2003. Elle a ajouté qu'en dépit de multiples indices concordants « sur le terrain » après cette date, la réaction des différents échelons administratifs impliqués avait été tardive et décalée. Notant qu'une littérature scientifique de qualité sur les vagues de chaleur existait dans les revues spécialisées de nombreux pays, en particulier aux Etats-Unis, en Espagne ou en Italie, elle a regretté les retards français en la matière ainsi que l'absence d'étude par l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) sur les expériences étrangères de Chicago, Saint-Louis, New-York, Toronto, Athènes ou Londres.

Évoquant la surmortalité constatée à partir d'une température relativement modérée lors de la vague de chaleur de Londres et les 700 morts constatés à Chicago en 1995, Mme Françoise Lalande a rappelé que les conséquences sanitaires de la canicule étaient variables selon les pays. Elle a ensuite précisé que la conception des grands ensembles urbains, la solitude et l'isolement social, la consommation de médicaments tels que les diurétiques ou les neuroleptiques ainsi que certaines pathologies, à l'exemple des troubles neurologiques ou des insuffisances cardiaques et rénales, constituaient des facteurs de risque pour la population lors de fortes chaleurs. Elle a souligné, à l'inverse, la protection apportée pour les personnes dépendantes par la climatisation des locaux en période de canicule et s'est interrogée sur les réticences de notre pays à l'égard de son développement.

Elle a évoqué l'expérience des spécialistes du Center for disease Control and Prevention (CDC) d'Atlanta en matière d'alerte sanitaire, en indiquant que des programmes spécifiques élaborés avec les entreprises privées permettaient le repérage des personnes isolées, l'amélioration de l'habitat, la généralisation de l'accès à la climatisation au moins une fois par jour, l'ajustement des traitements médicaux en fonction des besoins ainsi que l'hydratation des personnes fragiles lors des épisodes caniculaires. Elle a déploré l'absence de diffusion de ces bonnes pratiques en France, à l'exception des dispositions prises à l'initiative du Professeur San Marco, qui ont permis de limiter la surmortalité dans l'agglomération marseillaise, malgré des températures élevées et un niveau de pollution très important.

Évoquant l'exemple de Montpellier, Mme Françoise Lalande a toutefois remarqué que certaines villes, où aucun programme spécifique n'avait été mis en oeuvre, mais où la population avait une connaissance certaine des pratiques efficaces pour supporter les effets de la chaleur, n'avaient pas été touchées par un phénomène de surmortalité.

Elle a constaté que les systèmes d'alerte et les institutions qui auraient dû prévoir le déclenchement de la canicule, à l'exemple de l'institut de veille sanitaire (InVS), avaient été défaillants. Elle a ajouté que l'organisation de l'institut lui avait permis dans le passé de se montrer très efficace dans la détection des maladies infectieuses mais qu'il avait échoué dans ses missions d'alerte, de veille et d'information, l'été dernier, réagissant seulement aux demandes des différentes administrations concernées. Elle a également noté que le dispositif de garde avait été défectueux en particulier lors du week-end des 9 et 10 août 2003. Elle a souligné l'urgence de créer au sein de l'institut un véritable système de veille quotidienne à partir des statistiques des services des urgences médicales des hôpitaux et des certificats de décès, ainsi qu'une cellule de prospective susceptible de tirer les leçons des expériences étrangères.

Elle a ensuite insisté sur le caractère trop tardif de l'alerte donnée par les urgences médicales des hôpitaux et par la brigade des sapeurs-pompiers de Paris en précisant que ces services n'avaient pas été en mesure d'évaluer l'étendue de la situation et qu'ils s'étaient efforcés avant toute chose de remplir, coûte que coûte, leur mission de sauvetage et d'assistance, conformément à leur vocation, avec les moyens dont ils disposaient, sans requérir d'assistance extérieure.

Mme Françoise Lalande a indiqué que l'absence de coopération entre les ministères compétents et le cloisonnement des administrations sanitaires avaient aggravé les dysfonctionnements du système de santé, estimant par ailleurs que le cabinet du ministre de la santé n'était pas la structure adéquate pour assurer la coordination permanente des acteurs concernés. Elle a observé que les hôpitaux, les funérariums et les maisons de retraite avaient dû trouver des solutions dans l'urgence pour limiter les conséquences sanitaires de la canicule. Elle a rappelé que la mortalité avait été forte dans certains établissements accueillant des personnes âgées en situation de grande dépendance, touchés par des problèmes de personnels et de locaux, mais que d'autres institutions, à l'exemple de la maison de retraite Oasis à Paris, avaient su anticiper la crise en procédant à des traitements contre la déshydratation par perfusions massives de leurs pensionnaires dès le mois de juin.

Elle a ajouté que la canicule avait provoqué des situations de crise dans les hôpitaux des régions Centre et Ile-de-France qui ne disposaient pas des personnels médicaux et para-médicaux nécessaires en raison des congés, de la diminution du temps médical disponible, liée à l'application de la réduction du temps de travail, d'une démographie médicale préoccupante ainsi que des difficultés récurrentes dans la répartition géographique et professionnelle des infirmières. Elle a ajouté que le départ en vacances de nombreux médecins libéraux avait favorisé un afflux massif de personnes âgées vers les services d'urgence, de réanimation et d'anesthésie fragilisés par des fermetures de lits mais elle a reconnu que la mise en place du « plan blanc » avait permis un redéploiement efficace des personnels.

Mme Valérie Létard, rapporteur , s'est demandée si certains éléments portés à la connaissance de la mission d'expertise et d'évaluation, mais non incorporés dans son rapport, pouvaient éclairer les réflexions du Sénat. Elle s'est interrogée sur les critiques émises par le rapport à l'encontre du contenu du communiqué de presse envoyé par la direction générale de la santé (DGS) le 8 août, sur les moyens d'améliorer la diffusion dans les médias de tels communiqués et sur l'efficacité de la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins (DHOS) pendant la crise. Elle s'est demandé si les liens entre les directions du ministère de la santé et l'Institut de veille sanitaire étaient suffisants, si la création d'une structure opérationnelle placée auprès du Premier ministre n'était pas nécessaire et si la prévention et l'information sur les bonnes pratiques ne pouvait pas être facilitée à travers l'action des « réseaux villes-hôpitaux » et des centres locaux d'information et de coordination gérontologique (CLIC). Elle a ajouté que les annonces récentes du gouvernement relatives à la mise en place d'un plan spécifique en faveur des personnes dépendantes semblaient tenir compte des enseignements du rapport.

Mme Françoise Lalande a indiqué que la faiblesse de la communication entre le ministère de la santé et le ministère de l'intérieur, ainsi que le manque de temps laissé à la mission pour rendre son rapport, n'avaient pas permis d'analyser les circonstances de décès lors de la période de canicule, alors que l'augmentation soudaine des demandes de certificats de décès, l'engorgement des chambres mortuaires, la réquisition de personnels et de locaux en urgence ainsi que l'instauration de délais supplémentaires pour les inhumations avaient mis en évidence un problème majeur.

Concernant le communiqué de presse précité de la direction générale de la santé, Mme Françoise Lalande a souligné qu'il aurait dû préciser les consignes minimales de santé publique, en particulier en matière d'hydratation des personnes, d'accès à la climatisation, d'évolution des traitements médicaux et inciter les familles à être attentives aux besoins de leurs personnes âgées comme elles ont su le faire à l'égard des très jeunes enfants.

Elle a constaté que l'action de la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins (DHOS) avait été relativement satisfaisante et que la forte mobilisation de l'assistance publique hôpitaux de Paris (AP-HP) avait contribué à limiter l'impact sanitaire de la vague de chaleur. Elle a noté que la faible communication entre l'Institut de veille sanitaire et les directions du ministère de la santé, ainsi que la restructuration permanente de la direction générale de la santé, n'avaient pas facilité la réactivité du système de santé. Elle a rappelé que le Premier ministre et les ministres avaient plus vocation à faire face à une crise sanitaire majeure qu'une structure interministérielle spécifique sans autorité.

Elle a souligné le rôle essentiel des maires dans l'anticipation des crises et l'information des populations ainsi que l'intérêt de la coopération croissante entre Météo France et les administrations sanitaires en matière d'alerte comme en témoignait la diffusion de cartes de vigilance en cas d'intempérie. Elle a ajouté que le réseau des centres locaux d'information et de coordination gérontologiques devait être encore développé.

Mme Gisèle Gautier a souligné la responsabilité de l'ensemble des institutions et des individus s'agissant des carences constatées dans la réponse apportée l'été dernier au phénomène caniculaire et la nécessité de tirer les enseignements de la crise, insistant sur la nécessité de diffuser les bonnes pratiques. Elle s'est interrogée sur l'ampleur réelle de la surmortalité due à la canicule au regard des taux de mortalité éventuellement relevés en septembre et en octobre ainsi que sur les raisons d'une mortalité plus faible en Belgique et au Royaume-Uni pendant la période estivale.

M. François Fortassin et Mme Évelyne Didier ont estimé que la mission d'information, sans procéder à une « chasse aux sorcières », devrait établir les responsabilités de chacun dans les dysfonctionnements constatés dans la gestion des conséquences de la canicule.

M. François Fortassin a souligné que le nombre de décès attribués à la canicule était exceptionnel et qu'il justifiait une analyse attentive des réponses apportées à la crise. Il a ajouté que le département des Hautes-Pyrénées avait su anticiper le déclenchement de la vague de chaleur en diffusant des informations simples concernant les gestes essentiels pour lutter contre les effets des fortes températures et qu'il avait aussi bénéficié d'une réelle solidarité intergénérationnelle qui avait dû certainement faire défaut dans les grandes villes. Il a enfin stigmatisé les défaillances de l'Institut de veille sanitaire.

Mme Sylvie Desmarescaux s'est interrogée sur les raisons pour lesquelles certaines maisons de retraite parisiennes, à l'inverse d'autres, avaient pu mettre en place un dispositif efficace.

Mme Françoise Lalande a indiqué que « l'effet de moisson » connu des spécialistes, selon lequel une crise sanitaire de grande ampleur accélère la mortalité d'individus fragiles, n'avait pas été identifié pour le moment, ajoutant que le décès de nombreuses personnes âgées bien portantes avait été constaté pendant les quinze premiers jours du mois d'août. Elle a rappelé que la surmortalité de l'été dernier avait été provoquée par une vague de chaleur sans précédent depuis le début des mesures météorologiques en France, en 1873. Elle a ajouté que l'insuffisance des dispositifs de garde de certaines institutions sanitaires en raison des départs en vacances, constatée par une étude de la caisse nationale d'assurance maladie (CNAM), et la surconsommation médicamenteuse de certaines personnes âgées avaient certainement accru le risque pour ces dernières. Elle a noté que la solidarité intergénérationnelle dans les familles était réelle, mais qu'elle n'avait pas été assez sollicitée l'été dernier et que la capacité d'anticipation de la maison de retraite Oasis avait été facilitée par l'expérience individuelle passée des médecins de l'établissement.

M. Jacques Pelletier, président , a enfin souligné les graves carences dans l'organisation du système de garde de l'Institut de veille sanitaire.

Audition de M. Marcel DENEUX, sénateur
auteur du rapport
« Les changements climatiques à l'horizon 2025, 2050, 2100 »
de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques

(12 novembre 2003)

La commission a enfin procédé à l'audition de M. Marcel Deneux, sénateur, auteur du rapport « Les changements climatiques à l'horizon 2025, 2050, 2100 » de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) .

M. Jacques Pelletier, président , l'a invité à exposer et éventuellement à actualiser le contenu de son rapport, qu'il a qualifié de prémonitoire.

M. Marcel Deneux a tout d'abord expliqué les conditions dans lesquelles avait été élaboré le rapport. Il a rappelé que le Président Poncelet avait à l'origine saisi l'OPECST à la demande de M. Jacques Oudin, sénateur, pour rédiger un rapport sur l'eau. Ayant accepté d'être nommé rapporteur, il a indiqué qu'il s'était rendu compte au cours de l'étude de faisabilité que le sujet méritait d'être étendu et qu'il avait alors déposé une demande d'autosaisine élargie auprès de l'Office, peu avant que les présidents respectifs de l'Assemblée nationale et du Sénat de l'époque ne déposent à leur tour une demande de saisine en ce sens.

Il a précisé que l'OPECST s'était entouré d'un conseil scientifique de haut niveau dès le début des travaux, afin d'analyser avec un maximum d'objectivité les évolutions climatiques. Il a observé que l'extrême prudence des scientifiques sur le sujet n'avait pas empêché le déclenchement à l'époque de polémiques dans l'opinion publique comme chez les décideurs politiques. Il a toutefois précisé que la publication en 2001 d'un rapport du Groupe intergouvernemental d'experts sur l'évolution des climats (GIEC) avait largement confirmé les analyses du conseil scientifique. Il a ajouté que les systèmes de modélisation scientifique utilisés pour l'étude des climats avaient significativement gagné en fiabilité ces dernières années en effectuant des carottages dans les glaces des lacs jurassiques ou du Groenland.

Il a exposé ensuite les principaux constats du rapport, indiquant que l'on se trouvait actuellement en fin de période glaciaire, que la température était susceptible d'augmenter de 1,5 à 4 degrés d'ici la fin du siècle et que les océans, qui représentent 72% de la surface terrestre et jouent le rôle de régulateurs de l'atmosphère, se « dilateraient » et risqueraient de submerger certaines régions. Il a souligné que si une pollution à l'ozone existait parallèlement à celle à l'oxyde de carbone, la première était relativement circonscrite et n'avait pas d'influence directe sur l'effet de serre. Remarquant que sur les 12 gaz à effet de serre identifiés, seuls 6 avaient été intégrés dans le protocole de Kyoto à la convention cadre des Nations-Unies sur les conditions climatiques, il a estimé que la résorption des gaz actuellement émis n'aurait lieu que d'ici 70 à 80 ans et qu'il serait donc difficile de satisfaire aux engagements dudit protocole, c'est à dire de revenir en 2010 à un niveau d'émission de gaz à effet de serre comparable à celui de 1990.

Relevant que les quatre pics de chaleur enregistrés au XX e siècle avaient été enregistrés en 1976 et durant les années 90, puis rappelant que l'année 2003 avait connu des records de chaleur historiques, il a souligné que l'action de l'homme sur l'environnement, par le rejet de gaz à effet de serre, était responsable d'un réchauffement à l'échelle planétaire dont les épisodes de canicule étaient les manifestations les plus visibles et dont on ne savait pas actuellement s'il s'arrêterait ni à quel moment.

Insistant sur un manque d'anticipation vis-à-vis de la canicule qu'il a estimé surprenant pour un pays développé, il a regretté que les acteurs concernés n'aient pas pris conscience du fait que le climat se déréglait en raison de l'augmentation des émissions de gaz à effet de serre. Rappelant que 80 % de la population habitait aujourd'hui dans des villes et n'avait plus de réelle connaissance des éléments naturels, il a déploré que l'opinion publique ne soit pas davantage sensibilisée à l'ensemble de ces phénomènes. Il s'est interrogé à cet égard sur l'usage qui était fait des 18 000 CD-rom accompagnant son rapport, dont 4 600 exemplaires ont été envoyés dans des lycées : en effet, ceux-ci semblent sous-utilisés alors qu'ils sont agréés pour les travaux personnels encadrés (TPE) des classes de première et de terminale.

Estimant qu'il revenait aux décideurs politiques et économiques de prendre eux-mêmes conscience et de faire prendre conscience des enjeux en matière d'évolution climatique, il a regretté que les responsables politiques soient plus enclins à agir en direction des industriels qu'en direction des particuliers, alors que les comportements individuels concernant le transport, notamment, avaient une incidence significative sur les concentrations de gaz à effet de serre. Expliquant à cet égard que les constructeurs automobiles français avaient les capacités techniques de produire des véhicules plus légers et économes en carburant, il a déploré que les consommateurs ne soient pas plus réceptifs à ce type de progrès.

Convenant que les décideurs économiques prenaient peu à peu conscience des enjeux environnementaux, comme en témoignait par exemple l'organisation par le MEDEF en juillet 2002 de journées d'étude consacrées à l'environnement, il a jugé nécessaire de discuter du modèle de développement économique et du type d'énergie à retenir pour les années à venir. Soulignant que les ressources en pétrole montreraient bientôt leurs limites, il a appelé à un travail à long terme sur les différents types d'énergie, regrettant que le rapport d'orientation sur l'énergie de la ministre déléguée à l'industrie, Mme Nicole Fontaine, ne développe pas davantage ce sujet.

Il a ensuite détaillé certaines des mesures préconisées dans son rapport pour limiter les changements climatiques : renforcement de la veille sanitaire, recherche d'éléments de comparaison avec les départements d'outre-mer, multiplication des indicateurs prenant en compte la vie quotidienne de la population, diffusion de mesures hygrométriques, rédaction de bulletins d'information médico-météorologiques, prise en compte d'aspects de sécurité civile en relation avec les évolutions météorologiques, intégration d'éléments bioclimatiques dans la conception ou la rénovation des bâtiments (formation des architectes, choix de couleur n'absorbant pas la chaleur, pose de volets, renforcement de l'isolation, mise en place de systèmes de rafraîchissement, plantation d'arbres autour des maisons ...).

Évoquant les préconisations qui avaient fait l'objet de mises en application, il a regretté que le dispositif consistant à colorer les cartes météorologiques en fonction du degré d'alerte prévisible ne soit par davantage connu de la population. Il a par ailleurs déploré qu'une circulaire ait prévu l'envoi de bulletins régionaux d'alerte météorologique (BRAM) aux centres interrégionaux de coordination des opérations de sécurité civile (CIRCOSC) dépendant des zones de défense, alors que certains de ces centres n'avaient pas été créés, ajoutant qu'il était prévu dans ce cas que ces bulletins soient communiqués aux services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), alors que certains d'entre n'en étaient pas informés.

Affirmant pour conclure que les répercussions sanitaires de la canicule pouvaient être évitées à condition de s'en donner les moyens, il a appelé à renforcer les mesures en faveur de la recherche, notamment en augmentant les crédits y étant consacrés et en incitant les épidémiologistes à s'intéresser aux problèmes climatiques. Il a également évoqué un programme d'étude sur les océans actuellement en cours afin de mieux connaître l'évolution des courants marins, dont il est acquis qu'ils ont des effets sur le climat.

M. Serge Lepeltier, rapporteur , a souligné le bien fondé des propos de l'intervenant, considérant qu'ils ne pouvaient qu'inciter les élus à agir. Il a estimé que le rapport de l'OPECST sur les changements climatiques constituait une véritable « bible » regroupant l'ensemble des connaissances et réflexions sur le sujet. Il a insisté sur la qualité des modèles scientifiques servant de base aux prévisions climatiques, rappelant qu'ils avaient notamment prévu les tempêtes de 1999.

Mme Gisèle Gautier , relayée par M. Jacques Pelletier, président , s'est étonnée à titre d'anecdote significative que les bureaux des sénateurs ne soient pas climatisés.

Mme Évelyne Didier a noté que la forte participation des sénatrices aux travaux de la mission témoignait de leur intérêt pour les questions liées à l'environnement.

En réponse à M. Jacques Pelletier, président , qui le questionnait sur les effets néfastes éventuels de la climatisation et sur l'opportunité de réserver dans chaque hôpital ou maison de retraite une pièce en bénéficiant, M. Marcel Deneux a observé que l'Académie de médecine était effectivement réservée sur les effets de la climatisation, tout en reconnaissant que l'idée d'en faire bénéficier certaines salles dans les bâtiments collectifs était opportune.

Enfin, Mme Sylvie Desmarescaux a déclaré avoir reçu dans son département, durant la canicule, des bulletins d'alerte météo provenant de la préfecture.

Audition de MM. Pierre PORTET et Alain LE JAN
inspecteurs généraux du génie rural des eaux et de la forêt,
chargés de la coordination sécheresse au ministère de l'agriculture

(19 novembre 2003)

Présidence de M. Jacques PELLETIER, Président

La mission a d'abord procédé à l'audition de MM. Pierre Portet et Alain Le Jan, inspecteurs généraux du génie rural des eaux et de la forêt (GREF), chargés de la coordination sécheresse au ministère de l'agriculture.

M. Pierre Portet a indiqué qu'il avait exercé les fonctions de « coordinateur sécheresse » au sein du ministère de l'agriculture durant le mois de juillet, avant d'être relayé par M. Alain Le Jan durant le mois d'août, et de s'occuper conjointement de la coordination durant le mois de septembre.

Il a rappelé que le ministre de l'agriculture s'était entouré dès le début du mois de juillet d'ingénieurs généraux du GREF ayant exercé des fonctions de terrain et connaissant tout particulièrement les événements climatiques exceptionnels, et avait effectué de nombreux déplacements sur l'ensemble du territoire pour visiter des exploitations agricoles touchées par la sécheresse. Il a ajouté que les réunions interministérielles s'étant déroulées à cette époque avaient rassemblé des représentants du ministère de l'agriculture, mais aussi de l'intérieur (pour les incendies de forêt), de l'écologie (pour les problèmes d'eau) et des finances.

Soulignant que la sécheresse, à la différence de la canicule, ne constituait pas un phénomène nouveau pour le monde agricole, il a précisé que l'action du ministère de l'agriculture avait eu essentiellement pour objet d'éviter que cet événement climatique exceptionnel n'entraîne une « décapitalisation de bétail » de la part des éleveurs, jugeant que cet objectif avait été atteint dans la mesure où le cours de la viande bovine n'avait pas baissé.

Il a ensuite exposé les diverses mesures prises dès le mois de juillet par le ministère, et notamment l'allocation exceptionnelle de 25 millions d'euros consacrée au transport de fourrages. Observant que le peu d'informations disponibles à l'époque avait rendu difficile sa délimitation géographique, il a expliqué que celle-ci avait été déterminée par les services centraux du ministère pour chaque département en référence à des critères tels que l'existence de mesures préfectorales de restriction d'eau, ainsi que la plus ou moins grande présence d'animaux, de fourrages et de paille. Précisant que 40 départements relativement dispersés avaient été retenus à l'origine, avant que ne soit délimitée une zone plus homogène de 49, puis de 53 départements, il a estimé que les mesures consacrées au transport de fourrages avaient été favorablement accueillies par les personnes concernées, ajoutant que des crédits supplémentaires étaient prévus en loi de finances rectificative.

M. Alain Le Jan a ensuite déclaré que les mesures avaient déjà été prises lorsqu'il avait relayé son collègue comme coordinateur sécheresse début août, à une période où une partie des effectifs du ministère était en congé, et que sa tâche avait consisté à développer les contacts avec les directions et services déconcentrés des ministères intéressés, les préfets, les parlementaires, les organismes professionnels et la presse.

Il a insisté sur le fait que la procédure de reconnaissance et de dédommagement des calamités agricoles avait été mise en oeuvre de façon accélérée afin que les premières indemnisations puissent avoir lieu courant septembre.

Il a indiqué avoir reçu et transmis aux services compétents de très nombreux appels téléphoniques suite à la lettre du ministre de l'agriculture adressée le 29 juillet aux agriculteurs, celle-ci traitant de la réforme de la PAC, mais aussi des problèmes liés à la sécheresse, en fournissant le numéro de téléphone du « coordinateur sécheresse » au ministère.

Il a reconnu que l'intervention des transporteurs en vue de l'acheminement du fourrage vers les départements sinistrés avait posé problème, du fait que la profession, peu habituée à ce type d'activité, était en « service réduit » durant l'été. Il a toutefois considéré que la situation s'était améliorée à la suite d'une meilleure coordination entre les ministères de l'agriculture, des transports et de la défense, ainsi qu'après la mise en place dès la fin du mois de juillet d'un comité de suivi hebdomadaire avec les principaux services administratifs et organisations professionnelles (Assemblée permanente des chambres d'agriculture, Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles, Jeunes agriculteurs, Coordination rurale, Confédération paysanne et Confédération nationale des syndicats d'exploitants familiaux), dont les comptes rendus ont été adressés à tous les départements, sinistrés ou non.

M. Jacques Pelletier, président , a fait observer que les stocks de paille étaient demeurés en place jusqu'au 20 octobre dans son département et avaient ainsi été exposés aux intempéries. Il s'est également interrogé sur les incidences de la canicule quant aux rendements des diverses productions végétales et animales.

M. Serge Lepeltier, rapporteur , a déploré que les leçons de la sécheresse de 1976 n'aient pas conduit à mieux se préparer à la survenance d'un tel événement, en ayant recours par exemple à des réquisitions et aux entreprises de transport dont les capacités sont portées à la connaissance des administrations. Il s'est demandé si la sécheresse de cette année était seulement superficielle ou bien plus profonde, et quelles en seraient les conséquences sur l'agriculture, notamment sur le long terme. Il s'est enfin enquis des réflexions éventuellement engagées au sein du ministère de l'agriculture afin d'analyser les conséquences potentielles du réchauffement climatique sur l'agriculture.

En réponse à ces deux interventions, M. Pierre Portet a apporté les précisions suivantes :

- s'agissant des niveaux de récolte, il a indiqué que les baisses atteindraient, selon les premières estimations, 36 % pour le sorgho, 30 % pour le maïs grain, 21 % pour le maïs semence, 16 % pour les céréales, 11 % pour les oléagineux et 5,5 % pour les protéagineux. Il a ajouté que la sécheresse avait également eu d'importants effets sur la production animale, et notamment sur les élevages de porcs et de volailles ;

- il a souligné que les mesures prises par le ministère de l'agriculture étaient à la fois de nature européenne (avancement de la liquidation des aides surfaces et des primes animales, autorisation du pâturage des jachères) et nationale (aide au transport de fourrages, abondement du Fonds national de garantie des calamités agricoles -FNGCA- par un décret d'avance de 149 millions d'euros). Il a ajouté que la réunion de la commission nationale des calamités agricoles dès le 29 août, puis à d'autres reprises, avait permis de faire bénéficier presque tous les départements français de dossiers d'indemnisation pour tous les types de productions concernés, ajoutant que les services déconcentrés n'avaient pas signalé une quelconque insuffisance des dotations ;

- il a indiqué que la sécheresse de l'été dernier était uniquement « de surface », assurant que l'état des nappes phréatiques n'avait jamais soulevé d'inquiétude ;

- il a annoncé que le GREF mettait actuellement en place un groupe de travail sur les conséquences du réchauffement climatique sur l'agriculture ;

- s'agissant des mécanismes d'assurance, il a rappelé que le FNGCA avait vocation à couvrir exclusivement les risques non assurables. Reconnaissant que cette disposition posait problème pour les élevages intensifs, dont les pertes sont considérées comme assurables, il a indiqué que certains dispositifs avaient permis de leur venir en aide, notamment par l'intermédiaire de fonds d'action conjoncturelle.

Revenant sur le problème du transport de fourrages, qui devrait être réglé avant l'hiver, M. Alain Le Jan a répété que les transporteurs et les agriculteurs se connaissaient mal, ajoutant que le coût du transport était excessivement élevé pour un produit aussi volumineux et bon marché que la paille, et que l'intervention de l'armée avait été limitée du fait qu'elle ne possédait pas les véhicules adaptés. Estimant que le recours à la réquisition était difficilement envisageable dans la mesure où celle-ci n'avait jamais été décidée depuis la dernière guerre, il a souligné que d'autres mesures plus adaptées (autorisations de transport le week-end, aides fournies par des transporteurs retraités, actions menées dans les centres de formation professionnelle des transporteurs ...) avaient été engagées suite aux réunions de concertation organisées par les préfets et que la coopération des différents acteurs avait été satisfaisante.

Après avoir rendu hommage au ministre de l'agriculture pour la façon dont il avait réagi face à la sécheresse, M. Daniel Soulage a remarqué qu'outre les pertes de récoltes, les pertes de fonds, ayant des incidences pendant plusieurs années sur l'équilibre des exploitations agricoles, risquaient d'être importantes. Il a souhaité que le montant global de ces dégâts soit évalué et que des moyens d'indemnisation appropriés soient dégagés, ce qu'il a estimé problématique compte tenu notamment de la ponction des crédits destinés aux offices.

Convenant que la question du dédommagement de ces dégâts, concernant les productions fruitières et viticoles, mais aussi les forêts, se posait effectivement, M. Pierre Portet a indiqué que l'indemnisation par la procédure des calamités agricoles était possible dès lors que le dégât était éligible, ce qui, a-t-il reconnu, n'était pas systématiquement le cas. Répétant qu'il était exceptionnel que la quasi-totalité du territoire soit déclarée sinistrée, il a observé que l'aide au transport de fourrage avait été financée pour moitié par des redéploiements budgétaires, à la demande du ministère des finances.

M. Jacques Pelletier, président , a estimé pour conclure que le ministère de l'agriculture avait réagi vite et bien, tout comme le monde agricole, familier de ce type d'événements climatiques.

Audition de M. Gilles BRÜCKER,
directeur général de l'Institut de veille sanitaire

(19 novembre 2003)

La mission a ensuite procédé à l'audition de M. Gilles Brücker, directeur général de l'Institut de veille sanitaire .

En préambule, M. Gilles Brücker a exprimé son émotion concernant les conséquences dramatiques d'un événement que personne n'a été en mesure d'appréhender en temps utile et a estimé qu'il convenait d'analyser les raisons d'une telle catastrophe sanitaire qui a été à l'origine de 15 000 décès.

Il a rappelé que l'Institut de veille sanitaire (InVS) avait été créé en 1998 à partir du Réseau national de santé publique, qui s'intéressait aux maladies infectieuses. Il a indiqué que les missions de l'InVS étaient considérables, puisqu'il était chargé de surveiller l'état de santé de la population en tout temps, en tous lieux, et en toutes circonstances, ce qui l'a conduit à effectuer des choix.

Il a indiqué qu'une réflexion avait été menée afin d'établir des priorités et que de nombreux experts avaient été consultés, en précisant que seul l'un d'eux avait mentionné les phénomènes climatiques comme thème de surveillance prioritaire et qu'il n'avait pas été suivi. Il a relevé que le contrat d'objectifs et de moyens de l'Institut de veille sanitaire, qui définit ses priorités, ne mentionnait pas les phénomènes climatiques, soulignant par ailleurs que notre pays avait peu d'expérience en ce domaine.

Il a en effet rappelé que les conséquences sanitaires de la vague de chaleur survenue aux mois de juin et juillet 1976 étaient passées totalement inaperçues, alors que celle-ci avait entraîné 6 000 décès en surnombre. Il a fait la même observation concernant la vague de chaleur de 1983 à Marseille, en regrettant que les travaux du Professeur San-Marco n'aient pas été suffisamment pris en compte au niveau national.

M. Gilles Brücker a noté que, si l'InVS n'avait pas su appréhender les risques liés à la canicule, l'Institut avait su anticiper nombre d'autres problèmes, comme le syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS).

Il a ensuite rappelé que la question de la canicule n'avait jamais été abordée lors des réunions de sécurité sanitaire qui se tiennent régulièrement sous l'égide du directeur général de la santé, y compris au cours de celle du 30 juillet 2003.

Il a précisé qu'il était présent à l'Institut de veille sanitaire jusqu'au 5 août et qu'il avait joint sa collaboratrice qui assumait la direction de l'InVS les 6, 7 et 8 août, celle-ci ne lui ayant fait part d'aucune information alarmante.

Retraçant la chronologie de la canicule, il a indiqué que trois décès par coup de chaleur avaient été signalés à l'InVS par la direction départementale des affaires sanitaires et sociales du Morbihan le 6 août, information qui a ensuite été validée par l'Institut.

M. Gilles Brücker a précisé que de nombreux échanges avaient eu lieu avec la direction générale de la santé, qui est l'interlocuteur naturel de l'InVS en cas d'alerte, au cours des 6, 7 et 8 août, et que l'Institut avait été consulté pour la rédaction du communiqué de presse de la DGS. Par ailleurs, il a noté que l'InVS avait préparé dès le 8 août la méthodologie de l'enquête sur les effets sanitaires de la canicule qui devait être engagée la semaine suivante.

Il a ensuite indiqué que, contrairement à ce qui avait été affirmé par le rapport Lalande, l'InVS était en mesure d'assurer une veille permanente avec un système d'astreinte téléphonique, mais qu'aucune information alarmante n'était remontée le week-end.

Il a précisé que la mise en place de la procédure d'enquête engagée par l'Institut à partir du 11 août s'était heurtée à des difficultés pour obtenir des informations de la sécurité civile, cet « embargo » n'ayant été levé que le 13 août à la suite d'un appel direct au ministère de l'intérieur, et à la lenteur des remontées des certificats de décès.

Il a noté que le 14 août avait eu lieu une réunion avec le directeur général de la santé, le cabinet du ministre de la santé et l'assistance publique des hôpitaux de Paris, au cours de laquelle avait été évoqué le chiffre de 1 500 décès, l'InVS l'estimant supérieur.

Il a indiqué qu'une certaine confusion avait marqué la communication de ces données au cours des jours suivants, et en particulier le 17 août, où il a avancé le chiffre de 5 000 morts. Il a précisé qu'il était intervenu à la télévision ce même jour, en accord avec M. Lucien Abenhaïm, directeur général de la santé.

Il a déploré les difficultés de communication avec le cabinet et indiqué que l'Institut de veille sanitaire n'était pas en ligne directe avec le ministre.

Il a rappelé que la canicule avait entraîné en définitive environ 15 000 décès supplémentaires et que cette vague de chaleur avait été d'une intensité exceptionnelle, avec des températures nocturnes inédites pendant deux jours, encore aggravée par la pollution atmosphérique.

Rappelant que 80 % des victimes de la canicule étaient des personnes âgées de plus de 75 ans, il s'est déclaré troublé par le fait que plus de 60 % des personnes décédées par coup de chaleur à l'hôpital provenaient d'institutions pour personnes âgées, au sein desquelles elles sont censées être prises en charge.

Il a ensuite relevé l'importance de la question des pathologies associées et de l'adaptation de la posologie au phénomène climatique, ce qui nécessiterait de la part de l'InVS d'autres enquêtes plus approfondies, ainsi que la diversité des taux de surmortalité constatés sur le territoire national et dans les grandes villes françaises.

M. Gilles Brücker a ensuite évoqué les effets de la canicule dans les autres pays de l'Union européenne, qui semblent avoir été de moindre ampleur. Il a relevé que le Royaume-Uni avait enregistré 2 045 décès en surnombre, l'Allemagne de 3 500 à 7 000, l'Italie 4 175, le Portugal 1 316, selon des chiffres ne portant pas sur la totalité de la population. Il a toutefois précisé que les autres pays européens n'avaient pas mis en place un système d'analyse aussi complet qu'en France.

Il a enfin indiqué que l'Intitut de veille sanitaire devait tirer quatre grandes leçons de cette crise : la nécessité de revoir ses missions, ce qui devrait être réalisé dans le cadre du projet de loi de santé publique, la mise en place d'un partenariat avec Météo France, une meilleure coordination avec les médecins urgentistes, dans la mesure où aucune information n'est remontée à l'InVS de leur part, et la mise en place d'études au niveau européen pour mieux comprendre les facteurs déterminants de la mortalité due à la canicule.

Un large débat s'est alors instauré.

Mme Valérie Létard, rapporteur , a souhaité obtenir des précisions sur les raisons pour lesquelles l'InVS n'a pas rempli sa mission d'alerte au cours de cette crise, en se demandant si ces carences étaient imputables à son mode de fonctionnement, à la faiblesse de ses réseaux, et notamment des cellules interrégionales d'épidémiologie, ou à une coordination imparfaite avec les autres acteurs.

Elle a ensuite observé que l'InVS et la DGS donnaient l'impression de se renvoyer la balle à propos de ce défaut d'alerte. Elle a rappelé que le docteur Françoise Lalande avait regretté devant la mission d'information l'absence de service de garde au sein de l'Institut de veille sanitaire, estimant que cela ne lui permettait pas d'être opérationnel en toutes circonstances, et notamment lors des week-ends, et elle a demandé si un tel service était dorénavant envisagé. Elle a également souhaité savoir si le directeur général s'était tenu au courant de la situation au cours de ses congés. Elle s'est interrogée sur les liens existant avec l'Institut, les agences de sécurité sanitaire et Météo France, et a souhaité obtenir des précisions sur les partenariats envisagés par l'InVS.

Enfin, après avoir relevé que l'InVS avait rencontré des difficultés pour obtenir certaines informations notamment auprès du ministère de l'intérieur, elle s'est enquise des aménagements susceptibles d'être apportés à l'Institut pour améliorer notre système de veille sanitaire.

M. Serge Lepeltier, rapporteur , a demandé des précisions sur la notion même de veille, en faisant observer qu'il pouvait s'agir d'une veille passive ou d'une veille active. Il s'est également interrogé sur les possibilités de prévoir les conséquences des phénomènes climatiques, et d'agir plus rapidement, par le biais notamment d'un renforcement de la coopération avec Météo France.

Mme Monique Papon a souligné la multiplicité des partenaires de l'InVS. Elle s'est enquise de la place accordée aux observatoires régionaux de santé et de leur articulation avec les cellules interrégionales d'épidémiologie.

M. Jean-François Picheral a souhaité obtenir des informations complémentaires sur les dispositions préconisées par le professeur San-Marco à Marseille.

M. Jacques Pelletier, président , a regretté le cloisonnement excessif des services concernés et a estimé que l'InVS devrait être en contact direct avec les services déconcentrés de l'Etat afin de réagir dans les meilleurs délais.

En réponse à ces interventions, M. Gilles Brücker a indiqué que la DGS et l'InVS ne se renvoyaient pas la balle et qu'il avait très rapidement reconnu les carences de l'Institut, même si cette crise n'entrait pas dans le cadre de ses missions.

Il a estimé que le système actuel d'alerte fonctionnait de manière satisfaisante, mais qu'il n'y avait pas eu de remontées d'informations globales pour identifier précisément l'ampleur du phénomène au cours de cette crise.

Il s'est interrogé sur les actions qui étaient susceptibles d'être menées et sur les autorités qui auraient pu être saisies si la gravité du phénomène avait pu être appréhendée plus rapidement. Il a estimé qu'un plan d'action devait exister en amont pour que la surveillance et l'alerte aient une réelle efficacité.

Répondant à Mme Valérie Létard, rapporteur , qui lui faisait observer qu'il était toujours possible d'intervenir dans les médias, M. Gilles Brücker a indiqué qu'il fallait élaborer des plans canicule d'urgence, en précisant que les prévisions climatiques de Météo France n'étaient réellement fiables qu'à 3-5 jours, délai qui ne permettait pas d'improviser des actions efficaces.

Il a précisé qu'il avait été informé de la situation par son directeur-adjoint et qu'il avait décidé d'interrompre ses vacances et de regagner l'Institut le 16 août.

Concernant le système de garde, il a estimé qu'une permanence effectuée par un épidémiologiste, 24 heures sur 24, n'était pas nécessaire et a assuré qu'aucune alerte n'avait pris en défaut, depuis 1998, le système de permanence de l'Institut, qui dispose d'un numéro de téléphone unique avec renvois.

Il a noté qu'un groupe de travail avait été mis en place avec Météo France pour améliorer la coopération entre l'InVS et cet organisme, la difficulté consistant à convertir des indicateurs climatiques en indicateurs sanitaires.

Il s'est refusé à tout commentaire sur le contenu de l'ouvrage récent du Professeur Lucien Abenhaïm, ancien directeur général de la santé, qui a présenté sa démission le 18 août après une réunion houleuse avec le ministre de la santé.

En dépit des critiques adressées par le docteur Pelloux au système de veille, il a estimé que le rôle des médecins urgentistes était essentiel pour donner l'alerte et saisir systématiquement l'InVS. Il a toutefois noté que l'intérêt de l'InVS n'était pas tant d'obtenir des informations quantitatives, le plus souvent inutilisables, que des informations qualitatives, afin d'en tirer des conséquences épidémiologiques.

Concernant la définition de la veille sanitaire, il a relevé l'ampleur de l'objectif assigné à l'Institut et indiqué qu'il était impossible de tout surveiller, ce qui imposait de faire des choix. Il a réfuté l'accusation de passivité attribuée à l'InVS, comme en témoignaient ses travaux sur les conséquences du bioterrorisme, de la téléphonie mobile ou de la pollution hydrique et atmosphérique.

Il a ensuite indiqué que l'articulation entre l'InVS et les observatoires régionaux de santé publique n'était pas optimale et qu'une clarification des compétences de différents acteurs à l'échelon régional serait nécessaire.

Enfin, s'agissant de l'évaluation du dispositif mis en place à Marseille par le Professeur San-Marco, il a précisé que la cellule interrégionale d'épidémiologie de Provence-Alpes-Côte-d'Azur serait chargée d'évaluer l'efficacité des mesures pratiques prises pendant la période de canicule afin d'en tirer toutes les conséquences.

En conclusion, M. Jacques Pelletier, président , a remercié M. Gilles Brücker pour son intervention et a exprimé le souhait qu'une éventuelle nouvelle vague de chaleur n'ait pas les conséquences tragiques de l'été dernier.

Audition de M. Pascal BERTEAUD
directeur de l'eau au ministère de l'écologie et du développement durable
et de M. Jean-Claude VIAL, directeur-adjoint

(19 novembre 2003)

La mission a enfin procédé à l'audition de M. Pascal Berteaud, directeur de l'eau au ministère de l'écologie et du développement durable, accompagné de M. Jean-Claude Vial, directeur-adjoint .

M. Pascal Berteaud a souligné le caractère, à la fois ordinaire et extraordinaire, du phénomène climatique de l'été dernier, avec une sécheresse « classique », de longue durée mais moins grave que celle de 1976 par exemple, et une canicule brève mais dont l'ampleur a contraint à des réactions rapides et à des modifications de procédures.

Il a précisé que cet épisode climatique n'avait pas eu d'incidence sur les débits d'eau, mais avait provoqué une hausse forte et rapide de la température des eaux de rivières, qui avait nécessité des mesures exceptionnelles pour la gestion des centrales nucléaires. La sécheresse n'a pas eu de caractère préoccupant, compte tenu de la forte pluviométrie des années précédentes et, par conséquent d'un remplissage satisfaisant des nappes phréatiques ; contrairement à la moitié sud de la France, la moitié nord a subi des conséquences moindres qu'en 1976, du fait notamment des investissements réalisés depuis vingt-cinq ans.

M. Pascal Berteaud a indiqué qu'un bilan précis était en cours de réalisation et que l'on pouvait d'ores et déjà conclure au bon fonctionnement des procédures dans les régions habituées à la sécheresse, comme le bassin de la Loire et le Sud-Ouest, mais qu'une modernisation des outils s'imposait pour la gestion des situations de crise.

A cet égard, il a informé la mission de la création d'un comité national de suivi, chargé d'établir un bilan prévisionnel dès le mois de mars, afin de mobiliser l'ensemble des acteurs concernés et de préparer, si nécessaire, des actions de sécurisation de la ressource.

Il a souligné que la politique de soutien d'étiage engagée depuis 1976 permettait aujourd'hui de gérer de manière satisfaisante les débits d'eau et noté le développement des interconnexions du réseau d'eau potable. Depuis 1988, les agences de l'eau ont consacré à ce programme 3,9 milliards d'euros d'investissement : 25 000 kilomètres de canalisations ont été ainsi connectés sur les 800 000 kilomètres du réseau. Il a précisé qu'un tel programme nécessitait des investissements sur cinq à quinze ans alors que ce type de dispositif n'est utilisé qu'une fois tous les quatre ou cinq ans.

Il a ensuite évoqué les arrêtés de restriction de consommation d'eau pris par les préfets, qui sont passés de 17 au 1er juin à 77 au 22 août dernier, dont 60 étaient encore en vigueur début octobre. Ces arrêtés, dont l'efficacité est en cours d'analyse, visaient à la fois l'irrigation des cultures, les usages domestiques et les prélèvements industriels.

M. Pascal Berteaud a jugé que des marges de manoeuvre existaient encore en matière de gestion de l'eau et qu'il était en particulier nécessaire de travailler avec les producteurs d'électricité d'origine hydraulique, détenteurs de la majorité des ouvrages de stockage, notamment sur la Loire, afin que ces derniers puissent être sollicités en période de sécheresse.

Il a ensuite évoqué les conséquences de la canicule d'août 2003 sur l'eau des rivières. A partir du 8 août, s'est posé le problème des rejets des centrales nucléaires dans un contexte de demande énergétique assez forte. A la demande de Réseau de transport d'électricité (RTE), un arrêté a autorisé, à titre dérogatoire, des rejets d'eau d'une température de 1 à 1,5°C supérieure à la normale pour les centrales comportant des tours aéroréfrigérantes et de 3°C pour les autres. Un comité de suivi, comportant des scientifiques et le président du conseil supérieur de la pêche, a analysé l'impact de la canicule sur le milieu aquatique, sachant que la survie des poissons est aléatoire si la température de l'eau est supérieure à 30° C et a constaté des dommages assez faibles sur ce milieu. Il a par ailleurs souligné le succès de la politique mise en oeuvre, Electricité de France (EDF) ayant usé avec parcimonie du système dérogatoire.

M. Pascal Berteaud a ensuite exposé les initiatives engagées pour améliorer la situation :

- lancement de travaux destinés à remédier à la fragilité du réseau hydroélectrique ;

- études visant à réduire la consommation d'eau utilisée pour le refroidissement des centrales nucléaires et pour diminuer la température de l'eau rejetée ;

- remise à plat des arrêtés autorisant le rejet d'eau par les centrales, ceux-ci posant des difficultés d'interprétation ;

- réflexions sur une gestion globale de l'eau à l'échelle du bassin avec les différents utilisateurs ;

- pérennisation du dispositif national de veille sur la sécheresse afin de surveiller les températures des rivières et définition d'un programme de recherche sur les milieux aquatiques dans la perspective d'une meilleure gestion des réserves d'eau.

M. Serge Lepeltier, rapporteur , s'est enquis des conséquences de la sécheresse sur les cultures, tant irriguées que non irriguées. Il s'est interrogé sur l'évolution des réserves d'eau et s'est demandé si celles-ci seraient en mesure de répondre aux besoins en cas de réchauffement climatique. Il a également souhaité obtenir des précisions sur les méthodes culturales qui permettraient d'économiser l'eau.

M. Jacques Pelletier, président , s'est également inquiété des conséquences du réchauffement climatique sur l'agriculture, l'irrigation et sur la population piscicole qui semble avoir été moins touchée qu'en 1976.

M. Pascal Berteaud a jugé ces questions essentielles car l'irrigation représente 40 % des prélèvements, dont 70 % ne sont pas récupérés. Sous réserve d'un bilan en fin d'année, il a estimé que les difficultés pour les irrigants n'avaient pas été insupportables et que les pertes de rendement agricole étaient probablement davantage dues à la canicule qu'à la sécheresse.

Il a regretté que le débat actuel porte essentiellement sur la création de nouvelles réserves, estimant qu'il devrait d'abord concerner les méthodes culturales et l'adaptation des spéculations à la situation climatique. Il a relevé, à cet égard, que l'augmentation des réserves d'eau au cours des quinze dernières années s'était accompagnée d'une hausse de la demande et n'avait pas répondu au problème de la gestion collective de la ressource. Il a donc souhaité qu'une logique de responsabilité l'emporte sur la fuite en avant. Tout en jugeant indispensable le maintien d'un système d'irrigation, qui remonte à la nuit des temps, il a souligné les conséquences pour l'environnement de la création de nouveaux barrages et retenues.

M. Daniel Soulage a attiré l'attention de l'orateur sur les réactions des exploitants agricoles face à un tel raisonnement et souligné leur responsabilité dans la multiplication des retenues, même s'il a jugé possible de modérer et de mieux cibler l'irrigation avec de nouvelles méthodes culturales ; il a illustré son propos en citant l'important réseau de petits lacs créés, depuis 1976 dans son département, qui permet de maintenir des activités, notamment agricoles, en zone rurale.

M. Pascal Berteaud a estimé qu'il convenait de sortir d'un débat passionnel, la question essentielle devant porter sur le mode de développement agricole compatible avec l'environnement. Il a ensuite confirmé à M. Jacques Pelletier, président, la faible mortalité de la population piscicole, mais il a indiqué qu'il convenait d'attendre les résultats des analyses d'ici un ou deux ans et que la réduction de cette population pouvait expliquer partiellement ce constat.

M. Daniel Eckenspieller s'est inquiété de la dégradation de la qualité de l'eau de consommation et s'est interrogé sur les incidences de la canicule sur les nappes phréatiques, compte tenu de la concentration d'engrais chimiques sur des sols asséchés.

M. Pascal Berteaud a estimé que ces incidences étaient peu importantes, les craintes ayant plutôt porté sur l'érosion du sol et sur les risques d'inondations à l'automne, ces derniers s'étant en l'occurrence révélés infondés.

M. Jean-Claude Vial a précisé qu'aucun problème n'avait été signalé quant aux conséquences de la canicule sur la qualité de l'eau.

Répondant enfin à M. Jacques Pelletier, président , qui soulignait le bas niveau des besoins de retenue sur la Seine, M. Pascal Berteaud a indiqué que des mesures restrictives pourraient être envisagées en cas d'hiver sec, du fait de la difficulté de réalimenter le barrage de la Marne, qui est vidé tous les dix ans.

Audition de Mme Roselyne BACHELOT-NARQUIN,
ministre de l'écologie et du développement durable
et de Mme Tokia SAÏFI, secrétaire d'Etat au développement

(25 novembre 2003)

Présidence de M. Jacques PELLETIER, Président

La mission d'information a d'abord procédé à l'audition de Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de l'écologie et du développement durable et de Mme Tokia Saïfi, secrétaire d'État au développement .

M. Jacques Pelletier, président , a rappelé, à titre liminaire, l'esprit dans lequel travaillait la mission d'information, en soulignant que son objectif ne consistait pas à conduire une « chasse aux sorcières », mais à comprendre les événements et à faire des propositions. Il a précisé que, si le ministère de l'écologie et du développement durable ne s'était pas trouvé en première ligne face à la crise de la canicule, il était néanmoins apparu concerné à plus d'un titre.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin a déclaré, en préambule, que personne ne pouvait affirmer que la canicule de cet été était le prélude à un réchauffement climatique, mais qu'à l'inverse, personne ne pouvait non plus exclure cette hypothèse.

Elle a affirmé qu'il était en revanche certain que cette crise permettait d'anticiper les problèmes auxquels nous devrions faire face si les estimations prévoyant le réchauffement de l'atmosphère venaient à se confirmer.

Elle a noté que le troisième rapport d'évaluation du Groupe intergouvernemental d'experts sur le climat (GIEC) avait confirmé la perspective d'un dérèglement climatique dont les manifestations devraient être l'augmentation des températures maximales, l'accroissement de la variabilité du climat et l'augmentation de la fréquence et de l'intensité des phénomènes extrêmes comme les vagues de chaleur, les inondations et les tempêtes.

Elle a rappelé que les conséquences de la crise s'étaient traduites par une surmortalité des personnes vulnérables, un accroissement des feux de forêts, des problèmes pour les réseaux de transport et d'énergie et de stress thermique pour les animaux d'élevage. Considérant que cet épisode devait susciter une véritable prise de conscience de la part des pouvoirs publics, elle a estimé que le caractère prolongé du choc thermique, conjugué à une sécheresse prononcée, constituait la principale caractéristique de cette crise.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin a jugé que ce phénomène climatique avait présenté un caractère exceptionnel tout à la fois par sa durée, par son intensité et par son étendue géographique sur une grande partie de l'Europe et qu'il devait, en conséquence, être interprété comme un signal d'alarme soulignant la grande vulnérabilité de notre société.

Elle a rappelé qu'elle avait eu à faire face, en sa qualité de ministre de l'environnement, à une phase exceptionnelle de pollution atmosphérique, notamment par l'ozone, à des incendies de forêts ayant ravagé plus de 60 000 hectares, à une situation hydrologique ayant atteint des niveaux critiques sur une proportion du territoire plus importante qu'en 1976 et à des difficultés pour la production d'électricité en raison des températures élevées des cours d'eau.

Faisant observer que l'ensemble des ministres avaient dû faire face à des situations difficiles dans leur domaine respectif de compétence, elle a considéré que la crise de cet été avait constitué une vraie crise systémique. Elle a ensuite exposé les mesures prises par le ministère de l'environnement et du développement durable pour y faire face.

Elle a indiqué, au préalable, que ses services avaient mis en oeuvre les procédures prévues pour ce cas de figure, mais qu'ils avaient dû aussi, très souvent, sortir de ce cadre existant, en raison du caractère exceptionnel des événements. S'agissant de la pollution atmosphérique, elle a observé que la phase critique s'était étendue du 4 au 12 août, période durant laquelle la France avait connu des concentrations en ozone élevées, supérieures dans bien des endroits aux maxima historiques.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin a précisé que les procédures permettant d'informer le public et de prévenir les personnes les plus vulnérables des précautions sanitaires à prendre face à la pollution, avaient été mises en oeuvre dans toutes les régions touchées.

Elle a indiqué que des communiqués de presse avait été diffusés le lundi 4, puis le jeudi 8 août 2003 et qu'elle avait demandé que des mesures de réduction de la pollution soient mises en place, alors même que le seuil d'alerte européen n'avait pas été franchi. Elle a également relevé que les préfets des zones les plus concernées avaient imposé une réduction de la vitesse automobile et fait procéder à des vérifications de contrôle technique des véhicules. Elle a également précisé que les directions régionales de l'industrie de la recherche et de l'environnement (DRIRE) avaient demandé une réduction des émissions des principaux industriels polluants.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin a noté que le rôle de son ministère avait été double en matière d'approvisionnement électrique, en précisant, en premier lieu, que ses services avaient examiné les demandes de dérogation présentées par EDF, afin de continuer à utiliser l'eau des fleuves pour refroidir ses centrales thermiques et nucléaires. Elle a rappelé que l'augmentation de température engendrée par les centrales était relativement faible, mais que, dans une situation déjà très dégradée, cette faible élévation pouvait être fatale à une partie de la faune aquatique. Compte tenu de la faiblesse des marges de manoeuvre d'EDF et de l'impact écologique prévisible, elle a indiqué qu'elle avait décidé, avec Mme Nicole Fontaine, ministre de l'industrie, d'accorder des dérogations en mettant simultanément en place un comité de suivi des milieux aquatiques, présidé par le président du Conseil supérieur de la pêche.

Soulignant l'absence de surmortalité piscicole attribuable aux centrales, elle a noté que ces dérogations n'avaient été utilisées sur une période significative que par deux centrales, Tricastin et Golfech, et très ponctuellement par deux autres unités. Elle a évalué à 300 mégawatts l'économie réalisée suite à l'appel à la maîtrise des consommations lancé par le gouvernement le 11 août, date à laquelle elle avait décidé de revenir à Paris compte tenu de l'évolution et de l'urgence de la situation.

En second lieu, elle a ajouté qu'elle avait fait appel, dès le 28 août, au réseau national de données sur la nature, pour dresser un premier bilan des impacts sur les milieux naturels, la faune et la flore.

S'agissant de la lutte contre la sécheresse, elle a indiqué que les procédures de gestion des ressources en eau avaient été mises en oeuvre en précisant que des arrêtés de restriction d'utilisation avaient été pris dans 77 départements et que certains d'entre eux étaient encore en vigueur ou avaient été récemment réactivés comme dans la Marne.

Elle a par ailleurs présenté le plan de restauration des espaces forestiers détruits par le feu en notant que ce dernier s'attachait, en complément de la régénération naturelle des peuplements forestiers, à protéger les sols de l'érosion et à assurer la restauration des espèces et des milieux.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin a estimé que la crise de la canicule confirmait que, pour faire face à la multiplication d'événements météorologiques extrêmes, il convenait de suivre trois axes d'action.

Le premier d'entre eux consiste à réduire la vulnérabilité de notre société aux changements climatiques : elle a précisé que l'Observatoire national des effets du réchauffement climatique élaborera dans cette perspective une méthodologie d'évaluation des seuils de vulnérabilité des différents secteurs et engagera une première étude de planification des actions à conduire.

Le deuxième objectif consiste à poursuivre et à renforcer la réduction des émissions de gaz à effet de serre : elle a rappelé que la France s'était engagée à maintenir, à l'horizon 2010, le niveau de ses émissions à hauteur de celui de 1990. Elle a précisé à cet égard que le troisième rapport du GIEC indiquait que, pour simplement limiter l'augmentation moyenne de la température de la planète à 2°C, il faudrait réduire de moitié à l'échelle planétaire ces émissions, ce qui impliquait une division par quatre ou cinq pour les seuls pays industrialisés.

Elle a précisé que les efforts engagés visaient tout d'abord à renforcer les actions nationales, notamment dans les secteurs des transports et du bâtiment qui ont enregistré une croissance préoccupante de leurs émissions (+ 21 % et + 17 % par rapport à 1990). Elle a évoqué l'entrée en vigueur prochaine, en 2005, du futur marché européen des permis d'émissions, la fixation des plafonds d'émission aux entreprises, la transposition de la directive européenne ainsi que du futur plan national d'allocation des quotas d'émission.

Le troisième axe concerne l'innovation technologique, dont elle a souligné le rôle essentiel, elle a rappelé que le gouvernement avait adopté, le 15 septembre dernier, un plan « véhicules propres » correspondant à un soutien supplémentaire de près de 40 millions d'euros en faveur de la recherche et du développement.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin a indiqué qu'elle s'était impliquée, au niveau international, dans des actions diplomatiques auprès de pays comme le Maroc et la Chine pour qu'ils adoptent des mesures visant à limiter la production de carbone et auprès de la Russie pour que celle-ci ratifie le protocole de Kyoto.

Elle a estimé qu'il convenait désormais de tirer les leçons de la crise de la canicule pour la conduite de l'ensemble des politiques publiques, en exposant ensuite les actions entreprises dans le cadre de son département ministériel.

Elle a rappelé qu'elle avait présenté le 5 novembre dernier une communication en Conseil des ministres proposant, d'une part, d'accentuer la réduction de la pollution par des actions préventives, d'autre part, d'améliorer l'information du public et, enfin, de réduire la pollution en dehors des pics exceptionnels par la limitation de certaines activités individuelles ou la réduction de la vitesse des automobiles. Elle a noté que si la question de l'efficacité de la circulation alternée faisait toujours débat parmi les pays de l'Union européenne, les règles applicables en France avaient néanmoins été considérablement renforcées, pour en faire une vraie mesure de réduction du trafic.

Elle a également fait observer qu'elle avait proposé à ses collègues européens une coordination des actions à entreprendre lors des pics de pollution, mais l'efficacité des efforts de la France était réduite malheureusement par l'inertie de l'Allemagne ou du Royaume-Uni qui ne souhaitaient pas, pour des raisons tant politiques que techniques, engager des mesures restrictives.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin a ensuite estimé qu'il convenait d'adapter les politiques de prévention et de lutte contre les incendies de forêts et précisé que les ministères concernés avaient demandé conjointement une mission d'évaluation sur ces questions. Elle a annoncé que ce rapport devrait être rendu à la fin de ce mois et devrait servir de base à l'élaboration du plan du gouvernement qui comprendra un important volet consacré à la « reconstruction écologique ».

Constatant l'importance de la maîtrise de l'urbanisme, de la planification régionale et la nécessité de généraliser les plans de prévention des risques incendies de forêts (PPRIF), elle a regretté que certains maires dénoncent l'insuffisance des moyens financiers de l'État et autorisent une urbanisation anarchique sur le territoire de leur commune.

S'agissant des ressources hydrauliques, elle a noté qu'un bilan national de la gestion de la sécheresse était en cours de réalisation et qu'il lui apparaissait d'ores et déjà nécessaire d'étendre la planification des restrictions et de renforcer la coordination entre l'amont et l'aval des bassins ainsi que la corrélation rejets-débits.

Elle a précisé qu'un suivi renforcé de la température et de l'oxygène des cours d'eau sera effectué dès 2004 pour parvenir à mieux gérer les milieux aquatiques et que l'impact des dérogations accordées pendant la crise de la canicule sera analysé à cette occasion. Elle a indiqué que la transposition en droit français de la directive-cadre européenne sur l'eau allait se traduire dans les bassins hydrographiques par un important travail d'analyse, et que les conséquences du changement climatique sur la biodiversité et sur le fonctionnement des écosystèmes devaient faire l'objet de recherches accrues et être prises en compte dans l'élaboration de la stratégie nationale de biodiversité qui sera adoptée au premier semestre 2004.

S'agissant de la production d'électricité, elle a précisé qu'elle avait demandé à Électricité de France (EDF), l'établissement d'un « plan canicule » destiné à améliorer le planning d'entretien de ses centrales et la qualité de la prévision de la température des fleuves. Elle a estimé ensuite qu'il convenait dans le cadre du « plan climat », de mieux maîtriser la demande en électricité à la fois en renforçant la réglementation des appareils et des installations, en développant les énergies renouvelables et en encourageant l'isolation des bâtiments.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin a rappelé que notre pays avait été confronté ces dernières années à une série exceptionnelle de crises : pollutions maritimes, inondations torrentielles meurtrières ou inondations de plaines, accident technologique, feux de forêt, canicule. Elle a fait observer que le dénominateur commun de beaucoup d'entre elles était le facteur climatique. Elle a ainsi souligné que, depuis sa prise de fonction, il y a 15 mois, elle avait eu elle-même à faire face à la vague de froid de janvier, aux inondations torrentielles du sud de la France, à la pollution du Prestige puis à la crise de la canicule. Elle a indiqué que la réponse appropriée se situait au niveau interministériel et que des initiatives allaient être prises dans ce domaine, estimant que le souci de mieux faire face aux défis de l'avenir supposait de prendre en compte toutes les informations, de mobiliser l'ensemble des services, et d'écarter la tentation de rechercher en permanence des boucs émissaires.

Elle a souligné que la crise de cet été avait révélé des dysfonctionnements qui auraient pu être catastrophiques et que nous avions évité de justesse un manque de substances anti-incendie, des menaces sur les lignes électriques dans le Verdon, des délestages massifs ou même des accidents ferroviaires.

Elle a insisté sur le rôle du ministère de l'environnement dans la prévention des risques, estimant que ses prédécesseurs, à l'exception notable de M. Michel Barnier, avaient maintenu, souvent pour des raisons idéologiques, ce ministère dans un « ghetto » et que cet isolement avait limité l'efficacité des politiques de prévention ainsi que leur influence sur les collectivités publiques. Elle a affirmé que toute son action, depuis qu'elle était à la tête de ce ministère, visait précisément à le faire sortir de cet isolement.

Un large débat s'est ensuite instauré.

M. Serge Lepeltier, rapporteur , a demandé à Mme Roselyne Bachelot-Narquin si elle s'était heurtée dans son action à d'éventuels cloisonnements administratifs. Il est convenu par ailleurs qu'elle avait alerté avec force et rapidité l'opinion publique des dangers de la canicule sur le plan de l'environnement et s'est interrogé sur la possibilité d'évaluer les comportements de nos concitoyens. Il a également demandé si l'on pouvait évaluer la part des décès attribuables directement aux effets de la pollution. Il a souhaité obtenir des précisions sur les conséquences environnementales de la canicule pour les forêts. Il a également estimé qu'il serait souhaitable de définir une stratégie sur les modes d'énergie à privilégier à l'avenir pour faire face à l'évolution des « pics » de besoins énergétiques.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin a déclaré qu'elle ne s'était pas heurtée, dans son action, à de tels cloisonnements et elle a souligné, au contraire, la mobilisation de ses services, ainsi que la grande disponibilité de ses collègues du gouvernement, à commencer par celle du Premier ministre.

Elle a noté que les appels au civisme visant à limiter la consommation d'électricité avaient été suivis puisque 300 mégawatts avaient été ainsi économisés, regrettant cependant que certains médias aient dénigré ce type de message en le qualifiant de « conseils de ménagère », alors même qu'ils sont au contraire très utiles. Elle s'est également inquiétée du développement de la climatisation dans les automobiles, qui risque de réduire l'impact des efforts engagés par les Français.

Elle a souligné la difficulté d'évaluer avec précision l'impact de la pollution dans le total des décès, tout en précisant que le niveau de l'ozone était, à l'évidence, un facteur de mortalité.

S'agissant des « pics » de besoins énergétiques lors de crises du type de celle de la canicule, elle a estimé qu'il convenait de prendre en compte le fait que le mois d'août risquait désormais de devenir une période de forte consommation et que le planning d'entretien des centrales nucléaires devrait être revu en conséquence. Elle a souhaité, qu'à l'horizon 2020, la place des énergies renouvelables augmente, jusqu'à représenter le tiers de la production d'électricité.

Mme Tokia Saïfi, secrétaire d'État au développement durable , a complété les propos de Mme Roselyne Bachelot-Narquin en soulignant le développement satisfaisant du plan d'action en faveur de développement durable, la création d'un correspondant attitré dans chaque ministère et la nécessité, pour être efficace, de changer les comportements des citoyens dans leur vie quotidienne.

M. Alain Gournac a remercié Mme Roselyne Bachelot-Narquin pour la qualité de son intervention et a noté que la France était encore en retard dans le domaine de la prévention. Évoquant son expérience d'élu local, il a estimé que ces actions devaient être correctement conduites, déplorant, a contrario , la banalisation des avis d'alerte et la disponibilité insuffisante de certains services publics en période de vacances.

M. Claude Domeizel a souligné la nécessité de restaurer les espaces forestiers incendiés et l'importance des actions de prévention, se déclarant par ailleurs préoccupé des délais de fiabilité des prévisions météorologiques. Il a demandé si le ministère de l'environnement avait alerté en temps utile les services du ministère de la santé et ceux du ministère de l'intérieur, rappelant que, dès le mois de juillet, on pouvait craindre une situation difficile pour le reste de l'été.

M. Hilaire Flandre, rapporteur , a souligné que l'agriculture française avait eu la chance de traverser la crise de l'été 2003 en disposant au préalable d'importantes réserves d'eau. Il a insisté sur l'impact négatif pour l'environnement des appareils de climatisation et s'est demandé quelle était la possibilité de voir évoluer la position de certains pays pollueurs comme les Etats-Unis. Sur les aspects sanitaires de la crise de la canicule, il s'est demandé si les décès qui sont intervenus correspondaient à un supplément de mortalité ou plutôt à une anticipation de celle-ci.

Répondant à ces interventions, Mme Roselyne Bachelot-Narquin a tout d'abord rappelé que la responsabilité du ministère de l'environnement se situait au niveau de la prévention, et que les services de Météo France relevaient du ministère de l'équipement.

Précisant que son action s'inscrivait au coeur de plusieurs démarches convergentes, avec notamment la future prise en compte de l'impératif de protection de l'environnement dans la Constitution, la stratégie nationale pour le développement durable, et la loi du 30 juillet 2003 sur les risques technologiques et naturels, elle a indiqué d'une façon générale qu'elle avait pour préoccupation d'anticiper les phénomènes susceptibles de se produire, comme par exemple le risque d'inondation à l'automne après la sécheresse de cet été.

Elle a estimé qu'il sera difficile de distinguer parmi les victimes de la canicule, les décès anticipés de ceux qui seraient imputables à une surmortalité avérée. Elle a ensuite affirmé qu'en tout état de cause toute approche statistique était inadmissible en ce domaine. Elle a observé par ailleurs qu'il convenait de lutter contre les habitudes de gaspillage et que la future loi sur l'eau s'efforcera de les combattre. Elle a jugé que l'attitude des Etats-Unis d'Amérique consistant à refuser de ratifier le protocole de Kyoto ne s'expliquait pas seulement par la simple influence du lobby pétrolier mais résultait aussi de l'absence de prise de conscience par les citoyens américains des impératifs de la protection de l'environnement dans leur vie quotidienne.

Mme Sylvie Desmarescaux a insisté sur la nécessité de sensibiliser la population aux actions de prévention à commencer par les enfants, et ce dès le plus jeune âge.

M. Jacques Pelletier, président , a souligné la réactivité du ministère de l'environnement, mais aussi le manque de coordination au niveau européen, souhaitant que les parlementaires français puissent sensibiliser, à l'occasion de leurs missions, leurs homologues étrangers.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin a déclaré que la dimension européenne de son action lui tenait particulièrement à coeur, considérant qu'il s'agissait de l'espace permettant aux politiques publiques d'être le plus efficace. Elle a précisé qu'elle veillait à être particulièrement présente dans les négociations européennes et à collaborer, en particulier, avec ses collègues allemands et anglais sur des sujets concrets comme par exemple les normes d'émission des gaz d'échappement des véhicules automobiles. Elle a rappelé que nos partenaires avaient souvent critiqué la faible implication de ses prédécesseurs dans les instances communautaires et que cette situation devait cesser.

Audition de Mme Nicole FONTAINE,
ministre déléguée à l'industrie

(25 novembre 2003)

La mission a enfin procédé à l'audition de Mme Nicole Fontaine, ministre déléguée à l'industrie .

Mme Nicole Fontaine a d'abord procédé à un récapitulatif chronologique de l'action de son ministère durant la canicule, en indiquant que le directeur général de la sûreté nucléaire et de la radioprotection (DGSNR), agissant en tant qu'autorité de sûreté nucléaire, avait adressé fin juillet à ses trois ministères de tutelle (économie, finances et industrie ; écologie et développement durable ; santé, famille et personnes handicapées) une note, publiée sur Internet, retraçant les difficultés rencontrées concernant les rejets thermiques des centrales nucléaires et précisant, d'une part que ces rejets sont réglementés par des arrêtés fixant des températures maximales des eaux fluviales en aval des centrales, et d'autre part que des dérogations peuvent être autorisées par l'autorité de sûreté nucléaire sous de strictes conditions.

Elle a indiqué que le directeur-adjoint de son cabinet, qui assurait l'intérim du directeur de cabinet en congé, l'avait informée de la situation le 4 août et avait demandé à la direction générale de l'énergie et des matières premières (DGEMP) d'en assurer le suivi. Elle a observé qu'Electricité de France (EDF), le Réseau de transport d'électricité (RTE) et la DGSNR avaient confirmé le caractère délicat de la situation les 5, 6 et 7 août, tout en jugeant qu'il était possible d'y faire face en édictant des dérogations. Elle a précisé que le directeur-adjoint de son cabinet, alerté sur ce point, l'avait informée le 8 août, ainsi que le cabinet du Premier ministre, du fait que la persistance de conditions climatiques extrêmes conduisait à augmenter de manière significative les autorisations de dérogation nécessaires pour maintenir en activité les centrales de production électrique. Elle a rappelé la situation à ce moment, marquée par une consommation supérieure aux normales saisonnières et un risque d'incapacité à fournir l'électricité nécessaire pour y faire face, susceptibles d'entraîner des coupures brutales de courant ou des délestages non maîtrisés. Elle a indiqué qu'il avait alors été décidé de demander à EDF de mettre en oeuvre l'ensemble des possibilités de génération accessibles, de tenter d'agir sur la consommation, d'envisager d'éventuelles modifications réglementaires et d'informer le public.

Précisant que les responsables d'EDF, de RTE, de la DGSNR, de la DGEMP et de son cabinet, en contact permanent depuis le début de la semaine, avaient mis en place une cellule de crise, elle a ajouté qu'elle avait demandé dès le 11 août que se tienne une réunion interministérielle afin que les ministres évoquent l'éventuelle modification de l'arrêté sur les rejets thermiques des centrales. Elle a déclaré qu'une réunion technique de préparation s'était tenue le 10 août et qu'elle avait personnellement informé l'opinion publique à travers une interview au Journal du Dimanche publiée ce même jour et des interventions dans différentes radios, avant d'être relayée par la ministre de l'écologie et du développement durable, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, le 11 août.

Elle a ensuite fait état des décisions auxquelles avait abouti la réunion interministérielle du 11 août :

- s'agissant de l'offre d'électricité : l'engagement d'EDF à acheter sur les marchés européens toute l'électricité disponible, à réduire au minimum ses exportations, à obtenir l'« effacement » d'un maximum d'entreprises clientes lors des pics de consommation, à mobiliser son parc de groupes électrogènes, à recourir à la cogénération et à reporter, dans la mesure du possible, les travaux de maintenance ;

- concernant la consommation des ménages : l'amplification de l'appel aux économies d'énergie lancé la veille ;

- s'agissant de la réglementation relative aux rejets : le remplacement des températures maximales autorisées pour les eaux fluviales en aval des centrales nucléaires et thermiques par un différentiel maximal de température entre l'amont et l'aval ;

- concernant la coordination : la pérennisation du dispositif d'alerte et de gestion de crise mis en place la semaine précédente et la tenue d'une réunion interministérielle au minimum tous les deux jours.

Rappelant que l'arrêté interministériel signé par la ministre de l'écologie et du développement durable, le ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées, M. François Mattei, ainsi qu'elle même, le 12 août, puis publié le lendemain par le Journal officiel, avait permis le maintien en activité de plusieurs centrales telles Blayais sur la Gironde, Golfech sur la Garonne, Tricastin sur le Rhône et Cattenoz sur la Moselle, elle a ensuite indiqué qu'elle avait multiplié les interventions dans les médias les 11, 12, 13 et 14 août. Reconnaissant que la cellule de crise constituée autour de son cabinet avait envisagé, à partir du 13 août, d'éventuels délestages sélectifs au cas où il n'aurait plus été possible de répondre à la demande à partir du 18 août, date de la reprise de l'activité économique après la période principale de congés et le long week-end du 15 août, elle a précisé qu'une réunion interministérielle s'était tenue à Matignon le 14 août sous la présidence du conseiller technique pour la sécurité intérieure afin d'étudier les différents scénarios envisageables pour la semaine suivante. Les prévisions de Météo France ayant confirmé la baisse des températures, il a alors été estimé, a t-elle ajouté, que les capacités de production disponibles seraient suffisantes pour faire face à la demande et qu'il ne serait donc pas nécessaire de mettre en oeuvre le plan de délestage qui avait été élaboré pour le 18 août, la cellule de crise continuant de fonctionner de façon permanente tandis que le gouvernement rassurait l'opinion publique sur l'évolution de la situation.

Constatant que les prévisions, tant météorologiques que relatives à la production d'électricité, avaient été confirmées le 18 août, elle a précisé qu'une réunion interministérielle s'était tenue à Matignon le 19 août afin de préparer le conseil des ministres du 21 août, consacré notamment à un premier bilan de l'évolution climatique et de l'action du gouvernement.

Exposant ensuite les premières conclusions concernant la gestion de la crise, elle s'est félicitée du bon fonctionnement du dispositif technique et administratif en matière énergétique, malgré des conditions climatiques exceptionnelles, observant qu'EDF, RTE, l'autorité de sûreté nucléaire et les diverses administrations concernées avaient parfaitement réagi. Elle a par ailleurs jugé que la concertation interministérielle, sous son impulsion et sous l'autorité du Premier ministre, avait fonctionné de manière satisfaisante. Précisant que le surcoût global avait été chiffré à 300 millions d'euros, elle a constaté que les dérogations accordées l'avaient été de façon aussi restrictive que possible et qu'aucun dommage sanitaire ou environnemental n'avait été relevé à ce jour.

Elle a reconnu cependant que la situation avait été à plusieurs reprises extrêmement tendue et que des mesures préventives devraient être prises à l'avenir. Rappelant qu'elle avait demandé à EDF et à RTE d'établir un « plan canicule » qui serait très prochainement présenté, elle a déclaré avoir contacté son homologue italien afin qu'il sensibilise la présidence de l'Union européenne sur la nécessité de mener une réflexion quant aux moyens de renforcer le dispositif européen d'alerte et de coordination en cas de situation climatique exceptionnelle. Précisant que cette initiative avait été accueillie de manière positive, elle a annoncé qu'elle serait discutée lors du prochain conseil européen de l'énergie, le 15 décembre, sur la base d'un document préparé par la Commission européenne.

Convenant par ailleurs que la préparation du processus de délestage sélectif avait fait apparaître des insuffisances et des lacunes, s'agissant notamment de l'information préalable des autorités concernées, telles les préfectures et les collectivités territoriales, ainsi que du ciblage des coupures afin de limiter au maximum leurs effets, notamment pour les personnes fragiles et les utilisateurs prioritaires, elle s'est félicitée de ce que l'appel au civisme ait été entendu et ait permis de réduire la consommation d'énergie de 300 mégawatts.

Estimant que cette crise rendait nécessaire une meilleure maîtrise de nos consommations énergétiques sur le long terme, elle a annoncé que le futur projet de loi d'orientation sur l'énergie, soumis au Parlement au début de l'année 2004 après une large concertation, intégrerait ce paramètre dans ses trois piliers relatifs à la maîtrise de l'énergie, à la diversification du bouquet énergétique par le développement des énergies renouvelables et à la préparation de l'horizon 2020 par le maintien de l'option nucléaire.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Serge Lepeltier, rapporteur , a interrogé la ministre sur la place respective de chaque type d'énergie dans les « pics de besoin » et la possibilité d'y faire face en augmentant la part des énergies renouvelables, ainsi que sur la qualité du réseau électrique français et sa capacité à faire face à ce type de phénomène climatique. Il a également demandé des précisions sur les conséquences de la canicule pour l'ensemble du secteur industriel et sur son éventuelle estimation en termes de points de PIB, sur les mesures prises, notamment à l'égard des industriels, pour réduire l'émission de gaz à effet de serre, et sur les enseignements susceptibles d'être tirés de la sécheresse de 1976 et de la réaction des différents pays européens à la crise de cet été.

M. Hilaire Flandre, rapporteur , s'est enquis du surcoût résultant de la canicule et de la façon dont aurait évolué la situation en matière énergétique si elle avait perduré, des risques potentiels de rupture du réseau électrique national, des estimations en termes de pertes de croissance et de l'opportunité de conserver une place prioritaire à l'énergie nucléaire alors que le risque de nouvelles canicules n'était pas à écarter.

En réponse à ces interventions, Mme Nicole Fontaine a apporté les précisions suivantes :

- il n'y a pas eu d'étude précise sur la part de chaque énergie, et notamment des énergies renouvelables, dans les pics de besoins, étant précisé que l'objectif fixé par l'Union européenne consistant à augmenter la part des énergies renouvelables à hauteur de 21 % d'ici 2010 serait inscrit dans la loi d'orientation sur l'énergie et requerrait un renforcement significatif de l'effort de recherche en la matière ;

- aucune conséquence significative de la canicule n'a été relevée pour l'ensemble du secteur industriel (hors énergie), sachant que le fait qu'elle soit intervenue durant la période estivale a sans doute largement contribué à en restreindre les conséquences ;

- la continuation de la canicule aurait provoqué la mise en place du plan de délestage, qui se serait sans doute déroulée dans des conditions satisfaisantes en raison de sa bonne préparation et d'une sensibilisation satisfaisante du public ;

- le maintien de l'option nucléaire conduira à repenser la localisation des centrales et notamment à préférer celles situées sur les bords de mer, qui subissent moins les effets de la canicule ;

- la sécheresse de 1976 n'était en rien comparable, quant à ses effets sur la production énergétique, à la canicule de cet été ;

- tous les pays européens, au-delà de leurs spécificités, ont des réseaux de production et de distribution d'électricité vulnérables (comme l'a illustrée la rupture du réseau italien), ont envisagé de recourir au délestage (sauf l'Allemagne et la Suisse) et devront donc réfléchir aux moyens à mettre en oeuvre pour renforcer leur système énergétique en vue d'une prochaine canicule ;

- des actions ont été engagées avec la ministre de l'écologie et du développement durable afin de réduire les émissions de gaz à effet de serre, que ce soit à travers la transposition de la directive européenne sur les permis à polluer instaurant des « quotas de carbone » d'ici 2005, la signature par 24 grandes entreprises d'engagements volontaires à réduire de 20 millions de tonnes leurs rejets de CO 2 d'ici 2007, ou encore le projet de loi d'orientation sur l'énergie prévoyant de diviser par quatre les émissions de gaz à effet de serre d'ici 2050.

Remerciant la ministre pour la clarté de son exposé, M. Alain Gournac l'a interrogée sur l'existence d'une réflexion au sein de son ministère sur la gestion d'autres aléas climatiques extrêmes tels que des grands froids, sur la faculté qu'avait EDF, au point de vue juridique, de rompre brutalement ses contrats commerciaux, sur le degré de mise à jour des plans de délestage et sur la nécessité de communiquer davantage en ce qui concerne l'importance des économies d'énergie.

En réponse, Mme Nicole Fontaine a apporté les précisions suivantes :

- une campagne de sensibilisation de l'opinion publique sur la maîtrise de l'énergie sera lancée au début de l'année prochaine ;

- un plan « canicule », outre les plans « grand froid » et « tempête », sera bientôt élaboré, sachant que l'ensemble des mesures prises par EDF durant la canicule constitueraient à elles seules un véritable plan si elles étaient formalisées ;

- le plan de délestage devra effectivement être mis à jour ;

- les contrats liant EDF à ses clients comportent des seuils de fourniture minima qu'il n'est pas possible d'ignorer, même si des marges de manoeuvre existent.

M. Jacques Pelletier, président , a conclu en remarquant que la concertation et la coordination pour la gestion du volet énergétique de la canicule avaient été très satisfaisantes et en faisant observer qu'il faudrait y sensibiliser les autres pays, et notamment ceux, tels les Etats-Unis, qui se montraient réticents à prendre des engagements en matière de maîtrise de l'énergie.

Audition du colonel Richard VIGNON et du médecin colonel Jean-Yves BASETTI
président et vice-président de la Fédération nationale
des sapeurs-pompiers de France

(26 novembre 2003)

Présidence de M. Jacques PELLETIER, Président

La mission d'information a tout d'abord procédé à l'audition du colonel Richard Vignon et du médecin colonel Jean-Yves Bassetti, président et vice-président de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France .

Le colonel Richard Vignon a rappelé que sa Fédération représentait les sapeurs-pompiers territoriaux, les 96 services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) couvrant l'ensemble du territoire, à l'exclusion de Paris, de la petite couronne parisienne et de Marseille. Il a précisé que les sapeurs-pompiers avaient été doublement sollicités l'été dernier, au titre à la fois de la crise sanitaire et des incendies qui ont ravagé la forêt méditerranéenne.

S'agissant de la crise sanitaire, il a souligné que les SDIS n'avaient, à aucun moment, été sollicités comme l'a été la brigade des sapeurs-pompiers de Paris. En région, les moyens humains et matériels ont en effet permis de répondre aux besoins, l'augmentation importante du nombre des interventions ayant pu être régulée dans un cadre normal, sans qu'il soit nécessaire d'alerter les états-majors de zone de la sécurité civile. Leur mission s'est bornée au transfert des victimes de la canicule dans les services d'urgence.

Il a souligné que, parallèlement à cette activité opérationnelle, nombre de sapeurs-pompiers avaient joué spontanément et bénévolement un important rôle de lien social au niveau local, en fournissant notamment de l'eau et un soutien psychologique à de nombreuses personnes âgées. Il y a vu la confirmation de l'importance d'une revitalisation du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers et du maintien d'un maillage étroit du territoire par les centres d'incendie et de secours. Il a estimé que ce type de crise mettait également en exergue la nécessaire diffusion d'une véritable culture du risque au sein de la population, par l'intermédiaire des écoles ou des médias.

Il a ensuite regretté que, face à la situation de saturation et de débordement des structures sanitaires, il n'ait pas été fait appel aux moyens matériels et humains de la sécurité civile, pourtant disponibles et rapidement mobilisables, du fait d'un cloisonnement administratif excessif et d'un déficit de coordination entre les différents ministères. Il a estimé qu'avait manqué un organe de décision capable de prendre « à chaud », en temps réel, la dimension de la crise et de coordonner les réponses des différents acteurs des secours. En particulier, la dimension interministérielle du Centre opérationnel de gestion interministérielle de crise (COGIC), qui relève du ministère de l'intérieur, a été très largement ignorée.

Dans ces conditions, il a fait part des réserves de son organisation concernant la proposition de création d'un « COGIC santé », formulée en septembre dernier dans le rapport de la mission présidée par le docteur Lalande : il lui a paru préférable, dans une logique de décloisonnement et de simplification administrative, de renforcer et d'optimiser la dimension interministérielle de l'actuel COGIC.

Il a également observé un manque de transversalité dans la transmission et dans l'interprétation de l'information. Il a cependant insisté sur le fait qu'il n'appartenait pas aux sapeurs-pompiers, qui n'en avaient d'ailleurs pas les moyens, de donner plus rapidement l'alerte sur l'augmentation alarmante de la mortalité. En effet, seuls les services d'aide médicale d'urgence (Samu) pouvaient avoir une vision précise de la situation globale en la matière, les sapeurs-pompiers n'étant que des intervenants parmi d'autres pour les missions de transport sanitaire. Il a ainsi justifié la grande circonspection de sa Fédération face à la proposition formulée en septembre dernier par la mission d'information de l'Assemblée nationale sur les causes et conséquences de la canicule, tendant à confier aux SDIS une mission permanente de veille sanitaire. Il a estimé, sauf à étendre sensiblement le champ de compétence de la sécurité civile et à en tirer les conséquences en termes d'organisation et de moyens financiers, qu'on ne pouvait considérer cette crise sanitaire comme une crise de sécurité civile. Il a, à cet égard, relevé le retard pris dans la publication de la circulaire visant à clarifier les missions des acteurs de l'aide médicale urgente, ainsi que pour l'élaboration du projet d'arrêté d'application de la loi « démocratie de proximité » relatif au remboursement aux SDIS des transports de malades. Il a jugé qu'un tel transfert de compétences s'exercerait au détriment de l'efficacité opérationnelle, du volontariat et des finances locales.

Le colonel Richard Vignon a estimé en conséquence irréaliste de confier aux SDIS une mission de veille sanitaire, mais a noté que ces services pouvaient être appelés en renfort en cas de crise sanitaire importante et qu'ils avaient vocation à être associés à la préparation de plans « chaleur » adaptés localement par les préfets, en coopération avec les élus locaux.

Il a ensuite évoqué les dommages causés par les incendies de forêt : plus de 2.000 départs de feu, plus de 60 000 hectares de forêt détruits, 10 victimes, dont 4 sapeurs-pompiers, ce bilan étant le plus lourd des 30 dernières années.

Il a indiqué que, compte tenu des conditions météorologiques des mois précédents, et donc de la prévisibilité des difficultés de cette campagne de lutte, sa Fédération était intervenue le 30 juillet dans le débat public pour dénoncer les graves carences constatées dans la gestion de cette crise, liées en particulier à un manque d'anticipation et la mise en oeuvre très insuffisante de moyens de prévention. Le colonel a estimé que l'occurrence du risque aurait justifié une anticipation très en amont et a jugé à la fois tardive, erratique et parcimonieuse, la gestion des colonnes de renfort de 1 500 sapeurs-pompiers venant d'autres départements. Il a regretté qu'une vision trop strictement comptable et à court terme ait conduit, au début de la crise, à suspendre le départ de nombreuses colonnes déjà mises en alerte et à provoquer de trop nombreux mouvements d'allers et retours, éprouvants tant pour les personnels que pour les matériels.

Le colonel Richard Vignon a indiqué en outre que cette crise avait mis en lumière l'insuffisance et la vétusté de la flotte aérienne dédiée à ces actions, ainsi que la nécessité d'une meilleure prise en compte des risques liés aux feux dans les politiques en matière d'urbanisme et de gestion des forêts.

Il a ensuite évoqué les importantes mesures récemment annoncées par le ministre de l'intérieur, qui prennent en compte les principaux enseignements de cette crise : déploiement de colonnes préventives et prépositionnement stratégique de moyens d'intervention dès le début de l'été ; acquisition de deux avions gros porteurs ; emploi d'hélicoptères lourds pour accroître la polyvalence de la flotte aérienne de la sécurité civile ; négociation engagée pour recourir aux moyens de pays étrangers ; renforcement du contrôle et de la prise en compte des risques de feux de forêt par les collectivités territoriales lors de la révision des documents d'urbanisme et du respect par les propriétaires de leurs obligations en matière de débroussaillement ; généralisation des plans de prévention des risques liés aux incendies de forêt...

Le colonel Richard Vignon a regretté l'absence de culture de sécurité civile en France, où prime une approche curative des crises, toujours dramatique et plus coûteuse pour la collectivité, sur une approche préventive et responsable. Il a souhaité que les colonnes de renfort soient affectées prioritairement à la gestion des risques courants, ce qui permettrait aux sapeurs-pompiers locaux de se consacrer à la lutte contre les feux de forêt. Il a jugé, par ailleurs opportun d'assouplir la gestion de ces colonnes, notamment en abandonnant le principe d'indivisibilité d'une colonne, pour un dispositif fondé sur des groupes d'intervention plus mobiles. Évoquant le projet de loi de finances pour 2004 et le projet de loi relatif à la modernisation de la sécurité civile, en préparation, il a appelé de ses voeux une programmation budgétaire adaptée aux enjeux, respectée dans la durée et ne reposant pas sur les seules collectivités territoriales.

Il a enfin souhaité que les investissements en matière de sécurité civile ne soient pas seulement considérés comme une charge, mais s'inscrivent dans une approche de gestion économique des risques.

Après avoir remercié l'orateur pour la précision et la franchise de son discours, M. Jacques Pelletier, président , a demandé si le COGIC n'aurait pas pu se saisir lui-même de la situation de l'été dernier.

Le colonel Richard Vignon lui a indiqué qu'il aurait été difficile au COGIC de s'autosaisir en l'absence d'informations, estimant qu'une responsabilité claire devait être affichée, soit au niveau interministériel, soit avec un ministère chef de file.

M. Hilaire Flandre, rapporteur , a exprimé la crainte que beaucoup de temps soit consacré à régler les problèmes de conflits de compétences. Puis il a demandé si les personnels avaient bénéficié de formations leur permettant de répondre utilement aux besoins, si la coordination des acteurs concernés sur le terrain et la diffusion des informations entre eux avaient été satisfaisantes et, enfin, quel était le sentiment de la Fédération sur les difficultés rencontrées en région parisienne et sur les divergences d'interprétation auxquelles elles avaient donné lieu entre la préfecture de police et la brigade de sapeurs-pompiers de Paris.

Le colonel Richard Vignon n'a pas souhaité répondre à cette dernière question, la région parisienne n'entrant pas dans le champ de compétence de son organisation.

M. Serge Lepeltier, rapporteur , a regretté que les différents acteurs semblent « se renvoyer la balle » et a rappelé que le préfet représente l'ensemble des ministères dans le département, où il exerce une mission transversale. Il n'y a donc pas lieu, selon lui, de désigner une administration qui aurait la suprématie sur les autres.

Mme Valérie Létard, rapporteur , a demandé des précisions sur les préconisations de la Fédération en matière de prévention et d'anticipation des crises.

Le colonel Richard Vignon a assuré que les sapeurs-pompiers ne revendiquaient aucune suprématie ni exclusivité en matière de sécurité civile, laquelle devrait être l'affaire de tous. Il a souhaité que les sapeurs-pompiers, dont les effectifs -de l'ordre de 250 000 hommes- sont composés à 85 % de volontaires, puissent se concentrer sur leur mission principale, liée aux urgences et aux secours. Il a fait part de la démotivation de ces personnels, dans la mesure où ils se voient confier de trop nombreuses missions de transport sanitaire, sans lien avec ces urgences et, en outre, coûteuses pour les collectivités territoriales. Il a souhaité qu'au-delà d'une vision comptable soit effectué un bilan économique global des actions de prévention et d'anticipation, qu'il a jugées très insuffisantes en France.

Il a indiqué qu'en l'absence de feux de forêt de cette ampleur depuis 7 ou 8 ans, son organisation avait souligné les risques découlant de l'abandon du débroussaillement et du vieillissement des avions. Après avoir salué l'efficacité et l'implication de l'ensemble des acteurs sur le terrain, il a estimé que la mise en place de moyens préventifs permettrait de diviser par deux les dommages liés aux incendies. Il s'est interrogé sur les moyens dont disposaient réellement les préfets pour coordonner les différents services concourant à la sécurité civile, moyens qu'il a estimé très insuffisants pour assurer une nécessaire transversalité et mobiliser, le cas échéant, les acteurs concernés 24 heures sur 24.

Le médecin colonel Jean-Yves Bassetti a confirmé ce propos et relevé que, dans le midi de la France, le préfet de zone n'avait pas réussi à se faire entendre du ministère de l'intérieur, qui n'avait réagi qu'après l'alerte donnée par la Fédération, elle-même saisie par le président de l'union régionale du sud. Il a ensuite rappelé que les sapeurs-pompiers devaient obligatoirement recevoir une formation à la lutte contre les feux de forêt, un diplôme de premier niveau étant exigé d'eux et un contrôle étant réalisé en cas d'accident avec un véhicule. Il a jugé nécessaire une gestion au niveau national, le cadre départemental étant dépassé et s'est enfin étonné qu'aucune information ne soit remontée des états-majors de zone, comme c'est le cas, par exemple, pour les noyades.

M. Paul Girod s'est proposé de communiquer à la mission d'information le livre blanc du Haut comité français de la défense civile relatif à la coordination interministérielle. Il a souligné qu'en l'absence de moyens, l'article 17 de l'ordonnance de 1959 sur l'organisation de la sécurité civile, placée sous l'égide du ministère de l'intérieur, n'était pas appliqué et que les problèmes de coordination entre les administrations concernées résultaient pour l'essentiel d'un manque de concertation.

M. Paul Girod a, par ailleurs confirmé la faiblesse des moyens dont disposent les préfectures pour assurer leur mission de coordination transversale. Il a, enfin, regretté la rupture du lien sociétal et familial ainsi que l'absence de culture du risque des Français.

M. Hilaire Flandre, rapporteur , a dénoncé les conflits de compétences entre services publics dans le domaine du transport sanitaire, et le manque de coordination notamment lors des accidents de la route.

Le colonel Richard Vignon a jugé effectivement nécessaire de clarifier les missions des différents acteurs concernés, l'imbroglio actuel ayant un coût en termes humain et financier. Dans l'hypothèse où le secteur privé et les structures hospitalières ne sont pas en mesure de répondre à l'ensemble des besoins dans le domaine du transport sanitaire, il conviendrait alors, selon lui, de demander clairement au service public de la sécurité civile de combler ces carences et d'en assumer les conséquences, notamment en adaptant ses moyens humains, matériels et financiers.

Il a, par ailleurs, préconisé le développement d'une culture du risque au sein de la population ainsi que l'organisation d'exercices de sécurité civile et d'évacuation en grandeur réelle, comme c'est le cas à l'étranger. De tels exercices auraient le mérite de mettre les problèmes en lumière, inciteraient à la clarification des missions et compétences des différents acteurs, et permettraient par conséquent des économies de moyens.

Il a insisté sur la nécessité d'envisager une approche économique globale de la sécurité civile, avec un changement de culture privilégiant la prévention, à l'instar des pays anglo-saxons qui y consacrent les deux tiers de leur budget, contre environ un tiers pour la France, un tel changement ne devant pas entraîner de coût supplémentaire.

M. Hilaire Flandre, rapporteur , a demandé si, en cas d'incendie de forêts, l'aide de brigades de sapeurs-pompiers d'autres départements pouvait être sollicitée sans autorisation de l'administration centrale.

Le médecin colonel Jean-Yves Bassetti lui a précisé que, le caractère national de la gestion des moyens et de l'organisation en zones, n'autorisait que des partenariats entre départements d'une même région.

M. Jacques Pelletier, président , a souhaité qu'une meilleure coordination soit organisée entre les départements et entre les régions, les crises dépassant généralement l'échelle d'un département. Évoquant ensuite le soutien volontaire apporté l'été dernier aux personnes âgées par les sapeurs-pompiers, il a demandé si ces derniers pourraient disposer de listes des personnes à risque afin de pouvoir les aider efficacement dans une situation de crise.

Le médecin colonel Jean-Yves Bassetti a indiqué que de nombreux acteurs étaient présents dans les départements, tels que la Croix-Rouge qui dispose de moyens importants. Il a regretté qu'en l'absence de remontée d'informations et de relations transversales entre administrations, les sapeurs-pompiers de Paris n'aient pas sollicité ceux de départements voisins, qui auraient pu mettre des moyens à leur disposition. Il a estimé possible de développer au niveau des départements et des agglomérations, des plans d'action couvrant les différents risques majeurs.

Audition de M. Pascal COSTE,
secrétaire général adjoint de la FNSEA

(26 novembre 2003)

La mission a ensuite procédé à l'audition de M. Pascal Coste, secrétaire général adjoint de la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA). Après s'être félicité de la création, par le Sénat, d'une mission commune d'information prenant en compte les effets de la canicule sur le secteur agricole, il a remarqué que celle-ci avait été bien appréhendée par le monde rural, animé de valeurs fortes liées à la famille et à la solidarité. Observant que l'agriculture était plus sensible à la sécheresse qu'à la canicule et que l'année précédente avait déjà été marquée, dans certaines régions, par un manque de précipitations ayant réduit les ressources en eau, il a ensuite insisté sur le manque de fourrages ressenti durant l'été, qu'il a attribué notamment aux conséquences de la crise récente de l'ESB.

Indiquant que la sécheresse et la canicule, exceptionnelles par leur durée, leur intensité et leur couverture territoriale, avaient lourdement affecté l'agriculture au cours de cet été, il a rappelé que les pertes étaient estimées à 4 milliards d'euros pour le monde agricole, précisant que les pertes les plus importantes concernaient le déficit en fourrages (1,5 milliard d'euros) et en rendements de céréales (1 milliard d'euros). Indiquant que la production de blé avait reculé de 21 % en volume par rapport à celle de 2002, contre 29 % pour celle de maïs, il a observé que la production de fruits et de légumes avait été également très affectée, tout comme les élevages hors-sol, qui ont perdu 4 millions d'animaux.

Il a ensuite évoqué le dispositif d'aide mis en place en faveur des victimes de la sécheresse. S'agissant du Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA), il a déploré que l'Etat n'ait pas versé sa quote-part durant les cinq dernières années et qu'il n'ait pas prévu de le doter dans le projet de loi de finances pour 2004, alors qu'il connaît cette année un déficit de financement de l'ordre de 30 % de son budget. Il a estimé qu'il faudrait envisager, en conséquence, de faire appel à la solidarité nationale les années où des besoins se feraient sentir.

Concernant l'aide au transport de fourrages, il a estimé que le ministère avait bien réagi en débloquant une enveloppe de plus de 50 millions d'euros, déplorant toutefois l'absence de relations satisfaisantes entre les agriculteurs et les transporteurs, ainsi que la très faible réactivité de la SNCF et de l'armée : il a regretté à cet égard que la fermeture de nombreuses petites gares en milieu rural ait compliqué l'acheminement du fourrage.

S'agissant du Fonds d'allègement des charges (FAC), il a indiqué qu'il était doté de 20 millions d'euros, estimant ces crédits insuffisants, au regard notamment des pertes importantes de la filière élevage.

Après avoir insisté sur l'importance pour la politique agricole nationale de posséder des corps intermédiaires forts et rappelé à cet égard que la FNSEA avait organisé le transport de 350 000 tonnes de paille, il a exposé les stratégies à mettre en oeuvre à l'avenir. Abordant le thème des ressources en eau et évoquant la création de nouvelles retenues collinaires, il a reconnu que le milieu agricole suscitait une certaine incompréhension de l'opinion publique lorsqu'il recourait à une abondante irrigation en période de canicule, alors qu'étaient édictées des restrictions d'eau, tout en observant que le secteur industriel devrait également être inclus dans une réflexion plus large sur la gestion de l'eau.

Jugeant que le mécanisme de l'assurance récolte, dont il a rappelé qu'il faisait l'objet d'une gestion tripartite associant l'Etat aux agriculteurs et aux assureurs, devrait être étendu à toutes les productions et à toutes les régions afin de mutualiser les risques et de gérer ainsi tous les aléas, il a également insisté sur la nécessité de renforcer l'aide aux personnes âgées en milieu rural, en décloisonnant notamment l'intervention des divers acteurs et en réexaminant leur statut et leur formation.

Convenant que la solidarité jouait plus fortement en milieu rural qu'en milieu urbain, M. Jacques Pelletier, président , a fait observer que les campagnes avaient bénéficié de températures nocturnes plus fraîches que les villes durant la canicule.

M. Hilaire Flandre, rapporteur , s'est demandé dans quelle mesure l'expérience des sécheresses précédentes avait été utile et quels enseignements pourraient être tirés des mesures prises par les principaux pays agricoles européens. Il s'est également interrogé sur les inconvénients potentiels du mécanisme de l'assurance récolte, occasionnant des frais de gestion bancaires et susceptible de déresponsabiliser les exploitants agricoles, ainsi que sur le premier bilan qui pouvait être tiré du mécanisme de la « provision pour aléas ». Il a enfin évoqué la possibilité de recourir à des spéculations, des techniques de production et des méthodes de culture et d'irrigation plus économes en eau.

En réponse, M. Pascal Coste a apporté les précisions suivantes :

- répétant que les exploitants agricoles ne possédaient pas de réserves de fourrage suffisantes du fait des conséquences de la crise de l'ESB, il a évoqué l'idée de constituer des stocks dans les régions céréalières tout en veillant à en contrôler les prix ;

- s'agissant des méthodes de production, il a critiqué l'évolution de la politique agricole commune (PAC), estimant qu'elle avait conduit les paysans à abandonner contre leur gré la polyculture élevage, laquelle aurait permis d'échanger de la paille au niveau local, pour les contraindre à se spécialiser de manière excessive. Reconnaissant que les élevages intensifs pouvaient parfaitement être « extensifiés », il a toutefois mis en garde contre les risques de délocalisation de la production susceptibles d'en résulter, et s'est demandé dans quelle mesure le consommateur serait prêt à payer davantage pour bénéficier de produits d'une plus grande qualité ;

- concernant l'assurance récolte, il a évoqué l'idée d'utiliser une faible part des 40 milliards d'aides européennes à l'agriculture pour mettre en place un dispositif d'assurance revenu qui ne couvrirait qu'une partie du chiffre d'affaires de l'agriculteur et requerrait un financement suffisant de sa part, afin de prévenir toute déresponsabilisation ;

- observant que 80% des agriculteurs ne pouvaient profiter du mécanisme de la provision pour aléas en raison de leur régime fiscal, il a également souligné que les exploitants ayant des niveaux de revenus suffisamment élevés pour en bénéficier n'appartenaient pas aux zones d'élevage, qui en avaient le plus besoin ;

- enfin, s'agissant des enseignements tirés des dernières sécheresses, il a considéré qu'ils avaient permis d'augmenter les ressources en eau et de mieux maîtriser les techniques d'irrigation, même si des problèmes liés à la sécheresse subsistaient dans le nord, mais pas d'améliorer les pratiques agricoles

M. Jacques Pelletier, président , a fait observer que la résistance des semences aux conditions climatiques extrêmes avait enregistré de gros progrès depuis la sécheresse de 1976. Il a par ailleurs regretté que les meules de paille constituées dans son département dès le début de la canicule n'aient été acheminées que vers la fin du mois d'octobre, après avoir été exposées aux diverses intempéries.

Partageant ce constat, M. Pascal Coste a déploré que le transport de paille ne soit pas plus rapide, ce qu'il a expliqué par divers facteurs tels que l'insuffisance de rames de trains disponibles, le nombre important de ruptures de charge ou encore les contraintes de service des personnels de la SNCF.

Répondant ensuite à M. Alain Gournac , qui s'était interrogé sur une éventuelle relation entre la canicule et la hausse du prix des fruits et légumes, ainsi que sur l'existence d'une réflexion globale sur la gestion des personnes âgées en milieu rural, M. Pascal Coste a indiqué :

- que la canicule et les pertes de récolte en résultant n'avaient joué qu'un rôle accessoire dans l'augmentation du prix des fruits et légumes, laquelle procédait principalement d'une hausse des marges des distributeurs ;

- que si son département avait mené une action globale et concertée pour venir en aide aux personnes âgées en milieu rural, une telle réaction était demeurée exceptionnelle à l'échelle du pays, les différents acteurs concernés n'ayant pas suffisamment assumé leurs responsabilités.

S'est alors engagée une discussion sur la nécessité d'établir un protocole d'action, tant au niveau national qu'au niveau local, destiné à gérer des crises de ce type. M. Alain Gournac a fait observer que si la constitution d'une « check list » destinée à alerter et à informer était souhaitable, il faudrait éviter qu'elle ne se traduise par des normes excessivement contraignantes et prévoir son application aux épisodes de grands froids. M. Pascal Coste a souligné que des actions de bon sens (prévoir, par exemple, qu'un groupe électrogène puisse être branché sur le réseau électrique de chaque village pour l'alimenter en cas de rupture) vaudraient mieux que de vastes plans difficilement applicables. Enfin, tirant les enseignements du déficit d'alerte et des carences en termes de sécurité dont elle avait été victime dans sa commune suite à un problème de pollution des eaux, Mme Gisèle Gautier a souligné que l'établissement d'un protocole à appliquer en cas de grave crise climatique devrait nécessairement s'accompagner de son actualisation régulière.

Audition de MM. Christian de LAVERNÉE, directeur de la défense
et de la sécurité civile au ministère de l'intérieur, Didier MONTCHAMP,
sous-directeur de l'organisation des secours et de la coopération civilo-militaire
et André DUCAS, lieutenant-colonel, responsable du centre opérationnel
de gestion interministérielle des crises

(26 novembre 2003)

La mission a enfin entendu MM. Christian de Lavernée, directeur de la défense et de la sécurité civiles au ministère de l'intérieur, Didier Montchamp, sous-directeur de l'organisation des secours et de la coopération civilo-militaire, et André Ducat, lieutenant-colonel, responsable du centre opérationnel de gestion interministérielle des crises (COGIC) .

M. Christian de Lavernée a présenté successivement les conséquences de la canicule de l'été dernier dans les domaines sanitaire, des feux de forêt, de la sécurité électrique, du patrimoine bâti et de l'agriculture.

S'agissant du volet sanitaire, il s'est demandé s'il aurait été possible de mieux prévenir, prévoir et atténuer les effets d'une vague de chaleur d'une ampleur et d'une intensité aussi exceptionnelles. Il a indiqué que le système de centralisation des informations par sa direction était alimenté par le réseau des préfectures, mais que les décès ayant été enregistrés par divers types de structures, aucune mesure exhaustive de l'ampleur de la surmortalité n'avait été effectuée ni, par conséquent, d'alerte précoce. Il a précisé qu'une forte proportion des décès était survenue dans des maisons de retraite ou des hôpitaux et que les sapeurs-pompiers n'intervenaient pas dans ce cadre. Il a regretté, par ailleurs, l'absence de systèmes d'observation, même par sondage, l'Institut de veille sanitaire n'ayant pas recensé dans ses listes des risques épidémiologiques ceux liés à la grande chaleur.

Il a relevé la faiblesse des travaux scientifiques sur ce sujet, citant un seul article paru dans une revue médicale en 1992, à la suite de la canicule enregistrée à Marseille en 1982. Il a estimé que l'absence de préparation collective à ce risque de surmortalité constituait le plus grand enseignement de cette crise et que la population attendait une prise en charge collective plus organisée.

M. Christian de Lavernée a évoqué une réunion entre sa direction et des représentants du « Center for Disease Control » d'Atlanta, ville qui a connu de fréquentes vagues de chaleur et qui a mis en place -ainsi qu'une vingtaine d'autres grandes villes américaines- un plan « canicule » prévoyant notamment l'établissement de listes des personnes vulnérables et leur transport vers des lieux climatisés.

Il a ensuite évoqué deux mesures, en cours d'élaboration, destinées à tirer les leçons de la crise de l'été dernier :

- une nouvelle convention signée avec Météo France, à l'instigation du ministère de la santé, tendant à mettre en oeuvre, dans une quarantaine d'agglomérations, des plans « grand froid » et « grande chaleur », et à prévoir des formes de vigilance météo qui, au-delà de la description des phénomènes climatiques, préciseraient leur caractère plus ou moins supportable pour l'organisme, en fonction de paramètres tels que le vent ou le degré d'humidité ;

- l'élaboration de plans visant plus spécifiquement les personnes vulnérables, en cas de canicule, de grand froid ou de rupture dans la fourniture d'électricité.

M. Christian de Lavernée a ensuite estimé qu'en dépit des dommages provoqués l'été dernier par les feux de forêt, la campagne de lutte contre ces incendies s'était correctement déroulée, compte tenu du caractère exceptionnel des conditions climatiques, et qu'une catastrophe -du type de celles qu'ont connues le Portugal, les Etats-Unis et le Canada- avait été évitée.

Il a précisé qu'une carte de vigilance avait été établie dès le mois de juin et que des enseignements devaient néanmoins être tirés de cette crise : nécessité de renforcer le potentiel d'intervention aérienne (avec le remplacement de deux avions gros porteurs), meilleure application de la réglementation en matière de débroussaillement. Pourrait également être envisagé, dans le projet de loi sur la sécurité civile, un mécanisme qui inciterait les propriétaires fonciers à modifier leur comportement en matière de débroussaillement, en autorisant les compagnies d'assurances à imposer une lourde franchise ou des pénalités en cas de sinistre, dans l'hypothèse où le propriétaire concerné n'aurait pas respecté ses obligations dans ce domaine.

Il a préconisé, par ailleurs, un aménagement des procédures concernant les colonnes de renfort permettant de définir le positionnement des colonnes supplémentaires en fonction de cartes de prévision des risques à 48 heures et d'assurer une prise en charge financière de ces opérations par l'Etat.

M. Christian de Lavernée a ensuite indiqué que notre pays avait frôlé une crise électrique majeure en août dernier, qui avait suscité des opérations de délestage entraînant des coupures de certaines lignes, et que le COGIC n'avait pas eu à intervenir du fait de la baisse des températures.

Il a ensuite évoqué les conséquences de la sécheresse sur le patrimoine bâti ainsi que le problème du classement en « catastrophe naturelle » de nombreux départements aux sous-sols argileux. Il a indiqué que les critères retenus pour cette reconnaissance ne s'appliquaient pas à la crise de l'été dernier, puisqu'elle suppose un déficit hydrique manifeste pendant un an, et que sa direction travaillait avec le ministère de l'environnement et du développement durable et le ministère des finances à une redéfinition de ces critères.

Évoquant enfin les conséquences de la canicule sur l'agriculture, il a indiqué que le transport de fourrage avait été assuré à l'initiative des ministères en charge de l'agriculture et des transports, et que le problème de l'assurance des élevages hors-sol avait fait l'objet d'un examen attentif.

Évoquant les communiqués de presse de Météo France sur la canicule ainsi que l'alerte donnée par la direction départementale de l'action sanitaire et sociale (DDASS) du Morbihan sur des décès suspects, M. Jacques Pelletier, président , a indiqué que les premières auditions de la mission semblaient montrer une réaction tardive des différents acteurs. Il a invité M. Christian de Lavernée à préciser à quel moment la direction de la défense et de sa sécurité civiles a pris conscience de la gravité de la canicule et s'est interrogé sur les relations de cette direction avec l'institut de veille sanitaire (IVS) et les services des pompes funèbres.

Rejoignant les propos de M. Jacques Pelletier, Mme Valérie Létard, rapporteur , s'est interrogée sur les dispositifs de veille de la sécurité civile pour faire face à une telle catastrophe naturelle et sur l'incidence des congés d'été sur l'organisation des services pendant la crise. Elle a noté que certaines personnalités auditionnées par la mission, à l'exemple de Mme Lalande ou de M. Brücker, avaient insisté sur le « cloisonnement » des administrations des ministères de la santé et de l'intérieur et sur la difficulté de diffusion des informations entre elles. Elle a demandé des précisions sur le rôle du centre opérationnel de gestion interministériel des crises (COGIC) et s'est enquise des moyens d'améliorer la coordination des différents acteurs concernés et le travail de prévention, au niveau national comme territorial.

M. Hilaire Flandre, rapporteur , a rappelé que l'ampleur des conséquences sanitaires de la canicule n'avait pas été perçue par les services compétents du 4 au 12 août et s'est interrogé sur les moyens de mieux anticiper de tels phénomènes climatiques.

M. Christian de Lavernée a constaté que la prise de conscience de la sécurité civile avait été sans doute tardive, précisant qu'elle avait été provoquée par l'alerte donnée par les urgences médicales des hôpitaux et notamment par le docteur Pelloux quant à l'éventuelle saturation des services concernés.

Il a noté que ce dernier risque avait été évoqué lors d'une réunion interministérielle le 14 août, au cours de laquelle le Premier ministre a décidé la généralisation du « plan blanc », permettant un rappel des personnels hospitaliers en vacances et leur redéploiement pour répondre à l'urgence.

Il a constaté que la deuxième alerte sur l'importance de la crise avait résulté de l'encombrement des services de pompes funèbres qui avait nécessité la fourniture de groupes électrogènes et de lits ainsi que la réquisition de locaux supplémentaires pour entreposer les corps, ajoutant que la direction de la défense et de la sécurité civiles était alors bien informée et réactive sans pour autant appréhender totalement l'ampleur du phénomène caniculaire. Il a relevé que, même en période de vacances, la veille était permanente dans les services de la sécurité civile et que ceux-ci étaient animés par une culture de la disponibilité.

M. Didier Montchamp a indiqué que le ministère de la santé était entré en relation avec la direction de la défense et de la sécurité civiles le 11 août au matin, en vue d'obtenir des informations sur l'appréciation des conséquences sanitaires de la canicule et sur la surmortalité constatée. Il a ajouté que les préfets de zone avaient été sollicités par la direction et que les premières données fournies par eux le 12 août n'avaient pas permis d'appréhender la gravité de la situation.

M. Christian de Lavernée a souligné que si l'alerte avait été tardive, il n'y avait pas eu, en revanche, de défaut de coordination entre les différents acteurs compétents et que la gestion de la crise avait été ultérieurement satisfaisante, insistant sur l'installation en urgence par la préfecture de police de Paris de centres d'appel pour informer les personnes fragiles et la mise en place de patrouilles mixtes, composées de policiers et de secouristes, afin de leur venir en aide.

Évoquant ses contacts avec des responsables de maisons de retraite, il a reconnu que la faiblesse des administrations concernées avait été de ne pas évaluer correctement la vulnérabilité des personnes âgées et qu'il convenait d'améliorer la prévision et la planification à l'avenir.

M. Alain Gournac a noté le décalage entre ces propos et la perception de la population et des élus « sur le terrain ».

Il a constaté que les messages d'alerte lancés par le docteur Pelloux n'avaient pas été immédiatement pris en compte par les administrations concernées. Remarquant qu'il ne semblait pas y avoir de liens entre l'importance des effectifs dans les établissements spécialisés et le nombre de morts constatés dans son département, il a souligné l'efficacité de la mise en oeuvre du « plan blanc ». Il s'est demandé si une actualisation des plans de délestage d'électricité avait été entreprise depuis l'été dernier pour prendre en compte les besoins des maisons de retraite et des personnes sous assistance respiratoire.

Tout en prenant acte des propos de M. Christian de Lavernée sur la disponibilité des personnels de la sécurité civile, il a souligné que l'absence de médecins et les fermetures massives de lits dans les hôpitaux avaient été constatées pendant la canicule. Il a noté que l'absence de consignes aux sapeurs-pompiers, qui avaient arrosé les toits des maisons de retraite de sa commune sur sa seule initiative, ou la diffusion de statistiques contradictoires entre les préfectures et les pompes funèbres sur le nombre de morts liées à la chaleur pendant la crise ne donnaient pas l'impression d'une maîtrise de la situation par les services compétents.

Il a ajouté que la politique tendant à permettre aux personnes âgées de demeurer à domicile était certes fondée, mais qu'elle avait posé des difficultés importantes lors de la canicule, ces personnes étant la plupart du temps isolées et fragiles. Il a enfin souligné la nécessité d'une réflexion urgente sur l'adaptation de dispositifs existants d'anticipation et de prévention des risques aux conséquences prévisibles de phénomènes climatiques extrêmes.

Mme Gisèle Gautier a constaté que les auditions de la mission d'information avaient mis en évidence un manque d'alerte, d'information et de coordination, mais aussi un défaut de décisions face à l'urgence, celles-ci étant reportées en raison de l'absence des principaux responsables pendant la canicule pour cause de vacances.

Rappelant que la plupart des décès liés à la chaleur avaient eu lieu sur une période de quelques jours, elle a souligné que ces dysfonctionnements avaient contribué au caractère tardif de certaines réponses apportées aux conséquences sanitaires de la canicule. Elle a demandé à M. Christian de Lavernée si une liste des personnels présents dans les services concernés pendant la période de canicule pouvait être fournie à la mission d'information. Elle a estimé qu'une réflexion sur l'étalement des vacances des personnels des administrations essentielles en cas de crise était souhaitable. Elle a ajouté qu'un changement de mentalité était nécessaire afin que les départs en vacances de la période du mois d'août ne paralysent pas l'action administrative.

M. Paul Girod s'est enquis de la pertinence des propos tenus par M. Bassetti, indiquant à la mission d'information que certaines colonnes de sapeurs-pompiers envoyées en renfort dans le sud du pays pour lutter contre les feux de forêt de l'été, avaient été momentanément bloquées dans la vallée du Rhône pour des raisons budgétaires.

M. Hilaire Flandre, rapporteur , a estimé que les adjoints des responsables partis en vacances devaient être en mesure de prendre les décisions nécessaires à la bonne marche du service et a fait observer que la présence de l'ensemble des décideurs lors de la crise estivale n'aurait probablement pas permis de limiter la surmortalité liée à la chaleur.

M. Christian de Lavernée a indiqué que la bonne coopération entre les administrations du ministère de la santé et du ministère de l'intérieur avait été renforcée depuis la canicule avec des rencontres plus fréquentes entre leurs experts respectifs dans divers domaines. Il a rappelé que la direction de la défense et de la sécurité civiles avait un rôle de mobilisation et de coordination interministérielle en cas de crise et qu'elle ne pouvait se substituer aux administrations sanitaires.

Concernant le délestage de l'électricité, il a indiqué qu'aucun document de synthèse n'était disponible et qu'un travail d'adaptation des dispositifs existants était actuellement en cours, ajoutant qu'une collecte des bonnes pratiques pour faire face à la canicule avait été aussi engagée.

Il a souligné que la crise de l'été dernier avait permis de compléter le projet de loi relatif à la modernisation de la sécurité civile, présenté prochainement au Parlement, qui prévoit la création d'un Conseil national de la sécurité civile constituant un lieu d'échange et d'actualisation des connaissances sur les risques. Il a ajouté que l'ensemble des risques prévisibles en France et à l'étranger seraient recensés par cette instance qui sera en outre chargée de fixer les mesures appropriées de prévention et d'organisation des secours.

Il a confirmé un certain « grippage » dans la gestion des colonnes de secours appelées en renfort pour relever les sapeurs-pompiers luttant contre les incendies de l'été dernier et a indiqué qu'une réflexion avait été entreprise pour améliorer les dispositions en vigueur. Il a ajouté que la sécurité civile, tout comme les présidents de conseils généraux dans la gestion des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), devaient tenir compte des contraintes budgétaires.

Il a insisté sur l'obligation de continuité du service des personnels du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales attachés à la direction de la défense et de la sécurité civiles, celle-ci se traduisant notamment par la présence permanente d'un membre du corps préfectoral dans les préfectures pour faire face à une crise éventuelle.

Mme Gisèle Gautier a nuancé cette affirmation en rappelant, à titre d'anecdote, la pollution d'un château d'eau dans sa commune, il y a dix ans, et les difficultés qui s'ensuivirent pour contacter la personne compétente à la préfecture du département.

M. Jacques Pelletier, président , a remercié M. Christian de Lavernée pour son intervention et souligné l'intérêt d'un recensement des personnes fragiles afin d'anticiper les conséquences sanitaires probables des variations climatiques. Il a précisé que la mission d'information avait pour objectif de faire la lumière sur la gestion de la crise estivale pour en tirer les leçons et permettre à notre pays de répondre plus efficacement à de telles catastrophes à l'avenir.

Audition de M. Hubert FALCO,
secrétaire d'Etat aux personnes âgées

(2 décembre 2003)

Présidence de M. Jacques PELLETIER, Président

La mission d'information a procédé à l'audition de M. Hubert Falco, secrétaire d'État aux personnes âgées .

M. Jacques Pelletier, président , a rappelé, à titre liminaire, que la mission d'information du Sénat ne s'était pas fixé pour objectif de conduire une « chasse aux sorcières », mais de comprendre les événements de l'été dernier et de formuler des propositions.

M. Hubert Falco, secrétaire d'État aux personnes âgées , a tout d'abord déclaré qu'il s'était senti profondément affecté par le tragique bilan humain de la canicule et qu'il partageait l'émotion des familles et des proches des victimes.

Rappelant que la constitution de la mission commune d'information du Sénat visait à contribuer à ce qu'une telle catastrophe ne se reproduise pas à l'avenir, il a précisé qu'il entendait lui apporter tous les éléments d'information sur l'action qu'il avait menée pendant la crise et lui présenter les dispositions nouvelles prises depuis lors.

M. Hubert Falco a rappelé que le champ de compétences du secrétariat d'État aux personnes âgées couvrait la prise en charge sur le plan social des personnes âgées et que, dès sa prise de fonctions, il avait fait de la prévention l'un des axes majeurs de sa politique. Il a ensuite exposé quelques-unes des actions menées à ce titre en mentionnant la circulaire du 12 juillet 2002, adressée aux directions départementales de l'action sanitaire et sociale (DDASS), qui formulait, avant même la période de canicule, un ensemble de recommandations sur « la qualité de la prise en charge des personnes âgées pendant la période d'été ». Il a précisé que cette circulaire, destinée à tous les directeurs d'établissement pour personnes âgées, insistait précisément sur la nécessité d'assurer « la prévention de la déshydratation », de « rafraîchir les locaux » et de « donner à boire, plusieurs fois par jour, aux personnes âgées ».

Il a fait valoir que ces dispositions avaient ensuite été reprises et renouvelées cette année, dans le cadre de la circulaire du 27 mai 2003, qui attirait l'attention sur le risque d'isolement des personnes âgées durant la période d'été.

M. Hubert Falco a regretté que, dans un grand nombre d'établissements, ces instructions n'aient pas été suivies et a déploré qu'elles aient suscité, au moment de leur annonce, des remarques ironiques de la part de certains médias et de certains gériatres pourtant éminents. Il en a conclu que la culture de la prévention était encore très insuffisante dans notre pays.

Il a observé que le bilan de la canicule s'expliquait aussi, dans une large mesure, par l'absence de soins prodigués aux personnes âgées, ce qui peut être considéré comme une forme particulière de maltraitance, ajoutant qu'au-delà de ces phénomènes d'omission ou d'ignorance, les personnes âgées souffraient aussi souvent de maltraitances physiques, financières ou médicamenteuses et que près de 800 000 personnes dans notre pays étaient susceptibles d'être confrontées à l'une ou l'autre de ces situations.

Il a rappelé à cet égard que la création, le 19 novembre 2002, du Comité national de vigilance contre la maltraitance des personnes âgées, était intervenue dans l'indifférence générale, tout comme d'ailleurs le lancement, en janvier 2003, d'un programme de prévention dans ce domaine.

M. Hubert Falco a noté que, depuis son arrivée au gouvernement, le signalement des cas de maltraitance en établissement avaient systématiquement fait l'objet d'une enquête, qu'une évaluation d'ensemble de ces phénomènes était en cours, et qu'un système spécifique de recueil et de traitement de ce type d'informations sera mis en place. Il a noté enfin que le programme « Bien vieillir » lancé, avec le Premier ministre le 12 mars 2003, visait précisément à encourager les personnes âgées de plus de 60 ans à se préparer à leur vieillissement, pour rester le plus longtemps possible actives et en bonne santé.

Il a ensuite détaillé la chronologie des événements de la crise de la canicule.

Il a ainsi rappelé qu'une vague de chaleur exceptionnelle s'était installée en France vers le 2 août mais, comme l'avait d'ailleurs établi la mission d'expertise et d'évaluation confiée à Mme Lalande, inspecteur général des affaires sociales, que rien n'avait été perceptible jusqu'au 6 août 2003. Il a précisé que les premières indications tendant à accréditer l'hypothèse d'une surmortalité importante avaient été signalées par les services du Samu, ainsi que les urgences hospitalières, à l'occasion d'une augmentation inhabituelle des cas de patients âgés souffrant d'hyperthermie, mais que, pour autant, aucun compte rendu faisant part de décès massifs n'avait été adressé jusqu'au 8 août à la direction générale de l'action sociale et ce, tant par les DDASS que par les institutions d'hébergement de personnes âgées ou par les associations d'aide à domicile.

M. Hubert Falco a indiqué que le premier appel parvenu le 10 août à la permanence de son cabinet provenait du département des Hauts-de-Seine et faisait état d'un manque de place dans le funérarium de Suresnes. Il a noté qu'une croissance très forte des décès avait ensuite été constatée le lundi 11 août, et surtout le mardi 12 août, date qui avait marqué le paroxysme de la crise, avec un nombre d'hospitalisations cinq fois supérieur à celui de la même période, l'année précédente.

Il a précisé que, dès le 11 août, le conseiller technique de permanence avait pris contact avec les membres du cabinet du ministre de la santé pour leur signaler des cas de surmortalité anormale dans les maisons de retraite et pour entreprendre de coordonner la conduite des actions. Après avoir relevé que ses services avaient appelé plusieurs maisons de retraite pour apprécier la situation, le secrétaire d'État a fait observer qu'il s'était lui-même rendu le lundi 11 août aux urgences de l'hôpital de la ville de Toulon, tandis qu'était publié un communiqué de presse rappelant à la fois les risques encourus et les recommandations à suivre face au risque de déshydratation.

Il a indiqué que, dès le lendemain, un nouveau communiqué de presse avait été diffusé pour, au-delà des seuls professionnels, appeler à mettre en oeuvre une véritable mobilisation collective nationale en faveur des personnes âgées et pour renforcer les conseils et recommandations déjà diffusés.

Après avoir mentionné qu'il s'était rendu le 13 août, avec le ministre de la santé, dans les hôpitaux de Bordeaux et de la Pitié-Salpêtrière à Paris, M. Hubert Falco a noté que la Direction générale de l'action sociale avait demandé le 14 août, aux DRASS et DDASS, une première évaluation quantitative de la mortalité des personnes âgées hébergées en établissement. Il a rappelé qu'il s'était déplacé avec le Premier ministre, le 16 août, à la maison de retraite de Fleurey-sur-Ouche en Côte-d'Or et qu'il avait adressé, le même jour, une nouvelle circulaire tendant à sensibiliser les communes et les centres communaux d'action sociale sur l'importance d'un accompagnement des personnes âgées isolées, à l'occasion de leur retour à domicile après la phase d'hospitalisation.

Il a également précisé qu'une réunion avait rassemblé, le 19 août, les membres de son cabinet, ainsi que des représentants des établissements d'hébergement et des services d'aide à domicile, et qu'à cette occasion, il avait été constaté à la fois une très forte disparité des cas de surmortalité dans les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), ainsi que l'absence d'un système d'alerte sanitaire efficace dans le secteur médicosocial.

Au terme de ce rappel chronologique, il a constaté que, dès le début de la canicule, aucune remontée officielle de difficultés n'était venue des DDASS, des conseils généraux, des mairies ou des associations de maintien et de soins à domicile.

Il a considéré que bien que tous les établissements et services aient travaillé au mieux et au maximum des moyens humains disponibles, la réaction des services publics à la crise de la canicule était intervenue avec un réel décalage par rapport aux événements. Il en a conclu que la situation des personnes âgées dans les institutions ou à domicile avait dès lors été fonction de leur état général, du degré d'anticipation et des moyens disponibles de leur environnement immédiat.

M. Hubert Falco a par ailleurs précisé que les dispositifs d'alerte susceptibles de s'appliquer à la prise en charge des personnes âgées dans les établissements d'hébergement différaient sensiblement de celui des établissements hospitaliers.

Il a ainsi constaté, qu'à l'inverse des hôpitaux, la gestion des 10 000 maisons de retraite de notre pays était très décentralisée et, qu'en l'absence d'une organisation pyramidale, les informations ne pouvaient efficacement remonter vers les instances nationales, qu'à la condition qu'existe un partenariat étroit avec l'échelon local. Il a, par ailleurs, insisté sur la grande variété des régimes juridiques des maisons de retraite, certains établissements relevant d'un statut privé, d'autres étant des associations ou des établissements publics communaux ou départementaux, ce qui complique considérablement la remontée des informations.

Il a considéré qu'au moment du drame, aucun mécanisme de prévention et aucun dispositif d'alerte satisfaisant n'existait dans notre pays pour prévenir et faire face à un tel événement. Il a en revanche salué le dévouement et l'efficacité des services de secours et des services d'urgence, qui ont fait face à la situation dans les meilleurs délais.

Il a noté que l'analyse de la crise mettait aussi en évidence la nécessité d'assurer la prévention et la veille sanitaire, en liaison avec les services de Météo France et indiqué qu'un nouveau dispositif, baptisé « plan Vermeil », sera mis en oeuvre à cet effet et adapté, avec les acteurs locaux, aux spécificités de chaque département. Il a précisé que ce plan s'inscrivait dans le cadre de la réforme d'ensemble, annoncée par le Premier ministre le 6 novembre dernier, en faveur des personnes dépendantes.

Il a indiqué que ce plan d'alerte concernera plus particulièrement les personnes très âgées ou atteintes d'une polypathologie, ou qui se trouvent en situation d'isolement. Il a ensuite décrit les trois niveaux d'alerte prévus : la pré-alerte qui interviendra entre 3 et 7 jours avant les événements, lorsqu'il existe un risque de vague de chaleur dans la semaine à venir ; l'alerte proprement dite qui sera donnée lorsqu'une vague de chaleur apparaîtra et enfin l'annonce d'une situation de danger qui sera diffusée lorsqu'un risque sanitaire sera confirmé, notamment en raison de températures minimales élevées ou d'un fort degré de pollution atmosphérique.

M. Hubert Falco a annoncé qu'une chaîne d'alerte entre Météo France, l'Institut de veille sanitaire (InVS) et le ministère de la santé (direction générale de la santé) sera mise en place et que des référentiels de bonnes pratiques préventives applicables aux risques sanitaires liés à la canicule et à la pollution seront élaborés.

Il a détaillé les trois niveaux de déclenchement et d'organisation de ce plan d'alerte, en soulignant tout d'abord qu'au niveau national, les ministres chargés de la santé et des personnes âgées mobiliseront tout ou partie des préfets de département et des directeurs d'agence régionale d'hospitalisation (ARH) en fonction des différents seuils d'alerte, tandis qu'au niveau départemental, l'autorité du préfet sera renforcée avec le double appui du président du conseil général, responsable de la politique gérontologique dans le département, et du directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation, ce qui permettra enfin, au niveau communal ou intercommunal d'engager concrètement les actions de ce plan.

Il a en outre particulièrement insisté sur la nécessité de procéder, à l'avenir, au recensement préalable et au suivi à domicile des personnes âgées fragiles ou se trouvant en situation d'isolement. Rappelant, a contrario, que les personnes âgées, n'ayant plus aucun lien familial et social, et confinées à leur domicile n'avaient pu être sauvées lors de la crise de la canicule, faute précisément de contacts ou de secours appropriés, il a considéré que la première priorité consistait à pouvoir intervenir rapidement auprès d'elles, y compris à titre préventif et ce grâce à la mobilisation des relais de proximité.

M. Hubert Falco a également annoncé que des « plans bleus », qui sont l'équivalent du « plan blanc » pour l'hôpital, seront mis en place dans toutes les institutions accueillant des personnes âgées et que ces dernières signeront aussi obligatoirement une convention avec un établissement de santé. Il a indiqué que ces « plans bleus », qui devront, dans chaque cas, prévoir un mode général d'organisation de l'établissement pour toute situation de crise sanitaire, s'inscrivaient dans le cadre plus vaste de la réforme de la politique en faveur des personnes dépendantes.

Il a remarqué que, pour la première fois, un gouvernement présentait ainsi un plan interministériel global concernant tous les aspects de la vie des personnes âgées et disposant des moyens financiers de ses ambitions dans la mesure où il était doté de 4,1 milliards d'euros au total pour la période de 2004 à 2007.

Au terme de son intervention, il a déclaré que ce plan n'avait rien d'un effet d'annonce mais constituait une mesure structurelle qui sera financée et pérennisée grâce à la création d'une caisse spécifique affectée à la perte d'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées.

M. Jacques Pelletier, président , a remercié M. Hubert Falco pour la précision avec laquelle il avait relaté le déroulement de la crise ainsi que les mesures déjà prises pour que celle-ci ne se renouvelle pas.

Mme Valérie Létard, rapporteur , a tout d'abord salué l'implication personnelle de M. Hubert Falco lors de la crise de la canicule et la priorité qu'il avait accordée, de longue date, au travail de prévention. Elle a également rappelé que 42 % des décès étaient survenus à l'hôpital et 19 % dans les maisons de retraite. Se fondant sur l'exemple d'une maison de retraite visitée lors du déplacement de la mission d'information à Orléans dans laquelle, pour un total de 85 personnes âgées, les effectifs de personnels soignants ne dépassaient pas 6 personnes le matin (5 auxiliaires de garde et une infirmière), 4 personnes l'après-midi (3 auxiliaires de garde et une infirmière) et 2 personnes la nuit (une auxiliaire de garde et une infirmière), elle a souligné la faiblesse des moyens humains dont disposent les maisons de retraite dans notre pays. Elle a également fait référence à l'accueil d'un nombre croissant de personnes âgées de nationalité française dans des structures d'hébergement situées en Belgique, en soulignant que ces dernières semblaient présenter un coût de fonctionnement moindre qu'en France et, en même temps, un taux d'encadrement supérieur en personnel. S'agissant des suites de la crise, elle a demandé à M. Hubert Falco s'il disposait déjà d'informations sur l'évolution de la mortalité dans les semaines et les mois qui ont suivi la période de canicule.

M. Hubert Falco a fait observer que le fort pourcentage de décès survenus dans les maisons de retraite ou à l'hôpital s'expliquait avant tout par la politique consistant à maintenir le plus longtemps possible les personnes âgées à leur domicile, qui implique que les personnes hébergées ou hospitalisées sont le plus souvent très âgées et affaiblies, donc particulièrement vulnérables.

Dépassant ce simple constat, il a reconnu que notre pays souffrait d'un manque de 25 000 à 30 000 lits médicalisés, alors qu'en même temps, 20 % des lits existant actuellement sont inadaptés et que le taux d'encadrement en personnel des personnes âgées était à l'évidence insuffisant. Sur ce dernier point, il a toutefois observé que si la France, avec en moyenne 0,4 personne soignante pour une personne âgée, affichait un retard par rapport à l'Allemagne (1,2), la Finlande (0,6) ou l'Espagne (0,5), notre pays n'occupait pas, pour autant, la dernière place en Europe dans la mesure où le Royaume-Uni et la Belgique présentaient des ratios voisins du nôtre.

Il a constaté, alors qu'une polémique est engagée en France sur l'opportunité de consacrer un jour férié au financement de la dépendance, que l'Allemagne envisageait de supprimer une deuxième journée fériée à cet effet.

M. Hubert Falco a souligné l'ampleur de l'effort engagé dans le cadre du plan dépendance -480 millions d'euros- pour rattraper le retard français dans les domaines de la médicalisation et de la rénovation des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EPHAD), tout en notant que le système actuel des conventions tripartites entre l'État, la caisse nationale d'assurance maladie et ces EPHAD devrait être à l'avenir revu et simplifié.

S'agissant de l'évolution de la mortalité après le mois d'août, il a indiqué que les données statistiques devraient être disponibles au cours du premier trimestre 2004 et qu'il ne sera pas possible, avant cette date, de confirmer ou d'infirmer l'éventualité d'un « effet retard » chez les personnes fragilisées par la canicule.

M. Alain Gournac a demandé des précisions sur les contours du plan Vermeil, en précisant qu'à ses yeux, ce dernier ne devait pas se limiter à un simple plan chaleur. Il a estimé qu'au-delà des personnes âgées dépendantes, il convenait de prendre en compte l'ensemble des personnes fragiles, les jeunes enfants et les malades à domicile. Faisant référence aux évaluations conduites dans son département, il a observé que les établissements dans lesquels la surmortalité avait été la plus forte n'étaient généralement pas ceux les moins dotés en personnel, ce qui l'a amené à faire état d'autres facteurs, comme la consommation de médicaments, l'absence d'air conditionné et l'organisation des vacances, rendue encore plus difficile avec le passage aux 35 heures. Il a ensuite insisté, d'une façon plus générale, sur la nécessité de tirer toutes les conséquences du vieillissement de la population.

En réponse, M. Hubert Falco a précisé que le « plan Vermeil » concernera les maisons de retraite et viendra ainsi compléter le dispositif du « plan Blanc », qui s'adressait déjà aux hôpitaux. Il a également indiqué que le « plan Vermeil » sera renforcé par un « plan Bleu », spécifique aux personnes âgées, qui permettra de mobiliser le personnel soignant pour faire face aux situations d'urgence, et ce, en fonction des particularités de la situation locale.

M. Alain Gournac est convenu de la complémentarité de ces différents dispositifs et s'est félicité de cette démarche tendant à privilégier les capacités de riposte sanitaire au plus près du terrain.

Mme Sylvie Desmarescaux a souligné l'importance des structures de coordination gérontologique pour faire face aux situations de crise du type de la canicule. Faisant référence à la couverture, par les médias nationaux, de l'encombrement des services d'urgences des hôpitaux franciliens, consécutif à l'épidémie de grippe et de bronchiolite de la semaine dernière, elle s'est interrogée sur les disparités régionales en ce domaine.

M. Hubert Falco a avancé comme élément de réponse le poids particulier de la population de l'Ile-de-France dans notre pays. S'agissant de la coordination gérontologique, il a indiqué qu'il partageait l'analyse de Mme Sylvie Desmarescaux , en indiquant que 22 millions d'euros de financement seront affectés l'année prochaine à la poursuite du développement des centres locaux d'information et de coordination gérontologique (CLIC) .

M. Gilbert Chabroux a déclaré qu'il avait suivi l'exposé de M. Hubert Falco et le fait que le secrétaire d'État inscrivait son action en privilégiant la prise en compte des aspects humains. D'une façon générale, et tout en prenant en compte les explications déjà présentées par d'autres intervenants devant la mission d'information, il s'est étonné de la prise de conscience tardive de la gravité de la crise sanitaire de cet été. Après avoir indiqué qu'il se refusait à entrer dans une démarche polémique, il a réfuté l'argumentation développée par M. Alain Gournac, tendant à imputer à la législation sur les 35 heures une part de responsabilité dans le bilan de la canicule. Après avoir déploré la mise en cause de l'attitude des familles, il a considéré que cette forme de culpabilisation n'était pas fondée et que l'ampleur de la crise de l'été dernier s'expliquait surtout par les dysfonctionnements intervenus au stade de l'alerte.

Affirmant également ne pas vouloir engager de polémique, M. Claude Domeizel s'est interrogé sur la possibilité de gagner du temps en amont de la crise, pour autant que la fiabilité des prévisions météorologiques le permette. Il a également demandé au secrétaire d'État à quel moment ses services ont été alertés par ceux des ministères chargés de la santé et de l'intérieur ou par ceux de Météo France.

M. Hubert Falco a rappelé la brutalité avec laquelle la crise était survenue et le caractère exceptionnel des températures nocturnes relevées entre les 10 et 15 août. Il a déclaré qu'il partageait avec M. Gilbert Chabroux la conviction qu'il convenait de ne pas culpabiliser les familles et que si des cas d'indifférence avaient bien été observés, ils ne constituaient pas un phénomène général.

Il a également observé que la crise de la canicule avait permis plus généralement de prendre conscience de la situation des personnes âgées à la fois dépendantes et malades. Il a déclaré, à ce titre, que la maladie d'Alzheimer, dont souffraient déjà aujourd'hui 730 000 personnes, constituait le « cancer des dix ans à venir » et que notre pays manquait cruellement de structures d'accueil pour y faire face.

M. Jacques Pelletier, président , a remercié M. Hubert Falco pour la précision de son exposé, ainsi que pour l'humanisme avec lequel il s'était exprimé devant la mission d'information. Il s'est félicité des dispositions d'ores et déjà prises, comme le plan « Vermeil », le plan « Blanc », pour améliorer, à l'avenir, les capacités de riposte aux crises sanitaires. Il a souhaité que le vieillissement général de la population soit pris en compte et que les personnes âgées fragiles puissent être plus précisément identifiées.

Mme Valérie Létard, rapporteur , a souligné que les personnes décédées dans les hôpitaux étaient pour la plupart arrivées tardivement aux urgences et dans un état physiologique qui ne permettait déjà plus de les soigner. Elle a jugé qu'une meilleure coordination de l'action gérontologique aurait permis de les recenser plus tôt, avant que la crise ne se déclenche.

Mme Françoise Henneron a relevé que ce type de difficulté concernait surtout les milieux urbains et qu'à l'inverse, dans les zones rurales, l'élan de solidarité spontanée de la population avait permis de remédier efficacement à l'isolement des personnes âgées.

M. Jacques Pelletier, président , a estimé enfin qu'il convenait, pour mieux anticiper les situations de crise, de renforcer les liens entre les services météorologiques et le système de santé de notre pays.

Audition de MM. Denis HÉMON et Éric JOUGLA,
directeurs de recherche à l'Institut national de la santé
et de la recherche médicale

(3 décembre 2003)

Présidence de M. Jacques PELLETIER, Président

La mission d'information a tout d'abord procédé à l'audition de MM. Denis Hémon et Éric Jougla, directeurs de recherche à l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM).

M. Jacques Pelletier, président , a rappelé que MM. Denis Hémon et Éric Jougla avaient remis, le 25 septembre dernier, un rapport d'étape au ministre de la santé sur l'estimation de la surmortalité liée à la canicule. Il a indiqué que la mission souhaitait connaître les conclusions de ce rapport, non pas dans une perspective de « chasse aux sorcières », mais afin de tirer les enseignements de la canicule de l'été dernier.

Après avoir précisé que M. Eric Jougla était directeur à l'INSERM du centre d'épidémiologie sur les causes médicales de décès et que lui-même y était directeur de l'unité de recherches épidémiologiques et statistiques sur l'environnement et la santé, M. Denis Hémon a indiqué que tous deux avaient été chargés le 20 août dernier, par le ministre de la santé, d'une mission d'expertise tendant à permettre une estimation de la surmortalité du mois d'août 2003 ainsi que de ses principales caractéristiques épidémiologiques. Il a ajouté que cette mission allait poursuivre ses travaux dans les années à venir afin de mieux appréhender les facteurs de la vague de chaleur et de formuler des propositions sur les systèmes d'alerte et d'information.

Il a rappelé qu'une littérature scientifique étrangère avait étudié les vagues de chaleur ayant frappé l'Espagne, la Grèce, les Etats-Unis, la Belgique et l'Allemagne. Il a noté que l'on constatait une hausse des décès liés à la chaleur, par hyperthermie ou déshydratation et, plus généralement, de la mortalité des personnes fragiles lors des vagues de chaleur. Il a observé que, tout comme ces dernières, la canicule du mois d'août 2003 avait été marquée par une augmentation brutale des températures suivie d'une croissance aussi brutale du nombre de décès.

M. Éric Jougla a indiqué que la méthode utilisée pour l'élaboration du rapport avait consisté à comparer les décès constatés en août 2003 par rapport à la moyenne des décès enregistrés pendant la même période, les années précédentes. Après avoir rappelé que les certificats de décès établis par les médecins étaient transmis par des voies différentes à l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et au centre d'épidémiologie sur les causes médicales de décès de l'INSERM, il a précisé que le système français d'information sur les décès était complexe et recherchait avant tout la qualité des données transmises. Il a ajouté que des instructions données aux préfets pour accélérer provisoirement la procédure de transmission des certificats de décès avaient permis à la mission d'expertise de croiser les données de l'INSEE, de l'INSERM et de l'InVS (Institut de veille sanitaire) et, ainsi, d'établir dès le 17 septembre un bilan précis de la surmortalité relevée en août 2003.

Il a noté que 56 000 décès avaient été constatés durant cette période contre 40.000 lors d'un mois d'août « ordinaire » et que la canicule avait donc provoqué une forte surmortalité de l'ordre de 15 000 décès.

Il a rappelé qu'une élévation rapide des températures jusqu'à 35°C avait été enregistrée du 1er au 4 août 2003 et que ce niveau élevé s'était maintenu jusqu'au 14 août. Il a ajouté que la durée et l'intensité de cette vague de chaleur étaient exceptionnelles, celles-ci n'ayant jamais été constatées en France depuis la création du service de la météorologie.

Soulignant que 300 décès en excès avaient été constatés pour la journée du 4 août, puis 1 200 et 2 200 décès pour les journées des 8 et 12 août, il a noté que la surmortalité constatée à partir de 45 ans était importante et croissante avec l'âge, avec un excès de 20 % chez les individus âgés de 45 à 54 ans, de 40 % chez les personnes âgées de 55 à 74 ans et de plus de 120 % chez les sujets âgés de 95 ans. Il a insisté sur l'importance de la surmortalité féminine et a indiqué que les causes de ce phénomène devraient être examinées au cours d'études ultérieures.

Après avoir noté que la vague de chaleur avait touché l'ensemble de l'Europe et du territoire national, il a précisé que la surmortalité liée à la chaleur avait été particulièrement importante dans certaines régions au climat plus continental, qui ont connu une hausse brutale des températures et une vague de chaleur de longue durée, à l'exemple des régions Ile-de-France et Centre, où la surmortalité a été respectivement de 130 % et de 100 %.

Il a indiqué que les régions côtières, où les masses d'eau importantes permettent de diminuer les effets de la chaleur, avaient connu une moindre mortalité, y compris dans le sud du pays, où les populations sont habituées aux températures élevées. Il a ajouté que deux régions, la Haute Normandie et la Picardie, avaient enregistré une vague de chaleur en deux phases, du 4 au 6 août et du 8 au 12 août, séparées par une régression partielle et temporaire des températures, et que la surmortalité présentait deux pics synchronisés avec l'évolution de ces températures. Il a précisé que le degré d'urbanisation semblait influer sur la surmortalité, comme en témoigne l'exemple de l'agglomération parisienne et de la région Ile-de-France.

M. Éric Jougla a ensuite rappelé que 42 % des décès constatés étaient survenus dans les hôpitaux contre 35 % à domicile, 19 % dans les maisons de retraite et 3 % en clinique privée, ajoutant que le nombre de décès en maison de retraite et à domicile avait presque doublé par rapport aux étés précédents et que cette première étude descriptive serait complétée par une analyse plus fine de l'origine des personnes décédées.

Concernant les causes médicales des décès, il a indiqué que la mission d'expertise, en raison des délais qui lui avaient été impartis, s'était concentrée sur la région Centre, particulièrement touchée par la surmortalité estivale. Il a constaté que la canicule avait fortement modifié la répartition habituelle des causes de décès, que les augmentations les plus importantes concernaient les décès directement attribuables à la chaleur (coup de chaleur, déshydratation, hyperthermie), les décès dus aux cancers et résultant de mort violente n'ayant pas augmenté pendant la période concernée.

Il a indiqué que la surmortalité de l'été 2003 avait été comparée aux vagues de chaleur ayant frappé la France en 1976 et 1983 à partir des données fournies par Météo France. Il a ainsi noté que la vague de chaleur de 1983 avait provoqué un excès de mortalité dans le sud du pays mais que celle de 1976 présentait des similitudes avec la canicule de l'été dernier dans la dispersion du phénomène sur le territoire national et la répartition des décès par lieu, par âge et par sexe. Il a rappelé en outre que la vague de chaleur de 1976 avait été à l'origine de 6 000 décès supplémentaires.

M. Éric Jougla a fait observer que la remise du rapport au ministre de la santé le 25 septembre dernier avait constitué la première étape du travail de la mission d'expertise avant que celle-ci procède à l'analyse de l'ensemble des certificats de décès constatés au mois d'août 2003 et confirme l'importance de la surmortalité féminine.

Il a précisé que l'examen attentif des décès qui seront constatés en France jusqu'à la fin de l'année est susceptible de révéler une baisse de la mortalité témoignant d'un éventuel « effet de moisson » tendant à accélérer la disparition de personnes fragiles, ou au contraire, une augmentation des décès en raison d'un effet retard de la canicule. Il a indiqué qu'une analyse croisée de la mortalité et des vagues de chaleur et de froid en France sur les trente-cinq dernières années serait également établie.

Il a souligné l'intérêt d'un dispositif de certification électronique des décès, d'ailleurs amorcé par le ministre de la santé pour améliorer l'alerte et la réactivité du système de santé en cas de crise, ajoutant que la rigueur des procédures actuelles, garante de la qualité de la certification, était en revanche source de lenteur et n'assurait pas une confidentialité parfaite des données.

M. Denis Hémon a estimé nécessaire de tirer les leçons de la canicule de l'été dernier pour améliorer les dispositifs d'alerte et préserver l'espérance de vie. Il a précisé que le constat d'une évolution simultanée des températures et de la mortalité devait permettre d'établir une politique de prévention simple lors des épisodes caniculaires. Il a rappelé à ce titre que la ville de Chicago avait été frappée par deux épisodes de vagues de chaleur en 1995 et que les conséquences sanitaires du second avaient été limitées par la mise en oeuvre rapide de mesures de précaution tendant, en particulier, à abriter les personnes fragiles dans des endroits rafraîchis, à les baigner et à les faire boire fréquemment.

Il a indiqué que la fiabilité à soixante-douze heures des prévisions climatiques de Météo France devait être utilisée pour mettre en place des plans de prévention efficaces contre les conséquences sanitaires des variations climatiques. Insistant sur la forte probabilité et sur la fréquence de vagues de chaleur semblables à celle du mois d'août 2003 dans les vingt prochaines années, il a souligné la nécessité d'améliorer la mise en commun des connaissances et la coordination entre scientifiques et autorités publiques en matière de recueil des informations relatives aux décès, de surveillance des températures et de veille sanitaire.

M. Jacques Pelletier, président , a constaté l'absence d'étude scientifique française sur la vague de chaleur de 1976 et a demandé des précisions sur les dispositifs mis en place à Chicago en 1995 entre les deux vagues de chaleur.

M. Éric Jougla a précisé que les travaux du Professeur San-Marco avaient porté sur l'analyse de la canicule de 1983 à Marseille et que le Professeur Jean-Pierre Besancenot de l'Université de Dijon avait élaboré en 2002 une synthèse remarquable des vagues de chaleur.

Concernant la canicule de 1995 à Chicago, M. Denis Hémon a indiqué qu'un recensement des personnes âgées et la diffusion par téléphone de conseils de prévention aux services d'aide à domicile, aux responsables des maisons de retraite et des établissements de soins avaient permis d'anticiper la deuxième vague de chaleur, ajoutant que ces mesures avaient été mises en place à la suite de critiques formulées sur la réponse apportée par les autorités à la première vague de chaleur. Il a ajouté que la fréquence de ces phénomènes climatiques violents aux Etats-Unis avait contribué à la prise de conscience de la population.

M. Jacques Pelletier, président , a fait observer que les premières auditions de la mission semblaient montrer un manque de coordination entre les différents acteurs. Il a précisé qu'en dépit des communiqués de presse des 1 er et 8 août de Météo France, permettant de déceler la gravité de la canicule, les services compétents avaient réagi tardivement. Il s'est interrogé sur la forme et le choix des destinataires de tels communiqués afin d'en permettre la plus grande diffusion.

M. Denis Hémon a noté que les spécialistes de Météo France semblaient être conscients de la nécessité du renforcement de leur collaboration avec les services du ministère de la santé et du ministère de l'intérieur, ainsi qu'avec l'Institut de veille sanitaire (InVS).

M. Hilaire Flandre, rapporteur , a estimé que le niveau élevé des températures nocturnes, empêchant la récupération des organismes, et les habituels congés du mois d'août avaient pu contribuer à l'aggravation des conséquences exceptionnelles de la crise. Insistant sur l'importance de la prévention, il s'est demandé si une version définitive du rapport serait bientôt disponible et a souhaité en connaître les recommandations.

Après avoir souligné que l'organisation actuelle de la transmission des certificats de décès pouvait nuire à l'efficacité de l'alerte, il s'est enquis de l'existence de données sur la mortalité de l'automne qui confirmeraient éventuellement la théorie de l'« effet de moisson » et du rôle de la pollution dans la surmortalité estivale.

M. Denis Hémon a indiqué que les informations du rapport d'étape du 25 septembre pouvaient être considérées comme fiables et qu'elles seraient peu modifiées par les travaux à venir. Après avoir rappelé que 1 300 à 1 400 décès étaient constatés chaque jour, il a confirmé le suivi de la mortalité par la mission d'expertise jusqu'à la fin de l'année 2003 afin de détecter d'éventuelles autres conséquences de la canicule et a indiqué que ses conclusions seraient remises au ministre de la santé au premier semestre 2004.

Il a précisé que le souci de rigueur dans l'analyse des certificats de décès permettait de surveiller les multiples causes de mortalité en France mais qu'il convenait d'améliorer les modalités de contrôle des décès pour réagir rapidement à une crise sanitaire.

Il a noté que la mission ferait également des recommandations plus précises en vue de renforcer la collaboration entre l'Institut de veille sanitaire, l'INSERM et Météo France, d'améliorer la veille à partir de l'activité des urgences médicales ainsi que la surveillance des variations climatiques. Il a ajouté que des études comparatives avec les vagues de chaleur passées allaient être menées.

M. Éric Jougla a également insisté sur la fiabilité des certificats de décès comme indicateurs des causes de mortalité. Il a indiqué que la France était en retard pour la prévention des « morts évitables », liées par exemple à l'alcool ou aux accidents de la route, mais qu'en revanche, l'espérance de vie des personnes âgées de plus de 65 ans était l'une des plus élevées du monde.

Tout en rappelant que la certification électronique des décès imposerait d'importants efforts d'équipement aux médecins, il a souligné l'intérêt de la mise en place progressive d'un tel dispositif, en 2005 pour le système hospitalier et en 2009 pour l'ensemble du corps médical, afin d'améliorer l'efficacité de l'alerte par une accélération des échanges d'informations entre praticiens et services spécialisés. Il a ajouté qu'il aurait souhaité que la future loi sur la santé publique fasse explicitement mention à cette réforme.

Constatant que certains décès, particulièrement de personnes âgées, avaient de multiples causes, M. Éric Jougla a indiqué que l'INSERM intervenait auprès des médecins pour qu'ils mentionnent l'ensemble de ces causes sur les certificats de décès.

M. Serge Lepeltier, rapporteur , a constaté la complexité et la lenteur du dispositif actuel d'information sur les décès et s'est demandé s'il ne pouvait pas être complété par un système statistique simple permettant de détecter rapidement des anomalies en termes de mortalité. Il a constaté que le quotidien « La Nouvelle République » avait, dès le 7 août, annoncé huit décès liés à la canicule, insistant sur l'intérêt d'une remontée instantanée des données locales pour favoriser une prise de conscience et une alerte rapides. Il a également demandé des précisions sur la répartition de la surmortalité entre monde urbain et milieu rural.

M. Denis Hémon a indiqué qu'un délai minimum était nécessaire pour s'assurer de la pertinence des données transmises et que l'Institut de veille sanitaire recevait désormais des renseignements quotidiens sur l'activité des urgences hospitalières, des services d'aide médicale d'urgence (Samu) et des sapeurs-pompiers.

M. Jacques Pelletier, président , a souligné la nécessité d'une transmission des données des services de pompes funèbres aux organismes en charge de la veille et de l'alerte.

M. Éric Jougla a constaté l'absence de différence notable entre villes et zones rurales quant à la répartition des décès en excès liés à la canicule, tout en insistant sur la situation particulière de la région Ile-de-France, qui a enregistré une surmortalité exceptionnelle.

M. Denis Hémon a indiqué que le rafraîchissement des personnes fragiles dans des locaux climatisés pendant quelques heures pouvait limiter considérablement l'impact sanitaire d'une vague de chaleur. Il a ajouté que l'étude des vagues de chaleur survenues à Athènes avait permis de souligner le rôle de facteur aggravant de la pollution et que l'impact spécifique de cette dernière lors de l'été 2003 serait examiné.

Mme Gisèle Gautier s'est interrogée sur l'importance des décès à domicile en août dernier et sur la réponse apportée par les médecins de ville. Elle a constaté la brutalité et la rapidité de la surmortalité liée à la canicule. Après avoir souligné l'urgence de la mise en place de plans de prévention contre les conséquences sanitaires des vagues de chaleur et des phénomènes climatiques violents, elle a insisté sur la nécessité d'une information en ce sens des personnels en charge des personnes fragiles.

M. Éric Jougla a indiqué que la forte surmortalité constatée à domicile concernait en partie des personnes décédées avant toute intervention médicale, ce qui pose le problème de la détection et du repérage préventif des personnes à risques.

M. Denis Hémon a souligné la nécessité d'avoir à la fois des systèmes d'alerte rapide à partir des données fournies par Météo France et des dispositifs d'alerte permanente, précisant les bonnes pratiques aux personnels en charge des individus fragiles.

M. Jacques Pelletier, président , a constaté à cet égard que les circulaires de juillet 2002 et de mai 2003 diffusées par M. Hubert Falco, secrétaire d'Etat aux personnes âgées, rappelant quelques conseils élémentaires de prudence, n'avaient pas été prises au sérieux par les médias et certains gériatres pourtant éminents. Il a insisté sur la nécessité de recenser les personnes fragiles au niveau local pour améliorer la prévention des risques.

Audition de M. Jean JOUZEL,
directeur de recherches au laboratoire de sciences du climat
et de l'environnement à l'Institut Pierre-Simon Laplace

(3 décembre 2003)

La mission a enfin procédé à l'audition de M. Jean Jouzel, directeur de recherches au laboratoire de sciences du climat et de l'environnement à l'institut Pierre-Simon Laplace (CEA - CNRS) .

M. Jean Jouzel a d'abord précisé qu'il intervenait également au titre de membre du bureau du Groupe intergouvernemental d'experts sur l'évolution des climats (GIEC), organisme émanant de l'ONU et qui a publié trois rapports depuis sa création, en 1988.

Il a ensuite fait état des certitudes scientifiques ayant trait au réchauffement climatique, considérant désormais comme avéré le fait que l'homme contribuait à modifier la composition de l'atmosphère (notamment en dioxyde de carbone, en oxyde d'azote et en méthane). Il a, par ailleurs, souligné l'incontestable élévation de la température moyenne depuis le début du siècle dernier, précisant que ce réchauffement était de l'ordre de 0,5 degré sur l'ensemble de la planète et d'un degré sur le territoire national, qu'il était moins important sur les océans que sur les continents, et plus marqué la nuit que le jour.

Il a indiqué que la communauté scientifique avait évolué concernant l'influence de l'action de l'homme sur l'augmentation de la teneur de l'atmosphère en gaz à effet de serre et sur l'élévation de la température moyenne, rappelant que les trois rapports du GIEC avaient eu des approches différentes à cet égard. Si le premier rapport, de 1990, ne s'est pas prononcé sur ce point, en rappelant la variabilité naturelle du climat, le deuxième, publié en 1995, a reconnu que l'activité humaine avait une influence perceptible sur le climat, tandis que le troisième, datant de 2000, a jugé ce lien très probable.

Il a indiqué que la convention climat de l'ONU, signée en 1992, visait à stabiliser l'effet de serre à un niveau permettant d'éviter un réchauffement trop rapide, tout en assurant l'alimentation des populations et en prenant en compte le développement durable. Il a précisé que le volume de gaz carbonique, estimé aujourd'hui à 7 milliards de tonnes équivalent carbone, s'élèverait à 20 milliards d'euros à la fin du siècle si rien n'était fait d'ici là, notant que ce volume se répartissait pour moitié entre l'atmosphère d'une part, les océans et la végétation d'autre part.

Il a souligné les incertitudes concernant l'intensité du réchauffement à venir, celui-ci étant susceptible de varier de 1,5 à 6 degrés en 2100, soit une augmentation jusqu'à cinq fois supérieure à celle enregistrée depuis le début du XX e siècle, ce qu'il a expliqué tant par le manque de précision des modèles scientifiques que par les difficultés de prévoir le volume des rejets futurs de gaz à effet de serre.

Il a estimé qu'une augmentation intermédiaire, de 3 degrés en 2100, serait significative (étant rappelé que le passage de la période glaciaire à la période interglaciaire, il y a 20 000 ans, a été suscité par une augmentation de la température de 6 degrés), affecterait inégalement les continents et les rivages des océans et serait lourde de conséquences (des étés tel que celui de 2003 devenant la norme au cours de la seconde moitié du XXI e siècle).

Il a noté que la stabilisation des rejets de gaz à effet de serre s'accompagnerait cependant, à la fin du siècle, d'une légère augmentation de la température et d'une élévation du niveau des mers de l'ordre de 50 centimètres, en raison de la dilatation des océans plutôt que de la fonte des glaciers alpins.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Serge Lepeltier, rapporteur , s'est interrogé successivement sur la réalité du lien entre réchauffement du climat et effet de serre, sur les conséquences climatiques de l'évolution prévisible des courants marins comme le Gulf Stream, sur le nombre de pics de chaleur du type de cet été susceptibles de se produire au cours du XXI e siècle et sur la façon dont les médias relaient l'information sur le changement climatique.

M. Jean Jouzel a apporté sur ces faits, les éléments de réponse suivants :

- le réchauffement climatique apparaît inéluctable ;

- les scientifiques considèrent qu'une modification du Gulf Stream au cours de ce siècle est improbable : si ce courant devait être perturbé au siècle suivant, cela ralentirait sans doute le réchauffement du continent européen mais ne modifierait pas la tendance au réchauffement de la planète ;

- des pics de chaleur du type de ceux de l'été 2003 sont susceptibles de se reproduire une trentaine de fois au cours de ce siècle ;

- les scientifiques et les responsables politiques, qui entretiennent désormais des relations plus étroites, doivent veiller à ne pas communiquer aux médias des informations excessivement pessimistes et à ne pas se prononcer avec trop d'assurance sur des sujets qui sont encore controversés.

Répondant à M. Hilaire Flandre, rapporteur , qui l'interrogeait sur les implications du protocole de Kyoto, M. Jean Jouzel a rappelé que ce protocole comportait des engagements de réduction des gaz à effet de serre sur la période 2008-2012 pour les seuls pays développés. Il a estimé qu'il ne constituait qu'une étape et qu'il devrait être ratifié par un nombre suffisant d'Etats pour entrer en vigueur et entraîner une véritable prise de conscience. Déplorant que les Etats-Unis aient refusé de le ratifier, il a observé que son entrée en vigueur était subordonnée à sa ratification par la Russie, qu'il a toutefois estimée improbable. Constatant la constitution d'un front commun entre les Etats-Unis et les pays en développement pour la gestion de l'« après Kyoto », il a exprimé la crainte que la réunion prochaine à Milan d'une conférence chargée d'examiner l'application de la convention climat de l'ONU soit essentiellement technique et méthodologique et n'apporte pas d'avancées politiques.

M. Hilaire Flandre, rapporteur , s'est interrogé sur l'augmentation de l'effet de serre qui résulterait d'une plus grande utilisation de la climatisation en période de canicule et sur les effets de la reforestation.

M. Jean Jouzel a indiqué que les climatiseurs provoquaient effectivement une augmentation des rejets de gaz à effet de serre, ajoutant, sur un plan général, qu'il conviendrait de privilégier des énergies ne provoquant pas de tels rejets, d'économiser l'énergie utilisée et de « piéger » le gaz carbonique avant sa diffusion dans l'écosystème.

Il a, par ailleurs, noté que les programmes de reforestation ne faisaient que décaler le problème pour une période de 30 à 50 ans, et qu'il fallait s'interroger sur l'utilisation des forêts devenues adultes.

En réponse à M. Jacques Pelletier, président , qui l'interrogeait sur la pertinence de l'argument selon lequel le réchauffement climatique proviendrait essentiellement d'une variabilité naturelle du climat, M. Jean Jouzel a reconnu qu'une telle variabilité existait mais s'ajoutait à une variabilité d'origine humaine beaucoup plus importante. Relativisant la réalité des mécanismes de compensation, il a également rejeté l'argument, défendu par certains scientifiques, selon lequel le protocole de Kyoto ne servirait à rien, en soulignant que si ce protocole n'aurait effectivement pas d'effets sur l'évolution climatique des 30 prochaines années, sa mise en oeuvre aurait en revanche des conséquences bénéfiques pour la période suivante.

Après avoir fait observer que la moitié environ de la dégradation atmosphérique dépendrait de l'action humaine, Mme Gisèle Gautier a évoqué les effets de la croissance démographique et de l'augmentation de l'espérance de vie, celles-ci induisant des besoins en énergie supplémentaires, notamment dans les pays en développement qui, telle la Chine, vont adopter des modes de vie comparables à ceux des pays occidentaux. Elle a également regretté le manque d'information et de sensibilisation du public sur les avantages des énergies ne produisant pas de gaz carbonique, et notamment l'énergie d'origine nucléaire.

M. Jean Jouzel a reconnu que si l'énergie nucléaire ne produisait pas de gaz à effet de serre, elle suscitait en revanche des oppositions dans l'opinion publique. Observant qu'une partie croissante des élites chinoises prenait désormais conscience des problèmes liés au réchauffement de la planète, il a souligné l'importance de la problématique nord/sud dans la gestion des changements climatiques, tout en considérant que les pays en développement, dont l'économie est fragile, devraient bénéficier de l'aide des pays développés.

Répondant enfin à M. Hilaire Flandre , qui demandait des précisions sur l'élévation du niveau des mers, M. Jean Jouzel a souligné que cette élévation avait été de l'ordre de 15 centimètres au cours du siècle passé et qu'elle devrait être de 50 centimètres à la fin du XXI e siècle et concerner 200 millions d'habitants de la planète. Observant que ce phénomène était irréversible une fois intervenu, du fait de la dilation des océans, il a souligné les incertitudes concernant les conséquences de la fonte des grands glaciers de l'Antarctique.

Audition de M. Lucien ABENHAÏM,
ancien directeur général de la santé

(10 décembre 2003)

Présidence de M. Jacques PELLETIER, Président

La mission a d'abord procédé à l'audition de M. Lucien Abenhaïm, ancien directeur général de la santé .

M. Jacques Pelletier, président , a indiqué en préambule que cette audition était importante pour la mission d'information, dont l'objectif n'était pas de conduire « une chasse aux sorcières », mais de comprendre les réactions de la société et des institutions face à la canicule pour améliorer les dispositifs existants, au cas où une telle situation se reproduirait. Il a ajouté que les auditions et les déplacements déjà organisés avaient mis à jour les difficultés des acteurs concernés à prévoir les effets de la vague de chaleur de l'été dernier.

Après avoir rappelé qu'il avait démissionné de son poste de directeur général de la santé le 18 août dernier, M. Lucien Abenhaïm a précisé qu'il avait tenté d'analyser la gestion des conséquences sanitaires de la canicule dans un ouvrage récent afin d'expliquer son rôle pendant la crise et de contribuer au débat actuel sur la politique de santé publique. Notant que la littérature scientifique avait étudié de manière approfondie les vagues de chaleur d'Athènes et de Chicago, il a souligné que la canicule d'août 2003 constituait un phénomène climatique exceptionnel et sans précédent, tant par sa durée que par son intensité.

Il a déploré l'utilisation abusive du terme de canicule dans la presse dès le mois de juin pour évoquer l'élévation des températures et a qualifié la vague de chaleur de l'été dernier de canicule épidémique. Après avoir rappelé que le nombre de morts liés à la vague de chaleur de 1976 n'avait été évoqué qu'avec les travaux de l'institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) publiés le 25 septembre dernier, il a constaté que tous les acteurs concernés avaient été surpris par l'ampleur de la canicule du mois d'août 2003.

Notant qu'aucun élément d'alerte n'avait été adressé à la direction générale de la santé (DGS) lors de la première semaine d'août, et que l'ingénieur météorologiste qui avait affirmé le contraire devant la commission d'enquête de l'Assemblée nationale avait rectifié ultérieurement ses propos, il a indiqué que le cabinet du ministre de la santé, Météo France et la direction générale de la santé avaient tardé à prendre la mesure et à comprendre un phénomène caniculaire inédit du 6 au 8 août.

Il a ajouté que les contacts pris par la DGS le 8 août avec les responsables du service d'aide médicale d'urgence (Samu) de Paris, de l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP) et de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) n'avaient pas permis de détecter un nombre de décès en excès. Il a indiqué que les divers acteurs avaient d'abord cru faire face à l'augmentation d'une mortalité traditionnelle des personnes âgées en période estivale et que la prise en compte de l'encombrement des urgences médicales avait masqué la gravité de la catastrophe. Il a fait observer que l'Institut de veille sanitaire (InVS) n'avait donné aucune information permettant de déceler une situation anormale du 8 au 13 août, ajoutant que la prise de conscience de la catastrophe avait eu lieu le 13 août au vu des statistiques partielles des Pompes funèbres générales (PFG) sur les décès des premiers jours d'août, qui dépassaient largement les estimations. Il a rappelé qu'il avait annoncé à la télévision le jour même un nombre de 3 000 décès en excès liés à la canicule.

Il a ensuite insisté sur le caractère exceptionnel de la corrélation entre l'évolution de la température et celle de la surmortalité, constatée en particulier en Ile-de-France et en Picardie. Après avoir souligné que la stabilité de la température corporelle autour de 37°C était vitale et qu'une faible variation de cette température était suffisante pour mettre la vie en danger, M. Lucien Abenhaïm a précisé que la durée de la vague de chaleur, et particulièrement la persistance de températures nocturnes de l'ordre de 25°C pendant quelques jours, avaient empêché la récupération des organismes.

Il a noté que la durée et l'intensité de la canicule en France, exceptionnelles au regard de celles constatées dans le reste de l'Europe, avaient constitué le principal facteur de décès. Il a souligné l'efficacité de la climatisation des locaux pour limiter les conséquences sanitaires de la chaleur, ajoutant que le risque de mortalité était cinquante fois moindre dans les maisons de retraite ou les hôpitaux équipés que dans les établissements dépourvus de tout système de climatisation.

Rappelant que la mission d'information s'était rendue au siège de Météo France à Toulouse, et que les communiqués de presse de cette institution en date des 1 er et 7 août semblaient avoir été peu pris en compte par les services compétents, M. Jacques Pelletier, président , s'est interrogé sur la forme et le choix des destinataires de ces documents afin d'en permettre la diffusion à l'ensemble des acteurs concernés et de faciliter l'alerte.

Tout en rejoignant les propos du président, M. Lucien Abenhaïm a constaté l'insuffisance, en termes d'alerte, du bulletin de Météo France du 7 août et du communiqué de la DGS diffusé le lendemain à la presse.

Rappelant cependant l'existence d'une réflexion préalable sur les risques sanitaires liés aux phénomènes climatiques, avec les travaux de la commission santé biométéorologie du conseil supérieur de la météorologie qui avait organisé un colloque en mars 2002 au cours duquel M. Jean-Pierre Besancenot avait présenté les caractéristiques de la surmortalité liée aux précédentes vagues de chaleur, il a souligné qu'aucun expert n'avait contacté la DGS lors de la première semaine d'août pour signaler l'imminence d'une canicule exceptionnelle. Il a également observé que la consultation d'une centaine de scientifiques en 2002 et 2003 afin de dégager les cent objectifs prioritaires de la politique de santé publique, destinés à devenir la base de plans de prévention et d'intervention, n'avait pas retenu la prévention des risques liés à une canicule.

Il a rappelé que, selon l'étude de l'INSERM du 25 septembre dernier, 400 décès en excès liés à la canicule avaient été constatés pour la journée du 4 août et que 80 % des décès supplémentaires constatés à Paris avaient eu lieu à partir du 11 août. Comparant la canicule de l'été 2003 à une tornade, M. Lucien Abenhaïm a insisté sur l'impossibilité de prévoir une telle catastrophe. Ayant rappelé que les études comparatives sur les vagues de chaleur devaient prendre en considération les températures diurnes et nocturnes ainsi que la différence de celles-ci avec la moyenne constatée les années précédentes sur un lieu donné, il a indiqué que l'Italie du nord avait connu la même hausse brutale des températures que la région lyonnaise et une augmentation similaire de la mortalité de 108 %.

M. Lucien Abenhaïm a précisé que le communiqué de presse de la DGS du 8 août rappelant les bonnes pratiques en faveur des personnes âgées, avait été diffusé aux directions départementales de l'action sanitaire et sociale (DDASS), dont la mobilisation rapide avait permis de limiter les conséquences sanitaires de la canicule. Il a souligné que ces mesures d'alerte utiles n'étaient pas suffisantes pour lutter avec efficacité contre la surmortalité liée à cette canicule, ajoutant que les températures élevées avaient contribué à une augmentation importante des décès à l'hôpital et dans les maisons de retraite et que la climatisation des locaux devait être développée.

M. Jacques Pelletier, président , s'est interrogé sur la possibilité technique d'installer la climatisation dans l'ensemble des locaux des hôpitaux et des maisons de retraite dans les cinq années à venir, précisant que l'existence d'une pièce climatisée spécifique dans chaque établissement pourrait permettre de rafraîchir les personnes fragiles.

Tout en rejoignant ces propos, M. Lucien Abenhaïm a fait observer que les températures élevées et la durée de la canicule de l'été dernier avaient provoqué une surmortalité de 15 000 décès, mais que six millions de personnes pouvaient être considérées comme dépendantes. Il a précisé qu'un million d'individus, âgés de plus de 80 ans ou souffrant de cancers, de maladies cardiaques et respiratoires, pouvaient être qualifiés de très fragiles et qu'il convenait de les identifier rapidement pour les protéger en cas de crise, ajoutant que le développement de la climatisation pouvait être favorisé par son coût peu élevé et par d'éventuelles incitations fiscales.

Mme Françoise Henneron a noté que les nouveaux nés et les enfants en bas âge étaient également vulnérables lors d'une vague de chaleur et que la climatisation n'était pas autorisée dans certains services hospitaliers. Elle a constaté que dans son département, la vague de froid actuelle avait incité les services préfectoraux à multiplier les alertes, risquant de provoquer un sentiment d'inquiétude dans la population.

M. Lucien Abenhaïm a précisé que le rapport d'étape de l'INSERM n'avait pas constaté une surmortalité liée à la canicule parmi les nourrissons, ajoutant que leurs mères avaient parfaitement suivi les conseils élémentaires de prudence. Après avoir noté que la crainte de la légionellose avait pu entraver le développement de la climatisation, il a précisé que le risque de diffusion des légionelles était sérieusement pris en compte, mais qu'il était limité et concernait surtout les systèmes de climatisation collectifs des tours aéroréfrigérantes de conception ancienne.

Constatant que l'alerte sanitaire permanente tendait à devenir la règle, il a souligné que les acteurs de l'urgence n'avaient pu saisir immédiatement la gravité de la catastrophe lors de la première semaine d'août, rappelant que le nombre d'interventions du Samu de Seine-Saint-Denis du 8 août était équivalent à ceux des 8 et 24 juin ou du 15 juillet. A titre d'anecdote, il a précisé que le Samu de Paris avait indiqué à la DGS qu'il maîtrisait la situation le 8 août au matin et que le docteur Carli, son principal responsable, n'avait pris conscience de l'importance de l'épidémie que le soir même. Il a ajouté que la France manquait des moyens nécessaires pour élaborer une politique de prévention des risques efficace.

Après avoir insisté sur la nécessité de tirer pour l'avenir les leçons de la canicule estivale, Mme Gisèle Gautier a constaté que les premières auditions de la mission d'information semblaient révéler un « cloisonnement » excessif des administrations sanitaires. Rejoignant les propos de l'intervenant sur la protection offerte par la climatisation, elle a noté que l'installation d'équipements idoines pouvait se heurter, notamment en région parisienne, aux règles d'urbanisme en vigueur et a souligné l'urgence de la mise en place d'un système de veille et d'alerte sanitaires efficace.

M. Jacques Pelletier, président , a fait observer que la coordination des services compétents pour faire face à la canicule semblait avoir été tardive.

Soulignant le bilan positif de l'action des acteurs concernés au cours de l'été, M. Lucien Abenhaïm a indiqué que les relations entre la DGS et l'Institut de veille sanitaire avaient été permanentes, matérialisées par des réunions fréquentes et des messages électroniques ou avaient suscité le lancement d'études. Il a noté que la collaboration avec la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins (DHOS) avait pâti d'une erreur commune d'appréciation sur la gravité de la situation, et qu'il y avait eu des carences dans la coordination interministérielle au début de la crise. Il a insisté, à cet égard, sur les difficultés rencontrées par la DGS pour obtenir les statistiques relatives aux interventions quotidiennes de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris.

Il a rappelé que les services d'urgences hospitalières avaient été les premiers à détecter l'ampleur de la surmortalité, mais que ces difficultés, signalées par un appel téléphonique du docteur Patrick Pelloux à la DHOS en date du 7 août avaient d'abord été considérées comme des problèmes structurels d'organisation des soins en période de fermeture de lits. Il a rappelé que la DGS n'avait pas été informée de ces contacts ni de la mise en place d'un plan « chaleurs extrêmes » par l'AP-HP.

M. Alain Gournac a déploré la multiplication des messages d'alerte depuis la canicule et a remarqué qu'il ne semblait pas y avoir de liens dans son département entre l'importance des personnels présents dans les établissements spécialisés et le nombre de morts constatés. Indiquant que des conseils élémentaires de prévention des risques liés à la chaleur avaient été diffusés dans sa commune, à sa seule initiative, il a déploré l'absence de communication par les autorités sanitaires sur les bonnes pratiques et la limitation de certaines prescriptions médicales incompatibles avec la chaleur.

Notant que les propos tenus par l'ancien directeur général de la santé semblaient révéler une grande fragilité de la société française, M. Serge Lepeltier , rapporteur , s'est interrogé sur le bien-fondé des accusations portées contre les médecins libéraux et sur la coordination entre la médecine de ville et la médecine hospitalière pour répondre à la crise. Rappelant que son quotidien régional avait, dès le 7 août, annoncé huit décès liés à la canicule, il a estimé que l'erreur d'appréciation des administrations sanitaires, évoquée par le Professeur Abenhaïm, s'était accompagnée d'erreurs de communication auprès de la population. Il a souligné qu'une analyse attentive des données constatées au plan local aurait permis de comprendre plus rapidement l'ampleur de la catastrophe et que ces difficultés trahissaient probablement certains travers de la culture administrative française.

M. Lucien Abenhaïm a constaté en effet que la prise de médicaments psychotropes et hypertenseurs constituait un facteur de risque important en cas de chaleur. Il a noté que les médecins libéraux s'étaient mobilisés pour faire face aux conséquences sanitaires de la canicule, mais que de nombreuses personnes étaient mortes sans appeler au secours. Il a déploré l'absence de données fiables venant confirmer éventuellement le rôle de la consommation de médicaments dans la surmortalité ainsi que la mise en cause trop rapide des médecins libéraux.

Rappelant, à titre d'exemple, que l'examen des causes de suicide et l'élaboration de réponses pratiques adaptées avait permis de diminuer sensiblement le nombre de suicides au Royaume-Uni, il a insisté sur la nécessité de connaître avec précision les circonstances du décès des victimes de la canicule afin d'élaborer une politique de prévention pragmatique et efficace, estimant sur un plan général que la société française était vulnérable face aux nouveaux risques sanitaires. Évoquant les multiples informations recueillies par le docteur Yves Coquin pour la DGS auprès des acteurs concernés lors de la vague de chaleur, il a constaté que la veille sanitaire n'avait pas été satisfaisante.

Après avoir rappelé que l'Institut de veille sanitaire avait été créé en 1998 alors que le Center for Disease Control and Prevention (CDC) d'Atlanta était en place depuis 1951 et que l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE) était dotée de 25 personnes contre plus de 2 000 pour son équivalent américain, il a souligné l'urgence d'un renforcement de la politique de sécurité sanitaire et des moyens qui y sont consacrés.

En réponse à M. Jacques Pelletier, président , qui l'interrogeait sur les propos tenus par M. Patrick Pelloux devant la commission d'enquête de l'Assemblée nationale, M. Lucien Abenhaïm a indiqué que ce dernier n'avait jamais appelé la DGS pendant la crise, que ses appels quotidiens à la DHOS à partir du 28 juillet ne signalaient que des difficultés structurelles d'organisation des soins et que certaines des déclarations du médecin urgentiste constituaient des « contrevérités ».

Audition de M. Jean-Jacques TRÉGOAT,
directeur général de l'action sociale

(10 décembre 2003)

La mission a ensuite procédé à l'audition de M. Jean-Jacques Trégoat, directeur général de l'action sociale .

Avant de l'inviter à exposer comment la direction générale de l'action sociale (DGAS) avait fait face à la canicule, M. Jacques Pelletier, président , a rappelé que M. Jean-Jacques Trégoat n'avait pris ses fonctions qu'au début du mois de juillet et qu'il était resté à son poste pendant toute la durée de la crise.

M. Jean-Jacques Trégoat a tout d'abord déclaré qu'il avait été profondément affecté par les conséquences dramatiques de la crise sanitaire de cet été. Après avoir confirmé qu'il n'avait pris ses fonctions que le 10 juillet 2003, il a souligné que, jusqu'au dimanche 10 août, aucune information n'avait laissé supposer que notre pays traversait une crise sanitaire de grande ampleur. Il a précisé que la première information reçue par ses services avait été un message transmis dans l'après midi du 10 août, par une maison de retraite de Suresnes, suite à plusieurs décès intervenus parmi les résidants, et faisant état d'un manque de place en chambre funéraire. Il a indiqué que la permanence de sa direction, qui avait été également contactée le même jour par un journaliste du « Parisien » signalant un afflux de personnes âgées dans les services d'urgence des hôpitaux franciliens, avait alors immédiatement pris contact avec le cabinet du secrétaire d'État aux personnes âgées.

Soulignant que, dès le lundi 11 août, une réunion de travail s'était tenue avec le cabinet, il a précisé qu'une première circulaire avait été adressée le jour même aux services déconcentrés, tandis qu'un communiqué de presse était publié le lendemain, suivi d'une nouvelle circulaire adressée aux directions départementales des affaires sanitaires sociales (DDASS) le 14 août. Il a également insisté sur les recommandations visant à prévenir la déshydratation et l'isolement des personnes âgées, qui avaient été diffusées avant la crise, avec les circulaires des 12 juillet 2002 et 27 mai 2003, tout en notant que les conseils pratiques et de bon sens qu'elles contenaient avaient trop souvent été jugés inutiles dans les établissements d'hébergement.

M. Jean-Jacques Trégoat a estimé que, dès que la nature de la crise sanitaire a été perçue, les DDASS ont fait preuve d'une grande réactivité, tandis que les centres locaux d'information et de coordination (CLIC) apparaissaient comme des structures particulièrement utiles. Il a précisé qu'une première étude réalisée auprès des foyers logement et des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EPHAD) avait mis en évidence une forte surmortalité, alors évaluée à 43 %, accompagnée de grandes disparités entre les régions et même à l'intérieur de celles-ci. Rappelant que la réunion du 19 août 2003 avait rassemblé, outre les représentants du cabinet du secrétaire d'État et de la DGAS, un nombre important de professionnels des établissements d'hébergement et de l'aide à domicile, il a souligné que les participants s'étaient accordés sur deux points : une forte mobilisation de chacun des acteurs, mais une mauvaise perception de l'évolution du nombre des décès en temps réel.

Il a noté que les mesures destinées à favoriser le retour, à leur domicile ou dans les EPHAD, des personnes hospitalisées en raison de la canicule avaient été prises très rapidement, en liaison avec la direction de l'hospitalisation et de l'offre de soins (DHOS) et qu'une enveloppe financière de 40 millions d'euros, dont 13 millions consacrés aux services d'aide à domicile et 27 millions aux EPHAD, avait été débloquée à cet effet.

M. Jean-Jacques Trégoat a ensuite rappelé qu'après la réunion du 28 août 2003 avec le Premier ministre, les ministères de la santé, des affaires sociales et de l'intérieur avaient constitué, le 2 septembre, six groupes de travail thématiques qui ont rendu leurs conclusions dès le 25 septembre. Il a observé que ce travail préparatoire avait largement inspiré les dispositions du plan « vieillissement et dépendance », présenté le 6 novembre par M. Jean-Pierre Raffarin.

Évoquant les conséquences qui doivent être tirées de la crise de la canicule, il a insisté, d'une part, sur la nécessité, pour la DGS, la DHOS et la DGAS de travailler en commun et, d'autre part, sur la nécessaire amélioration de la circulation et de la « remontée » des informations. Il a précisé que les trois directions avaient, d'ores et déjà, entrepris de renforcer les liens personnels et administratifs existants.

Il a déclaré qu'il avait demandé à se voir transmis directement un maximum de données et qu'il veillait lui-même à communiquer à ses collègues de la DGS ou de la DHOS les informations se situant à la marge de son propre champ de compétences. S'agissant de la problématique de la gestion et du traitement des informations, il a souligné que les services des DDASS étaient désormais particulièrement sensibilisés à l'impératif de faciliter et d'accélérer la remontée des informations. Il a estimé, toutefois, que ce problème était général et concernait tout autant les collectivités locales que les administrations centrales. Au-delà de l'enchevêtrement des compétences des différents acteurs, il a également mis l'accent sur le grand nombre des services de soins infirmiers à domicile (1 700) et des maisons de retraite (plus de 10 000), ainsi que sur la diversité des statuts juridiques de ces dernières. Il a jugé que ces caractéristiques étaient de nature à ralentir la circulation de l'information, mais que les moyens modernes de télécommunications devraient permettre d'améliorer la situation. S'agissant du recensement des personnes fragiles, il a souligné que les impératifs de la veille sanitaire devaient également prendre en compte le nécessaire respect de la liberté individuelle de ces personnes.

M. Jean-Jacques Trégoat a également fait observer qu'il n'avait reçu, pendant la crise de la canicule, aucune information émanant des DDASS, des maisons de retraite ou des structures d'aide à domicile, ces services n'ayant pas eu, sur le moment, le sentiment de traverser une crise sanitaire majeure.

Après avoir noté que M. Jean-Jacques Trégoat avait été, sans doute, l'un des rares responsables à ne pas être en congé lors de la crise de la canicule, M. Jacques Pelletier, président , s'est félicité des initiatives déjà prises pour renforcer la coordination entre les différentes administrations concernées. Revenant sur le faible impact des communiqués de presse du mois d'août, il s'est interrogé sur les méthodes à employer pour faire en sorte que ces informations soient largement reprises par la presse et portées à la connaissance du grand public.

M. Jean-Jacques Trégoat a reconnu que la démarche qui prévalait jusqu'alors, consistant à envoyer un communiqué à l'Agence France Presse, apparaissait insuffisante. Il a estimé qu'il convenait d'aller à la rencontre des médias et d'organiser notamment de véritables points de presse, tout en renforçant les liens avec Météo France, au-delà du seul dispositif du plan « grand froid ».

M. Jacques Pelletier, président , a demandé des précisions sur les obstacles juridiques susceptibles de s'opposer à un recensement de l'ensemble des personnes fragiles, qui peuvent, à l'avenir, être victimes d'une crise du type de celle de la canicule.

M. Jean-Jacques Trégoat a considéré qu'il s'agissait d'un problème difficile et que la rédaction du projet de loi relatif au dispositif de solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes dépendantes, actuellement en cours d'élaboration, devra tenir compte des travaux de la commission nationale informatique et libertés (CNIL). S'agissant des relais devant permettre d'identifier et d'atteindre les personnes âgées, il a cité les caisses d'allocations familiales, les centres communaux d'action sociale et les caisses primaires d'assurance maladie.

Mme Évelyne Didier a observé que l'organisation du système sanitaire et social français était très hiérarchisée et s'est demandée si les échelons intermédiaires faisaient « remonter » toutes les mauvaises nouvelles jusqu'au sommet de la pyramide administrative. Observant que les différents intervenants de la crise de la canicule avaient tous souligné les limites de leur champ de compétences, elle s'est demandée si les problèmes se situant aux frontières des zones d'intervention des uns et des autres pouvaient être traités efficacement. Elle a considéré qu'il convenait d'éviter de se trouver en situation d'être submergé par des informations écrites, alors même que les messages transmis verbalement aux personnes fragiles constituent le mode d'action le plus facilement utilisable et le plus efficace.

M. Alain Gournac a insisté sur la nécessité de ne pas limiter la réflexion engagée aux seules personnes âgées, mais de prendre en compte l'ensemble des personnes fragiles et, notamment, les handicapés. Il a jugé que la priorité devait être accordée aux conseils pratiques, sans pour autant s'exposer au risque de « surmédiatisation ». S'agissant du débat entre le besoin de recenser les personnes fragiles et le respect des libertés individuelles, il a considéré que l'impératif de sauver les personnes en danger devait primer.

Mme Françoise Henneron a déclaré partager cette opinion. Elle a, par ailleurs, précisé qu'il convenait, notamment en milieu rural, d'utiliser les centres communaux d'action sociale, ainsi que les bulletins municipaux, comme autant de relais efficaces pour toucher les personnes âgées.

S'agissant de la nécessité d'améliorer la circulation de l'information dans l'appareil administratif, M. Serge Lepeltier, rapporteur , a estimé qu'il convenait, non pas d'attendre passivement que des données soient transmises, mais, à l'inverse, de rechercher ces informations, au besoin en adoptant une démarche intuitive. Il a également mis en garde contre le risque, pour les décideurs, de « crouler sous les statistiques », en estimant qu'un fonctionnement en réseau devrait permettre d'éviter ce risque de « suradministration ».

Répondant à ces interventions, M. Jean-Jacques Trégoat a rappelé qu'il n'avait reçu aucune information des échelons intermédiaires témoignant de l'émergence d'une crise de cette ampleur. Sur la question du croisement des champs de compétences des différentes administrations centrales, il a estimé que la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances permettra de favoriser le travail en commun. Il a également estimé que l'absence de culture d'évaluation dans le service public permettait difficilement d'apprécier l'efficacité du circuit de l'information.

M. Alain Gournac a rappelé sur ce point que la maîtrise de l'information impliquait non seulement de diffuser un message, mais également de s'assurer qu'il était bien reçu et bien compris.

M. Jean-Jacques Trégoat a également précisé qu'il convenait d'avoir une approche de l'action sociale dans le cadre d'un territoire bien défini et que l'analyse de la précarité en milieu rural n'était pas assez développée. Il a considéré qu'il ne fallait pas que les décideurs se trouvent submergés par un flux d'informations devenues inexploitables. Il a noté que les contacts avec les personnes âgées, handicapées ou fragiles devaient intervenir au niveau des structures de proximité, c'est-à-dire des communes, mais qu'il fallait également mieux utiliser deux relais fréquemment oubliés : les gardiens d'immeuble et, en zone rurale, les facteurs. Il a reconnu que la DGAS n'avait pas encore une culture de crise, qu'elle devait désormais acquérir, et a souligné qu'il avait mis en place une cellule de veille qui n'existait pas jusqu'alors.

Audition de M. Pierre-Olivier drège,
directeur général de l'Office national des forêts

(10 décembre 2003)

La mission a ensuite entendu M. Pierre-Olivier Drège, directeur général de l'office national des forêts (ONF) .

M. Pierre-Olivier Drège a tout d'abord rappelé que la forêt française couvrait 28 % du territoire métropolitain et que cette forêt a été significativement affectée par les deux phénomènes de la canicule et de la sécheresse de l'été dernier.

Il a noté à cet égard que les forêts du sud de la France ont subi, au cours de l'été, de nombreux incendies, et que les dommages ainsi occasionnés ont été trois fois supérieurs à ceux des dernières années, avec 63 000 hectares touchés ; ces dommages sont toutefois très inférieurs à ceux enregistrés au Portugal (400 000 hectares) et au Canada (4 millions d'hectares). Il a indiqué que les 3 000 départs de feu avaient été maîtrisés, pour la plupart d'entre eux, dans les minutes ayant suivi l'alerte, par les équipes d'intervention rapide composées de pompiers et de forestiers.

Il a souligné que l'été dernier a été marqué par une sécheresse importante, bien que non exceptionnelle, en raison de la reconstitution des nappes et des réserves résultant de la pluviométrie abondante de l'hiver précédent, et par une canicule d'une intensité et d'une durée sans précédent.

Il a ensuite détaillé les conséquences de cette crise sur les massifs forestiers français : les arbres ont réagi normalement à cette situation, en s'y adaptant, même si des individus ont dépéri, sans que cela constitue pour autant une menace pour la forêt ; des difficultés plus importantes ont toutefois été enregistrées pour certaines essences peu adaptées : 40 % des plantations ont enregistré des dégâts contre 15 % des massifs à régénération naturelle, soit 1.200 hectares pour les forêts domaniales et 13 500 hectares pour les forêts à régénération naturelle, étant rappelé que la forêt française compte 13 millions d'hectares.

M. Pierre-Olivier Drège a considéré que les dégâts immédiats de la canicule ont donc été limités, mais que des initiatives publiques seront nécessaires pour encourager le renouvellement des plantations. Il n'a toutefois pas écarté le risque que des sujets affaiblis dégénèrent progressivement, cette interrogation ne pouvant être levée qu'au printemps prochain. Il a indiqué que, contrairement à l'Allemagne, la forêt française n'avait été que peu touchée par les attaques de scolytes, qui sont des insectes coléoptères se développant sous l'écorce des arbres, en y creusant de nombreuses galeries.

Il a ensuite évoqué les conséquences à plus long terme de la canicule, estimant probable la dégénérescence d'un nombre non négligeable d'arbres en 2004. A cet égard, si le dépérissement d'un certain nombre d'individus participe à un éclaircissement bienvenu des peuplements, il impose aussi une vente rapide du bois concerné. En outre, cet élément risque de peser sur les prix du marché du bois, qui commence à peine à sortir de la crise liée à la tempête de décembre 1999.

M. Pierre-Olivier Drège a ensuite évoqué l'évolution du climat qui est susceptible d'avoir des conséquences sur certains massifs forestiers, dont l'équilibre pourrait être menacé. Il a indiqué que, si la production de bois en volume était médiocre en 2003, le réchauffement climatique avait un impact positif pour les forêts. L'Inventaire forestier national a constaté à cet égard, depuis 10 ans, une augmentation de la production de bois par rapport à celle enregistrée il y a 25 ans. Il s'est toutefois inquiété des conséquences de la répétition éventuelle d'épisodes climatiques extrêmes et brutaux, qui pourraient affecter l'équilibre entre les essences, dans certaines zones géographiques.

Il a évoqué les recherches menées par l'Institut national de la recherche agronomique (INRA) sur la résistance des essences aux à-coups climatiques, ainsi que la mise en place d'un observatoire de la santé des forêts.

M. Pierre-Olivier Drège a ensuite indiqué que l'année 2004 présenterait un risque d'incendie supérieur à la normale, même avec des conditions climatiques habituelles, en raison de l'accumulation de broussailles dans les sous-bois pouvant favoriser les démarrages de feux. Il a indiqué que les différents ministères concernés (intérieur, agriculture, écologie et développement durable) préparaient à cet égard un dispositif adapté, prévoyant deux types d'actions préventives : le débroussaillage des zones limitrophes des forêts accueillant des activités humaines (25 mètres pour les axes de circulation et 50 mètres pour les habitations), ainsi que le renforcement des patrouilles légères d'intervention rapide.

Il a indiqué, par ailleurs, qu'un certain retard avait été pris dans la mise en oeuvre des plans de prévention des incendies de forêts et que les préfets avaient été chargés de solliciter les maires à ce sujet, l'ONF ayant pris les dispositions nécessaires pour mettre ses services à la disposition des collectivités territoriales.

Il a ensuite évoqué le risque d'érosion des sols fragilisés par les incendies et le fait que tous les travaux de lutte contre cette érosion n'ont pas été réalisés. Il a souhaité que les dotations budgétaires prévues à cet effet soient rapidement mobilisées par l'Etat et les collectivités territoriales.

M. Serge Lepeltier, rapporteur , s'est enquis de l'évolution des massifs forestiers des pays étrangers et du rôle joué par la forêt au regard de la pollution atmosphérique. Il s'est interrogé sur les conséquences de la canicule sur la qualité des bois et sur la résistance des arbres situés en ville et en milieu rural. Après avoir noté que les experts semblaient ne plus avoir de doute sur la réalité du réchauffement climatique, il a demandé quelles étaient les réflexions de l'ONF sur l'évolution de la politique forestière et de plantation, selon les régions. Il s'est enfin interrogé sur les conséquences de ce réchauffement et des replantations sur la biodiversité de l'espace forestier.

Après avoir confirmé la réalité du réchauffement climatique, M. Pierre-Olivier Drège a rappelé que la forêt française métropolitaine était en expansion (elle est deux fois plus étendue qu'à la fin du XVIII e siècle) et n'était donc pas menacée, à la différence de certaines forêts tropicales qui font l'objet de déboisement. Il a indiqué que cette évolution était appelée à s'accélérer en raison de la réduction des activités agricoles et de l'évolution de la démographie dans certaines zones rurales, et que la réduction des activités humaines dans les massifs forestiers conduirait à une disparition des clairières et à une « fermeture » de ces massifs, notamment dans la zone méditerranéenne et, plus particulièrement, dans le Haut Var, ce phénomène étant de nature à porter atteinte à la biodiversité.

Il a ensuite regretté les insuffisances de la recherche française concernant le rôle de la forêt au regard de la pollution atmosphérique et il a souhaité que ce sujet soit intégré dans la problématique du développement durable. Il a rappelé que les forêts contribuaient à la lutte contre les gaz à effet de serre, dans la mesure où elles fixent le carbone, et que leur expansion permettait d'amplifier cet effet. Il a, par ailleurs, insisté sur la sous-utilisation du bois comme source d'énergie, alors qu'il pourrait se substituer, en partie, aux énergies fossiles pour le chauffage individuel ou collectif d'immeubles ou de constructions de petites dimensions.

Il a précisé que les handicaps du bois comme source de chauffage tenaient, d'une part, à l'investissement initial -qui peut cependant être réduit par une participation financière de l'Etat ou des collectivités territoriales- et, d'autre part, au coût de mobilisation de la matière première. Ce coût est lié à la distance entre le massif forestier et le lieu d'utilisation, le seuil de rentabilité se situant en deçà d'une dizaine de kilomètres.

Après avoir souligné tout l'intérêt de ce type d'énergie en termes de développement local et d'emploi rural, M. Pierre-Olivier Drège a précisé que les difficultés techniques liées à l'utilisation du bois comme énergie de chauffage étaient aujourd'hui levées, notamment avec l'utilisation de « plaquettes » de copeaux permettant de traiter cette ressource quasiment « comme un fluide ». Un tel dispositif suppose cependant une organisation rigoureuse et une continuité d'approvisionnement, qui se heurtent au morcellement de la forêt privée, laquelle représente 75 % des massifs forestiers, qui ne sont que peu ou pas exploités. Il a déclaré que l'ONF était prêt à s'impliquer dans des opérations associant acteurs publics et privés et il a insisté sur les avantages de cette solution énergétique très déconcentrée, techniquement justifiée et dont le coût supporterait aisément la comparaison avec celui d'autres sources d'énergie renouvelable plus médiatisées. Il a cité à cet égard l'exemple des éoliennes, dont la rentabilité n'est assurée qu'en raison du prix d'achat élevé de ce type d'électricité, fixé par EDF.

Il a par ailleurs indiqué que les arbres des forêts étaient plus résistants que les arbres urbains et que le département « arbres-service » de l'ONF -à la disposition des maires- était notamment spécialisé dans la santé des arbres en ville.

Mme Françoise Henneron a demandé si l'ONF avait étudié les dégâts causés par la canicule selon les régions.

M. Pierre-Olivier Drège a précisé que l'observatoire récemment créé publierait, à la fin du premier semestre 2004, des statistiques plus complètes que les données dont dispose actuellement l'ONF, qui ne prennent en compte que les conséquences immédiates de la canicule. Il a noté que les régions qui avaient enregistré les températures les plus élevées n'étaient pas celles où les forêts avaient le plus souffert, compte tenu de l'adaptation de leurs essences. Il a insisté sur les précautions à prendre avant tout changement d'essences, qui peuvent se révéler moins inflammables, mais plus sensibles au gel, tel l'eucalyptus dans les collines de l'arrière-pays méditerranéen.

Après avoir observé, sous forme de boutade, que le réchauffement climatique pouvait être susceptible de permettre l'exploitation des bois tropicaux sous nos climats, M. Jacques Pelletier, président, a remercié l'orateur pour la précision de son intervention et ses indications plutôt optimistes sur l'avenir de la forêt française.

Audition de M. Nicolas SARKOZY,
ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

(16 décembre 2003)

Présidence de M. Jacques PELLETIER, Président

La mission d'information a procédé à l'audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales .

M. Jacques Pelletier, président , a rappelé, à titre liminaire, que la mission d'information du Sénat ne s'était pas fixé pour objectif de conduire une « chasse aux sorcières », mais de comprendre les événements de l'été dernier et d'en tirer les leçons pour l'avenir.

M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales , a précisé qu'il souhaitait expliquer l'action de son ministère lors de la canicule de l'été 2003 et que la réflexion, entamée avec les conclusions de la mission d'information de l'Assemblée nationale présentées le 24 septembre dernier, devait se poursuivre.

Indiquant qu'il comptait proposer à la mission quelques orientations afin qu'un aléa climatique en France ne se traduise plus par un drame sanitaire, il a estimé que les pouvoirs publics devaient avoir un devoir d'humilité pour hier, d'humanité pour aujourd'hui et d'efficacité pour demain.

Déplorant les nombreuses polémiques faisant état de querelles administratives et juridiques, il a souligné que de nombreuses familles avaient été meurtries par la catastrophe et que des personnes étaient mortes seules dans l'indifférence.

Rappelant que la canicule de l'été 2003 était sans précédent, comme le montraient les relevés météorologiques établis depuis 1873, et qu'elle avait provoqué une surmortalité exceptionnelle, M. Nicolas Sarkozy a noté que le travail de la mission d'information de l'Assemblée nationale, estimant que la catastrophe n'avait été ni anticipée, ni perçue rapidement comme telle, devait servir de base aux réflexions en cours.

Il a ajouté que ce n'était pas tant l'impuissance, inévitable, de l'Etat à faire face à ce phénomène climatique qui était l'objet de critiques, que son incapacité à en prévenir les conséquences sanitaires. Après avoir indiqué qu'il détaillerait dans un premier temps le rôle des services, dont il a la charge, pendant la crise, il a rappelé que son ministère était responsable de la gestion des crises de sécurité civile et de la réglementation funéraire. Notant qu'il fallait distinguer deux périodes dans l'action du ministère, il a souligné que personne n'avait mesuré les conséquences sanitaires de la canicule entre le 5 et le 12 août et que les problèmes rencontrés par les services funéraires à cette dernière date avaient amené les services concernés à prendre conscience de l'ampleur de la catastrophe.

Précisant que la réponse aux crises de sécurité civile était apportée par le centre opérationnel de gestion interministériel des crises (COGIC), intervenant soit dans le champ propre du ministre de l'intérieur, soit à la demande d'autres ministères, il a constaté que cette structure avait prouvé son efficacité lors des tempêtes de 1999, des inondations ou encore des pollutions dues aux naufrages de l'Erika et du Prestige.

Notant que le COGIC était en formation renforcée l'été dernier pour lutter contre les incendies de forêt, les plus importants en France depuis 30 ans, et que ceux-ci avaient touché plus de 60 000 hectares et provoqué la mort de neuf personnes, il a fait observer que l'efficacité de son rôle de coordination et de son appui logistique aux moyens de secours avait permis de limiter les conséquences de cette catastrophe.

Estimant que le COGIC aurait pu intervenir pour mesurer et gérer les effets de la canicule, il a souligné qu'il aurait fallu pour cela qu'il ait connaissance des événements. A ce titre, il a indiqué que le COGIC avait récemment organisé avec succès une remontée d'information spécifique, à la demande du ministère de la santé, pour analyser la gravité de l'épidémie de bronchiolite et permettre aux services hospitaliers de s'y adapter dans les meilleurs délais.

Concernant la canicule, il a rappelé que le COGIC ne disposait jusqu'au 12 août d'aucun élément pour percevoir l'existence même de la crise, qu'il n'avait pas été saisi par les ministères concernés et qu'il était dépourvu de tout système de renseignements spécifique.

Après avoir précisé qu'il avait eu la responsabilité opérationnelle des sapeurs-pompiers au coeur de la crise, M. Nicolas Sarkozy a insisté sur l'efficacité de la gestion de l'urgence par ces derniers, par les services d'aide médicale d'urgence (Samu), par les services hospitaliers et les structures d'accueil des personnes âgées, soulignant que ce constat était partagé par la mission d'information de l'Assemblée nationale.

Rappelant que le rôle des sapeurs-pompiers était de secourir les personnes en détresse pour les conduire rapidement dans des centres de soins et non de formuler un diagnostic sur leur état de santé, il a précisé que les sapeurs-pompiers disposaient certes de quelques médecins, mais qu'ils n'étaient mobilisés dans les interventions qu'à la demande du Samu lorsque ce dernier estimait leur présence nécessaire pendant le temps de transport des victimes. Il a souligné que les sapeurs-pompiers n'avaient pas la responsabilité et les compétences nécessaires pour effectuer une régulation médicale ajoutant que, même s'ils constataient parfois des décès, ils n'avaient ni les moyens, ni la mission d'assurer un suivi exhaustif des personnes transférées dans les établissements hospitaliers et de la mortalité.

Indiquant que son directeur adjoint de cabinet avait assuré une permanence au mois d'août et que son cabinet n'avait eu connaissance de la crise que le 12 août, il a rappelé que les rapports d'activité de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP), transmis chaque jour avant cette date au ministère, ne permettaient pas de détecter la gravité de la situation. A ce titre, il a cité les commentaires accompagnant les rapports d'intervention concernant les événements particuliers à signaler pendant cette période :  le 5 août, « une personne décédée sous le RER » ;  le 6 août, « rien de particulier à signaler » ;  le 7 août, « un militaire décédé, une intoxication au chlore dans une piscine et deux feux d'entrepôts » ;  le 8 août, « deux feux signalés » ; le 9 août, « deux feux signalés » ;  le 10 août, « un feu signalé » ;  le 11 août, « rien à signaler ».

Notant que les préfets n'avaient pas non plus signalé d'événement particulier à son cabinet, M. Nicolas Sarkozy a cependant indiqué qu'il avait eu connaissance de l'augmentation du nombre d'interventions et des cas de « secours à victime », avec mille interventions le 8 août contre 800 par jour en moyenne annuelle, mais que ce nombre ne constituait pas en lui-même un motif d'alerte. A cet égard, après avoir indiqué que 950 interventions par jour pour secours à victime ont été recensées au cours de la semaine passée, et que des fluctuations importantes sont habituelles dans l'activité des sapeurs-pompiers, il a fait observer qu'il n'avait été informé à aucun moment d'une surmortalité importante ou de difficultés particulières rencontrées par les sapeurs-pompiers pour remplir leurs missions.

Rappelant qu'il était en vacances en Gironde pendant cette période, il a indiqué qu'il avait visité une brigade de gendarmerie le 8 août et présidé une réunion portant sur l'organisation d'une « rave party » à Toulouse le 13 août, précisant qu'il était alors en contact téléphonique avec son cabinet au minimum cinq fois par jour. Il a insisté sur le rôle déterminant de ce dernier pour gérer les conséquences de la canicule sur la pollution de l'air, les réserves en eau, l'activité agricole et le fonctionnement des centrales nucléaires, avant de souligner qu'il n'aurait pas hésité à revenir à Paris pour faire face à la crise sanitaire s'il avait su qu'il y avait une telle crise.

Évoquant les mesures d'urgence prises à son initiative pour permettre aux services de police de conduire des personnes sans domicile fixe dans des centres d'hébergement lors de l'hiver dernier et les polémiques qui en résultèrent, il a indiqué qu'il préférait surestimer un risque plutôt que de le sous-estimer lorsque des vies humaines sont en jeu.

Rappelant que son ministère avait été également concerné par la crise au titre de la réglementation des activités funéraires, il a constaté qu'à la suite des premières difficultés signalées le 12 août, son cabinet avait donné dès le lendemain des instructions aux préfets de la région Ile-de-France par deux circulaires tendant, d'une part, à les informer des disponibilités funéraires et, d'autre part, à leur demander de déclencher « le plan blanc » et de réquisitionner les locaux nécessaires à proximité des chambres funéraires, ainsi que tout véhicule permettant le transport des bières.

Notant qu'une circulaire plus précise avait été envoyée le 14 août à tous les préfets de France, leur demandant de s'assurer de la bonne marche des services publics, de déclencher le « plan blanc » en cas de nécessité et d'adopter la réglementation funéraire à la situation, il a fait observer que son directeur adjoint de cabinet, sur demande du directeur adjoint de l'Institut de veille sanitaire (InVS), leur avait également donné instruction de recenser, auprès des services de l'état civil des mairies, les décès survenus chaque jour depuis le 25 juillet. Il a ajouté que l'Institut avait ainsi pu procéder, dans un premier communiqué de presse, à une estimation de la surmortalité, de l'ordre de 3 000 décès et qu'il avait fallu ensuite attendre plus d'un mois pour avoir des chiffres précis.

Il a souligné que les services de son ministère avaient rempli leur tâche de manière satisfaisante, insistant sur le fait que celle-ci ne couvrait ni le suivi statistique de la mortalité ni celui du fonctionnement des services de santé et s'est interrogé sur l'opportunité d'inclure le risque sanitaire humain dans leurs missions.

A cet égard, M. Nicolas Sarkozy a rappelé que l'ordonnance du 24 avril 1996 avait explicitement exclu la tutelle hospitalière du champ de compétence des préfets pour la confier aux agences régionales d'hospitalisation (ARH), responsables de l'organisation hospitalière,  de la planification et de l'allocation des ressources.

Déplorant l'absence des préfets dans les conseils d'administration des centres hospitaliers et leur manque d'information sur la situation sanitaire, il a constaté que les préfets n'avaient pas besoin d'un plan préétabli pour répondre avec efficacité à une crise, ainsi que la gestion des conséquences des tempêtes de 1999 le prouvait, mais qu'ils devaient avoir conscience des difficultés pour agir. Il a indiqué que son ministère n'avait pas été informé, ajoutant que ni les directions départementales et régionales des affaires sanitaires et sociales (DDASS et DRASS), ni les ARH, ni les maisons de retraite et l'InVS n'avaient détecté la catastrophe.

Estimant qu'il était normal de chercher à comprendre les événements de l'été dernier, il est convenu de la défaillance de l'ensemble des pouvoirs publics pour identifier la crise et tenter de la limiter. Soulignant qu'il fallait réfléchir à l'avenir pour que cette situation d'impréparation et de manque de réaction ne se reproduise plus, il a fait observer que la crise estivale avait mis en lumière un manque de planification, de vigilance et de coordination dans le domaine sanitaire. S'agissant de la planification, il a précisé qu'il avait demandé à ses services de réfléchir à un « plan canicule », sur le modèle du « plan grands froids ». Insistant sur les exigences de la vigilance et de la coordination, il a constaté que la dispersion des responsabilités entre les ARH, les différents instituts de veille et les agences sanitaires, à l'exemple de l'Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé (ANAES), de l'Agence nationale française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) ou de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA), avait contribué au cloisonnement des services. Il a ajouté que ce cloisonnement avait été à l'origine d'une situation, comme celle de cet été, où chacun est responsable de son domaine de compétence et ne communique pas avec les autres et où personne n'a une vision globale de la situation.

Estimant que le rapprochement entre les préfets et la chaîne sanitaire, constituée des ARH, des DRASS et des DDASS, était urgent, M. Nicolas Sarkozy a estimé nécessaire de placer le corps préfectoral en situation de travailler au quotidien avec toutes les administrations sanitaires compétentes pour détecter une crise et coordonner la réponse opérationnelle.

Après avoir précisé que les ARH devaient être seules responsables de la planification hospitalière et de la gestion des crédits, il a insisté sur la légitimité du préfet pour rassembler et coordonner les différents acteurs de santé en tant que représentant de tous les ministères ainsi que sur l'utilité d'affirmer l'autorité du préfet sur les ARH en cas de crise. Après avoir rappelé qu'il avait présenté ces propositions, visant en particulier à créer un pôle régional de santé publique, dans le cadre de la réflexion actuellement menée pour réorganiser l'administration territoriale de l'Etat dans la perspective d'un approfondissement de la décentralisation, il a fait observer que les querelles sur l'indépendance des administrations sanitaires face aux préfets étaient déplacées en situation de crise comme au quotidien. Notant que la gestion de crise ne se préparait pas dans l'urgence mais par des relations régulières entre les différents acteurs, il a constaté que le préfet était en position de centraliser l'information venant des services de l'Etat et des collectivités locales et qu'il bénéficiait de l'expérience et des structures nécessaires pour coordonner les interventions face à des situations exceptionnelles.

Refusant la création d'une nouvelle structure nationale de coordination pour faire face à une crise sanitaire, il a proposé d'étendre le champ d'intervention du COGIC à la santé. Rappelant que ce dernier, composé de 40 membres, était à la disposition de tous les ministères et que des représentants des ministères de l'écologie, de la santé, de l'équipement, de l'agriculture et de la défense y avaient travaillé ensemble il y a quinze jours, dans le cadre de la lutte contre les inondations, M. Nicolas Sarkozy a fait observer qu'il convenait de renforcer au quotidien les relations du centre avec les services du ministère de la santé, l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) et l'InVS.

Après avoir constaté que de véritables choix politiques étaient indispensables pour répondre à une crise d'une telle ampleur, il a souligné la nécessité d'une instance spécifique de décision, à l'image de celle existant pour le plan Vigipirate qui prévoit des réunions régulières des directeurs de cabinet des ministres, à Matignon, en cas de crise. Il a estimé que le COGIC pourrait servir de « bras armé » opérationnel à cette instance.

Il a indiqué que la canicule de l'été dernier posait en outre la question de la solidarité de la société face à la vieillesse et celle du bon équilibre entre solidarité privée et solidarité publique. Estimant que ce débat devait être relancé, il a constaté que toute notre société avait été interpellée par la crise et que la recherche des responsabilités publiques ne devait pas écarter la responsabilité individuelle. Il a rappelé que l'organisation de la solidarité envers les personnes âgées était surtout assurée par les acteurs publics aujourd'hui et qu'il fallait l'adapter pour que de tels drames ne se reproduisent pas à l'avenir, ajoutant qu'il partageait le sentiment général de douleur et d'humilité devant cette catastrophe.

M. Jacques Pelletier, président , a fait observer que les problèmes issus de la dépendance des personnes âgées et les exigences de solidarité pour la société envers ces dernières allaient croître dans les années à venir en raison de l'augmentation régulière de l'espérance de vie. Il a indiqué que les auditions antérieures de la mission semblaient montrer des difficultés de coordination entre les différents acteurs concernés et que les communiqués de presse des 1er et 7 août de Météo France n'avaient pas permis d'alerter les services compétents sur la gravité de la canicule, en dépit de leur pertinence.

Après avoir rappelé qu'il présidait le conseil d'administration d'un centre hospitalier, M. Serge Lepeltier, rapporteur , a constaté que le préfet de son département avait des relations permanentes avec la DDASS et que celle-ci le saisissait de difficultés éventuelles. Il s'est en revanche interrogé sur l'absence de liens actuels entre le corps préfectoral et les ARH.

Mme Valérie Létard, rapporteur , a remercié le ministre pour la précision de son constat et de ses propositions, ajoutant qu'elle partageait son souci d'améliorer la prévention des risques et de mettre fin au cloisonnement des services pour faire face à ces crises. Elle a souligné qu'il convenait de réfléchir aux moyens les plus efficaces d'alerter rapidement la population en cas de crise et s'est interrogée sur la possibilité d'une transmission rapide des certificats de décès aux préfets afin de faciliter la détection d'une situation anormale.

M. Hilaire Flandre, rapporteur , a insisté sur la nécessité de renforcer la coopération entre les différents acteurs et sur l'utilité d'une coordination par le préfet en situation de crise. Notant que la vague de chaleur de l'été dernier annonçait probablement d'autres canicules dans les années à venir, en raison du réchauffement climatique, et que la réaction tardive des services avait été liée à un décalage entre l'augmentation des températures et la surmortalité, il a souligné l'importance de la mise en place rapide de dispositifs spécifiques et de la diffusion de bonnes pratiques pour anticiper les prochaines crises.

Constatant que son quotidien régional avait annoncé huit décès liés à la canicule dès le 7 août, M. Serge Lepeltier, rapporteur , s'est demandé si le dispositif actuel d'information sur les décès ne pouvait pas être complété dans les préfectures par un système d'indicateurs simples permettant une détection précoce des anomalies en termes de mortalité et une remontée d'informations rapide au niveau national.

M. Nicolas Sarkozy a indiqué qu'il n'avait pas eu connaissance de messages d'alerte des DDASS aux préfets lors de la canicule et qu'en dépit de nombreux articles de presse, les indices sérieux de la catastrophe n'étaient remontés que le 12 août à son cabinet. Constatant que la réforme de 1996 avait provoqué une césure entre les administrations sanitaires et les préfets, il a indiqué que de bonnes relations pouvaient exister entre ces derniers et les DDASS, mais qu'elles ne concernaient pas l'organisation hospitalière. Il a souligné que les responsables des ARH étaient devenus de véritables « préfets sanitaires » et que les acteurs du secteur sanitaire et social ne pouvaient à la fois revendiquer leur indépendance et dénoncer la responsabilité des préfets en cas de crise.

Il a ajouté que les préfets étaient les seuls à pouvoir coordonner les services de manière satisfaisante en situation de crise. Après avoir rappelé que la mairie de l'Häy-les-Roses avait attiré l'attention du préfet du Val-de-Marne sur le nombre important de décès lors de la canicule, il a rappelé que le quotidien « Le Parisien » avait évoqué sept morts liées à la canicule dès le 9 août mais que l'alerte ne pouvait résulter de la seule prise en compte d'articles de presse. Indiquant que la préfecture de police de Paris avait en charge la sécurité de six millions d'habitants, il a fait observer que ses décisions devaient s'appuyer sur des données tangibles et que les sept morts liées à la canicule relevées par la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) le 8 août étaient bien en deçà de la surmortalité de ce jour, constatée ultérieurement, avec 109 décès en excès à Paris et 525 décès en Ile-de-France. Il a noté que la détection de la catastrophe et la coordination des acteurs ne s'étaient pas effectuées de manière satisfaisante dans le contexte difficile du mois d'août, marqué par de nombreux départs en vacances et l'activité ralentie de certains services, rappelant que 66 % et 42 % des décès liés à la canicule avaient eu lieu respectivement dans les maisons de retraite et dans les hôpitaux.

Rejoignant les propos du ministre, M. Paul Girod a souligné l'importance de l'anticipation et de la prévention de certaines épidémies et s'est interrogé sur la capacité de veille de notre pays face à une éventuelle attaque bioterroriste.

M. Nicolas Sarkozy a fait observer que l'InVS était en charge de la détection d'éventuelles épidémies et de la diffusion de l'alerte, ajoutant qu'il n'était pas souhaitable que son ministère élargisse ses compétences à la prévention et à la veille sanitaire. Rappelant que ses services intervenaient en revanche par la mobilisation des forces de sécurité intérieure, en cas de trouble à l'ordre public, ou pour coordonner et renforcer les moyens de secours locaux, en cas de crise sanitaire exceptionnelle, il a indiqué qu'il était impossible de prévenir l'ensemble des risques potentiels.

Soulignant l'intérêt des préconisations du ministre, M. François Fortassin a déploré les défaillances dans l'alerte et la réaction tardive des services compétents, en particulier de la DDASS de son département. Il a rappelé que les médias avaient évoqué les risques liés à la chaleur dès la fin du mois de juillet, ajoutant que, sur son initiative et après contact avec les pompes funèbres et la presse locale, son département avait su anticiper le déclenchement de la vague de chaleur en diffusant des informations simples sur les gestes essentiels pour lutter contre les effets des fortes températures. Estimant que les départs en vacances massifs du mois d'août avaient contribué aux dysfonctionnements constatés en étant à l'origine d'une absence de personnels à un moment critique, il a indiqué que son conseil général avait mis en place un système de congés permettant en permanence le maintien d'effectifs suffisants dans les services. Il a ajouté que le renforcement de la coordination et de la planification des services concernés nécessitait une disponibilité accrue des personnels.

M. Nicolas Sarkozy a rappelé qu'il n'était pas responsable du fonctionnement des maisons de retraite ni de celui des hôpitaux et qu'il n'avait aucun pouvoir de tutelle sur les DDASS. Il a ajouté qu'il avait la responsabilité opérationnelle des sapeurs-pompiers, mais pas des médecins, des Samu et des infirmières et qu'une réflexion était en cours pour établir des plans départementaux de liaison entre préfets, médecins généralistes et directeurs d'hôpitaux. Constatant que la canicule avait frappé la France alors que la sécurité civile et les sapeurs-pompiers étaient mobilisés dans la lutte contre les incendies de forêt qui ravageaient le sud du pays, il a noté que la gestion de la crise après le 13 août avait été satisfaisante.

En réponse à M. Jacques Pelletier, président, M. Nicolas Sarkozy a indiqué qu'au début du mois d'août, la préfecture de police de Paris, tout comme la mairie de Paris, ne disposaient pas des indices nécessaires pour appréhender l'ampleur de la catastrophe et que la décision des collaborateurs du préfet de police de ne pas rendre publiques les sept morts constatées par la BSPP le 8 août était peut-être regrettable a posteriori mais qu'il n'y avait eu, à sa connaissance, aucune volonté de dissimulation de leur part. Il a ajouté que la communication en temps de crise nécessitait de bénéficier d'informations fiables et suffisamment larges, et que les commentaires annexés aux rapports d'intervention de la brigade n'étaient pas assez précis pour détecter une surmortalité anormale.

M. Hilaire Flandre, rapporteur , a ensuite demandé au ministre de préciser l'action de ses services dans le cadre de la lutte contre les incendies de forêt et s'est interrogé sur le bilan de la coopération internationale en la matière ainsi que sur le renforcement des capacités opérationnelles de la sécurité civile. Il a par ailleurs constaté que la plupart des feux de l'été avaient une origine criminelle.

M. Nicolas Sarkozy a rappelé que la mobilisation importante de la sécurité civile et des sapeurs-pompiers avait été renforcée par des moyens venus d'Italie, d'Allemagne ou de Russie. Il a ajouté que les feux de forêt avaient eu lieu simultanément dans de nombreux pays, empêchant l'envoi de renforts français au Portugal comme la venue de renforts canadiens en France. Concernant les incendiaires, il a précisé que l'action conjuguée des forces de police, de la gendarmerie et des parquets, qui s'est traduite par la création d'une cellule spécifique dans le Var, avait permis d'interpeller 88 personnes et d'en écrouer 25. Précisant que les deux avions Fokker 27, trop vétustes, seraient prochainement remplacés et qu'une réflexion était en cours pour doter la sécurité civile d'hélicoptères supplémentaires, il a souligné que ces acquisitions supposaient des investissements lourds et que les nouveaux appareils devraient permettre d'augmenter la polyvalence de la flotte aérienne de la sécurité civile.

Il a rendu hommage au dévouement des sapeurs-pompiers en faisant observer qu'ils avaient été fortement sollicités dans la lutte contre les incendies de forêt puis dans la gestion des conséquences de la canicule et des inondations. Constatant que « la catastrophe devenait quelque chose de naturel » en France, avec la multiplication des crises récentes, il a estimé qu'il convenait d'améliorer la prévention des risques pour répondre aux exigences des Français.

M. Jacques Pelletier, président , a vivement remercié le ministre pour son intervention et a souhaité que les propositions de la mission contribuent à atteindre ce dernier objectif.

Audition de M. Patrick PELLOUX,
président de l'association des médecins urgentistes hospitaliers
de France

(17 décembre 2003)

Présidence de M. Jacques PELLETIER, Président, puis de M. Alain GOURNAC
et de Mme Gisèle GAUTIER, vice-présidents

La mission a d'abord procédé à l'audition de M. Patrick Pelloux, président de l'association des médecins urgentistes hospitaliers de France .

Après avoir rappelé que l'objectif de la mission d'information commune du Sénat consistait, non pas à conduire une « chasse aux sorcières », mais à comprendre ce qui s'était passé lors de la canicule, M. Jacques Pelletier, président , a invité M. Patrick Pelloux à présenter son récit de la crise et à exposer les enseignements qui devraient, à ses yeux, en être tirés.

M. Patrick Pelloux s'est tout d'abord félicité que le Sénat se soit saisi de cette question. Soulignant que, face à cette crise sanitaire d'une ampleur sans précédent depuis la Seconde guerre mondiale, il avait été le premier à souhaiter publiquement que le Parlement entame des investigations, il a affirmé qu'il partageait l'opinion du président Jacques Pelletier et que les démarches engagées ne devaient pas conduire à une « chasse aux sorcières ». Pour autant, il a relevé, d'emblée, que la crise de la canicule avait mis en évidence le caractère inadapté et dépassé des structures du ministère de la santé.

Il a indiqué que l'Association des médecins urgentistes hospitaliers de France, qu'il préside depuis sa création il y a cinq ans, rassemblait aujourd'hui environ 850 adhérents, ce qui en fait la première organisation représentative de la profession qui figure, à ce titre, parmi les interlocuteurs de référence des pouvoirs publics.

Il a noté que son organisation était intervenue depuis deux ans à de multiples reprises, tant auprès de M. Bernard Kouchner que de M. Jean-François Mattei, pour souligner l'impact négatif des fermetures de lits sur les services d'urgence des établissements hospitaliers. Soulignant que les mois d'août 2001 et d'août 2002 avaient tous deux été caractérisés par un véritable encombrement des urgences, il a rappelé qu'il avait, dès le mois de mai 2003, exprimé la crainte que trop de lits soient fermés lors de la prochaine période estivale, en particulier en réanimation. Il a observé qu'il avait fait part au ministre de la santé, lors de la réunion du 23 juillet, de ses inquiétudes en estimant alors que 20 % à 30 % des lits risquaient d'être fermés au cours du mois d'août. Il a précisé que le ministre l'avait rassuré en lui indiquant, sur la base des indications fournies par ses services, que les mesures prises devaient permettre une amélioration sensible par rapport aux deux étés précédents et que le nombre de lits fermés ne dépasserait pas 11,6 %.

Revenant sur l'absence, souvent évoquée, de littérature scientifique disponible en France sur les questions liées au phénomène de canicule, M. Patrick Pelloux a observé que, pour être rares, ces données n'étaient pas pour autant inexistantes dans notre pays. Sans revenir sur les crises similaires survenues à l'étranger, comme à Chicago en 1995, dont le retentissement international a été important, il a relevé que trois études mettant en évidence le risque des vagues de chaleur avaient été réalisées dans notre pays : l'analyse par le Professeur San-Marco de la canicule de juillet 1983 à Marseille, les travaux du Professeur Besancenot ainsi que l'étude réalisée à l'occasion des Journées mondiales de la jeunesse à Paris en 1997.

Il a ensuite exposé la chronologie des événements depuis le 28 juillet 2003, date à laquelle il avait fait part, lors d'un point de presse, de sa divergence d'appréciation avec le ministre de la santé quant à l'ampleur prévisible des fermetures de lits dans les hôpitaux au cours du mois d'août 2003. Il a ainsi souligné que, lors des derniers jours du mois de juillet, les médecins urgentistes, du fait notamment de leurs contacts quotidiens avec les sapeurs pompiers et les services de la police, avaient déjà perçu une forte augmentation des cas de personnes fragiles en situation de détresse, et ce avant même que l'affluence aux urgences n'atteigne des sommets à partir du 1 er août. Il a noté avoir été alors frappé par la fatigue du personnel soignant dès le matin, ce qui prouvait que le facteur décisif de cette crise sanitaire pour les personnes âgées et fragiles, comme pour le reste de la population, avait été le niveau très élevé des températures nocturnes ne permettant pas à l'organisme de récupérer.

M. Patrick Pelloux a indiqué qu'il avait tenté, dès le 5 août, de transmettre des messages de prévention en direction du grand public, en diffusant un ensemble de conseils pratiques, qui seront repris à 90 reprises par les radios autoroutières et en demandant à son confrère, le docteur Ariel Cohen, de répondre à sa place à une demande similaire des journalistes de TF1. Il a rappelé que les premiers décès dans le service des urgences de l'hôpital Saint-Antoine avaient été enregistrés le 6 août, et qu'il en avait informé le soir même le professeur Carli, directeur du Samu de Paris.

Il a ensuite déclaré que l'hôpital Saint-Antoine n'avait plus de lit disponible dès le 7 août, ni même de brancard pour accueillir les personnes se présentant aux urgences, tandis que la température à l'intérieur des locaux dépassait 35 degrés. Constatant le silence de l'administration centrale, il a indiqué avoir pris alors l'initiative de téléphoner à la Direction de l'hospitalisation et de l'offre de soins (DHOS), avant de s'entretenir, une nouvelle fois, avec le professeur Pierre Carli. Il a précisé qu'à cette occasion, il avait été convenu entre eux que lui-même poursuivrait ses contacts avec la DHOS, tandis que le professeur Carli se chargerait de la Direction générale de la santé (DGS), insistant sur le fait qu'il ne s'était jamais trouvé en contact avec la DGS pendant toute la durée de la crise.

M. Patrick Pelloux a ensuite observé qu'après avoir rencontré, le vendredi 8 août, un confrère du Samu du Val-de-Marne, qui lui avait annoncé avoir constaté plus de vingt décès dans la même journée, il avait envoyé un courrier électronique à tous ses correspondants médecins urgentistes pour recenser les difficultés rencontrées sur l'ensemble du territoire. Il a précisé qu'en découvrant les réponses de ses interlocuteurs, le lendemain samedi 9 août, il avait dénombré déjà plus de 50 personnes décédées, réalisant alors que notre pays traversait une crise majeure. Il a indiqué que des journalistes du « Parisien » » l'avaient contacté peu de temps après, en l'informant d'une forte mobilisation des pompiers dans la capitale, que les services de la DGS attribuaient à des « morts naturelles ». Il a déclaré que c'est dans ce contexte qu'il avait ainsi été à l'origine de l'information publiée dans ce quotidien, révélant la crise au grand public. Il a ajouté qu'il avait voulu par ce moyen donner l'alerte et s'élever contre l'interprétation de la DGS tendant à attribuer l'origine de la surmortalité constatée aux seuls facteurs naturels.

Il a observé qu'il avait remarqué, le lendemain dimanche 10 août, que le ministère de la santé ne réagissait toujours pas, alors même que l'affluence dans les services d'urgence et que le nombre des décès ne faisaient que croître. Il a ensuite indiqué que la réunion qui s'était tenue le lundi 11 août à l'Assistance Publique - Hôpitaux de Paris l'avait conduit à supposer que les sapeurs-pompiers détenaient des informations qu'ils ne souhaitaient pas communiquer pour ne pas affoler la population. Il a noté, à cet égard, que les services dépendant du ministère de l'intérieur centralisaient des informations sans les transmettre automatiquement à ceux dépendant du ministère de la santé, ce qui apparaissait particulièrement préjudiciable dans ce type de situation où le traitement de l'urgence doit primer. Il a rappelé que, lors de cette même réunion, il avait demandé en vain le déclenchement immédiat du plan blanc, précisant que le souci de ne pas affoler la population semblait alors largement partagé par les différents intervenants. Il a également indiqué qu'il avait téléphoné le même jour à Mme Anne Bolot-Gittler, directrice adjointe du cabinet du ministre de la santé, pour lui expliquer qu'il n'était pas possible de parler de morts naturelles en évoquant les victimes de la canicule. Il a fait observer que, le lundi 11 août encore, le ministère de la santé n'avait toujours pas réagi, laissant ainsi les acteurs de terrain improviser seuls, chacun de leur côté, la riposte à la crise sanitaire.

M. Patrick Pelloux a considéré que la mobilisation de tous les efforts, notamment après la mise en oeuvre du plan blanc, avait permis de sauver un certain nombre de victimes de la canicule, y compris parmi les personnes âgées. Il a également relevé que les décès enregistrés alors ne se sont pas limités aux seules personnes âgées ou fragiles, mais ont également concerné des personnes jeunes ou des chauffeurs routiers décédés dans leur camion pendant leur sommeil.

Revenant à la chronologie des événements, il a mentionné qu'il avait participé, le mardi 12 août, en compagnie du professeur Pierre Carli et de M. Yves Coquin, directeur adjoint de la DGS, à une émission de « France Inter » et qu'il avait lancé à cette occasion, de sa propre initiative, un appel aux professionnels de santé, les invitant à revenir de congés pour faire face à la gravité de la situation.

Il a indiqué que l'arrivée des bénévoles de la Croix rouge dans les hôpitaux, le mercredi 13 août au matin, avait constitué un renfort particulièrement précieux et efficace, mais que le nombre des décès ne cessait parallèlement de s'accroître. Il a souligné que certains directeurs d'hôpitaux commençaient, en outre, à invoquer la saturation de leur établissement pour refuser de nouveaux patients aux urgences, ces derniers faisant ainsi l'objet de transferts aléatoires dans les autres établissements franciliens. Il a observé que le centre hospitalier intercommunal de Créteil et le centre hospitalier régional d'Orléans avaient été les seuls, à ce moment, à déclencher le plan blanc.

M. Patrick Pelloux a ensuite précisé qu'il avait été convié à participer à la réunion interministérielle présidée, ce même jour, par le Premier ministre, à l'hôtel Matignon. Il a salué la décision prise alors par M. Jean-Pierre Raffarin, consistant à généraliser le déclenchement du plan blanc, celle-ci ayant permis de mieux soigner et plus rapidement les personnes hospitalisées, et d'humaniser au maximum les soins qui leur étaient prodigués, même s'il apparaît impossible d'évaluer le nombre des personnes qui ont pu être ainsi sauvées.

Il a déclaré en revanche que l'ancien directeur général de la santé n'avait pas assuré la diffusion adéquate de mesures de prévention, qu'il ne s'était jamais véritablement préoccupé des urgences et qu'il n'avait interrompu ses vacances que tardivement.

Considérant qu'à partir du week-end des 15, 16 et 17 août, la crise avait pu être maîtrisée, il a estimé que, compte tenu de l'« effet retard » constitué par les nombreux décès de personnes fragilisées survenus encore au mois de septembre, la fourchette définitive du nombre des victimes devrait s'établir entre 15 000 et 20 000 personnes.

D'une façon plus générale, M. Patrick Pelloux a affirmé que l'hôpital, dans notre pays, ne vivait pas suffisamment en symbiose avec le reste de la société.

Après avoir regretté que les élus locaux n'aient pas été avisés des difficultés rencontrées, il a déploré que les agences régionales d'hospitalisation (ARH) n'aient de comptes à rendre à personne. Il a déclaré que la réforme du système de santé concernait l'ensemble des citoyens et ne devait pas être seulement évoquée lors de « conversations de salon parisien » entre les responsables de la santé publique, dont la formation commune les éloigne des réalités du terrain, et a vivement regretté que l'InVS n'ait pas pris en compte le risque de la canicule.

Après avoir rappelé que le professeur Lucien Abenhaïm avait estimé que l'origine principale du bilan tragique de la crise sanitaire de cet été résidait dans le défaut de l'alerte face au risque caniculaire, Mme Valérie Létard, rapporteur , a interrogé M. Patrick Pelloux sur la position de l'ancien directeur général de la santé selon laquelle les personnes transférées dans les services d'urgence ne pouvaient déjà plus, dans leur majorité, être sauvées.

M. Patrick Pelloux a jugé que cette appréciation était fausse.

Mme Valérie Létard, rapporteur , a ensuite demandé s'il convenait, comme l'avait fait le rapport Lalande, de mettre en cause l'absence des médecins libéraux pendant la crise. Elle l'a également interrogé sur l'encombrement des services d'urgence ainsi que sur un éventuel « effet retard » en termes de surmortalité pour les personnes fragilisées par la crise sanitaire de cet été. Elle lui a demandé comment il lui semblait possible d'améliorer le fonctionnement des services des urgences, quelle appréciation générale il portait sur leur fonctionnement dans notre pays, et si la mise en oeuvre des 35 heures s'était traduite par des difficultés d'organisation dans ces mêmes services. Elle a en outre souhaité obtenir des précisions sur les préconisations qu'il souhaiterait formuler en dehors du domaine des urgences et sur les mesures susceptibles de limiter le nombre des arrivées aux urgences, en intervenant en amont au niveau de l'accompagnement des personnes à domicile.

M. Serge Lepeltier, rapporteur , s'est enquis des relations entre les services d'urgence et la médecine de ville. Il a également interrogé M. Patrick Pelloux sur les principaux arguments développés par M. Lucien Abenhaïm lors de son audition devant la mission. Il a rappelé ainsi que l'ancien directeur général de la santé avait estimé que, même si l'alerte avait pu être donnée quelques jours plus tôt, le bilan final aurait été peu différent, que le fait de boire beaucoup était nécessaire mais pas suffisant et que, compte tenu du niveau des températures enregistrées, la véritable solution aurait résidé dans le recours généralisé à la climatisation, ce qui n'aurait pas été réalisable à court terme dans la mesure où il aurait fallu en faire bénéficier plus d'un million de personnes.

M. Hilaire Flandre, rapporteur , a souligné l'intérêt de l'intervention de M. Patrick Pelloux et lui a demandé quelles solutions il préconisait pour améliorer l'efficacité générale de notre système de santé dans ce type de circonstances dramatiques.

Mme Gisèle Gautier a considéré que M. Patrick Pelloux était largement perçu, par les autres acteurs de la crise de la canicule, comme un homme dérangeant. Elle lui a demandé s'il aurait été possible de sauver, par des mesures simples, des personnes à leur domicile, au lieu de les transporter aux urgences. Elle a, par ailleurs, regretté que les multiples regroupements de services en cours conduisent à la fermeture de nombreux hôpitaux ruraux, dont le rôle apparaît pourtant indispensable.

M. Patrick Pelloux a estimé que la crise avait résulté d'un défaut d'alerte et aussi des insuffisances de la prévention, que la DGS aurait précisément dû assurer. Il a souligné, par ailleurs, que les médecins libéraux avaient été présents pendant la crise, mais que la population s'était spontanément adressée aux hôpitaux, comme toujours dans une situation de ce type. Il a également jugé irréaliste de remédier à l'encombrement des services des urgences en limitant l'accès aux consultations.

Après avoir déploré la faiblesse traditionnelle de la place dévolue aux urgences dans notre culture hospitalière, il a estimé que l'impact des 35 heures dans la gestion de la crise de la canicule avait été nul, dans la mesure où le personnel n'avait compté ni son temps ni ses efforts.

S'agissant des moyens humains, il a insisté sur la nécessité d'augmenter les effectifs des écoles d'infirmières et d'accroître leur rémunération en fin de carrière. Pour ce qui concerne plus spécifiquement les urgences, il a souligné le besoin de reconnaissance universitaire de cette filière.

Il a également considéré, d'une façon plus générale, que le regroupement des établissements hospitaliers tendait à susciter une augmentation du recours aux services d'urgence et que notre système de santé était pénalisé par sa mauvaise organisation. Il a ajouté que les réseaux d'information et d'alerte, qu'il faudra créer en France pour éviter qu'une catastrophe comme celle de la canicule ne se reproduise, devraient aussi associer l'ensemble des professionnels de santé, les kinésithérapeutes et les pharmaciens.

M. Patrick Pelloux a également rappelé qu'avec 13 millions de personnes accueillies chaque année dans les services d'urgence, la France se situait en dessous des pratiques européennes, notamment au Portugal et en Italie, où le recours aux urgences est respectivement deux fois et quatre fois supérieur au regard de leur population.

Mme Gisèle Gautier s'est demandé si le bilan final de la canicule aurait pu être différent si l'alerte avait été donnée quelques jours plus tôt.

M. Patrick Pelloux a considéré que le développement de la climatisation lui apparaissait irréaliste, même dans une perspective à long terme, et présenterait, de surcroît, l'inconvénient de rendre plus difficile l'adaptation de l'organisme aux variations de température.

Il a jugé, par ailleurs, qu'il convenait d'accélérer la circulation des informations avec les maisons de retraite, de renforcer le lien entre Météo France et les services d'urgence et d'encourager les personnels hospitaliers, sur la base du volontariat, à faire preuve de souplesse quant au choix de leurs dates de congés. Il a également estimé qu'il fallait tenir compte des enseignements de la canicule pour remettre en cause certaines normes architecturales privilégiant les grandes surfaces vitrées.

Il a assuré qu'il n'avait jamais recherché un statut médiatique et qu'il se félicitait d'avoir rempli son rôle de citoyen pendant cette crise, en donnant l'alerte et en s'efforçant d'agir. Il a dit avoir conscience de n'être pas en odeur de sainteté auprès des « institutionnels et de la technostructure » du ministère de la santé, en particulier auprès de la DGS dont il a critiqué l'attitude pendant cette crise sanitaire, à la différence de celle de la DHOS.

Il a enfin considéré que les différentes agences chargées de la prévention et de l'alerte sanitaire étaient trop nombreuses, que l'organisation de l'Institut de veille sanitaire devrait être revue et que l'hospitalisation à domicile, développée sur une grande échelle, n'était pas une option réaliste comme substitut aux consultations aux urgences.

M. Jacques Pelletier, président , a remercié M. Patrick Pelloux pour son intervention très complète et très directe, en soulignant son importance pour le rapport que la mission commune d'information sera prochainement amenée à présenter.

Audition de Mme Claude NAHON,
directrice de l'environnement et du développement durable
à EDF

(17 décembre 2003)

La mission a ensuite entendu Mme Claude Nahon, directrice de l'environnement et du développement durable à Electricité de France (EDF) .

Mme Claude Nahon , chargée du plan « aléas climatiques » à EDF, a tout d'abord indiqué comment notre système électrique de production et de distribution avait été confronté à la canicule de l'été dernier. Elle a précisé que cet événement météorologique d'une ampleur exceptionnelle avait entraîné des perturbations sur l'ensemble des moyens de production d'électricité. Le faible niveau et la température élevée des cours d'eau ont notamment posé des problèmes de refroidissement pour les centrales nucléaires et thermiques, tandis que l'absence de vent a entraîné l'arrêt des éoliennes.

Elle a rappelé que les ministères de l'industrie et de l'écologie et du développement durable avaient pris des arrêtés dérogatoires autorisant les centrales à rejeter une eau d'une température supérieure à celle autorisée. Elle a précisé que seules les centrales nucléaires de Tricastin et de Golfech avaient usé, pendant quelques jours, de la faculté ainsi offerte.

Mme Claude Nahon a ensuite exposé l'ensemble des moyens utilisés pour assurer la continuité de la fourniture d'électricité pendant la canicule : diminution de la consommation d'un certain nombre d'entreprises industrielles, qui ont décalé dans le temps certaines de leurs activités, achat -à un prix élevé- d'électricité sur le marché, recours à des centrales de cogénération, appel au civisme de la population. Elle a estimé que la crise avait pu ainsi être gérée de manière satisfaisante et que de nombreux enseignements pouvaient en être tirés pour l'avenir.

Soulignant la nécessité d'équilibrer en temps réel la production et la consommation, du fait de l'impossibilité de stocker l'électricité, elle a souhaité qu'une réflexion soit engagée sur la définition des périmètres respectifs du secteur public et du secteur concurrentiel, et sur les responsabilités des différents acteurs. Elle a souligné le caractère virtuel du marché de l'électricité, qui ne permet pas aisément d'assurer cet équilibre en temps réel, comme l'ont montré les problèmes rencontrés récemment par l'Italie et les Etats-Unis

Répondant à une remarque de M. Alain Gournac, président , elle a indiqué que des risques de délestage, certes limités, avaient existé l'été dernier, les interrogations ayant porté sur l'évolution de la température des cours d'eau, ainsi que sur celle de la consommation d'électricité, liée à une reprise traditionnelle de l'activité économique après le 15 août, qui a été finalement moins forte que prévue. Elle a noté que la France avait été l'un des rares pays européens à ne connaître ni délestage, ni panne sérieuse. Elle a précisé que le délestage, ultime recours avant le « black-out », consistait à prévenir une interruption générale dans la fourniture d'électricité, en décidant de coupures préventives. La priorité consiste à maintenir la liaison entre les différentes unités de production et à préserver ainsi le réseau, tout en garantissant aux clients prioritaires la continuité de la fourniture d'électricité, ce qui nécessite une mise à jour régulière de la liste de ces clients. Après avoir rappelé qu'aucun délestage n'avait été mis en oeuvre en France depuis 1987, elle a estimé nécessaire d'engager une réflexion sur son organisation et ses modalités, ainsi que de procéder à des exercices spécifiques dans ce domaine. Elle a également évoqué la mise en place d'une convention nationale permettant d'informer les populations prioritaires, notamment les malades à haut risque vital, et la création d'un groupe de travail consacré à l'examen de ce problème de société, EDF n'étant pas seule concernée.

S'agissant de la période hivernale, Mme Claude Nahon a précisé qu'EDF procédait à une remise à jour de son système d'information interne, à des exercices en temps réel et qu'elle avait adopté un certain nombre de mesures concernant la gestion de crise, et notamment des débits. Elle a indiqué que les récentes crues du Rhône avaient suspendu la production d'électricité d'origine hydraulique et thermique pour les centrales concernées, en raison des charriages sur ce fleuve.

Elle a par ailleurs annoncé que le planning de maintenance des centrales serait modifié, afin de maintenir une diversification de la production pendant les périodes estivales. L'arrosage extérieur des centrales s'étant avéré inefficace, des moyens de réfrigération mobiles des centrales seront mis en oeuvre afin de permettre leur climatisation. En outre, une étude sur le refroidissement des eaux de rejet a été engagée.

Elle a indiqué qu'un plan « confort d'été » serait lancé au printemps prochain, afin d'évaluer les variations de la consommation d'électricité en fonction des nouveaux comportements de la population.

Compte tenu des incidents constatés l'été dernier à Paris sur les câbles électriques souterrains, elle a précisé que des mesures seraient prises afin de mieux organiser les interventions en cas de nouvelle canicule. Elle a enfin informé la mission d'information qu'une étude serait engagée sur les capacités de résistance du parc de production, ainsi que du réseau de transport et de distribution, afin de faire face aux variations climatiques et au développement de nouveaux modes de consommation.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Serge Lepeltier, rapporteur , a demandé si EDF pourrait faire face à un accroissement de la consommation lié au développement prévisible de la climatisation, compte tenu de la récente canicule et du réchauffement climatique. Il a évoqué, par ailleurs, la frilosité d'EDF pour développer des énergies renouvelables et a demandé si l'entreprise était prête à participer à la diversification du bouquet énergétique de la France.

M. Alain Gournac, président , s'est interrogé également sur les conséquences d'une généralisation de la climatisation sur la consommation d'électricité.

Mme Claude Nahon a répondu que les moyens de production d'électricité existants devraient permettre de faire face à une augmentation de la consommation électrique pendant les périodes d'été, mais qu'il conviendrait de renforcer l'équilibre entre la demande et l'offre d'énergie, par le biais, notamment, de conseils comportementaux et d'une politique d'économie d'énergie. Elle a précisé qu'EDF participait aux réflexions menées par les pouvoirs publics et l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) sur la climatisation et elle a souhaité qu'EDF, contrairement au principe de spécialité, ait la possibilité de vendre des services et des conseils sur les modes de consommation, afin d'assurer une température « acceptable » en associant isolation, ventilation, climatisation ou simple système de refroidissement.

Elle a ensuite indiqué que, si EDF avait pu montrer quelque réticence pour financer le développement de la cogénération et des énergies renouvelables dans le passé, ce n'était plus le cas depuis que les charges induites pour l'entreprise sont compensées par le fonds du service public de l'électricité. Elle a estimé souhaitable de développer la cogénération au bois plutôt qu'au gaz, ce dernier étant émetteur de gaz à effet de serre.

M. Hilaire Flandre, rapporteur , a demandé si les réserves d'eau permettraient de refroidir les centrales en cas de nouvelle canicule en 2004. Il a demandé, par ailleurs, s'il était possible de développer les stations de stockage et de pompage d'eau, telles que celle de Revin, et si la France risquait de connaître, comme les Etats-Unis ou l'Italie, des risques de coupure de courant.

Mme Claude Nahon a indiqué que, compte tenu de la faiblesse des réserves, il convenait de suivre avec attention l'évolution du niveau des retenues et des fleuves. Elle a rappelé qu'un dispositif « sécheresse » était paradoxalement envisagé lorsqu'est intervenue la récente crue du Rhône et que le potentiel des stations de pompage d'eau représentait 6 000 mégawatts, le coût de raccordement au réseau de transport devant cependant être pris en compte. Notant que notre pays disposait de 14 000 mégawatts de réserves en puissance instantanée, elle a estimé que la création de nouvelles stations de pompage ne paraissait pas nécessaire à l'heure actuelle. Elle a précisé, en outre, que les prix actuels du marché pénalisaient le développement de ces moyens. Elle a enfin indiqué que la France n'était pas à l'abri d'une panne d'électricité, mais que tout était mis en oeuvre pour l'éviter, avec en particulier le développement par Réseau de Transport d'Electricité (RTE) d'un système de délestage automatique. Elle a insisté sur la nécessité de poser la question des responsabilités des différents opérateurs en cas de déséquilibre du marché et de réfléchir à la notion de service public de production.

M. Alain Gournac, président , a demandé quelles seraient les conséquences en cas de crise de l'ouverture totale du marché de l'électricité à la concurrence. Il s'est déclaré favorable à cette ouverture, à condition, cependant, qu'elle ne déstabilise pas l'EDF et que l'entreprise conserve ses capacités d'intervention.

Mme Gisèle Gautier s'est interrogée sur les capacités d'exportation de nos voisins européens vers la France et sur le message des écologistes, qui préconisent l'abandon de la production d'électricité d'origine nucléaire et le développement des énergies alternatives. Elle a noté que ces dernières s'étaient avérées inefficaces l'été dernier, compte tenu de l'absence de vent et de la relative faiblesse du niveau des cours d'eau. Elle a regretté que le débat sur ce sujet soit faussé et a souhaité que des efforts de communication soient réalisés à l'égard du grand public.

Mme Claude Nahon a indiqué que, compte tenu des difficultés enregistrées par les pays voisins l'été dernier, la France n'avait pu importer que de faibles quantités d'électricité. Elle a précisé que la gestion de la pénurie, que permet le délestage, constituait la solution en cas de déséquilibre important, mais qu'il convenait d'en réviser les modalités, notamment en identifiant les clients prioritaires et en modulant la durée des coupures de courant.

S'agissant des énergies renouvelables, dont la France est le premier producteur européen, en particulier pour l'énergie hydraulique, elle s'est déclarée très favorable au développement des chauffe-eau solaires et des éoliennes. Elle a jugé nécessaire de développer la notion de « bouquet énergétique » afin d'organiser la production, à partir des différentes sources d'énergie, d'une électricité à la fois sûre, propre et compétitive. Elle a souligné que la communication sur le « mix » à la française était insuffisante, alors que grâce à nos centrales nucléaires, la France émet beaucoup moins de gaz à effet de serre que l'Allemagne et le Danemark, pourtant défenseurs de l'environnement, dont la production dépend pour une faible part des énergies renouvelables et pour environ 80 % des énergies fossiles, fortement émettrices de CO 2 .

Audition de M. Michel MINARD,
directeur général adjoint des Pompes funèbres générales

(17 décembre 2003)

La mission a enfin procédé à l'audition de M. Michel Minard, directeur général adjoint des Pompes funèbres générales (PFG) . Présentant d'abord brièvement son entreprise, il a indiqué que celle-ci relevait du groupe OGF et comportait trois pôles d'activité (services funéraires, prévoyance funéraire et industrie), qu'elle était intervenue à l'occasion des grandes catastrophes collectives depuis une quinzaine d'années et qu'elle avait noué un partenariat avec le ministère de l'intérieur via la signature de conventions dans le domaine de la sécurité civile.

Rappelant que la canicule de cet été pouvait être considérée comme une catastrophe d'une ampleur exceptionnelle en raison du nombre de victimes, de son étalement dans l'espace et dans le temps et de la façon dont elle avait été perçue par l'opinion publique, il a reconnu que la mesure de la catastrophe avait été prise avec un certain décalage par rapport à l'événement, du fait de la difficulté à distinguer un pic d'activité, fréquemment observé dans le secteur funéraire, d'un véritable cataclysme.

Indiquant que 14 000 obsèques avaient été organisées en juillet et en août sur l'ensemble du territoire, soit une augmentation de 40 % par rapport aux années antérieures, avec une concentration sur la période du 6 au 20 août, et que l'Ile-de-France avait enregistré 4 200 obsèques, correspondant à un doublement de l'activité des PFG, il a précisé que plus de 7 000 défunts avaient été accueillis dans des maisons funéraires pour des durées souvent supérieures à six jours, sans que la qualité du service proposé aux familles ne soit affectée.

Il a souligné que la direction générale du groupe OGF s'était mobilisée dès le 8 août, en allant sur le terrain afin d'examiner la situation, en rappelant des salariés partis en vacances, en suspendant l'activité de prévoyance funéraire afin d'affecter son personnel vers le service funéraire proprement dit, en faisant appel aux retraités volontaires, en ouvrant deux maisons funéraires en région parisienne ainsi que des tentes mobiles, ou encore en mettant en place, en liaison avec les préfectures du Val-de-Marne et des Hauts-de-Seine, deux sites funéraires à Rungis (où 174 défunts ont été accueillis) et à Nanterre (destiné uniquement au transit des corps).

Il s'est félicité de la bonne coordination de ces actions avec les services de l'Etat, indiquant que le ministère de l'intérieur avait permis aux préfectures d'alléger les procédures funéraires et que le ministère des transports avait autorisé la circulation des camions chargés du transport des cercueils le week-end, le ministère des affaires sociales ayant autorisé le dépassement des horaires de travail réglementaires.

Estimant que son entreprise avait fait preuve de réactivité et su faire face à ses missions de service public en mobilisant ses ressources et en supportant sans contrepartie financière la gestion du site de Rungis mis à sa disposition par l'Etat, il a souhaité néanmoins la mise en place d'une cellule de commandement centralisée susceptible de mieux coordonner l'intervention des divers acteurs, ainsi qu'une plus grande intégration des pompes funèbres à la mise en oeuvre du plan Orsec et aux exercices de sécurité civile. Il a par ailleurs annoncé que son groupe avait pris des engagements en termes d'investissements afin de gérer convenablement un nouvel événement de ce type, en ouvrant prochainement une deuxième chambre funéraire à Paris, près du cimetière du Père Lachaise, en consacrant davantage de crédits aux crématoriums et en augmentant le nombre d'équipements funéraires semi-mobiles.

A M. Hilaire Flandre, rapporteur , qui l'interrogeait sur la date à laquelle les pompes funèbres avaient eu conscience de la gravité de la situation et sur une éventuelle alerte de leur part en direction des autorités sanitaires, M. Michel Minard a répondu que la prise de conscience de l'événement avait eu lieu le 8 août, date à laquelle les chambres funéraires étaient saturées en région parisienne, et que des chiffres sur le nombre de décès avaient été communiqués par les pompes funèbres à l'Institut de veille sanitaire à sa demande le 12 août et avaient fait l'objet d'un communiqué de presse publié le lendemain.

A Mme Gisèle Gautier, présidente , qui l'interrogeait sur l'existence d'un système de suivi permettant de connaître l'évolution du nombre de défunts de façon quotidienne, sur le fait que le secteur privé aurait fait preuve d'une plus grande réactivité que le secteur public et sur sa réaction à l'émission diffusée par France 2 exposant les difficultés rencontrées par les services funéraires de la ville de Paris durant la canicule, M. Michel Minard a apporté les précisions suivantes :

- la mise en place d'un dispositif de suivi du nombre de défunts est actuellement étudiée pour l'horizon 2005-2006 ;

- le secteur public, même s'il a correctement réagi, n'a peut-être pas été aussi prompt que le secteur privé, qui a su mobiliser de nombreux cadres sur le terrain et des relais en province, même s'il n'a pas bénéficié du relais attendu dans les médias en ce qui concerne l'appel au personnel alors en vacances ;

- le groupe OGF a publié un communiqué de presse et a adressé un courrier à certaines autorités publiques tels le ministre de l'intérieur ou le maire de Paris pour s'émouvoir, dans le reportage diffusé, d'une atteinte à la dignité des défunts.

A M. Hilaire Flandre, rapporteur , qui s'inquiétait de la proportion de défunts dont les corps n'avaient pas été réclamés par leur famille, M. Michel Minard a indiqué qu'en avaient été dénombrés 57 sur Paris et une vingtaine dans sa petite couronne, précisant toutefois que de telles situations étaient constatées toute l'année.

Enfin, à Mme Gisèle Gautier, présidente , qui l'interrogeait sur une éventuelle coopération plus étroite entre les pompes funèbres et les services de l'Etat depuis la canicule pour mieux anticiper un prochain événement de ce type, M. Michel Minard a indiqué qu'une réunion avait eu lieu cette semaine avec les ministères de l'intérieur, de la santé et de la justice, ajoutant que le séminaire annuel de son groupe, tenu en octobre dernier, avait également été consacré en partie à ce sujet.

Audition de M. Jean-François MATTEI,
ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées

(6 janvier 2004)

Présidence de M. Jacques PELLETIER, Président

La mission a procédé à l'audition de M. Jean-François Mattei, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées .

Après avoir rappelé que l'objectif de la mission d'information commune du Sénat consistait, non pas à conduire une « chasse aux sorcières », mais à comprendre ce qui s'était passé lors de la canicule, M. Jacques Pelletier, président , a invité M. Jean-François Mattei à présenter son récit de la crise et à exposer les enseignements qui devraient, à ses yeux, en être tirés.

M. Jean-François Mattei a tout d'abord souligné que, derrière les analyses et les chiffres, il n'oubliait pas la tristesse et le désarroi des familles, qui imposaient d'agir pour qu'une telle catastrophe ne se reproduise pas. Il a ensuite indiqué qu'il ne souhaitait pas s'appesantir sur la chronologie des événements, très largement connue, mais préférait faire part de ses observations.

Il a relevé que les différents rapports remis depuis la crise de la canicule permettaient d'avoir aujourd'hui une meilleure appréciation des faits. En premier lieu, il a observé que la canicule constituait une catastrophe naturelle, ainsi que l'avaient indiqué les experts du Center for disease control (CDC) d'Atlanta, doublée d'une crise structurelle. Il a souligné que cette crise n'était pas une crise sanitaire, mais une « tornade », et qu'un tel phénomène n'avait jamais eu lieu auparavant en France.

Il a rappelé que, d'après le rapport de MM. Hémon et Jougla, 428 décès en surnombre étaient intervenus dès le 4 août et que 3 907 décès en surnombre étaient recensés le 8 août, alors même qu'il y avait toujours des hésitations sur la nature du phénomène. Il a relevé que 6 541 décès en surnombre étaient survenus à la date du 10 août, quand le Dr Pelloux évoquait 50 morts, et que 8 000 décès étaient enregistrés à la date du 11 août, ce qui rendait vain le fait de savoir si un mail était arrivé à son cabinet avant qu'il n'intervienne à la télévision.

Il a fait valoir que la France était le seul pays en Europe à avoir réagi en effectuant un inventaire immédiat de la mortalité et que c'était l'avenir de la santé publique et de la sécurité sanitaire qui était en jeu. Il a indiqué que les chiffres des décès liés à la canicule, dans les autres pays européens, rapportés à leur population et compte tenu de la situation climatique, étaient proches de ceux de la France : 6 232 pour l'Espagne, 7 659 en Italie du nord, 1 400 au Portugal, 1 400 aux Pays-Bas, et de 3 000 à 7 000 en Allemagne.

M. Jean-François Mattei a ensuite observé que la crise de la canicule avait mis en évidence une crise structurelle sous-jacente concernant l'alerte dans notre système de veille sanitaire, la permanence des soins et les services d'urgence, ainsi que la prise en charge des personnes âgées.

Il a ainsi relevé qu'il y avait eu un manque d'anticipation qui avait été reconnu par M. Gilles Brücker, directeur général de l'Institut de veille sanitaire. Il a noté que le Professeur Abenhaïm l'avait également reconnu, mais qu'il en avait tiré d'autres conclusions, ce qu'il regrettait. Il a indiqué que l'ampleur des défaillances signifiait que les systèmes étaient en cause, et non les individus. Il a ainsi rappelé que la France était un pays tempéré et a relevé que la sécheresse de 1976 avait entraîné 6 000 décès en surnombre qui étaient passés totalement inaperçus. Il a de même observé qu'aucune conclusion n'avait été tirée au plan national de la canicule de 1983 intervenue à Marseille et que la chaleur n'avait pas constitué un thème de réflexion au moment de la discussion de la loi relative à la veille sanitaire en 1998. Il a souligné que le contrat d'objectifs et de moyens de l'Institut de veille sanitaire ne comportait rien sur la température et que, lorsqu'en 2003, la direction générale de la santé avait, dans le cadre de la préparation du projet de loi relatif à la politique de santé publique, sollicité 140 experts pour définir cent objectifs de santé publique, aucun d'eux ne s'était inquiété de la canicule.

Après avoir noté que le CDC d'Atlanta avait fait valoir que les personnes étaient toujours prises au dépourvu la première fois qu'un événement de ce type se produisait, M. Jean-François Mattei a observé que notre système administratif cloisonné était resté inopérant, aucune information ne venant ni du haut, ni du bas. Il a remarqué que les cas isolés de décès par hyperthermie n'avaient jamais été perçus comme tels et s'est interrogé sur les acteurs qui auraient pu donner l'alerte. Il a relevé que, à l'exception du Centre hospitalier intercommunal (CHIC) de Créteil, aucun hôpital n'avait déclenché le plan « blanc » et que les agences régionales de l'hospitalisation n'avaient pas signalé de problèmes majeurs, pas plus que les directions régionales et départementales des affaires sanitaires et sociales (DRASS et DDASS).

Il a ajouté que les directeurs d'institutions de retraite ne contactaient pas les DDASS quand le nombre de décès au cours d'une semaine passait de deux à trois ou de trois à cinq, alors qu'une telle augmentation avait un effet important sur l'ensemble du nombre de décès. De même, il a noté qu'aucun maire et qu'aucun président de conseil général n'avaient alerté qui que ce soit.

M. Jean-François Mattei a ensuite relevé que les médecins libéraux avaient été présents de la même manière que l'année précédente, mais avaient été moins sollicités par les personnes de plus de 75 ans et qu'ils n'avaient pas donné l'alerte, pas plus que SOS Médecins, les services de la sécurité civile ou le Samu. Il a précisé que la longueur du traitement des certificats de décès n'avait pas non plus permis d'avoir rapidement une vue précise de la situation.

Il a indiqué que M. William Dab, alors conseiller technique en charge des questions de santé publique au sein de son cabinet, avait envisagé le 6 août les effets possibles de la chaleur mais qu'il l'avait fait sur la base de connaissances théoriques et bibliographiques, sans percevoir la réalité de la situation. Il a relevé qu'il en était de même pour M. Yves Coquin, chef de service à la direction générale de la santé, qui se fondait sur des schémas classiques lorsqu'il évoquait quelques centaines de morts. Il a reconnu que la communication avait été « décalée » et que des erreurs avaient été commises, mais que dans les circonstances d'alors il ne voyait pas ce qui aurait pu changer, 8 000 personnes étant déjà décédées le 11 août, alors que personne ne le savait. Il a précisé qu'il était intervenu le 11 août à la télévision sur la base des éléments dont on l'avait informé une demi-heure auparavant. Se référant à son rapport d'information relatif à la crise de la vache folle en 1996, il a rappelé qu'il avait suggéré de créer un Institut des hautes études de gestion de crise sur le modèle de l'Institut des hautes études de la défense nationale.

Il a ensuite indiqué que les leçons de la crise avaient été tirées et qu'il était dorénavant tourné vers l'action. Il a souligné qu'il avait, dès son arrivée au ministère de la santé, souhaité déposer un projet de loi relatif à la santé publique et mettre en place une cellule de réflexion sur les urgences, qui s'est traduite par la publication d'une circulaire en avril et l'annonce d'un plan « urgences » au mois de septembre.

Il a également fait part de la nécessité de revoir le dispositif d'alerte. Après avoir indiqué que l'Institut de veille sanitaire avait fourni un travail remarquable à l'occasion de l'épidémie du syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS) et d'autres problèmes comme la méningite ou la légionellose, il a relevé que diverses mesures avaient été prises. Il a ainsi indiqué que l'Institut fournissait dorénavant au ministère un bulletin quotidien des alertes, ce qui avait permis une réaction dans les vingt-quatre heures, lorsqu'étaient apparus des cas de bronchiolite. Il a souligné que l'Institut devrait disposer de capteurs pertinents auprès des urgences, de SOS médecins, de la sécurité civile et des pompiers. Il a ajouté que ses missions devraient inclure une approche populationnelle, et non pas s'en tenir à une approche par pathologie.

Il a ensuite souligné l'importance de l'informatisation des certificats de décès, qui permettrait de surveiller l'évolution de la mortalité en temps réel, et fait valoir que la direction générale de la santé travaillait à l'élaboration d'un plan d'alerte et de gestion des crises qui devrait prendre en compte l'aspect géographique.

Puis il a indiqué que le plan « urgences » répondait à certains problèmes apparus au cours de la crise. Il a mis l'accent sur la situation des hôpitaux disposant de services d'urgences et souligné la nécessité de généraliser les équipes mobiles de gériatrie et de créer 15 000 lits de suite en cinq ans. Enfin, il a indiqué que le plan « dépendance et solidarité » apportait également des réponses aux problèmes rencontrés au cours de la crise de la canicule.

Un large débat s'est alors instauré.

Mme Valérie Létard, rapporteur , a souhaité connaître l'organisation du cabinet du ministre et les personnes présentes au cours du mois d'août. Elle a souhaité savoir si la transmission des dossiers s'était opérée de manière satisfaisante entre les personnes prenant leurs congés et celles revenant de vacances.

Elle a ensuite relevé que la communication entre la direction générale de la santé et la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins avait été assez faible au cours de cette crise et s'est interrogée sur les cloisonnements administratifs et les mesures envisagées pour pallier ces problèmes.

Puis elle a observé que, lors de son audition devant la mission d'information, le Dr Pelloux avait relevé que la crise de la canicule avait mis en évidence le caractère « inadapté et dépassé » des structures du ministère de la santé et s'était montré critique envers la direction générale de la santé. Elle a ainsi souhaité savoir si des réformes de structures étaient envisagées.

Elle a enfin désiré connaître l'impact de « l'effet retard » et savoir si le nombre de décès résultant de complications ultérieures à la période circonscrite de la canicule était aujourd'hui évalué.

M. Jean-François Mattei a indiqué qu'il avait choisi tous ses collaborateurs pour leurs qualités et que ceux-ci avaient toute sa confiance. Il s'est interrogé sur le rôle des cabinets ministériels en se demandant si un cabinet devait être la reproduction des administrations centrales. Il a précisé que son cabinet avait été structuré pour couvrir l'ensemble des champs de compétences du ministère, en notant que le pôle santé publique était au moment de la canicule dirigé par M. William Dab. Il a ajouté que celui-ci était parti en vacances le 8 août au soir et qu'il lui avait indiqué que son souci numéro un était à ce moment l'épidémie de légionellose à Montpellier. Il a précisé que la permanence au cabinet avait été assurée les 9 et 10 août par M. Cédric Grouchka, médecin de santé publique, qui avait qualifié le dimanche de « journée blanche ».

Il a ajouté que Mme Crémieux, conseillère technique au pôle santé publique et sécurité sanitaire au sein de son cabinet, s'était entretenue avec les équipes de la direction générale de la santé le 11 août et qu'elle s'était sentie suffisamment rassurée pour s'en aller et revenir le mercredi.

Il a ensuite relevé que Mme Anne Bolot-Gittler, directrice adjointe de son cabinet, était rentrée de vacances le lundi 11 août et qu'elle s'était immédiatement saisie de cette question parce que lui-même l'avait appelée pour avoir des informations et qu'elle avait été contactée par M. Patrick Pelloux. Il a noté que le mail de la direction générale de la santé, envoyé le matin, indiquait que la situation était maîtrisée.

Il a souligné que le rôle d'un cabinet était d'être l'interface entre l'administration et le ministre et que son cabinet avait joué son rôle.

Après avoir indiqué qu'il s'était rendu à Bordeaux et à Paris le 13 août, il a reconnu que les relations entre la direction générale de la santé et la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins n'étaient pas « au beau fixe », mais que la situation était rentrée dans l'ordre avec le changement de directeur général de la santé. Il s'est toutefois demandé si une meilleure communication entre les deux directions auraient changé quelque chose et a relevé que les hôpitaux avaient fait face à la situation.

Il a estimé que M. Patrick Pelloux, qui s'exprimait souvent mais n'avait pas toujours raison, n'adoptait pas la méthode de communication la plus efficace.

Il a ensuite indiqué que l'hypothèse d'une sous-mortalité du printemps, avec des décès qui seraient intervenus plus tard, ou d'une anticipation des décès due à la chaleur, avait été évoquée dès le mois d'août. Il a précisé que les données chiffrées relatives à « l'effet retard » lié à la canicule n'étaient pas encore totalement disponibles et qu'il faudrait attendre deux ou trois mois pour disposer des données définitives. Il a toutefois indiqué que le mois de septembre avait été marqué par un retour à la normale, sans sous-mortalité évidente.

Puis il a fait part de la difficulté qu'il avait rencontrée à réagir au moment de la crise dans la mesure où le chiffre de 3 000 morts, qui avait été évoqué sur la base des estimations des pompes funèbres, n'avait fait l'objet d'aucune validation et qu'aucun chiffre officiel n'avait été publié à ce moment, ce qui avait conduit le Premier ministre à demander la mise en place de la mission menée par MM. Hémon et Jougla.

M. Jacques Pelletier, président , a indiqué qu'il partageait l'avis du ministre sur les cabinets ministériels, qui ne devaient être ni des doublons, ni des écrans.

M. François Fortassin a indiqué que si la mission ne recherchait pas de boucs émissaires, certaines responsabilités ne devaient pas être éludées. Il s'est interrogé sur l'efficacité de notre système de santé et a indiqué que la population pouvait avoir eu le sentiment d'une volonté de ne pas dévoiler certains éléments afin d'éviter un affolement. Il a relevé que, dès les premiers jours d'août, certains médias avaient alerté sur les risques liés à la canicule et que les problèmes avaient été accentués au cours de la crise en raison de l'organisation des vacances. Il a enfin indiqué qu'il ne pouvait que croire le ministre lorsque celui-ci dit ne pas avoir été alerté.

M. Jean-François Mattei a fait observer que la France disposait d'un des meilleurs systèmes de santé du monde pour les soins, mais pas pour la prévention, la sécurité sanitaire et la santé publique, domaines dans lesquels elle reste en retard.

Il a ensuite rappelé que le premier chiffre sur le nombre de morts avait été communiqué le 13 août à partir des données des pompes funèbres et s'élevait à 3 000 décès. Il a précisé qu'il s'était montré particulièrement transparent puisque France 2 avait été conviée à la réunion qui s'est tenue le 13 août à son cabinet. Il a ensuite indiqué qu'il avait parlé le 14 août au matin de véritable épidémie, mais s'était montré prudent sur les chiffres, de même que M. Lucien Abenhaïm dans l'interview publiée dans Le Monde du 15 août. Il a ajouté que l'Institut de veille sanitaire n'avait fourni aucun chiffre jusqu'au 17 août et que, dans ces conditions, il ne pouvait annoncer de chiffre officiel.

Il a ensuite fait part des difficultés de communiquer et de faire passer certaines préconisations simples pour se protéger de la chaleur, celles-ci ne suscitant pas nécessairement l'intérêt des médias.

Il a ensuite réaffirmé qu'aucune information n'était remontée du terrain et relevé que le plan blanc n'avait été déclenché qu'en Ile-de-France. Revenant à la situation des médecins libéraux, il a noté que ceux-ci n'étaient pas plus partis en vacances cette année que les années précédentes mais qu'ils avaient été très peu sollicités, ainsi que le montrait une étude de la caisse nationale d'assurance maladie, confirmée par le rapport de la mission de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) relatif à la permanence des soins libéraux durant l'été 2003. Il a relevé que les établissements accueillant des personnes âgées n'avaient pas non plus transmis d'informations au ministère et a rappelé les propos tenus par M. Pascal Champvert devant la commission d'enquête de l'Assemblée nationale, celui-ci ayant indiqué que si les directeurs d'établissement devaient contacter le ministère dès qu'un problème se posait, le standard en serait rapidement saturé. Enfin, il a estimé que la rotation des personnels au cours des vacances d'été ne semblait pas constituer un problème.

M. Gilbert Chabroux a estimé que la situation était complexe et qu'il n'était pas dans ses intentions de rechercher des responsabilités individuelles. Il s'est ensuite demandé s'il n'y avait pas eu une tendance de certains milieux, voire une volonté délibérée, de minimiser l'étendue de la crise. Puis il a souhaité savoir quelles solutions seraient apportées d'ici l'été prochain et si la climatisation des hôpitaux et des maisons de retraite constituait la solution pertinente à la canicule.

M. Jean-François Mattei a tout d'abord affirmé que le gouvernement et lui-même n'avaient jamais cherché à minimiser la situation. Il a ensuite indiqué que différentes mesures avaient été, ou seraient prises, pour l'été prochain. Il a ainsi relevé que l'Institut de veille sanitaire mettait en place un système d'alerte fondé sur des indicateurs météorologiques, dans le cadre d'une coopération avec Météo-France, et fait part des observations des spécialistes du CDC d'Atlanta, qui avaient indiqué qu'il n'était pas possible de donner une alerte générale pour l'ensemble du territoire, mais qu'il fallait tenir compte des facteurs géographiques.

Il a ensuite estimé que la climatisation constituait la meilleure des préventions, mais qu'il n'était pas nécessaire de placer les personnes âgées dans une pièce climatisée en permanence, dans la mesure où deux à quatre heures par jour étaient suffisantes pour leur permettre de récupérer de la chaleur. Il a ainsi indiqué qu'il envisageait de rendre obligatoire l'existence d'une salle commune climatisée dans chaque maison de retraite. Il s'est toutefois montré plus réservé dans le cas des hôpitaux et indiqué qu'il attendait l'avis d'experts, la climatisation pouvant présenter des risques d'infections.

Puis il a indiqué qu'il avait chargé la direction générale de la santé d'établir un plan d'alerte et de gestion de crise en liaison avec le terrain, et en particulier avec les communes et les établissements publics de coopération intercommmunale, afin de disposer de listes de personnes âgées. Il a ensuite affirmé qu'il ne fallait pas cultiver la déresponsabilisation et s'est dit stupéfait par le nombre de décès intervenus dans les maisons de retraite, dans lesquelles les personnes âgées sont prises en charge par des personnes qualifiées.

M. Jacques Pelletier, président , a fait part des déplacements de la mission d'information et a observé que les maisons de retraite, dans lesquelles les directeurs et le personnel avaient pris les mesures adaptées, n'avaient pas connu, ou peu, de décès supplémentaires.

Mme Monique Papon a relevé la qualité du système de soins en France mais s'est interrogée sur la permanence des soins des médecins libéraux et les services d'urgence. Elle a souhaité obtenir des précisions sur le plan « urgences », ainsi que sur les moyens d'informer la population à propos des gardes assurées par les médecins généralistes afin d'éviter un engorgement des urgences. Elle a enfin désiré savoir si la mise en cause des médecins libéraux apparue après la crise était justifiée et s'est interrogée sur les moyens de rétablir le dialogue avec ces médecins, observant que certains d'entre eux trouvaient insuffisant le forfait attribué pour les permanences.

M. Adrien Gouteyron s'est félicité que les propos du ministre confirment les informations qu'il avait recueillies il y a quelques mois, en tant que rapporteur spécial de la commission des finances, au cours de son contrôle sur pièces et sur place mené à l'Institut de veille sanitaire, la direction générale de la santé, la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins et la direction générale de l'action sociale.

Il a attiré l'attention du ministre sur la nécessité de ne pas sous-estimer l'importance de la coordination entre les différentes directions du ministère, entre les ministères et entre les agences de sécurité sanitaire et le ministère de la santé, coordination qui avait été défaillante au cours de cette crise. Il a ainsi souhaité savoir quelle action serait menée pour améliorer la circulation de l'information entre les différents acteurs et leur coordination.

Il a ensuite estimé que le système de garde en vigueur à l'Institut de veille sanitaire était sommaire et a désiré obtenir des précisions sur le nombre de décès au cours des mois qui ont suivi la période de canicule, afin de pouvoir prendre la mesure exacte du phénomène.

M. Paul Girod a rappelé qu'un grand nombre de décès intervenaient chaque mois en France, ce qui avait pu masquer l'importance du phénomène et devait être pris en considération.

M. Jean-François Mattei a précisé que, en moyenne, 48 000 décès survenaient chaque mois.

M. Paul Girod a regretté que la prévention n'occupe pas une place plus importante en France, observant qu'il s'agissait d'un problème général, d'une culture consistant à ne pas prendre suffisamment en considération les dangers potentiels. Il a ensuite souhaité obtenir des précisions sur le nombre de décès de personnes isolées, lesquelles se trouvaient essentiellement en Ile-de-France, estimant qu'il s'agissait d'un problème de société.

M. Hilaire Flandre, rapporteur , a estimé que la crise de l'année 2003 resterait dans les mémoires pour le nombre de morts et la dilution des responsabilités.

Il a souhaité savoir comment était organisée la répartition des compétences entre le ministère de la santé, le secrétariat d'Etat aux personnes âgées et le ministère des affaires sociales. Il a ensuite relevé que les agences régionales de l'hospitalisation (ARH) avaient fait l'objet d'observations devant la mission d'information et désiré avoir des précisions sur l'articulation entre les ARH et les préfets. Il a ainsi souhaité connaître les évolutions possibles du rôle des ARH.

Enfin, il a remarqué que la population s'adressait de plus en plus directement aux urgences et s'est interrogé sur les conclusions qu'il fallait en tirer.

Mme Valérie Létard, rapporteur , s'est associée à M. Hilaire Flandre à propos de l'évolution des ARH et relevé que M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, avait insisté sur ce point devant la mission d'information. Après avoir remarqué que certains messages de prévention étaient difficilement lisibles, elle a souhaité connaître les orientations du ministre en matière de communication et relevé la difficulté à ne pas banaliser les alertes. Enfin, elle a noté que les maisons de retraite étaient souvent, du fait de leur architecture, structurellement inadaptées à la chaleur et a estimé que des consignes devraient être données à l'avenir.

Mme Gisèle Gautier a remercié le ministre pour son intervention et regretté que sa responsabilité ait été mise en cause, alors qu'elle n'aurait pas dû l'être. Elle a estimé nécessaire de mener des réformes structurelles et souligné l'importance de la communication et de la formation du personnel, observant que la crise de la canicule avait fait apparaître un manque de réactivité. Elle a enfin estimé qu'il conviendrait d'accroître la coordination des différentes administrations compétentes en matière de santé aux différents échelons départementaux, régionaux et nationaux, l'organisation administrative s'apparentant à un jeu de « poupées russes ».

M. Jacques Pelletier, président , a remarqué que certaines régions connaissaient une pénurie de médecins et a estimé qu'il faudrait relever le numerus clausus. Il s'est demandé pourquoi les médecins libéraux n'avaient pas été davantage sollicités au cours de la crise.

Répondant à Mme Monique Papon, M. Jean-François Mattei a observé que les services d'urgence avaient changé de nature au cours des quinze dernières années et qu'ils étaient de plus en plus sollicités, notamment du fait d'une certaine pénurie médicale et de la modification des modes de vie, qui rendaient les médecins moins disponibles. Il a estimé que les urgences étaient victimes de leur succès.

Il a affirmé que les urgences, qui étaient le reflet de notre société, constituaient une activité médicale à part entière, et aussi noble que les autres, et a indiqué qu'elles devaient contracter avec les services et établissements d'aval, susceptibles d'accueillir les patients.

Il a indiqué que le plan « urgences » comportait des mesures concernant toute la chaîne des urgences, depuis l'amont jusqu'à l'aval. Concernant l'aval, il a indiqué qu'un grand nombre de lits de suite seraient nécessaires. Il a déclaré qu'il n'était pas convaincu de la nécessité de fermer des hôpitaux mais qu'il fallait les adapter. Il a ensuite mis l'accent sur l'accueil à l'hôpital et estimé nécessaire de trouver les moyens pour que le personnel travaillant dans les services d'urgence soit mieux considéré. Il a ainsi fait part de son souhait de créer une spécialité « urgences » et une spécialité « gériatrie », observant que le travail auprès des personnes très âgées n'était pas forcément la spécialité qui attirait le plus.

En amont des services d'urgence, il a rappelé que les médecins libéraux, en conflit avec les caisses de sécurité sociale, avaient fait sept mois de grève et qu'ils recherchaient une meilleure qualité de vie. Il a indiqué que les médecins libéraux avaient accepté d'assurer les permanences sur la base du volontariat, en précisant que trois systèmes pouvaient être envisagés :

- un système de permanences avec astreinte : il a rappelé que deux décrets et une circulaire avaient été pris à cet effet et indiqué que les médecins demandaient 50 euros d'indemnisation de base ainsi que le paiement des actes ;

- une corégulation dans les centres 15 entre les urgentistes et les médecins libéraux : il a indiqué que les discussions financières étaient difficiles, les médecins libéraux souhaitant un forfait de 60 euros par heure ;

- la création de maisons médicales de garde à l'entrée de l'hôpital : une quarantaine d'entre elles fonctionnent déjà et une centaine sont en projet.

Affirmant que le système de permanence des soins serait remis sur pied, il a précisé que le plan « urgences » représentait une dépense de 480 millions d'euros sur cinq ans.

Répondant ensuite à M. Adrien Gouteyron, il a indiqué qu'il s'efforçait d'accroître la coordination entre les différentes directions de son ministère et entre les agences et les directions. Il a à cet égard rappelé que l'Institut de veille sanitaire était placé sous la tutelle de la direction générale de la santé, que la coordination entre les ministères avait également été accrue et qu'il recevait dorénavant tous les jours le relevé d'intervention des sapeurs-pompiers. Il a toutefois indiqué que le système de tri d'informations n'était pas encore totalement réglé.

Il a reconnu que le système de garde en vigueur à l'Institut de veille sanitaire était faible et qu'il conviendrait de le renforcer et a, par ailleurs, indiqué que les résultats relatifs à la mortalité globale de l'année 2003 ne seraient connus que dans deux à trois mois.

Puis il a rejoint les propos de M. Paul Girod sur l'appréhension du nombre de décès au regard des chiffres quotidiens de la mortalité, en indiquant que la canicule avait essentiellement touché les personnes isolées en région parisienne et qu'il fallait également prendre en considération l'urbanisation et la pollution. Il a également reconnu que des erreurs architecturales avaient été commises.

Puis il a fait part de la difficulté de communiquer en matière de prévention et de la nécessité de hiérarchiser les alertes.

Il a ensuite précisé que les personnes âgées en institution étaient du ressort du ministère des affaires sociales et du secrétariat d'Etat aux personnes âgées, tandis que les personnes âgées à l'hôpital étaient du ressort du ministère de la santé. Concernant les relations avec le ministère de l'intérieur, il a observé que les échanges n'avaient pas été institutionnalisés au moment de la crise et que le ministère de l'intérieur avait lui-même tardivement réagi.

Il a ensuite rappelé le contexte de création des ARH en 1996 et a exclu qu'un préfet puisse avoir autorité sur l'ARH. Il a précisé qu'en cas de crise sanitaire, le préfet était responsable du déclenchement du « plan blanc », dès lors que deux hôpitaux étaient concernés.

Répondant à Mme Gisèle Gautier, il a indiqué qu'il y avait un besoin de formation des personnels, mais également un besoin de rétablir le lien social et que les personnes isolées avaient été plus souvent atteintes par la canicule.

Enfin, il a indiqué que le numerus clausus était passé de 4 700 à 5 600 au cours des deux dernières années et qu'il serait porté à 6 000 l'an prochain, mais il a observé que la formation des personnels de santé était nécessairement longue. Il a ajouté que des zones sous-médicalisées seraient délimitées et que des aides incitatives de l'Etat, des collectivités territoriales et de l'assurance-maladie seraient envisagées afin d'essayer de répondre à la pénurie de médecins.

M. Jacques Pelletier, président , a remercié le ministre pour son intervention très complète et très directe, en soulignant son importance pour le rapport que la mission commune d'information sera prochainement amenée à présenter.

Audition de Mme Rose-Marie Van LERBERGHE,
directrice générale de l'Assistance Publique-Hôpitaux de Paris

(7 janvier 2004)

Présidence de M. Jacques PELLETIER, Président

La mission a d'abord procédé à l'audition de Mme Rose-Marie Van Lerberghe, directrice générale de l'Assistance Publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP) .

Après avoir rappelé que l'objectif de la mission d'information commune du Sénat consistait, non pas à conduire une « chasse aux sorcières », mais à comprendre ce qui s'était passé lors de la canicule et à en dégager des conclusions pour l'avenir, M. Jacques Pelletier, président , a invité Mme Rose-Marie Van Lerberghe à présenter son récit de la crise et à exposer les enseignements qui devraient, à ses yeux, en être tirés.

Au préalable, Mme Rose-Marie Van Lerberghe a tenu à souligner que le drame humain de l'été dernier, survenu avec une brutalité inouïe, l'avait profondément marquée et qu'elle avait été bouleversée par ce qu'elle avait alors découvert à l'occasion de ses déplacements dans les différents établissements de l'AP-HP.

Revenant sur la chronologie des événements, elle a rappelé que la perspective d'une crise sanitaire liée au phénomène d'hyperthermie n'avait jamais été préalablement envisagée en France, comme l'atteste d'ailleurs l'exemple des nombreux patients hospitalisés au début du mois d'août, sur la base de prescriptions médicales destinées à lutter contre des infections et une forte fièvre, ou bien encore le fait qu'aucune crainte relative aux fortes chaleurs n'avait été mentionnée lors de la réunion de la cellule de veille de l'AP-HP du 5 août 2003. Elle a considéré, d'une façon générale, qu'il avait été très difficile pour les décideurs publics de se rendre compte de ce qui se passait, que cette mauvaise appréciation de la réalité des choses avait malheureusement été générale et que celle-ci expliquait le retard initial pris dans la gestion de la crise.

Elle a également rendu hommage à l'action de M. Pierre Carli, directeur du Samu de Paris qui, devant l'accumulation de signes laissant craindre l'apparition d'une crise, a immédiatement effectué des recherches au cours de la nuit du jeudi 7 août dans la littérature scientifique disponible sur la canicule survenue à Chicago en 1995. Elle a précisé que, grâce à cette initiative, ses services avaient pu préparer, dès le vendredi 8 août au matin, un protocole de soins destiné à prévenir et faire face à l'hyperthermie, et que ce document avait été adressé aux hôpitaux de l'AP-HP comme aux maisons de retraite, tandis que le secrétaire général préconisait, pour sa part, des mesures du même type que celles du plan blanc.

Mme Rose-Marie Van Lerberghe a indiqué qu'elle s'était rendue en compagnie de M. Pierre Carli, le soir du dimanche 10 août, dans les services d'urgence de trois hôpitaux parisiens, pour se rendre compte concrètement de la situation, et qu'elle avait alors ressenti un choc en découvrant un grand nombre de personnes âgées dénudées sur des brancards dans les couloirs, et perçu à quel point le personnel soignant devait surmonter son émotion pour faire face à une situation dramatique.

Elle a salué le dévouement de l'ensemble des personnels de l'AP-HP qui avaient mobilisé tous leurs efforts pour venir en aide aux patients affluant aux urgences. Elle a également remercié ses services pour avoir pris des initiatives, comme par exemple les personnels administratifs qui ont, de leur propre chef, recherché tous les ventilateurs de leurs bureaux pour les installer aux urgences. Elle a également insisté sur les nombreux cas de personnes rentrées spontanément de congés.

Mme Rose-Marie Van Lerberghe a ensuite exposé les quatre enseignements principaux qui peuvent être tirés de la crise de la canicule : réorganiser le système d'alerte, prendre en compte le risque d'hyperthermie dans la conception même des bâtiments, améliorer la mise en oeuvre de la fermeture des lits pendant la période estivale et réfléchir à l'effort à fournir pour faire face au vieillissement de la population.

Elle a insisté, au préalable, sur la nécessité de ne pas limiter le champ de l'analyse à la seule canicule, afin d'envisager plus largement les capacités de riposte de l'hôpital face aux situations exceptionnelles de crise. Elle a ainsi indiqué, qu'au début de l'année 2003, ses services avaient particulièrement étudié le risque d'inondation, mais que l'AP-HP pourrait aussi bien se trouver confrontée à une épidémie de bronchiolite ou simplement aux conséquences de la grippe pour la disponibilité du personnel. Rappelant qu'elle avait réuni, dès le 2 septembre, les responsables des établissements pour engager une réflexion sur les enseignements à tirer de la canicule, elle a précisé que l'AP-HP avait constitué quatre groupes de travail, afin de savoir, à l'avenir, mieux faire face à l'imprévu.

S'agissant des améliorations à prévoir au niveau de l'alerte, elle a observé que les relations avec la préfecture de police de Paris avaient été déjà renforcées et que l'AP-HP disposait aujourd'hui d'une liaison efficace. Elle a mentionné l'exemple de la gestion de l'épidémie de bronchiolite de la fin de l'année 2003 pour illustrer le rôle des cellules de veille et l'importance de savoir, en permanence, adapter les moyens disponibles à l'évolution de la situation. Elle a précisé que ses services disposaient en fait d'une grande variété de possibilités d'intervention, qui allaient de la simple mise en commun des moyens jusqu' à la déprogrammation des actes médicaux destinées à libérer des lits en urgence.

Elle a considéré, en second lieu, qu'il conviendra aussi, à l'avenir, de prendre en compte les enseignements de la canicule dans la construction des futurs hôpitaux et des maisons de retraite, en évitant en particulier les grandes surfaces vitrées. Elle a jugé que le développement systématique de la climatisation ne constituait pas, pour autant, la solution permettant de résoudre toutes les difficultés rencontrées, dans la mesure où la généralisation de ces installations serait de nature à poser d'autres problèmes, à commencer par le risque de légionellose. Elle a plutôt préconisé la mise en place, au minimum, d'une salle climatisée.

Mme Rose-Marie Van Lerberghe a estimé, en troisième lieu, qu'il convenait de repenser la planification des fermetures de lits l'été dans les établissements hospitaliers, tout en reconnaissant la grande complexité de cette tâche. Elle a tout d'abord considéré que le personnel, en raison de son dévouement et de sa disponibilité, méritait pleinement ses vacances, et que la question posée conduisait plutôt à se demander quels étaient les secteurs prioritaires, dans la mesure où des fermetures étaient de toute façon inévitables. Elle a observé qu'il convenait ainsi de donner la priorité absolue, pendant la période estivale, aux urgences, à la réanimation et aux soins d'aval, tout en convenant que l'absence de polyvalence du personnel à l'intérieur de l'hôpital rendait les transferts entre services difficilement réalisables en pratique.

Elle a enfin insisté sur la nécessité de tirer toutes les conséquences du vieillissement de la population française qui appelle un effort de grande ampleur. Elle a ainsi rappelé qu'une personne âgée de plus de 75 ans sur deux sera bientôt hospitalisée chaque année. Elle a également noté que les établissements de l'AP-HP qui n'ont enregistré aucun décès lors de la crise de la canicule, ont obtenu ce résultat grâce à des moyens humains supérieurs à ceux des maisons de retraite et en raison d'une mobilisation exceptionnelle : il a fallu pour cela prendre quatre fois par jour la température des patients et placer systématiquement sous perfusion ceux atteignant 38 degrés. Elle a indiqué, par ailleurs, que l'organisation de l'hôpital en diverses spécialités s'avérait inadaptée pour les nombreuses personnes âgées souffrant de plusieurs pathologies et qu'il convenait de prévoir une unité de soins gériatriques par établissement.

Un large débat s'est alors instauré.

Mme Valérie Létard, rapporteur , a remercié Mme Rose-Marie Van Lerberghe pour la richesse de son intervention et a déclaré partager ses préoccupations, tant en matière d'organisation des lits d'aval, que de planification des fermetures estivales de lits et de révision d'ensemble de la filière gériatrique. Elle a demandé à Mme Rose-Marie Van Lerberghe son sentiment sur les déclarations de M. Patrick Pelloux soulignant l'insuffisance des moyens des services d'urgence. Elle a également estimé que la nécessité de promouvoir la gériatrie concernait autant le personnel médical que les infirmières. Elle s'est également interrogée, d'une part, sur la polémique portant sur le nombre des médecins libéraux partis en congés lors de la crise et, d'autre part, sur la forte concentration des départs en vacances du personnel hospitalier pendant les deux premières semaines du mois d'août.

Mme Rose-Marie Van Lerberghe a tout d'abord estimé que les médecins libéraux n'avaient probablement pas été contactés par les patients, qui se seraient plutôt spontanément adressés aux services d'urgences des hôpitaux. Au-delà de la crise de la canicule, elle a jugé que le développement du recours aux urgences, en lieu et place de la médecine de proximité, y compris en cas d'affection bénigne, représentait une tendance de fond et qu'il serait impossible de lutter contre ce nouveau type de comportement de la population. Évoquant l'expérience conduite actuellement à l'hôpital Robert Debré, elle a indiqué qu'une solution pourrait consister, à l'intérieur même de l'enceinte hospitalière, à associer aux urgences une structure regroupant des médecins généralistes pour prendre en charge les consultations les moins graves.

Elle a également regretté le caractère réducteur des critiques émises par la presse, soulignant la longueur des délais d'attente aux urgences, qui pourraient aller jusqu'à 8 heures pour une affection bénigne. Elle a jugé qu'il ne s'agissait pas d'un dysfonctionnement et que la véritable question consistait à se demander dans quels délais les urgences vitales étaient traitées. D'une façon générale, elle a considéré que la crise de la canicule n'avait pas mis en évidence la nécessité d'accroître les moyens des urgences, mais plutôt ceux des structures de lits d'aval.

Rappelant que l'hôpital était soumis à des variations très fortes de son activité, elle a insisté sur les déficiences de la gestion des ressources humaines et sur le peu de souplesse de son organisation, qui ne lui permettaient pas de s'adapter. Elle a également déploré les conditions de mise en oeuvre des 35 heures et plus particulièrement l'absence de possibilité de modulation de celles-ci entre les périodes d'hiver et d'été.

Mme Monique Papon a estimé que Mme Rose-Marie Van Lerberghe avait fort justement mis en avant le dévouement des personnels hospitaliers pendant la crise ainsi que la nécessité de prendre en compte les enseignements de la canicule dans le domaine de la conception architecturale des bâtiments. Elle a également noté, qu'outre les difficultés déjà évoquées, la filière gériatrique n'était pas perçue comme « suffisamment noble » et souffrait d'un véritable problème de reconnaissance.

M. Hilaire Flandre, rapporteur , a considéré que les structures hospitalières souffraient non seulement de problèmes architecturaux, mais également de leur localisation en milieu urbain qui les rendait particulièrement vulnérables aux effets de la pollution atmosphérique et de la chaleur. Il a par ailleurs jugé que la longueur des vacances scolaires d'été, devrait normalement permettre de concilier le besoin de repos du personnel avec les impératifs de la bonne organisation du service public.

Après avoir salué la qualité de l'intervention de Mme Rose-Marie Van Lerberghe, dont il a apprécié à la fois la franchise et le dynamisme, M. Alain Gournac a affirmé qu'il partageait son souci de promouvoir et de rénover la gériatrie en France.

Mme Rose-Marie Van Lerberghe a précisé qu'elle attendait beaucoup, pour revaloriser les métiers de la filière gériatrique, des nouvelles possibilités de validation des acquis de l'expérience. S'agissant de la localisation des hôpitaux évoquée par M. Hilaire Flandre, elle a considéré que pour n'être souvent pas idéale, elle permettait néanmoins de faciliter l'accueil et le contact avec les familles des patients. En ce qui concerne le problème de l'encombrement des urgences, elle a affirmé que l'expérimentation des centres d'accueil, telle qu'elle est mise en oeuvre aujourd'hui à l'hôpital Robert Debré, lui apparaissait comme une solution prometteuse.

M. Jacques Pelletier, président , a remercié à son tour Mme Rose-Marie Van Lerberghe pour la qualité de son intervention et a souligné l'importance, pour préparer l'avenir, de tirer tous les enseignements de la crise de la canicule.

Audition de MM. William DAB, directeur général de la santé
et Yves COQUIN, chef de service

(7 janvier 2004)

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. William Dab, directeur général de la santé (DGS), et de M. Yves Coquin, chef de service .

M. William Dab a d'abord souligné combien la canicule avait constitué un événement douloureux pour notre pays, porteur d'un lourd traumatisme, tant social que sanitaire, et suscitant de graves interrogations sur la capacité d'un pays développé à réagir à une telle crise.

Précisant qu'il témoignait en tant que conseiller technique en charge des problèmes de santé publique auprès du ministre de la santé, poste qu'il occupait durant la première semaine d'août, il a ensuite retracé la chronologie de la crise telle qu'il l'avait vécue :

- le 5 août, il a indiqué avoir pris conscience des risques sanitaires liés à la canicule, tout en reconnaissant que le sujet n'avait pas été abordé lors d'une réunion des services de la direction, celle-ci ayant été consacrée à l'épidémie de légionellose qui s'était déclarée à Montpellier ainsi qu'à des cas de méningite relevés à Saint-Jean-de-Monts, sur la côte vendéenne ;

- le 6 août, il a déclaré avoir fait le point avec le sous-directeur en charge des questions de santé environnementale sur l'épidémie de légionellose, ajoutant lui avoir donné son accord pour informer la population de la pollution à l'ozone tout en lui recommandant de préciser les effets de la chaleur sur la santé. Soulignant qu'il avait été sensibilisé à la relation entre phénomènes climatiques et risques de surmortalité lors de ses travaux en tant qu'épidémiologiste à l'Observatoire régional de santé à Paris concernant la vague de froid de 1985, qui avait provoqué 9 000 surdécès, il a indiqué avoir adressé à la direction générale de la santé un courrier lui recommandant de communiquer sur les effets sanitaires de la canicule, tout en convenant avoir agi sur la base de connaissances théoriques et non pas au vu d'une réalité dont il n'avait pas alors conscience ;

- le 8 août, il a rappelé que la direction générale de la santé avait publié un communiqué de presse, sans encore se rendre compte de l'étendue de la catastrophe, regrettant qu'il n'ait pas été davantage repris par les médias alors qu'il évoquait une vague de chaleur susceptible d'avoir des « répercussions graves sur la santé des personnes » ;

- le 9 août, il a indiqué être parti en vacances l'esprit tranquille, en ignorant l'existence de 3 800 surdécès, observant que la canicule n'avait jamais été abordée dans les différents contacts qu'il avait eus avec le ministre de la santé tout au long de cette semaine. Il a ajouté avoir informé le responsable du cabinet du ministre de la santé lors de son départ en vacances des problèmes liés à l'épidémie de légionellose et lui avoir mentionné la publication du communiqué du 8 août ;

- le 11 août, il a noté que M. Patrick Pelloux, président de l'association des médecins urgentistes hospitaliers de France, avait évoqué une cinquantaine de surdécès alors qu'en existaient déjà environ 5 000. Déplorant à cet égard qu'une épidémie de cette ampleur ait pu se développer sans que les autorités sanitaires ne s'en soient rendues compte, il a reconnu que les modèles de représentation mis en oeuvre étaient inadaptés, tout en se demandant dans quelle mesure il aurait été possible d'anticiper les pics de surmortalité des 11, 12 et 13 août alors que ceux-ci résultaient d'une vague de chaleur inédite et par conséquent très difficilement prévisible ;

- le 17 août, il a indiqué avoir été joint sur son lieu de vacances par le ministre de la santé qui lui a demandé de se préparer à revenir à son poste, ce qu'il a déclaré avoir fait le 19 août.

Précisant qu'il témoignait en tant que responsable de la direction générale de la santé en l'absence de son titulaire habituel début août, M. Yves Coquin, chef de service à la direction générale de la santé , a insisté sur le caractère à la fois imprévisible et silencieux de la canicule, empêchant toute anticipation.

Indiquant avoir reçu des informations sur la pollution à l'ozone le 4 août, puis un courriel de M. William Dab le 6 août attirant son attention sur la nécessité de communiquer sur les effets sanitaires de la canicule, il a précisé avoir perçu les premiers signaux épidémiologiques de la canicule suite à deux appels des directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS) du Morbihan et de Paris les 6 et 7 août faisant état respectivement de trois et un cas de décès résultant d'hyperthermie. Ajoutant qu'il avait transmis ces données à l'Institut de veille sanitaire (InVS), il a jugé qu'il était extrêmement difficile d'interpréter ces signaux dans la mesure où la France enregistrait environ 1 500 décès par jour en moyenne et du fait que la vague de chaleur avait débuté dès le mois de juin.

Notant que deux médecins de la DDASS des Hauts-de-Seine et de l'hôpital de la Pitié-Salpétrière lui avaient fait part le 8 août d'un nombre anormalement élevé de décès en institution, il a déclaré avoir pris contact avec le Samu de Paris, la brigade des sapeurs-pompiers de Paris et l'assistance publique des hôpitaux de Paris (AP-HP) afin de recueillir des informations, ainsi qu'avec l'InVS pour lui demander de procéder à des relevés et pour mettre au point un communiqué. Soulignant que ce dernier, dont il a noté qu'il avait été élaboré sans connaissance du communiqué de Météo France du 7 août, avait été très largement diffusé, tant auprès des DDASS, des préfets, des administrations et de la presse, il a regretté qu'il n'ait pas été davantage repris par cette dernière, indiquant qu'il avait largement insisté sur l'importance de la situation et les centaines de morts potentiels lors d'une conversation avec un journaliste du Parisien le 9 août. Affirmant n'avoir obtenu aucune information particulière de la part de la personne de garde à la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins (DHOS) qu'il avait alors jointe, il a noté avoir répondu à un journaliste de l'AFP lui signalant l'interview télévisée de Patrick Pelloux ne pas avoir d'informations particulières à lui transmettre concernant la canicule.

Rappelant que le courriel qu'il avait transmis le 11 août à la directrice adjointe du cabinet du ministre de la santé pour l'informer de la situation et de son évolution chronologique avait fait l'objet de nombreux commentaires, il a indiqué que le compte rendu d'une réunion ce même jour à l'AP-HP en présence de la DHOS et la DRASS Ile-de-France, à laquelle il n'avait pas participé, n'était pas alarmant, la direction générale de l'AP-HP ayant estimé qu'elle était en mesure de faire face à l'afflux de personnes âgées aux urgences. Il a considéré que la très forte fréquentation des urgences avait occulté le fait que de nombreuses personnes décédaient avant d'y parvenir, soit à domicile, soit en institution. Il a précisé que la journée du 11 août avait permis de mettre en place un numéro vert canicule, d'effectuer des recommandations au Samu, d'être informé par les chambres funéraires de leur saturation et de tenir une conférence de presse avec la ministre de l'écologie et du développement durable.

Il a indiqué que la journée du 12 août avait été marquée par la mise en service du numéro vert et la formation des personnels y afférents, la tenue d'une réunion avec EDF pour mettre au point un système de dérogation sur les rejets d'eau chaude des centrales nucléaires et une procédure d'alerte sur les risques de délestage pour les patients à risques, l'élaboration d'un communiqué de presse avec le ministère de l'intérieur sur les chambres mortuaires et la participation à l'émission « Le téléphone sonne », ajoutant avoir rendu compte de ces diverses mesures au directeur général de la santé.

Il a précisé que s'étaient tenues le 13 août une nouvelle réunion d'EDF sur la procédure d'alerte concernant les patients à haut risque en cas de délestage ainsi qu'une réunion de la DHOS et de l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSPS) afin d'éviter toute rupture dans la fourniture par les pharmacies des produits et instruments permettant d'assurer la perfusion des personnes les plus fragiles. Reconnaissant avoir alors éprouvé un sentiment d'impuissance à connaître la réalité de la situation, il a indiqué avoir effectué des démarches auprès de la DHOS, de l'AP-HP et des pompes funèbres pour obtenir des estimations chiffrées et s'être alors rendu compte que le bilan dépasserait largement un millier de décès. Faisant état de la réunion de la cellule de crise qui avait eu lieu le soir, associant la DHOS, la DGS, la direction générale des affaires sociales (DGAS) et la direction générale de l'AP-HP, à laquelle avait assisté la presse, il a indiqué que l'InVS avait à cette occasion avancé le chiffre de 3 000 morts, réévalué depuis à 15 000. Il a noté pour conclure n'avoir pas reçu d'autres informations ou signaux provenant d'autres sources.

Un large débat s'est alors engagé.

Mme Valérie Létard, rapporteur , a interrogé les intervenants sur les conclusions du rapport Lalande, soulignant que la DGS s'était « épuisée » à collecter des informations sans réelle efficacité ; sur les propos tenus devant la mission par M. Lucien Abenhaïm, directeur général de la santé durant l'épisode de canicule, faisant état d'un manque de coordination entre la DGS et l'InVS, mais aussi avec la DHOS et les directions d'autres ministères ; sur les propos de M. William Dab lui-même, selon lequel la DGS souffrirait d'une insuffisance numérique et qualitative en termes de moyens et éprouverait des difficultés à recruter des personnels compétents ; ainsi que sur les propos tenus par M. Patrick Pelloux, estimant que les responsables de la santé publique étaient excessivement éloignés du terrain.

M. Hilaire Flandre, rapporteur , a demandé aux intervenants comment il serait possible d'améliorer les capacités de communication de la DGS, quelle était l'utilité du réseau d'information d'urgence des médecins de la DGS et quelle avait été l'utilisation du numéro vert mis en place par celle-ci.

M. Alain Gournac s'est interrogé sur la réaction des intervenants face à l'absence de relais médiatique du communiqué de presse de la DGS, sur les instruments de collecte d'informations qu'ils utilisent lorsque celles-ci ne sont pas spontanément transmises par leurs détenteurs et sur l'existence éventuelle, avant que ne survienne la canicule, de plans d'urgence permettant de faire face à des risques exceptionnels.

M. Jacques Pelletier, président , a fait part de sa perplexité face à l'absence d'émission ou de prise en compte des signaux d'alerte, M. Alain Gournac ajoutant que la vague de chaleur avait commencé bien avant le mois d'août.

Répondant aux divers intervenants, M. William Dab a d'abord souligné à quel point il était difficile de déterminer qui pouvait être tenu responsable dans ce type de crise sanitaire où les responsabilités étaient diluées entre médecins, établissements de santé, collectivités, associations, services de l'Etat, agences... Il s'est félicité à cet égard du fait que le projet de loi sur la santé publique posait la responsabilité de l'Etat dès lors que la santé de la population était en cause.

Il a estimé que la répartition des compétences entre la DGS et l'InVS était claire, le second étant chargé des investigations épidémiologiques et de l'évaluation des risques sur le terrain. Reconnaissant que l'InVS ne disposait pas d'outils pour détecter la crise sanitaire liée à la canicule, il a considéré qu'elle pourrait les avoir et a indiqué que la DGS lui avait demandé d'établir un bulletin d'alerte quotidien, qu'elle publiait désormais depuis le 1er octobre. Rappelant qu'il avait travaillé il y a une quinzaine d'années à mettre en place des réseaux d'épidémiologie contre la grippe, il a jugé qu'il était possible, au vu de cette expérience, de faire de l'épidémiologie de qualité avec des données provenant des médecins. Convenant que l'InVS ne disposait pas de telles données lors de la canicule, il a constaté qu'elle commençait peu à peu à s'en saisir depuis le mois de novembre. Il s'est félicité de ce que le projet de loi de santé publique permettrait la certification des décès et l'obtention des chiffres quotidiens de mortalité, ajoutant que l'InVS et l'INSERM bâtissaient un réseau informatisé permettant de surveiller l'évolution des décès. Il a également approuvé le fait que le projet prévoie la régionalisation des missions de santé publique, observant que l'InVS ne pouvait traiter efficacement au niveau national l'ensemble des signaux d'alerte du fait qu'elle ne possédait pas les données permettant une interprétation locale des faits.

Concernant la coordination externe de la DGS, il a reconnu que le système de décision souffrait de cloisonnements, notamment entre le secteur des soins et celui de la santé publique, malgré les tentatives de rapprochement, objet notamment de la future loi de santé publique. Il a également déploré le cloisonnement existant entre la médecine de ville et l'hôpital, estimant que le problème des urgences ne résidait pas en un manque de moyens mais plutôt en une carence de l'amont. S'agissant de la coordination entre ministères, il a indiqué avoir obtenu qu'un représentant de la direction de la sécurité civile soit présent à la réunion hebdomadaire des responsables des agences sanitaires et de la DHOS et avoir participé activement à la création du Conseil national de la sécurité civile.

Il a par ailleurs concédé que n'existait jusqu'alors aucun plan d'urgence sanitaire portant sur la canicule. Expliquant que les plans d'urgence (Biotox variole et SRAS) avaient commencé à être développés en interministériel et en lien avec les services déconcentrés, les collectivités locales et les services de Météo France après les attentats du 11 septembre 2001, il a indiqué que 25 de ces plans étaient aujourd'hui prévus, dont 10 à court terme, concernant des risques tels que les grands froids, les inondations ou les conséquences des délestages, et qu'un comité national regroupant la DGAS, la DGS et la DHOS avait élaboré un tableau renseignant les divers types de situations exceptionnelles, les populations à risque, les services devant intervenir et les tâches dont ils devraient se charger.

S'agissant enfin des moyens de la DGS, il a considéré qu'il ne pouvait pas se prononcer sur leur éventuelle insuffisance, reconnaissant toutefois qu'une quarantaine de personnes, soit l'effectif d'une sous-direction, seraient nécessaires pour se consacrer aux crises sanitaires en actualisant et appliquant les plans d'urgence, indiquant qu'une demande en ce sens serait adressée prochainement au ministre de la santé. Il a par ailleurs déclaré que le bureau de l'alerte serait extrait de la sous-direction à laquelle il appartenait afin d'améliorer sa réactivité.

Notant que le communiqué de presse du 8 août n'était pas alarmiste et avait pour objet de donner des conseils pratiques, M. Yves Coquin a indiqué n'avoir cessé durant l'épisode de canicule de répondre aux questions des journalistes, relevant que l'alerte avait été reprise dans de nombreux journaux. S'agissant des plans d'urgence, et précisant qu'une organisation destinée à les gérer avait été créée en 2000 et modifiée suite aux attentats du 11 septembre 2001, il a expliqué l'absence de plan canicule par le fait que la trentaine de plans développés depuis 1997 visaient des pathologies ou des phénomènes climatiques (cancers, grands froids, inondations, pollutions...) déjà éprouvés, ce qui n'était pas le cas de la canicule de cet été, la sécheresse de 1976 ne pouvant lui être comparée.

Audition de M. Claude HURIET,
ancien sénateur

(7 janvier 2004)

La mission a enfin procédé à l'audition de M. Claude Huriet, ancien sénateur .

Après avoir souhaité la bienvenue à M. Claude Huriet, M. Jacques Pelletier, président , a rappelé que celui-ci avait été à la pointe du combat mené par le Sénat pour la sécurité sanitaire, et à l'origine de la création des diverses agences concernées.

Il lui a ainsi demandé, en sa qualité de rapporteur de la loi du 1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme, son analyse sur la mise en oeuvre de cette loi, à la lumière de la crise sanitaire liée à la canicule de l'été dernier. Il l'a également interrogé sur la pertinence de la coexistence des six organismes aujourd'hui chargés d'intervenir dans le domaine de la veille et de la sécurité sanitaires, cette multiplicité étant facteur de cloisonnements administratifs : l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS), l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA), l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE), l'Etablissement français des greffes (EFG), l'Institut de veille sanitaire (InVS) et l'Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé (ANAES).

M. Claude Huriet a tout d'abord regretté que le Sénat n'ait pas, à l'occasion de cette crise, rappelé son rôle majeur et ses prémonitions dans le domaine de la sécurité sanitaire, dans la mesure où il a été à l'origine de la loi de 1998.

Il a estimé qu'on ne pouvait imputer à cette dernière les dysfonctionnements constatés, mais qu'il convenait de rappeler la responsabilité des autorités de tutelle des organismes institués par ladite loi.

Il a précisé que ce texte résultait d'une proposition de loi initiée par le Sénat, sur la base des recommandations formulées par la mission d'information -présidée par M. Charles Descours et dont il avait été le rapporteur- créée par la commission des affaires sociales après une succession de drames et de crises sanitaires, dont la plus grave avait concerné le sang contaminé. Cette mission avait dénoncé la fragilité du système sanitaire français, ainsi que le caractère illisible et le manque de cohérence de ce système, le gaspillage des moyens et le cloisonnement qu'entraînait la multiplicité des organismes (plus de 50) relevant de divers ministères en charge de ce type de problèmes, avec des statuts juridiques et des compétences variées.

M. Claude Huriet a ensuite rappelé que la loi du 1er juillet 1998 reposait sur trois piliers :

- deux agences compétentes respectivement pour les produits de santé et les aliments : il s'agit d'outils d'intervention ne dépossédant pas l'Etat de ses responsabilités ;

- un organisme de veille, l'Institut de veille sanitaire, qui n'a pas été constitué sous forme d'agence, car il n'a pas vocation à mener des investigations ou à évaluer les risques.

M. Claude Huriet a insisté pour que soit rappelée cette volonté du législateur de créer ainsi une tête de réseau dans le domaine de la veille sanitaire.

Évoquant ensuite le rapport de la commission des affaires sociales du Sénat sur la loi de 1998, il a précisé que cette loi confiait pour mission à l'Institut de veille sanitaire « la détection et la surveillance de tous les événements, quelle qu'en soit l'origine, qui sont susceptibles d'affecter la santé de l'homme ». Il a ainsi souligné le caractère général des compétences de l'InVS, qui lui permet, grâce à l'« effet réseau », de centraliser les signaux en cas d'apparition de faits anormaux isolés et de les interpréter.

Il a insisté sur le caractère prémonitoire de ce rapport, qui indiquait qu'« il doit être du devoir de toute personne physique ou morale de signaler un événement susceptible d'affecter la santé de la population ».

S'agissant de la canicule, M. Claude Huriet a regretté, en conséquence, que les sapeurs-pompiers de Paris aient pu être conduits à s'interroger sur les autorités qu'il convenait d'informer du caractère anormal de la surmortalité constatée. Il a estimé que leurs autorités de tutelle auraient dû, en application de la loi de 1998, organiser la remontée automatique de telles informations vers l'InVS et la direction générale de la santé, en regrettant qu'il ait fallu le drame de cet été pour que les administrations se conforment enfin à la volonté du législateur.

Il a ensuite rappelé que l'article 7 de la proposition de loi du Sénat prévoyait la création d'un conseil national de sécurité sanitaire ; cette structure interministérielle ne devait pas « dépouiller l'Etat de ses responsabilités en la matière », mais avait vocation à coordonner les différentes autorités chargées de la veille et de la police sanitaires, non seulement pour gérer les crises, mais aussi et surtout pour les prévenir. Il a précisé qu'au terme du processus législatif, et à la demande de l'Assemblée nationale, le Parlement avait décidé la création d'un comité -et non d'un conseil-, dont la composition et les attributions étaient différentes de celles initialement prévues par le Sénat. Ce comité national est présidé par le ministre chargé de la santé et permet de rassembler régulièrement les directeurs des différentes agences et les directions des ministères concernés.

M. Claude Huriet a estimé que le dispositif interministériel prévu par le Sénat aurait permis de réagir plus rapidement à la canicule.

Il a ensuite attiré l'attention de la mission sur les « risques de débordement » de l'AFSSE, dont la création avait résulté d'un difficile compromis politique, l'Assemblée nationale n'ayant pas retenu le champ de compétences proposé par le Sénat pour cet organisme (qui comprenait notamment celles de l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS)). Il a cité par ailleurs un article récent du Quotidien du Médecin qui préconise pour l'AFSSE la rationalisation, autour de six priorités, du système d'information et d'alerte dans le domaine de la santé environnementale, ce qui, selon lui, conduirait à fragiliser l'InVS.

Un débat s'est alors instauré.

Après avoir souligné l'intérêt de cette intervention, M. Hilaire Flandre, rapporteur , a demandé si l'on pouvait envisager un rapprochement des différentes agences intervenant dans le domaine de la sécurité sanitaire, afin de réduire les cloisonnements administratifs. Il a, par ailleurs, sollicité l'avis de M. Claude Huriet sur le contenu du rapport Lalande concernant le manque d'anticipation de l'InVS, qui ne lui aurait pas pleinement permis de jouer son rôle.

M. Alain Gournac s'est interrogé sur la pertinence et la lisibilité de la répartition des compétences entre les différents organismes concernés et a souhaité que l'esprit qui avait animé le Sénat à l'occasion de l'examen du texte qui allait donner naissance à la loi du 1er juillet 1998 soit rappelé et mieux respecté.

Répondant à ces interventions, M. Claude Huriet a relevé le paradoxe qui consiste à reprocher à l'InVS son manque d'anticipation, alors que cet organisme n'a pas pu jouer son rôle de « tête de réseau » en raison de l'absence de coordination de ce réseau et de remontée d'informations. Il a rappelé qu'en application de la loi de 1998, tant les institutions que les citoyens ont pour obligation de communiquer à l'InVS les informations en leur possession concernant la sécurité sanitaire.

S'agissant du regroupement éventuel des agences, il a indiqué qu'en 1998, plusieurs députés -dont l'actuel ministre de la santé- avaient défendu la création d'une seule agence regroupant les compétences de l'AFSSAPS et de l'AFSSA, mais que plusieurs éléments avaient conduit à y renoncer et ne la rendaient d'ailleurs pas davantage souhaitable aujourd'hui :

- l'exemple américain de la « Food and Drug Administration » (FDA) ne s'avère pas pleinement satisfaisant, en raison notamment de ses délais de réponse ;

- notre culture administrative est très différente selon qu'il s'agit du contrôle des produits de santé ou des aliments et les filières concernées ne sont pas identiques ;

- les compétences des deux agences sont différentes : l'AFSSAPS a des pouvoirs de police et de gestion tandis que l'AFSSA n'a qu'une fonction d'évaluation, le ministère de tutelle conservant un pouvoir de gestion.

M. Claude Huriet a par ailleurs relevé que l'InVS et l'ANAES s'étaient vu confier des missions spécifiques. Il s'est également déclaré défavorable au regroupement de l'ensemble des agences et des autres organismes chargés d'intervenir dans le domaine de la sécurité sanitaire, qui regroupent au total 3.000 personnes de statut très différent. Il a estimé qu'il convenait de ne pas avoir un « esprit de système » en la matière et que la fusion d'organismes aux vocations différentes reviendrait à reconstituer une administration, avec sa lourdeur et ses cloisonnements.

M. Jacques Pelletier, président , a souhaité que le rapport de la mission rappelle l'esprit de la loi de 1998 et a remercié l'intervenant pour l'intérêt et le bons sens de ses réflexions.

Audition de M. Hervé GAYMARD,
ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales

(13 janvier 2004)

Présidence de M. Jacques PELLETIER, Président

La commission a d'abord procédé à l'audition de M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales .

Rappelant que la canicule avait constitué un événement d'une ampleur exceptionnelle, il a indiqué, en se référant à un certain nombre de cartes, que la France avait connu une très faible pluviométrie au sud d'une diagonale sud est - nord ouest, que les réserves en eau des sols étaient presque partout inférieures à la normale et que d'importants déficits de production fourragère avaient été enregistrés.

Soulignant que les pouvoirs publics s'étaient fortement mobilisés dans un souci d'anticipation, il a présenté la chronologie des principales mesures et décisions prises au cours des derniers mois :

- mi-avril : alerte et entrée en veille du réseau des directions départementales et régionales des affaires rurales et de la forêt (DDAF - DRAF), s'accompagnant de nombreuses visites du ministre dans les départements les plus touchés ;

- mai : répit climatique ;

- début juin : confirmation de la sécheresse et proposition par l'administration centrale au ministre d'un premier dispositif ;

- 24 juin : saisine de la Commission européenne pour obtenir l'autorisation du pâturage des « jachères-PAC », une première demande orale effectuée à la mi-juin ayant été refusée ;

- 3 juillet : délivrance par la Commission de cette autorisation ;

- 8 juillet : réunion au ministère des organisations professionnelles agricoles, afin de procéder à un bilan des conséquences du gel et de la sécheresse ;

- 21 juillet : annonce des premières décisions concernant la sécheresse à l'issue du Conseil des ministres ;

- 22 juillet : envoi d'instructions aux DDAF pour la mise en oeuvre de la procédure « calamités agricoles » selon des modalités accélérées, prévoyant notamment un dispositif d'indemnisation rapide par acompte et la mise en place d'une cellule nationale sécheresse se réunissant selon un rythme hebdomadaire ;

- 25 juillet : réunion interministérielle ayant pour objet de faire un premier point sur les mesures déjà mises en oeuvre et sur celles envisageables, puis annonce du déblocage d'une enveloppe de 34 millions d'euros destinée au transport de fourrage, complétée par la suite à hauteur de 50 millions d'euros ;

- 31 juillet : instructions aux DDAF sur le transport de fourrage ;

- 13 août : réunion interministérielle précisant les autres mesures agricoles à mettre en place et leur financement ;

- 14 août : accord communautaire sur le versement anticipé des aides européennes à la surface et de la prime herbagère, et autorisation d'utiliser les céréales mises à l'intervention ;

- 22 août : réunion des professionnels agricoles à Matignon et prise rapide par le gouvernement d'une série de mesures adaptées ;

- 29 août : première « réunion sécheresse » de la Commission nationale des calamités agricoles (CNCA) ;

- 9 septembre : suite à l'avis de la commission, signature des arrêtés interministériels d'indemnisation par acompte pour 49 départements ;

- 16 septembre : instruction aux DDAF pour la mise en place de mesures bancaires exceptionnelles en faveur des exploitants sinistrés ;

- 17 septembre : annonce par le ministre d'une enveloppe exceptionnelle de 5 millions d'euros pour les élevages hors-sol, qui ne sont pas éligibles au dispositif d'indemnisation des calamités agricoles ;

- 30 septembre : deuxième « réunion sécheresse » de la CNCA ;

- 12 novembre : suite à cette réunion, signature des arrêtés interministériels d'indemnisation par acompte pour 19 nouveaux départements ;

- 18 novembre : troisième « réunion sécheresse » de la CNCA ;

- janvier 2004 : suite à cette réunion, signature des arrêtés interministériels d'indemnisation par acompte pour 10 nouveaux départements.

M. Hervé Gaymard a ensuite présenté la procédure « calamités agricoles », précisant qu'elle se déroulait en trois grandes étapes, dont les deuxième et troisième avaient été fusionnées :

- prise d'un arrêté interministériel de reconnaissance, suite aux missions d'enquête des comités départementaux d'expertise (phase locale), au contrôle et à l'instruction des demandes de reconnaissance par le bureau des calamités agricoles de la direction des affaires rurales et de la forêt, ainsi qu'à l'avis de la CNCA sur la reconnaissance (phase centrale) ;

- prise d'un arrêté interministériel d'indemnisation, après le dépôt et l'instruction des demandes d'indemnisation par les DDAF (phase locale) et l'avis de la CNCA sur l'indemnisation (phase centrale) ;

- indemnisations individuelles, suite à la mise en place des crédits d'indemnisation dans les départements.

Évoquant l'indemnisation des conséquences de la sécheresse sur les fourrages, il a souligné que la procédure avait été accélérée par la fusion précitée des phases de reconnaissance et d'indemnisation, que la date de la première réunion de la CNCA avait été avancée, que trois réunions successives de la commission s'en étaient suivi (29 août, 30 septembre et 18 novembre), qu'avaient été mis en place des crédits d'acomptes évalués à 70 % des besoins estimés après chaque commission, que le versement du solde restant aurait lieu au début de cette année et que la totalité des indemnisations serait donc versée moins de six mois après la fin de la sécheresse.

Insistant sur l'effort de solidarité nationale considérable qui avait été consenti, il a indiqué que le total des pertes fourragères indemnisables s'élevait à 1,8 milliard d'euros, que la réglementation communautaire limitait l'indemnisation à 50 % du montant total des pertes et qu'en conséquence, le total des mesures prises, qu'il a détaillées, s'était élevé à 957,4 millions d'euros :

- indemnisation par le Fonds national de garantie des calamités agricoles (pertes de fourrages reconnues lors des trois réunions de la CNCA) : 509,4 millions d'euros ;

- prêts calamités à 1,5 % ou 2,5 % (coût total de bonification en subvention équivalente) : 150 millions d'euros ;

- prêts de consolidation à 1,5 % ou 2,5 % (coût total de bonification en subvention équivalente) : 28 millions d'euros ;

- Fonds d'allègement des charges (FAC) (prise en charge d'intérêts) : 20 millions d'euros ;

- aide au transport de fourrage (aide directe octroyée sur facture) : 50 millions d'euros, mandatés durant une première phase en été et une seconde en automne qui se poursuivra jusqu'au 31 mars, à travers des enveloppes ajustées selon les besoins réels de chaque département ;

- exonération de la taxe sur le foncier non bâti (TFNB) (exonération d'impôt) : 200 millions d'euros ;

- report de cotisations sociales (coût financier des reports), avancement du paiement d'aides communautaires (coût financier de l'avance) et échéanciers de paiements d'impôts (coût financier des reports) : coût non évalué.

Précisant, s'agissant du bilan du transport de fourrages, que 1,5 million de tonnes avait été acheminé jusqu'en décembre par la SNCF (76 trains complets), l'armée (8 convois spéciaux) et les transporteurs routiers, il a déclaré que son ministère maintenait sa vigilance en s'apprêtant à prendre de nouvelles mesures ;

- réunion de la CNCA le 27 janvier, ayant pour objet l'indemnisation des pertes non fourragères, le versement du solde de l'indemnisation des pertes fourragères et le recalibrage des enveloppes départementales selon les besoins ;

- poursuite des travaux du comité de suivi « sécheresse » avec la profession agricole à un rythme bihebdomadaire et de la CNCA ;

- publication prochaine du rapport confié par le Premier ministre au député Christian Ménard sur les conditions d'indemnisation liées aux dégâts consécutifs aux variations climatiques exceptionnelles, qui permettra d'effectuer un débat sur le retour d'expérience et de toiletter éventuellement le dispositif d'indemnisation des calamités agricoles mis en place en 1964 ;

- élaboration en mai d'un bilan consolidé des mesures mises en oeuvre.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Hilaire Flandre, rapporteur , s'est interrogé sur l'écart existant entre les prévisions pessimistes en termes de revenu agricole pour l'année 2003 suite à la canicule et les premières estimations faisant état de résultats satisfaisants, sur l'opportunité de rénover le Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA) en ce qui concerne son financement et son régime d'indemnisation, sur les critiques émises à l'encontre du transport de fourrages, ainsi que sur la position du ministère à l'égard d'une éventuelle extension du système d'assurance-récolte. Il a également demandé des précisions sur la façon dont ont réagi à la canicule les autres pays européens et l'existence d'une concertation à ce sujet, ainsi que sur les variétés de plants et les pratiques agricoles, notamment en matière d'irrigation, qu'il serait opportun de privilégier afin de réduire les conséquences d'une nouvelle sécheresse sur les cultures.

En réponse à ces questions, M. Hervé Gaymard a apporté les précisions suivantes :

- les statistiques sur le revenu agricole 2003, dont on peut certes se féliciter au regard des conditions météorologiques difficiles, cachent de fortes disparités et ne sont donc qu'un témoignage imparfait de la réalité. Si la situation de certains exploitants agricoles est aujourd'hui difficile, l'action du gouvernement, en concertation avec les organisations professionnelles, leur a cependant permis de traverser la crise aussi convenablement que possible ;

- le FNGCA, créé il y a 40 ans, a fonctionné de façon satisfaisante lors des derniers accidents climatiques (inondations du sud-est à l'automne 2002, gel du printemps 2003, sécheresse de l'été 2003 et nouvelles inondations à l'automne 2003). Couplé avec le Fonds d'allègement des charges (FAC), le dispositif d'aide aux agriculteurs en difficulté (AGRIDIF) et les aides au redémarrage de trésorerie inaugurées en septembre 2002, il offre une panoplie réactive de gestion des calamités agricoles. Il sera cependant nécessaire, en concertation avec les organisations professionnelles agricoles et le Parlement, de rénover le système, en s'inspirant du rapport rendu prochainement par le député Christian Ménard. L'automaticité de l'exonération du foncier bâti pourrait notamment être examinée, du fait que tous les propriétaires ne répercutent pas ce dégrèvement auprès des locataires et que ce dispositif mobilise un important volume financier pour lequel d'autres affectations pourraient être envisagées ;

- les difficultés du transport de fourrages, très médiatisées, doivent être relativisées dans la mesure où aucun cheptel n'a souffert de malnutrition, l'acheminement de la paille s'étant effectué à un rythme acceptable grâce au concours des organisations professionnelles agricoles, du ministre des transports et de M. Louis Gallois, président de la SNCF. Si des problèmes logistiques sont effectivement apparus, du fait de l'organisation du fret, de la fermeture de nombreuses gares en milieu rural ou encore de l'inadaptation des wagons, il conviendra de les régler au vu du retour d'expérience, sans toutefois envisager de recourir à la réquisition, laquelle relève d'une économie de guerre ;

- il n'y a pas eu de coordination au niveau européen entre les Etats membres, sachant toutefois que les ministres de l'agriculture se rencontrent régulièrement et que la Commission européenne doit être systématiquement consultée afin de vérifier que les dispositifs d'aide publics ne portent pas atteinte au principe de libre concurrence. La France a été particulièrement touchée car ses régions d'agriculture non irriguée ont relativement plus souffert que celles irriguées, phénomène également constaté au niveau européen où la France et l'Italie du Nord, par exemple, ont été davantage exposées que l'Espagne ou le Portugal. Il pourra être utile d'examiner l'expérience de certains Etats membres qui, telle l'Espagne en matière d'assurance récolte, possèdent une réelle avance sur notre pays ;

- les problématiques liées à l'hydraulique agricole, délaissées depuis une quarantaine d'années après avoir été largement débattues, sont à nouveau d'actualité avec la multiplication des épisodes de sécheresse et d'inondation révélant la déficience des réseaux d'irrigation. Elles devront être réexaminées en concertation avec le ministère de l'écologie et du développement durable ;

- la faiblesse des stocks de fourrage avant l'épisode de canicule, s'expliquant à la fois par une surconsommation due à l'abattage massif de cohortes résultant de l'épidémie d'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), par une économie à flux tendus et par des trésoreries délicates, rendra peut-être nécessaire la constitution de stocks-tampons s'accompagnant d'une gestion financière adaptée.

M. Hilaire Flandre, rapporteur , a estimé qu'il aurait mieux valu protéger les stocks de paille des intempéries plutôt que de les transporter aussi rapidement que possible, avant de s'interroger sur l'utilité qu'il y aurait à privilégier des espèces végétales consommant moins d'eau et sur la surmortalité résultant de la concentration des animaux dans les élevages hors-sol.

En réponse à ces questions, M. Hervé Gaymard a tout d'abord reconnu qu'il était important de développer des programmes de recherche sur les plantes et leurs besoins en eau. Puis, relatant un déplacement qu'il avait effectué au mois d'août dans le Finistère et dans le Morbihan, il a expliqué comment un éleveur de poulets, dont l'exploitation répondait pourtant aux normes européennes, avait perdu le tiers de son élevage, malgré l'intervention des pompiers, du fait de la température qui avait excédé un certain seuil durant 1h30. Remarquant que de telles situations étaient exceptionnelles, il a cependant indiqué que la question serait étudiée dans le cadre du retour d'expérience.

M. Jacques Pelletier, président , a insisté sur l'importance des problématiques liées à l'hydraulique et à l'irrigation. Rappelant que les experts en climatologie auditionnés par la mission d'information s'étaient montrés pessimistes, en prévoyant que les épisodes de canicule se reproduiraient fréquemment durant le siècle à venir, il s'est interrogé sur la réponse à apporter aux demandes d'irrigation des agriculteurs situés dans des zones non irriguées.

Reconnaissant que le sujet était délicat, M. Hervé Gaymard a indiqué avoir étudié la question avec les organisations professionnelles agricoles et les élus locaux lors d'un déplacement dans le Gers au mois d'août. Il a déclaré avoir demandé aux DRAF de coordonner les actions menées en ce domaine, précisant par ailleurs qu'une mission sur ce sujet avait été initiée au sein de son ministère et que ce thème serait largement débattu lors de l'examen prochain du projet de loi sur l'eau.

Après avoir rendu hommage au ministre pour sa réactivité face à la canicule, M. Daniel Eckenspieller l'a interrogé sur ses interlocuteurs durant la crise, sur l'existence d'un effet retard sur les récoltes et sur le niveau des nappes phréatiques.

En réponse à ces questions, M. Hervé Gaymard a apporté les précisions suivantes :

- l'observation et l'alerte en cas d'événement exceptionnel ont été le fait des services déconcentrés, et notamment du département de santé des forêts, qui ont dès le mois d'avril sensibilisé l'administration centrale, en liaison avec les services de Météo France, au phénomène de sécheresse. Les actions proprement dites ont été gérées par la direction des affaires financières, dont dépend le secrétariat national du CNCA, tandis que trois ingénieurs généraux du génie rural, assurant chacun successivement les fonctions de « Monsieur sécheresse », ont été chargés de coordonner les différents intervenants ;

- l'existence d'un effet retard est relativement incertaine, même si l'on sait aujourd'hui que les forêts ont été gravement affectées par les incendies, que certaines des productions végétales et arboricoles pourraient être détruites entièrement du fait de la succession des épisodes de gel et de sécheresse, et que les mesures portant sur les fourrages auront des incidences jusqu'au premier trimestre de cette année au moins ;

- les nappes phréatiques ont connu des situations contrastées selon les régions et selon les périodes, étant précisé que la sécheresse de l'année 2003 a été beaucoup moins importante que celle de l'année 1976.

M. Hilaire Flandre, rapporteur , a ajouté que si les réserves d'eau connaissaient un niveau satisfaisant avant l'épisode de canicule, elles n'étaient pas encore reconstituées à l'heure actuelle. Observant qu'il pleuvait en moyenne 20 m3 d'eau par habitant et par jour, il a estimé qu'un tel niveau de précipitation était largement suffisant pour satisfaire les besoins de l'agriculture, à condition d'aménager des systèmes de retenue et de stockage des eaux appropriés.

Remerciant le ministre d'être venu témoigner devant la mission d'information, M. Jacques Pelletier, président , l'a félicité pour la rapidité avec laquelle il avait procédé aux indemnisations.

Audition de M. François FILLON,
ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité

(7 janvier 2004)

La mission a ensuite procédé à l'audition de M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité .

A titre liminaire M. Jacques Pelletier, président , a souligné que la mission commune d'information du Sénat avait souhaité examiner l'ensemble des aspects de la crise de la canicule. Il a également noté que les experts scientifiques avaient insisté sur la perspective d'une poursuite du réchauffement de l'atmosphère, rendant probable que les phénomènes de canicule se reproduisent fréquemment à l'avenir. Après avoir estimé que la mission d'information devrait formuler, à l'issue de ses travaux, des propositions concrètes, il a invité M. François Fillon à présenter son récit de la crise et à exposer les enseignements qui devraient, à ses yeux, en être tirés.

M. François Fillon a tout d'abord précisé qu'il souhaitait organiser son intervention autour de trois thèmes : un rappel de la répartition des compétences au sein du gouvernement sur les questions relatives à la prise en charge des personnes âgées ; une analyse de la crise de la canicule au niveau du ministère des affaires sociales et une présentation des initiatives déjà prises pour éviter que de tels événements tragiques ne se renouvellent à l'avenir, avec au premier chef le plan « vieillissement et solidarités ».

Il a rappelé que son ministère avait la responsabilité de l'ensemble des questions sociales touchant les personnes âgées, tandis que le ministère de la santé, de la famille et des personnes handicapées était compétent sur le plan des soins à leur apporter. Il a par ailleurs estimé que la répartition, au sein même de son ministère, entre la compétence générale qui est la sienne, et celle du secrétaire d'Etat aux personnes âgées, M. Hubert Falco, pour ce qui concerne la mise en oeuvre de cette politique, s'était avérée à l'expérience très satisfaisante et avait permis d'éviter les chevauchements de compétences.

S'agissant du déroulement de la crise de la canicule, il a considéré que si les dispositions qui avaient été prises avant la crise s'étaient révélées de toute évidence insuffisantes, il convenait pour autant de signaler que des initiatives utiles avaient néanmoins été prises, comme l'attestent les circulaires du secrétariat d'Etat aux personnes âgées des 12 juillet 2002 et 27 mai 2003 visant à prévenir respectivement les risques de déshydratation et d'isolement des personnes âgées. Il a regretté toutefois que ces préconisations soient restées largement ignorées ou inappliquées.

Revenant au récit chronologique des événements de l'été dernier, il a noté que le début de la vague de chaleur exceptionnelle traversée par notre pays datait du 2 août, mais que, comme l'avait d'ailleurs relevé le rapport Lalande, la crise n'avait pas été perceptible avant le 8 août, c'est-à-dire lorsque les services d'urgence ont commencé à enregistrer une hausse des admissions et des demandes de secours. Il a par ailleurs observé que le premier appel émanant d'une maison de retraite de Suresnes n'avait été reçu par la Direction générale de l'action sociale (DGAS) que le 10 août, c'est-à-dire juste avant que la crise sanitaire n'atteigne son paroxysme les 11 et 12 août. Il a précisé que ses services s'étaient alors mobilisés pleinement, avaient diffusé deux communiqués de presse et publié plusieurs circulaires destinées à permettre aux services déconcentrés, les directions régionales (DRASS) et les directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS), de faire face aux événements.

Il a observé que ni les DRASS, ni les DDASS, ni les services de soins infirmiers à domicile (SSIAD), ni les maisons de retraite n'avaient alerté les administrations centrales de la survenance brutale d'une situation anormale et tragique. Évoquant les raisons d'un tel constat, a priori surprenant, il a avancé plusieurs explications possibles : il a ainsi estimé que les acteurs de terrain avaient eu le sentiment justifié de faire le maximum, de devoir d'abord faire face à la crise à leur niveau avant de rendre compte des difficultés rencontrées, tandis que bon nombre des décès survenaient au domicile des personnes âgées alors qu'au retard initial au niveau de l'alerte s'ajoutait, dans la gestion de la crise elle-même, un décalage permanent par rapport à la réalité. Il en a conclu que la situation des personnes âgées, sur le plan individuel, avait dès lors été fonction de leur état général, des moyens disponibles et de la faculté d'anticipation des structures dans lesquelles elles se trouvaient.

S'agissant des initiatives qui ont d'ores et déjà été prises depuis la crise et des leçons qui ont été tirées de ce drame, M. François Fillon a tout d'abord rappelé qu'une l'enveloppe exceptionnelle de 40 millions d'euros avait été dégagée le 15 septembre 2003 pour compenser les heures supplémentaires effectuées, lors de la crise, par les personnels ayant la charge des personnes âgées.

D'une façon plus générale, il a observé que le travail de réflexion engagé à partir du 2 septembre avec la constitution de six groupes de travail spécialisés, avait abouti à la présentation par le Premier ministre, le 6 novembre dernier, du plan « vieillissement et solidarités » visant à réduire la coupure existant entre le secteur médical et le secteur social, à assurer une meilleure coordination des différents intervenants et à promouvoir l'autonomie des personnes âgées. Il a insisté sur l'importance des financements nouveaux, 860 millions d'euros par an, qui devront permettre d'accélérer la médicalisation des maisons de retraite, de développer l'accueil temporaire et de créer 100 000 nouvelles places dans les SSIAD d'ici à l'année 2008. Il a par ailleurs considéré que la mise en oeuvre de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie et l'institution d'une journée de travail non rémunérée, accompagnée d'une contribution de 0,3 % à la charge des employeurs publics et privés, assureront la pérennité de l'ensemble du dispositif.

M. François Fillon a toutefois estimé que l'analyse de la crise de la canicule conduisait à aller au-delà et à traiter les autres problèmes mis en évidence à cette occasion : le retard au niveau de l'alerte, l'insuffisance de la coordination gérontologique -sujet sur lequel une mission d'information a été récemment confiée à l'Inspection générale des affaires sociales- et la fragmentation du partage des compétences entre les différents intervenants. Sur ce dernier point, il a constaté que les communes intervenaient par le biais du centre communal d'action sociale, les départements dans le cadre de leurs politiques sociales et de l'Allocation personnalisée d'autonomie, l'Etat avec les DDASS et les DRASS mais aussi l'assurance maladie et l'assurance vieillesse. Il a considéré que cette situation rendait impossible une coordination efficace et un pilotage de proximité, ce qui avait conduit, dans le cadre du projet de loi relatif aux responsabilités locales, à confier au département la responsabilité d'élaborer le schéma départemental d'organisation sociale et médicosociale.

Un large débat s'est alors instauré.

Tout en relevant l'ampleur de l'effort financier déployé dans le cadre du plan « vieillissement et solidarités », M. Hilaire Flandre, rapporteur , a demandé à M. François Fillon quelle était sa réaction à la prise de position de l'Association des directeurs d'établissement d'hébergement pour personnes âgées (Adehpa) faisant état de sommes beaucoup plus importantes, pouvant aller jusqu'à 7 milliards d'euros, pour moderniser le « parc » français de maisons de retraite. Il s'est également interrogé sur les moyens de renforcer le taux d'encadrement des structures d'hébergement accueillant des personnes âgées ainsi que sur le fait que certaines catégories sociales seront exemptées de la contribution de 0,3 %.

M. François Fillon a déclaré que l'action en faveur des personnes âgées dépendantes ne serait probablement jamais totalement suffisante, mais que les 850 millions d'euros annoncés viendront s'ajouter aux 400 millions d'euros supplémentaires consacrés à l'APA, ce qui constituait un effort d'ensemble très important, correspondant à une augmentation de 20 % des moyens financiers et humains.

Il a estimé que les craintes exprimées par le rapporteur quant à l'insuffisante attractivité des métiers de cette filière étaient fondées, tout en jugeant qu'une action volontariste, grâce notamment aux nouvelles possibilités offertes par la validation des acquis de l'expérience, devrait permettre d'améliorer la situation.

S'agissant de la réaction négative des quatre présidents de caisse nationale de sécurité sociale sur le schéma retenu pour le plan vieillissement et solidarités, il a réaffirmé que le gouvernement n'entendait pas créer un cinquième risque, à côté de l'édifice traditionnel de la sécurité sociale, et il a considéré que la mission de réflexion récemment confiée à MM. Raoul Briet et Pierre Jamet sur ce sujet devrait permettre d'apaiser ces malentendus.

Il a reconnu que trois catégories sociales, les agriculteurs travaillant sur leur exploitation, les professions indépendantes et les retraités, ne feraient pas l'objet du prélèvement de 0,3 % et il a justifié ces exceptions par le fait qu'il était impossible dans leurs cas de compenser cette contribution supplémentaire par la création d'une journée de travail supplémentaire.

Mme Françoise Henneron a évoqué le sort des personnes âgées qui, pendant la crise de la canicule, sont décédées dans les services d'urgence, après y avoir été transportées tardivement de leur domicile dans un état trop souvent désespéré.

M. François Fillon a indiqué que les études réalisées depuis l'été dernier sur les maisons de retraite avaient montré l'absence de lien entre l'importance des moyens et le nombre des décès, tout en soulignant par ailleurs qu'il était normal que les structures d'hébergement les mieux dotées accueillent les personnes les plus fragiles avec l'espérance de vie la plus faible.

Évoquant le récent déplacement en Belgique de la mission commune d'information, Mme Françoise Henneron a relevé que la durée légale du travail pour le personnel des maisons de retraite dans ce pays, fixée à 38 heures par semaine, représentait un écart significatif par rapport à la France et pourrait expliquer nos difficultés à accroître le taux d'encadrement des établissements accueillant des personnes âgées.

Mme Monique Papon a jugé que la catastrophe de l'été dernier devrait pour le moins contribuer à l'indispensable prise en compte de la nécessité de tirer toutes les conséquences du vieillissement de la population française et de mettre fin, par là même, à un véritable tabou. Elle a également insisté sur le rôle des centres locaux d'information et de coordination (CLIC), sur l'importance de la formation des auxiliaires de vie et sur la nécessité de revaloriser l'ensemble des métiers de la filière gérontologique. Elle s'est également interrogée sur la possibilité de remédier au problème de l'enchevêtrement des compétences des différents acteurs de la politique menée en faveur des personnes âgées.

M. François Fillon a confirmé que la gestion des crises reposait, d'une part, sur le préfet, s'appuyant pour cela sur les moyens opérationnels des DDASS et, d'autre part, sur le président du conseil général qui est chargé d'élaborer le schéma départemental d'organisation sociale et médicosociale. Dans cet esprit, il a également réaffirmé sa conviction de l'efficacité des CLIC et de la nécessité de promouvoir le maintien à domicile des personnes âgées. S'agissant du niveau d'encadrement des maisons de retraite, il a estimé qu'il convenait d'évaluer avec prudence les données relatives aux pays étrangers qui sont loin d'être homogènes. Il a également précisé, à ce titre, que l'augmentation du nombre des places d'infirmières et d'aides-soignantes, évaluée respectivement à 12 000 et 5 000 par rapport à la période 2001/2002, devrait permettre d'améliorer la situation.

M. Jacques Pelletier, président , a indiqué que, malgré les explications formulées à l'occasion des différentes auditions de la mission commune d'information, il était toujours difficile de concevoir qu'aucune structure et institution, au plan tant national que local, n'ait perçu qu'une catastrophe de cette ampleur était en passe de se produire, et ce alors même que les prévisions établies par les services de Météo France s'étaient avérées exactes. Il a noté qu'aucun décideur public n'avait pensé à interroger les entreprises funéraires avant que n'apparaisse le besoin de réaliser, en catastrophe, une première évaluation du nombre des victimes. Il a insisté sur le fait que, contrairement à la ville de Chicago qui, après avoir connu une première crise sanitaire liée à la canicule en 1991, avait su faire face à la situation lorsque celle-ci s'est reproduite quatre ans plus tard, la France n'avait tiré aucun enseignement de l'expérience de l'année 1976. Il a également observé qu'une meilleure coordination des acteurs de la politique en faveur des personnes âgées supposait à la fois d'approfondir les mouvements de décentralisation et de déconcentration.

M. François Fillon a déclaré qu'il était exact qu'une crise de cette ampleur et de cette nature n'avait jamais été préalablement envisagée et que, contrairement par exemple au « plan grand froid », le risque d'hyperthermie n'était tout simplement pas répertorié. Rappelant que le drame s'était noué en seulement quatre jours, il a précisé que les ARH avaient pour seules compétences l'organisation des restructurations hospitalières, la répartition des moyens et la planification des investissements, et il a confirmé que les préfets se trouvaient bien en charge des situations de crise. Il a estimé qu'il ne convenait pas de remettre en cause cette architecture, sauf transformation des agences régionales d'hospitalisation en agences régionales de santé.

Après avoir considéré qu'il conviendrait vraisemblablement de prévoir la mise en place d'une pièce climatisée dans chaque hôpital et dans chaque maison de retraite, M. Jacques Pelletier, président , a observé que la situation des personnes âgées isolées en milieu rural posait souvent problème.

M. François Fillon a précisé que si la coordination gérontologique relevait des départements, la mise en oeuvre des actions de proximité était du ressort des Centres communaux d'action sociale (CCAS). Il a également insisté sur la nécessité de concilier l'impératif de recenser les personnes âgées fragiles avec le respect de la liberté individuelle et il a fait référence, sur ce point, à l'avis émis récemment par le Conseil d'Etat sur le projet de loi relatif au « dispositif de solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées ».

M. Paul Girod a souhaité qu'une campagne d'information soit organisée avant l'été prochain pour sensibiliser les familles aux problèmes des personnes âgées. Il a en outre fait observer que le tragique bilan de la canicule devait également être évalué par rapport au nombre moyen mensuel de décès enregistré en France qui est de l'ordre de 50 000.

Mme Françoise Henneron a insisté sur l'importance de la formation des aides-soignantes.

Revenant sur le déplacement de la mission commune d'information en Belgique, M. Jacques Pelletier, président , a fait part de sa perplexité quant aux tarifs réclamés aux pensionnaires des maisons de retraite, lesquels semblent être nettement inférieurs à ceux pratiqués en France.

M. François Fillon a indiqué que ses services devraient conduire une étude détaillée sur cette question.

Audition de MM. André MERLIN, directeur de Réseau de Transport
d'Electricité et Pierre BORNARD,
directeur de la division « systèmes électriques »

(14 janvier 2004)

Présidence de M. Jacques PELLETIER, Président

La mission a d'abord procédé à l'audition de MM. André Merlin, directeur de Réseau de Transport d'Electricité (RTE) et Pierre Bornard, directeur de la division « systèmes électriques » .

M. Jacques Pelletier, président , a demandé à M. André Merlin de rappeler les missions de RTE, puis de présenter les conséquences de la canicule de l'été dernier pour son secteur et les enseignements qui sont susceptibles d'en être tirés pour l'avenir.

Après avoir rappelé qu'il avait pris ses fonctions depuis la création de RTE le 1 er juillet 2000, M. André Merlin a indiqué que son entreprise avait la responsabilité de la gestion des flux et du réseau de transport d'électricité à haute et très haute tension. Il a précisé qu'en application de la loi du 10 février 2000, RTE était indépendante d'Electricité de France (EDF) sur les plans comptable, financier et sur celui du management, mais que son indépendance juridique devrait être réalisée d'ici au 1er juillet 2004, en application d'une directive européenne de juin 2003. Il a ensuite indiqué que la fréquence des canicules pourrait désormais passer à un rythme décennal et que les gestionnaires de réseaux de transport d'électricité européens devront modifier en conséquence leur mode de gestion du système électrique.

M. Pierre Bornard a ensuite présenté le retour d'expérience de RTE suite à la crise de l'été 2003. Il a indiqué qu'en raison de la situation climatique exceptionnelle, l'entreprise avait rencontré certaines difficultés pour assurer l'équilibre entre l'offre électrique et la demande des consommateurs, en raison des contraintes importantes ayant affecté les moyens de production, tant français que de nos voisins européens, lesquelles se sont traduites par une réduction de la production électrique. Il a souligné l'augmentation, dans le même temps, de la demande d'électricité liée à la canicule et donc à l'utilisation accrue de la climatisation, sachant que toute hausse de la température d'un degré, au-delà de 25°C, représente 250 à 300 mégawatts (MW) de consommation supplémentaire, ce qui correspond à la consommation d'une ville comme Nantes.

Retraçant la chronologie des événements, il a indiqué que la gestion du réseau de transport d'électricité au mois de juillet avait été marquée par plusieurs contraintes, notamment dans le sud-est, rendant nécessaire le maintien d'une production minimale par les centrales de Tricastin et de Golfech. Il a ajouté que, compte tenu de la faiblesse de la production hydro-électrique et éolienne, y compris en Allemagne et aux Pays-Bas, les marchés électriques européens se sont quasiment tous trouvés en même temps dans une situation tendue, cette situation ayant pesé sur les prix. Il a précisé que l'Allemagne n'avait pu compter que sur une faible part de sa capacité de production d'électricité d'origine éolienne, ce taux étant évalué à 15 % en France pendant la période de canicule, en raison de sa situation climatique plus contrastée.

M. Pierre Bornard a ensuite indiqué que le risque d'un important déséquilibre entre l'offre et la demande d'électricité, apparu dès le 4 août du fait de la réduction de la production et de la perspective de la reprise de l'activité économique à partir du 18 août était susceptible d'entraîner des délestages, c'est-à-dire des coupures de courant maîtrisées et avait conduit RTE à alerter les pouvoirs publics le 7 août. Il a ajouté qu'en étroite concertation avec EDF et RTE, les pouvoirs publics avaient pris, le 12 août, des arrêtés dérogatoires concernant les rejets des centrales thermiques dans les cours d'eau et que la reprise de l'activité économique après le 15 août était opportunément intervenue en même temps que la baisse des températures.

M. Pierre Bornard a observé que RTE avait pu assurer pleinement son rôle d'alerte et sa responsabilité en matière de sûreté de fonctionnement du système électrique et a souligné l'importance de la coordination et la réactivité de l'ensemble des acteurs concernés. Outre la réduction de consommation négociée par EDF avec certains clients industriels, il a précisé que celle des consommateurs domestiques à la suite d'un appel à la modération lancé par les pouvoirs publics, s'était traduite, pour la journée du 14 août, par une moindre consommation de 300 MW.

Il a ensuite exposé les orientations du plan d'action de RTE :

- amélioration des prévisions en matière de consommation, sachant que le développement des équipements en climatisation entraînera un accroissement plus important de la consommation électrique en cas de fortes chaleurs ;

- renforcement du dispositif d'alerte et poursuite des études concernant les prévisions à moyen terme, en coordination avec Météo France ;

- modification du calendrier de maintenance des installations qui se déroule traditionnellement pendant l'été, et information d'EDF et des autres producteurs pour que leur programme d'entretien des centrales ne risque pas de compromettre la production d'électricité en période de canicule ;

- clarification des responsabilités et des obligations des différents acteurs du marché, de façon à éviter que certains fournisseurs soient tentés de privilégier des arbitrages financiers et commerciaux au détriment du respect de leurs engagements de fourniture à leurs clients, mettant RTE dans l'incapacité d'assurer l'équilibre en temps réel du système et dans l'obligation de procéder à des délestages. La loi du 10 février 2000 laisse place à interprétation sur ce point et mériterait d'être précisée ;

- recherche d'une gestion opérationnelle de crise plus efficace et clarification des dispositions de l'arrêté ministériel de 1990 fixant les modalités de délestage. Les plans de délestage actuels étant établis sur la base d'enquêtes annuelles réalisées en hiver, il convient de prévoir un volet « été », en liaison avec les gestionnaires du réseau de distribution, et de contractualiser avec ces derniers les modalités de mise en oeuvre des délestages, qu'il s'agisse de leur ampleur, de leur localisation, ou des clients concernés ;

- mise en place au sein de RTE d'une cellule de crise regroupant les producteurs, les distributeurs, les commerciaux et organisation d'exercices de crise ;

- mise en place d'un système d'information et d'alerte du public et des clients de RTE sur les risques de délestage ;

- établissement de contrats de secours mutuel entre les gestionnaires des réseaux de transport européens et développement des interconnexions avec les pays voisins, en particulier l'Espagne, la Belgique et l'Italie.

Un large débat s'est ensuite instauré.

Soulignant le caractère exhaustif de ces deux interventions, M. Serge Lepeltier, rapporteur , a rappelé que notre pays avait été à la limite du délestage, pendant quelques jours, et s'est interrogé sur les conséquences d'une canicule plus longue, sachant que d'après les scientifiques, la France pourrait connaître au cours du siècle ce type d'événement climatique extrême en moyenne une fois tous les trois ans. Il s'est demandé si notre réseau avait été épargné par les difficultés rencontrées par nos voisins, par chance ou en raison de sa qualité. Il a ensuite évoqué la répartition des sources de production électrique et a suggéré, compte tenu de l'obligation de la France d'augmenter de 5 % la part des énergies renouvelables dans son bilan énergétique, le développement des moyens de production d'électricité d'origine solaire, les éoliennes ayant été de peu de secours au cours de l'été. Il a demandé s'il était possible d'évaluer l'impact du développement de la climatisation sur l'évolution de la demande d'électricité. Il s'est enfin interrogé sur les conséquences de l'ouverture du marché électrique à la concurrence dans la gestion des périodes de crise et a jugé que le marché ne pouvait à lui seul permettre de faire face à ces dernières.

M. André Merlin a estimé que les coupures de courant auraient pu être évitées en cas de prolongation d'une semaine de la canicule, grâce aux dérogations accordées aux centrales concernant leurs rejets dans les cours d'eau. Il a jugé toutefois nécessaire de réviser les modalités de maintenance des moyens de production, précisant que 14 des 18 tranches nucléaires des centrales situées en bord de mer étaient à l'arrêt l'été dernier. Il a souhaité que la gestion de notre système électrique prenne mieux en compte les risques.

Il a ensuite indiqué que la France, comme les autres pays, n'était pas à l'abri d'une panne, mais que tous les moyens étaient mis en oeuvre pour l'éviter. Il a indiqué que des plans de délestage adaptés aux périodes d'été seraient prochainement adoptés.

Il a rappelé que la loi du 10 février 2000 avait chargé RTE de fournir régulièrement un bilan prévisionnel sur l'offre et la demande d'électricité à l'horizon de cinq et dix ans. Le bilan, établi en 2003 avant la canicule, montre la nécessité de prévoir de nouveaux moyens de production, d'ici 2008, afin de faire face aux demandes de pointe. Ces moyens, en particulier les énergies renouvelables et le nouveau réacteur EPR (European Pressurized Reactor), devraient être développés prioritairement dans les régions fragiles en bout de réseau, notamment la Bretagne et le sud-est.

Notant que la consommation d'électricité avait enregistré une hausse de 4 % en 2003, il a estimé que le développement des équipements de climatisation entraînerait une explosion de la demande d'électricité en période estivale, qui resterait cependant très inférieure aux pointes hivernales de consommation.

Il a enfin souhaité que la future loi qui organisera l'indépendance juridique de RTE à l'égard d'EDF reconnaisse les missions de service public assurées par le gestionnaire du réseau de transport.

M. Hilaire Flandre, rapporteur , s'est enquis du type de moyens de production de pointe pouvant être mis en place dans le court délai évoqué. Il a suggéré une aggravation des sanctions financières en cas de non-respect par un fournisseur de ses obligations de livraison d'électricité.

M. André Merlin a répondu que l'installation de petites turbines à gaz (entre 100 et 200 MW) permettrait de renforcer la sécurité d'approvisionnement dans les zones les plus fragiles, y compris en région parisienne. En effet, les stations de pompage, qui ont pour avantage de pouvoir être mises en oeuvre seulement quelques centaines d'heures par an afin de faire face aux pointes de consommation, sont très coûteuses et les sites les plus appropriés sont déjà équipés.

Il a indiqué que les mécanismes de marché permettaient déjà de sanctionner financièrement le non-respect par un fournisseur de ses engagements mais que ceux-ci pouvaient se révéler insuffisants. Il a souhaité que la prochaine loi transposant la nouvelle directive européenne clarifie les responsabilités entre les différents acteurs.

M. Alain Gournac s'est enquis de l'existence éventuelle d'un plan canicule, avant cet été, et s'est interrogé sur la mise à jour du plan de délestage, compte tenu de l'évolution des besoins spécifiques, liés en particulier au développement de l'hospitalisation à domicile. Il a demandé quelles seraient les conséquences d'un hiver très rigoureux sur le réseau de transport et s'est inquiété de l'impact d'un développement futur des équipements de refroidissement dans notre pays.

M. André Merlin a précisé à M. Alain Gournac qu'aucun plan de délestage n'était jusqu'à maintenant prévu pour la période estivale, mais qu'un tel plan était aujourd'hui envisagé, en concertation avec les gestionnaires des réseaux de distribution.

Il a indiqué que les moyens de production, qui devront être installés avant 2008, devaient être dimensionnés afin de prendre en compte le niveau élevé des pointes de consommation enregistrées en période hivernale. Il a noté que la forte hausse de consommation entraînée par la baisse des températures hivernales (1 600 MW par degré), conduira, comme pour les autres activités industrielles, à accepter une probabilité de défaillance en cas de situation exceptionnelle, compte tenu d'un nécessaire compromis entre investissement et risques de coupures. Il a estimé que le réseau était aujourd'hui dimensionné de manière satisfaisante pour faire face aux aléas climatiques courants mais qu'une température exceptionnelle de l'ordre de - 30°C entraînerait inéluctablement de telles coupures.

Distinguant ensuite les réseaux de transport et de distribution, il a indiqué que le maillage du réseau de transport permettait, en cas de panne, d'utiliser un ouvrage voisin et de faire face à des aléas climatiques. Il a rappelé à cet égard qu'en dépit de la mise hors service de 40 ouvrages lors de la tempête de décembre 1999, l'écroulement complet du réseau avait pu être évité.

Évoquant le coût élevé des importations d'électricité pendant la canicule, Mme Gisèle Gautier a préconisé l'établissement en amont de conventions avec des pays voisins, afin de s'assurer de prix moins élevés. Elle s'est, par ailleurs, interrogée sur les possibilités de secours mutuel en cas de crises affectant en même temps l'ensemble des pays producteurs.

M. André Merlin a insisté sur la nécessité de construire de nouvelles lignes électriques afin de développer les interconnexions avec les pays voisins, pour permettre un secours mutuel. Il a noté qu'un événement climatique n'affectait généralement qu'une partie des pays européens. En sa qualité de président des gestionnaires des réseaux européens de transport d'électricité, il a toutefois souhaité qu'un bilan prévisionnel soit établi au niveau européen, afin de révéler les risques de fragilité des réseaux.

Il a indiqué que le prix « spot » très élevé de l'électricité (1.000 euros par KW) constaté au coeur de la crise d'août 2003 traduisait, pour le marché, le prix du risque d'une coupure de courant.

M. Jacques Pelletier, président , a souligné l'intérêt des deux interventions et a souhaité disposer d'informations complémentaires sur les difficultés d'interprétation de la loi du 10 février 2000.

Audition de M. le Professeur Jean-Louis SAN-MARCO,
chef de service à l'hôpital de la Timone, professeur de santé publique
à l'université de Marseille

(14 janvier 2004)

La mission a ensuite procédé à l'audition du Professeur Jean-Louis San-Marco, chef de service à l'hôpital de la Timone, professeur de santé publique à l'université de Marseille .

Après avoir rappelé que l'objectif de la mission d'information commune du Sénat consistait, non pas à conduire une « chasse aux sorcières », mais à comprendre ce qui s'était passé lors de la canicule et à en dégager des conclusions pour l'avenir, M. Jacques Pelletier, président , a invité le professeur à présenter son récit de la crise et à exposer les enseignements qui devraient, à ses yeux, en être tirés.

Le Professeur Jean-Louis San-Marco a indiqué qu'il fallait s'interroger sur les raisons pour lesquelles notre société avait été en retard d'une bataille au cours de cette crise. Il a estimé que la première raison tenait au fait que la chaleur n'était pas considérée comme dangereuse et jouissait d'une bonne image. Il a ajouté que le seuil à partir duquel la chaleur devenait dangereuse était difficile à déterminer et variait selon de nombreux paramètres.

Il a indiqué que la seconde raison tenait au fait que la population concernée n'était pas clairement définie. Il a relevé que la plupart des décès constituaient des morts naturelles -le nombre de décès n'étant en revanche pas naturel- ce qui explique que les urgences et les pompes funèbres aient été les premiers acteurs à prendre la mesure de l'événement. Il a ajouté que, si quelques « morts de chaleur » avaient été constatés, l'essentiel des décès étaient « liés à la chaleur ».

Concernant la gestion de la crise, il a fait valoir que si l'on attendait les décès ou l'apparition de pathologies, on était toujours en retard d'une guerre et qu'il fallait travailler en amont et trouver comment se défendre contre la chaleur. Il a indiqué que la transpiration constituait le seul système de protection de l'organisme et qu'un danger existait si le corps transpire de manière excessive, ce qui est le cas des très jeunes enfants ou des adultes conservant une activité physique intense, ou s'il ne transpire pas suffisamment, ce qui est le cas des personnes âgées. Il a indiqué, que pour ces dernières, si le sujet ne parvenait pas à récupérer, notamment au cours de nuits plus fraîches, il risquait d'être « carbonisé » et de décéder.

Pour faire face à la canicule, il a fait observer qu'il était possible soit de supprimer l'agression, par la climatisation ou le passage temporaire dans des lieux plus frais, soit de se défendre contre la chaleur, en hydratant les enfants et les adultes et en humidifiant l'épiderme des personnes âgées, par exemple à l'aide de brumisateurs.

Concernant la crise de cet été, il a indiqué qu'il y avait eu moins de morts dans le département des Bouches-du-Rhône que dans les départements voisins. Rappelant que la vague de chaleur de 1983 avait provoqué entre 300 et 500 décès à Marseille et que des actions avaient été entreprises depuis pour en tirer les leçons, il a ajouté que cette vague de chaleur de 1983 avait été considérée comme exotique. Il a relevé que des conseils avaient été adressés à la population et au corps médical et que les hôpitaux des Bouches-du-Rhône avaient enregistré une augmentation de 2 % de l'affluence contre 70 % à Nice.

Il a noté que la sous-déclaration des décès liés à la chaleur était la règle et a rappelé que les 6 000 décès en surnombre survenus en 1976 étaient passés inaperçus et que la vague de chaleur de 1983 avait entraîné 4 700 décès au total.

Un large débat s'est alors instauré.

Mme Valérie Létard, rapporteur , s'est interrogée sur la politique d'anticipation susceptible d'être mise en place au niveau national comme au niveau territorial et a souhaité connaître les préconisations du professeur San Marco en ce domaine.

Le Professeur Jean-Louis San-Marco a indiqué que l'échelon régional était le plus pertinent, dans la mesure où une vague de chaleur n'est jamais uniforme sur l'ensemble du pays.

Il a noté qu'un dispositif de veille météorologique avait été mis en place à Marseille, ajoutant que la connaissance des prévisions météorologiques laissait deux ou trois jours pour agir et donner l'alerte. Il a toutefois précisé qu'il fallait adopter des mesures permanentes et diffuser des informations tout au long de l'année, sauf à rendre l'alerte inaudible. Il a noté qu'il fallait se garder de toute banalisation de l'alerte et que le seuil de déclenchement de celle-ci devait être différent selon les régions et les objectifs fixés.

Mme Valérie Létard, rapporteur , a souhaité savoir si la formation des personnels était adaptée et quels moyens de repérage des personnes âgées les plus fragiles et isolées, étaient envisageables.

Le Professeur Jean-Louis San-Marco a relevé la très grande disparité existant entre les maisons de retraite et estimé que la formation des personnels soignants devait être généralisée. Concernant le repérage des personnes isolées, il a indiqué que, sur Marseille, en croisant les différentes listes existantes, 25 000 personnes au minimum échappaient à tout recensement.

Faisant part de son expérience de la vague de chaleur de 1983, il a regretté que les médecins aient témoigné d'une indifférence à cette question pendant des années. Il a relevé que nombre de personnes avaient intégré les réflexes simples pour se protéger de la chaleur et a précisé que ses préconisations avaient été essentiellement, et difficilement, relayées par la presse.

M. Alain Gournac a observé que la ville de Marseille avait l'habitude de la chaleur et s'est interrogé sur la nécessité d'interrompre la prise de certains médicaments en période de canicule. Il a également souhaité savoir s'il ne fallait pas habituer les personnes âgées à boire et a fait part de la visite de la mission dans une maison de retraite belge qui proposait à ses pensionnaires de l'eau colorée afin de les inciter à boire davantage.

Le Professeur Jean-Louis San-Marco a indiqué que les psychotropes et les diurétiques pouvaient constituer un danger mais que des consignes générales en ce domaine seraient inopportunes.

Il a noté que Marseille connaissait des années plus ou moins chaudes et que cette ville avait connu d'autres vagues de chaleur que celle de 1983. Il a indiqué que certains établissements marseillais proposaient de l'eau gélifiée colorée aux personnes âgées, afin que cette boisson soit plus attractive. Il a, par ailleurs, noté que toute alerte météorologique devait être graduée.

Répondant à M. Hilaire Flandre, rapporteur , qui s'était enquis de la proportion de « morts de chaleur » et de décès « liés à la chaleur », le Professeur Jean-Louis San-Marco a indiqué qu'il était difficile de connaître cette proportion, réaffirmant que le nombre de « morts de chaleur » était certainement très réduit.

M. Hilaire Flandre, rapporteur , a souhaité savoir si le surcroît de décès de l'été pouvait se traduire par une sous-mortalité au cours des mois suivants.

Le Professeur Jean-Louis San-Marco a observé qu'un tel phénomène n'avait pas été enregistré en 1983.

Mme Gisèle Gautier a demandé à quelle date le professeur San-Marco avait pris conscience que quelque chose d'anormal se passait au niveau national et s'il avait eu la possibilité de donner l'alerte.

Le Professeur Jean-Louis San-Marco a indiqué qu'il avait pris conscience qu'un phénomène anormal se produisait entre le 3 et le 4 août et qu'il avait essayé d'alerter certaines autorités. Il a précisé que, en qualité de président du conseil d'administration de l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES), il avait alerté le directeur général de cet Institut, qui avait lui-même contacté la direction générale de la santé (DGS). Il a noté que la DGS avait répondu être au courant et que la situation était sous contrôle. Précisant que, compte tenu de ces réponses, il avait décidé, après une longue réflexion, de ne pas appeler son ancien confrère marseillais, M. Jean-François Mattei, il a indiqué qu'il avait ensuite tenté de faire passer des messages dans les médias mais que ces derniers ne s'étaient pas intéressés à ce thème jusqu'à l'intervention du Dr Pelloux.

Il a observé que le communiqué de presse émis par la DGS le 8 août était certes formellement parfait mais qu'il était « nul » en termes de communication. Il s'est toutefois demandé si un communiqué plus adapté aurait servi à quelque chose et a remarqué que les communiqués transmis en 1983 n'avaient servi à rien, car la population n'était pas préparée à les recevoir.

Mme Gisèle Gautier a relevé qu'un « coup de gueule » d'un médecin urgentiste avait été plus efficace que les mises en garde des spécialistes de santé publique.

Le Professeur Jean-Louis San-Marco a indiqué que les médias avaient consacré peu de place aux problèmes de santé publique en août pour privilégier la polémique politique et une chasse aux sorcières.

M. Jacques Pelletier, président , a remercié le Professeur Jean-Louis San-Marco pour la qualité de son intervention et a souligné l'importance de tirer, pour l'avenir, tous les enseignements de la crise de la canicule.

Audition du Docteur Michel DUCLOUX,
président du Conseil national de l'ordre des médecins
et du Docteur Patrick BOUET,
membre du Conseil national de l'ordre des médecins

(14 janvier 2004)

La mission a enfin procédé à l'audition du Dr Michel Ducloux, Président du Conseil national de l'ordre des médecins et du Dr Patrick Bouet, membre du Conseil national de l'ordre des médecins .

A titre liminaire M. Jacques Pelletier, président , a rappelé que la mission commune d'information du Sénat s'était fixée pour objectif d'analyser ce qui s'était passé lors de la canicule de l'été 2003, de comprendre pourquoi la crise avait été perçue avec retard et d'en dégager des conclusions pour l'avenir. Il a souligné que l'audition du Conseil de l'ordre apparaissait particulièrement importante, dans la mesure où les médecins libéraux avaient fait l'objet d'une vive polémique portant sur leur absence supposée au plus fort de la crise, pour cause de départs en congés massifs.

Le Docteur Michel Duc loux a tout d'abord rappelé que les médecins, comme l'ensemble des Français, avaient été surpris à la fois par l'ampleur et par la durée de la vague de chaleur caniculaire de l'été dernier. Il a déclaré que leur mise en cause lui paraissait profondément injuste, qu'à aucun moment l'organisation des vacances n'avait réellement posé problème et que les médecins avaient bien été présents, mais sans être pour autant particulièrement sollicités pour lutter contre la canicule. Rappelant l'exemple du département du Rhône, où seul l'un des 53 secteurs de garde avait connu des difficultés transitoires, il a mis en garde contre la généralisation de cas isolés, tout en soulignant que ces derniers avaient été réglés par les conseils départementaux de l'ordre.

Il a considéré que la crise de la canicule avait, en revanche, mis en évidence le manque de coordination entre la médecine libérale et les organismes et institutions en charge de la santé publique, tout comme le manque de médecins libéraux dans certaines parties du territoire touchées, par l'exode rural, et l'attente préjudiciable de la publication des nouveaux décrets réorganisant la permanence des soins, finalement intervenue au mois de septembre dernier.

Il a également observé avec satisfaction que le rapport de l'Inspection générale des affaires sociales consacré à la question de « la continuité et de la permanence des soins libéraux pendant l'été 2003 », publié en décembre 2003, avait très largement témoigné de la présence de la médecine libérale lors de la crise.

Le Docteur Patrick Bouet a considéré que là où les personnes âgées s'étaient trouvées en contact avec des infirmières et des médecins libéraux, la crise avait été circonscrite, mais que là où elles étaient demeurées isolées la situation avait souvent pris un tour dramatique. Il a préconisé, pour assurer une meilleure connaissance et un plus grand maillage du territoire, que chaque médecin établisse, avant de partir en vacances, à l'attention de son remplaçant, une liste des personnes fragiles parmi l'ensemble de ses patients.

Un large débat s'est alors instauré.

Mme Valérie Létard, rapporteur , s'est interrogée sur les compétences du Conseil national de l'ordre des médecins et sur les relations qu'il entretient avec le ministère de la santé en cas de crise. Elle a rappelé que le rapport précité de l'IGAS avait également mis en avant l'insuffisante intégration des médecins libéraux dans les réseaux d'alerte et la nécessité de mettre en oeuvre les principes d'organisation de la permanence des soins.

Le Docteur Michel Ducloux a constaté que, dans la mesure où le déclenchement de la crise avait été perçu d'une façon générale avec retard, les conseils départementaux de l'ordre des médecins s'étaient mobilisés avant les instances nationales. S'agissant de la problématique des permanence des soins, il a déclaré partager le sentiment de Mme Valérie Létard quant à la nécessité de créer, à l'intérieur même des enceintes hospitalières, des structures « ad hoc » accueillant des médecins généralistes, de façon à soulager l'encombrement des services d'urgence.

Le Docteur Patrick Bouet a considéré que si l'institution ordinale n'avait pas été partie prenante au niveau de l'alerte, elle avait pris de nombreuses initiatives, ce qui rendait impossible de formuler un constat de carence. A ce titre, il a cité les exemples du Rhône et de la Seine-Saint-Denis, où les conseils départementaux de l'ordre étaient intervenus dès le 16 août pour prendre les dispositions imposées par la crise, tandis que le conseil national se saisissait de la question trois jours plus tard.

Il a déclaré, par ailleurs, que le travail mené au quotidien par chacun des médecins libéraux avait au total permis de sauver plus de vies que l'action des services hospitaliers. Sur la question de l'opportunité de créer des postes avancés accueillant des médecins généralistes au sein des hôpitaux, il a considéré qu'il s'agissait d'une solution intéressante mais qui ne pouvait pas constituer la seule réponse au problème de l'engorgement des urgences.

M. Hilaire Flandre, rapporteur , a relevé que nombre de patients se rendaient directement aux urgences et s'est demandé si la création de services d'accueil et d'orientation à côté des urgences constituerait une réponse adaptée.

Le Docteur Michel Ducloux a indiqué que les urgences n'étaient pas faites pour accueillir tous les patients et que les médecins généralistes jouaient un rôle de sentinelle. Il a précisé qu'une régulation, pouvant notamment passer par le centre 15, était nécessaire.

M. Jacques Pelletier, président , s'est interrogé sur les raisons pour lesquelles les patients se rendent directement aux urgences et a noté le manque de médecins ainsi que leur souhait légitime de mener une vie normale.

Le Docteur Michel Ducloux a relevé que les médecins voulaient davantage concilier vie familiale et vie professionnelle et que la féminisation du corps médical devait être prise en compte. Il a ajouté que les patients se rendaient à l'hôpital en raison du caractère très complet de l'éventail des soins qu'ils peuvent y trouver. Il a toutefois précisé que, depuis la grève des gardes, les patients avaient pris conscience du rôle indispensable des médecins de famille qui avaient retrouvé toute leur confiance. Il a estimé que la tendance à se rendre directement vers les urgences n'était pas irréversible.

M. Hilaire Flandre, rapporteur , a estimé qu'il serait difficile de changer cette pratique.

M. Alain Gournac a souhaité obtenir des précisions sur la responsabilité du Conseil de l'ordre pour ce qui concerne la permanence des soins. Il a relevé que, dans son département, nombre de médecins était théoriquement de garde, mais qu'en pratique, certains répondeurs renvoyaient vers SOS Médecins, et il a souhaité savoir s'il existait une obligation de trouver un remplaçant. Il s'est ensuite interrogé sur la possibilité de mieux gérer les départs en vacances des médecins et a estimé que ces derniers pouvaient aider à détecter les personnes les plus faibles.

M. Hilaire Flandre, rapporteur , a rappelé que le médecin de famille avait une connaissance irremplaçable des malades et souhaité savoir comment fidéliser les patients.

Le Docteur Patrick Bouet a indiqué que le rôle du Conseil de l'ordre avait été modifié par les décrets du 15 septembre 2003. Il a précisé qu'avant cette date, le Conseil de l'ordre avait la responsabilité de l'organisation du tableau départemental de permanence des soins. Il a indiqué que, depuis le mouvement de grève et les décrets du 15 septembre 2003, la permanence des soins était fondée sur le volontariat, mais que ses modalités n'en étaient pas connues. Il a précisé que le Conseil n'était plus depuis cette date l'organisateur de premier niveau, mais avait un rôle d'incitateur et d'organisateur de deuxième niveau si le tableau de permanences était incomplet. Il a ensuite indiqué qu'il n'y avait pas de plan de vacances des médecins. Concernant l'évolution de la démographie médicale, il a estimé que des difficultés se poseraient dans les années à venir et relevé la féminisation du corps médical, le recul de l'âge moyen d'installation et que 50 % des médecins auraient plus de 50 ans en 2012. Il a ajouté que l'augmentation du numerus clausus ne produirait d'effet qu'à long terme. Concernant la possibilité de participer à un réseau d'alerte, il a indiqué que les médecins avaient leur propre système d'alerte, mais que la mise en place d'un tel système sur le plan collectif était malaisée, notamment en raison de la règle du secret médical.

M. Jacques Pelletier, président , a estimé nécessaire de mettre en place une liste d'alerte, mais a souligné les difficultés de sa mise en place.

Mme Valérie Létard, rapporteur , a souhaité savoir comment associer les médecins libéraux à la coordination des acteurs au niveau local.

M. Hilaire Flandre, rapporteur , a rapporté les propos du Professeur San-Marco, lequel a indiqué à la mission d'information que, même en croisant tous les fichiers disponibles, on estimait à environ 25 000 le nombre de personnes fragiles ne pouvant être recensées à Marseille. Il a souhaité connaître les causes du retard d'installation des médecins constaté depuis plus d'une décennie et s'est interrogé sur l'absence de plan de vacances.

Le Docteur Patrick Bouet a indiqué qu'il n'y avait pas de plan de ce type mais une action permanente pour s'assurer que les médecins sont présents pour répondre aux besoins de la population. Il a précisé que les médecins étaient en place mais qu'ils n'avaient pas été sollicités. Il a expliqué que le retard d'installation découlait de l'allongement de la durée des études de médecine. Concernant le repérage des personnes fragiles, il a indiqué que de nombreux systèmes existaient déjà mais qu'il n'y avait pas de regroupement de ces différentes sources d'information.

M. Alain Gournac a souligné le rôle indispensable des médecins en ce domaine.

Le Docteur Michel Ducloux a indiqué que les médecins étaient partagés entre les impératifs de santé publique et la nécessaire prise en compte de la liberté individuelle de leurs patients.

M. Jacques Pelletier, président , a remercié les intervenants pour leurs propos, en soulignant leur importance pour le rapport que la mission commune d'information présentera prochainement.

LA FRANCE ET LES FRANÇAIS FACE À LA CANICULE : LES LEÇONS D'UNE CRISE

L'été dernier, au milieu du mois d'août, les Français horrifiés ont découvert les effets meurtriers d'une canicule que nul n'avait prévue, qui a frappé plus particulièrement les personnes les plus fragiles, et notamment les personnes âgées aussi bien à leur domicile, que dans les maisons de retraite et les hôpitaux.

Le 1 er octobre 2003, le Sénat a autorisé la création d'une mission commune d'information, dont le champ d'investigation était ainsi défini : « La France et les Français face à la canicule : les leçons d'une crise ».

Au-delà des conséquences sanitaires tragiques de cet événement climatique extrême et inédit, le Sénat a, en effet, souhaité élargir les compétences de sa mission aux incidences de la canicule et de la sécheresse dans le domaine économique, énergétique et environnemental.

A l'issue d'un programme de plus de quarante auditions, dont celles des huit ministres concernés, et de six déplacements, dont un en Belgique, la mission a pu constater que les effets de la canicule ont été, en définitive, gérés de manière relativement satisfaisante en matière économique, énergétique et environnementale. A l'inverse, nos structures sanitaires et sociales, qui sont traditionnellement prises de court lorsqu'elles sont confrontées à des phénomènes inédits, comme l'ont montré plusieurs crises sanitaires dans un passé récent, ont révélé leurs faiblesses, en dépit d'une mobilisation exemplaire des personnels de terrain.

En effet, notre système de veille sanitaire et d'alerte a failli, la communication en temps de crise reste à inventer, le cloisonnement des administrations centrales n'a pas permis de prendre conscience en temps utile de la gravité de la catastrophe, l'imbroglio des compétences des multiples acteurs au niveau local n'a pas facilité la synthèse de signaux épars, le recul de la médecine de ville par rapport aux urgences a contribué à l'engorgement de ces dernières...

La mission préconisera en conséquence une douzaine d'orientations et des propositions, aussi concrètes que possible, pour prévenir à l'avenir le renouvellement de telles conséquences tragiques. Celles-ci prolongent les mesures déjà présentées par le gouvernement et s'efforcent notamment de tenir compte du vieillissement inéluctable de la population française, dont les pouvoirs publics n'ont pas encore pris pleinement la mesure.

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