I. LE RETOUR À L'EQUILIBRE DES FINANCES PUBLIQUES NE SERAIT PAS ATTEINT À L'HORIZON 2008
L'évolution des finances publiques dépend de deux éléments : l' orientation délibérée de la politique budgétaire, d'une part , et l' environnement macro-économique, d'autre part. Le premier conditionne l'évolution du solde public structurel, le second, l'évolution de la composante conjoncturelle du solde public.
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- A. EN DEPIT D'UN IMPORTANT EFFORT STRUCTUREL...
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- 1. Un effort structurel de l'ordre d'un demi point de PIB chaque année entre 2004 et 2008
L'effort discrétionnaire de réduction du déficit structurel est couramment désigné par l'expression « effort structurel ». L'effort structurel peut parfois différer de la variation effective du déficit structurel. Ce point technique est explicité dans l'encadré suivant.
SOLDE STRUCTUREL ET EFFORT STRUCTUREL
I-
Détermination du solde structurel
Le solde des administrations publiques est affecté par la position de
l'économie dans le cycle. On observe ainsi un déficit de recettes
et un surplus de dépenses (notamment celles qui sont liées
à l'indemnisation du chômage) lorsque le PIB est inférieur
à son niveau potentiel et, à l'inverse, un surplus de recettes et
une diminution des dépenses lorsqu'il lui est supérieur.
L'indicateur usuel de
solde structurel
vise à corriger le solde
public effectif de ces fluctuations liées au cycle. La méthode
d'évaluation du solde structurel consiste à calculer, en premier
lieu, la partie conjoncturelle du solde public, c'est-à-dire celle qui
s'explique par la conjoncture, selon une méthodologie largement commune
aux organisations internationales. En pratique, ce calcul repose notamment sur
l'hypothèse que les recettes conjoncturelles évoluent au
même rythme que le PIB, et que les dépenses - à l'exception
notable des allocations chômage - ne sont pas sensibles à la
conjoncture. Le solde structurel est ensuite calculé comme un
« résidu », par différence entre le solde
effectif et sa partie conjoncturelle. Cet indicateur constitue une
référence internationale pour l'appréciation de
l'orientation des politiques budgétaires.
Une fois éliminés les effets de la conjoncture, on retrouve dans
les évolutions du solde structurel :
- l'effort de maîtrise de la dépense, mesuré par
l'écart entre la progression de la dépense et la croissance
potentielle : lorsque la dépense publique croît moins vite
que la croissance potentielle, cela correspond bien à une
amélioration structurelle des finances publiques ;
- les mesures nouvelles concernant les prélèvements
obligatoires.
II-
L'effort structurel
Cependant, à côté de ces facteurs effectivement
représentatifs de l'orientation de la politique budgétaire, le
solde structurel en recouvre d'autres, sans doute moins pertinents :
- Le solde structurel est affecté par des « effets
d'élasticité » des recettes publiques.
L'hypothèse, en pratique, d'élasticité unitaire des
recettes au PIB
12(
*
)
, retenue
dans le calcul du solde conjoncturel, n'est en effet valable qu'à
moyen-long terme. À court terme en revanche, on observe des fluctuations
importantes de cette élasticité. Pour l'État par exemple,
l'amplitude de l'élasticité apparente des recettes fiscales est
forte, du fait notamment de la variabilité de l'impôt sur les
sociétés : l'élasticité des recettes fiscales
nettes peut ainsi varier entre zéro et deux.
Retenir l'hypothèse d'une élasticité unitaire revient donc
à répercuter entièrement en variations du solde structurel
les fluctuations de l'élasticité des recettes, alors même
que ces fluctuations s'expliquent largement par la position dans le cycle
économique. L'interprétation des variations du solde structurel
s'en trouve donc sensiblement brouillée.
- D'autres facteurs peuvent également intervenir comme les
variations des recettes hors prélèvements obligatoires (les
recettes non fiscales de l'État, par exemple). Par construction, ces
évolutions n'étant pas tenues pour
« conjoncturelles » viennent affecter le solde structurel.
Afin de s'en tenir aux facteurs dont la nature structurelle est le mieux
établie, on peut donc retirer du solde structurel les effets
d'élasticité et les recettes hors prélèvements
obligatoires.
L'indicateur qui en résulte, que l'on peut qualifier
d'« effort structurel » ou de « variation
discrétionnaire du solde structurel » retrace les seuls effets
de maîtrise des dépenses et de mesures nouvelles de
prélèvements obligatoires décidées par les pouvoirs
publics. L'écart entre l'indicateur de variation du solde
structurel et celui de l'effort structurel peut être important.
Source : d'après le
Rapport économique, social, et financier, annexé au projet de loi
de finances pour 2004.
Entre 2004 et 2008, l'effort structurel avoisinerait 0,5 point de PIB chaque
année (avec quelques fluctuations autour de cette tendance).
Effort
structurel
(en % du PIB)
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2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
1,2
-0,1
-0,4
-0,6
-0,5
-0,6
-0,6
2. L'effort porte sur les dépenses et non sur les recettes publiques