Perspectives macroéconomiques à moyen terme (2004-2008)

c) ... ainsi que par une baisse significative du taux d'épargne des ménages

Le taux d'épargne des ménages français se situe, depuis plusieurs années, à des niveaux historiquement élevés. En 2003, les ménages devraient épargner 16,5 % de leur revenu disponible ^{7( * )} . A titre de comparaison, le taux d'épargne des ménages était de seulement 12,9 % dans la deuxième moitié des années 1980. Dans le scénario, le taux d'épargne baisserait de manière importante, de près de deux points , pour être ramené à 14,6 % en 2008 . Cette baisse du taux d'épargne viendrait soutenir la consommation.

Taux d'épargne des ménages (en % du revenu disponible)
1985-1990	1990-1995	1995-2000	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
12,9	14,7	15,6	16,7	16,5	16,2	15,8	15,3	14,9	14,6

Il existe, indéniablement, une importante marge de baisse du taux d'épargne des ménages. Plusieurs facteurs pourraient concourir à inverser la tendance, observée depuis une quinzaine d'années, à la hausse du taux d'épargne.

En premier lieu , la réforme des retraites , adoptée par le Parlement en juillet dernier, est de nature à rassurer les Français quant à la viabilité, à long terme, de leur système de retraite par répartition. Le dossier des retraites devra, certes, comme le Gouvernement s'y est engagé, faire l'objet de réexamens périodiques, pour adapter notre système aux évolutions économiques et démographiques constatées. Il est vrai aussi que l'équilibre financier des régimes de retraite, à l'horizon 2020 ou 2040, est conditionné, même après réforme, à la réalisation de certaines hypothèses économiques. Le Gouvernement anticipe, en particulier, une baisse du taux de chômage, conséquence des évolutions démographiques du pays, qui permettrait de diminuer les dépenses de l'UNEDIC, et de dégager ainsi des ressources qui seraient affectées aux caisses de retraite. Il n'en reste pas moins que la réforme adoptée éclaircit l'horizon.

L'un des enjeux de la réforme des retraites résidera aussi dans notre capacité à augmenter le taux d'activité des « seniors », c'est-à-dire des personnes de plus de cinquante-cinq ans, dans notre pays. Sans cela, la décision d'allonger la durée de cotisation des salariés, pour combler le déficit prévisible des régimes de retraite, verrait sa portée singulièrement réduite, et on assisterait à un transfert de charge des caisses de retraite vers l'assurance-chômage, ou la solidarité nationale. En outre, dans un contexte de progression lente de la population active, il est crucial de relever le taux d'emploi afin de maintenir le niveau de croissance potentielle de l'économie française. Ces considérations expliquent que la quatrième partie de ce rapport soit consacrée à une étude sur le taux d'emploi des seniors, et sur les moyens de l'augmenter.

Le deuxième facteur pouvant encourager une baisse du taux d'épargne des ménages est le choix, fait par le Gouvernement, de mener à bien un assainissement de nos finances publiques . La diminution des déficits, la stabilisation, puis la baisse, du poids de la dette publique dans le PIB, sont de nature à inciter les ménages à réduire leur volant d'épargne de précaution. L'orientation de politique économique suivie est donc claire : les baisses d'impôts sont gagées par une baisse des dépenses publiques, rapportées au PIB, ce qui peut permettre de restituer du pouvoir d'achat aux Français. De manière générale, l'assainissement des comptes publics devrait restaurer la confiance des agents privés, ménages comme entreprises.

Le deuxième moteur de la croissance, après la consommation des ménages, est l'investissement des entreprises. Dans la projection, celui-ci progresserait à un rythme soutenu à partir de 2005. .

B. UNE FRANCHE REPRISE DE L'INVESTISSEMENT PRODUCTIF À PARTIR DE 2005

L'investissement des entreprises - mesuré, en comptabilité nationale, par la notion de formation brute de capital fixe (FBCF) des sociétés non financières et entreprises individuelles (SNF-EI) - a fortement progressé à la fin des années 1990 : + 9 % en 1998, + 8,8 % en 1999, + 8,2 % en 2000.

Il a beaucoup ralenti en 2001, sous l'effet du retournement économique d'ensemble qui a affecté l'économie française et internationale. Il s'est contracté en 2002 et 2003 (de respectivement -2,8 et -2,7 %).

2004 serait une année de transition (l'investissement des entreprises progresserait de 1,4 % l'an prochain) avant une franche reprise à partir de 2005.

Dans le compte central, la FBCF progresse , en moyenne, de 5,8 % par an sur la période 2004-2008. On table donc sur un vif rebond de l'investissement productif. Ce rythme de croissance de l'investissement est, en effet, nettement supérieur à sa tendance de longue durée (+ 2,6 % par an sur la période 1970-2000). Il reste, certes, inférieur à celui observé lors des dernières périodes de forte expansion (fin des années 1980 et fin des années 1990), mais l'économie française avait alors crû à un rythme nettement plus rapide que sa croissance potentielle, et cette embellie de l'investissement n'avait pas été durable.

La modélisation proposée par l'OFCE contient des informations relatives aux conditions de financement de l'investissement. Sur la période de projection, le taux de marge des entreprises se dégraderait légèrement, passant de 39,3 % en 2005 à 39 % en 2008 (à titre de comparaison, rappelons que le taux de marge des entreprises a été, en moyenne, supérieur à 40 % dans la décennie 90). La reprise de l' investissement serait donc financée par une hausse de l'endettement des entreprises . Cette observation est cohérente avec le constat d'un moindre recours au financement par fonds propres de la part des sociétés. La dynamique retrouvée de l'investissement serait donc associée à une dégradation des comptes des entreprises .

Cette hausse de l'endettement des entreprises se manifeste, dans la projection, sous la forme d'une hausse, assez sensible, des frais financiers supportés par les sociétés . Ceux-ci augmentent de 6,9 % par an entre 2004 et 2008, à comparer avec une progression moyenne de 4,5 % par an sur la période 1995-2000. Le recours à l'endettement est facilité par des conditions monétaires plutôt favorables . L'hypothèse retenue dans la projection est celle d'une stabilité des taux courts et des taux longs, qui se situeraient, respectivement, à 2,1 et 4,4 points, sur la période 2005-2008.

Concomitamment, le taux d'autofinancement des entreprises se réduit fortement, passant de 84,4 % en 2002 à 69,2 % en 2008.

Principales caractéristiques de l'évolution du compte des entreprises
	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Taux d'investissement (en volume)	18,3	17,8	17,7	18,2	18,8	19,5	20
Taux de marge	39,6	39,1	39,2	39,3	39,2	39,1	39
Taux d'autofinancement (hors stocks)	84,4	81,4	82,9	79,1	75,3	72,3	69,2

Dans cette projection, la consommation des ménages et l'investissement des entreprises sont les moteurs de la croissance. La vigueur de la demande privée vient compenser la progression très ralentie de la demande publique.

C. UNE IMPULSION BUDGÉTAIRE NETTEMENT RESTRICTIVE

Dans le scénario central, la croissance du PIB est pénalisée, à moyen terme, par la très faible progression de la demande des administrations publiques (APU). L'hypothèse retenue est celle d' une croissance des dépenses publiques limitée à 1 % par an en volume . Ce rythme de progression des dépenses publiques est conforme à l'objectif que s'est fixé le Gouvernement dans la programmation pluriannuelle de finances publiques pour les années 2005-2007. La projection retient encore cette norme de dépense pour l'année 2008.

Le Gouvernement entend stabiliser les dépenses de l'Etat, en volume, sur la période, tandis que les dépenses d'assurance-maladie verraient leur rythme de progression s'infléchir, pour revenir en phase avec le niveau de la croissance potentielle du PIB (+2,25 % par an). Les dépenses des collectivités locales progresseraient, quant à elles, de 1,8 % par an.

Il faut souligner que cette norme de progression des dépenses est très volontariste par rapport aux tendances passées . La dépense publique a, en effet, augmenté de 2,2 % par an, en moyenne, sur la période 1990-1995 , puis encore de 1,7 % sur la période 1995-2000 . L'objectif de progression des dépenses d'assurance maladie marque aussi une vraie rupture par rapport aux évolutions observées ces dernières années. Les prestations de santé versées par les administrations de Sécurité sociale devraient augmenter de 6,4 % en 2003, après 7,2 % en 2002, 6 % en 2001, et 6,6 % en 2000.

Dans la projection, l'objectif défini en matière d'évolution des dépenses publiques est atteint grâce à une progression particulièrement modérée de la consommation publique et de l'investissement public. La consommation finale des APU ne progresserait que de 0,5 % par an, entre 2004 et 2008 ; à titre de comparaison, elle a progressé de 1,7 % par an, en moyenne, entre 1995 et 2000, et de 2,2 % entre 1990 et 1995. L'investissement public verrait lui aussi son rythme de progression fortement réduit : il ne croîtrait que de 0,8 % par an à l'horizon de la projection, contre 2,6 entre 1995 et 2000, et 1 % dans la première moitié des années 1990.

Les implications concrètes de cette forte contrainte budgétaire seront précisées dans le chapitre suivant, consacré aux finances publiques. Il convient simplement de souligner ici que le faible dynamisme de la demande publique pèse, dans la projection, sur la vigueur de la croissance. Une analyse en termes de contributions à la croissance montre que les dépenses publiques ne contribueraient que fort peu à la progression du PIB.

Contributions à la croissance
(en points de PIB)

	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	90-95	95-2000	04-08
Importations	- 0,4	- 0,2	- 0,1	- 1,3	- 2,1	- 2,0	- 1,9	- 1,9	- 0,6	- 2,1	- 2,0
Dépenses des ménages	1,5	0,8	0,8	1,4	1,2	1,2	1,2	1,2	0,3	1,5	1,2
Dépenses des administrations	0,7	0,9	0,3	0,1	0,2	0,1	0,2	0,2	0,6	0,5	0,2
Investissement des entreprises	0,4	- 0,3	- 0,3	0,2	0,6	0,7	0,7	0,7	- 0,2	0,7	0,7
Exportations	0,5	0,4	- 0,4	1,3	2,1	2,0	1,9	1,9	1,1	2,2	2,0
Variations des stocks	- 0,7	- 0,4	0,1	0,1	0,0	0,0	0,0	0,0	-0,03	0,12	0,01
Demande intérieure	1,9	1,1	0,9	1,7	2,0	2,0	2,0	2,0	0,62	2,84	2,09
Solde extérieur	0,1	0,1	- 0,5	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,41	0,10	0,00

Dans la projection , la politique économique a un impact restrictif sur l'activité de 0,6 point de PIB par an en moyenne sur la période 2004-2008 .

Ce résultat n'est pas fait pour surprendre : le modèle de l'OFCE est d'inspiration keynésienne, c'est-à-dire qu'il postule qu'une politique budgétaire plus ou moins expansionniste aura un effet favorable ou défavorable sur la croissance.

Le choix du Gouvernement d'adopter une norme très rigoureuse de progression des dépenses publiques peut être débattu.

Ce choix s'inscrit dans une stratégie de long terme. Le Gouvernement poursuit par là deux objectifs :

• assainir durablement les finances publiques, notamment pour permettre à la France d'aborder dans de bonnes conditions les conséquences financières du vieillissement démographique à venir ;

• alléger le poids des prélèvements obligatoires et des dépenses publiques afin de stimuler la croissance ; un niveau excessif de prélèvements obligatoires finit par avoir des effets désincitatifs sur le travail et la prise de risque, et fait sentir ses effets de manière particulièrement nette dans un contexte d'économie ouverte, comme l'attestent les phénomènes d'expatriations ou de délocalisations. A l'horizon de la projection, la politique suivie ferait passer la part des dépenses publiques dans le PIB de 54,3 % en 2003, à 51,8 % en 2008.

L'orientation du Gouvernement s'inscrit donc dans une perspective de transformation structurelle de l'économie française.

Mais à court et moyen terme, cette orientation est coûteuse en termes de croissance et d'emplois. L'impulsion donnée par la politique budgétaire est négative tous les ans de 2003 à 2008. Cette situation contraste avec la situation qui a prévalu en 2001 ou 2002 : la politique budgétaire avait alors stimulé la croissance.

	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Croissance du PIB	2,1	1,2	0,4	1,7	2,0	2,0	2,0	2,0
Impulsion budgétaire ( en points de PIB )	0,2	1,2	- 0,1	- 0,4	- 0,6	- 0,5	- 0,6	- 0,6

Cette impulsion négative de politique budgétaire s'explique exclusivement par un effort de maîtrise de la dépense publique. Aucune hausse de prélèvements obligatoires n'est prévue à l'horizon de la projection.

	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Impulsion de prélèvements obligatoires ( en points de PIB )	0,2	0,8	0,1	0,2	0,1	0,0	0,0	0,0
Impulsion dépenses publiques ( en points de PIB )	0,0	0,4	- 0,2	- 0,6	- 0,7	- 0,5	- 0,6	- 0,6
Impulsion budgétaire ( en points de PIB )	0,2	1,2	- 0,1	- 0,4	- 0,6	- 0,5	- 0,6	- 0,6

On peut s'interroger sur le point de savoir si cette orientation de politique budgétaire est parfaitement adaptée, du point de vue conjoncturel, à une économie qui connaît une reprise encore fragile. Dans l'absolu, un effort de réduction des déficits plus progressif serait sans doute opportun, afin de soutenir et d'accompagner la reprise.

Le Gouvernement est cependant largement contraint dans ses choix budgétaires par les règles du Pacte de stabilité et de croissance. Rigides, les règles du pacte conduisent à adopter, à court terme, une politique budgétaire sans doute trop rigoureuse compte tenu de la faiblesse de la demande privée.

Pour limiter l'impact négatif sur la croissance de cette orientation budgétaire, il est souhaitable que l'effort de maîtrise de la dépense publique ne pénalise pas excessivement l'investissement public, comme cela a été trop souvent le cas par le passé. Les dépenses d'investissement public, en effet, contribuent à préparer l'avenir. La construction et l'entretien de nos infrastructures sont indispensables à la croissance. Cette conviction de bon sens est confirmée par une étude économétrique menée par l'OCDE ^{8( * )} qui met en évidence une corrélation positive entre l'investissement en infrastructures et l'investissement productif assumé par les entreprises. Un défaut d'entretien ou d'extension de nos infrastructures ferait apparaître des « goulets d'étranglement » préjudiciables à la croissance de l'économie.

Dans la projection, toutes les composantes de la dépense publique sont concernées par l'effort de maîtrise des dépenses. Leur poids par rapport au PIB diminue ou se stabilise.

Evolution des dépenses des administrations publiques (déflatées par les prix de consommation)
en points de PIB	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Ensemble des dépenses	53,6	54,3	53,9	53,2	52,8	52,3	51,8
Dont :
masse salariale	13,7	13,9	13,8	13,6	13,2	12,9	12,4
consommations intermédiaires	5,3	5,4	5,3	5,2	5,1	5,0	4,9
investissement	3,1	3,1	3,0	3,0	3,0	3,0	2,9
consommations individualisables	14,5	14,7	14,6	14,4	14,3	14,1	13,9
prestations sociales en espèces	18,1	18,4	18,4	18,2	18,2	18,3	18,4
intérêts versés	3,2	3,1	3,0	3,0	3,0	3,0	2,9
transferts versés	3,7	3,7	3,6	3,6	3,6	3,7	3,7
Taux ce croissance en volume	2,9	1,6	0,9	0,8	1,2	1,1	1,1
Dont :
masse salariale	2,9	1,9	0,7	0,5	-0,6	-0,9	-1,2
consommations intermédiaires	4,0	2,2	-0,5	0,3	0,3	0,2	0,0
investissement	-1,5	0,3	0,9	1,3	1,2	1,3	1,2
consommations individualisables	4,8	1,6	0,9	1,1	1,2	0,7	0,7
prestations sociales en espèces	3,2	2,1	1,7	1,0	2,1	2,3	2,6
intérêts versés	-0,1	-1,7	-0,4	1,1	1,1	1,3	1,0
transferts versés	3,9	0,5	0,5	1,9	2,9	2,5	2,4
Source : INSEE, calculs OFCE

Le taux de croissance de 2 % atteint en projection est légèrement inférieur au potentiel de croissance de l'économie française. La croissance potentielle de long terme est évaluée par l'OFCE à 2,1 %, pour le début de la période de projection, puis diminuerait pour s'établir à 2 % d'ici 2008, en raison de la moindre progression de la population active ^{9( * )} . La France accumulerait donc, d'ici 2008, un petit retard de croissance, qui viendrait s'ajouter à celui accumulé en 2002 et 2003. On pourrait dès lors s'étonner que le compte central ne retienne pas une hypothèse de rebond plus fort de l'activité.

Mais, compte tenu de l'impact restrictif de la politique budgétaire, la croissance « implicite » de l'économie (celle qui serait constatée si la politique budgétaire était neutre) est en fait de l'ordre de 2,6 % par an. Le compte central ne peut donc être considéré comme retenant une hypothèse de croissance exagérément pessimiste .

A titre de comparaison, l'OCDE table, dans son scénario de référence à moyen terme ^{10( * )} , sur une croissance de 2,1 %, en moyenne, sur la période 2005-2008, mais sans effort de réduction du déficit budgétaire.

D. UN RYTHME DE CROISSANCE INSUFFISANT POUR RÉSORBER LE CHÔMAGE

Le taux de chômage de l'économie française s'est réduit de 3,6 points de mi-1997 à avril 2001. Cette bonne performance s'explique par un enrichissement exceptionnel du contenu de la croissance en emplois . Dans la seconde moitié des années 1980, il fallait une croissance du PIB de 2,7 % par an pour stabiliser le chômage ; dans les années 1990, une croissance de seulement 1,7 % suffisait pour atteindre le même objectif. Cet enrichissement de la croissance en emplois, qui a eu pour corollaire un ralentissement significatif des gains de productivité, s'explique par deux grandes mesures de politique économique : l'allégement des charges sur les bas salaires, et la réduction du temps de travail.

Les perspectives à moyen terme construites par l'OFCE retiennent une hypothèse d'accélération des gains de productivité par tête. A partir de 2006, la productivité retrouverait un rythme de progression conforme à sa tendance de longue période (+ 1,9 % par an). Les années 2004 et 2005 seraient des années de transition, au cours desquelles les effets des politiques d'enrichissement du contenu de la croissance en emplois s'épuiseraient peu à peu.

PROFIL DES GAINS DE PRODUCTIVITÉ PAR TÊTE

	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Productivité horaire, marchand	0,6	0,4	1,6	1,8	1,9	1,9	1,9

L'effet négatif sur les créations d'emplois de cette reprise des gains de productivité serait toutefois modéré par la moindre augmentation de la population active. Le vieillissement démographique (départ en retraite des générations nombreuses du baby-boom) commence à faire sentir ses effets à l'horizon de la projection.

VARIATION DE LA POPULATION ACTIVE

2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	90-95	95-2000	04-08
0,6	0,3	0,4	0,3	0,3	0,1	0,1	0,4	0,6	0,2

L'effet « gains de productivité » l'emporterait toutefois, de sorte que la croissance devrait devenir moins riche en emplois. A partir de 2004, une croissance du PIB d'au moins 2 % par an serait nécessaire pour stabiliser le chômage. Or, la croissance projetée sur cette période est de 2 % par an, en moyenne. Dans ces conditions, il n'est guère surprenant d'observer une stabilité du taux de chômage, à 9,6 % de la population active , à l'horizon de la projection.

ÉVOLUTION DE L'EMPLOI ET DU CHÔMAGE
	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Croissance du PIB	1,2	0,4	1,7	2	2	2	2
Croissance du PIB stabilisant le chômage	1,2	0,7	2	2,1	2,1	2	2
Emploi total (variations en milliers)	166	-35,2	19,2	36,9	23,1	15,7	33,8
Taux de chômage (au sens du BIT)	9	9,6	9,6	9,6	9,6	9,6	9,6

La conclusion principale que l'on peut retirer de cette projection est que le retour à une croissance proche du potentiel de l'économie française ne suffira pas à résorber le chômage . Dans une telle configuration, le retour vers le plein emploi ne peut être espéré que de réformes structurelles.

Le Gouvernement s'est engagé sur la voie de réformes structurelles du marché du travail. Les principales mesures adoptées depuis mai 2002 ont porté sur :

- les procédures de licenciement, avec la suspension des mesures les plus contraignantes en vigueur ;

- la durée du travail, avec une augmentation du contingent et une réduction du coût des heures supplémentaires ;

- la lutte contre les trappes à inactivité, avec l'augmentation de la Prime pour l'emploi (PPE) ^{11( * )} ;

- la fin du programme emplois-jeunes et la création d'aides supplémentaires accordées aux entreprises qui embauchent des jeunes sans formation.

Le projet de Revenu minimum d'activité (RMA) prévoit également d'accorder une aide aux entreprises qui embaucheraient un bénéficiaire du Revenu minimum d'insertion (RMI).

Ces mesures ont permis d'alléger la rigidité du marché du travail français. Elles n'ont pas suffi cependant à résoudre toutes les difficultés. L'évaluation d'ensemble des 35 heures reste à faire, avant d'envisager une réforme plus approfondie de notre droit de la durée du travail. Une mission d'information à l'Assemblée nationale a entamé un travail de fond sur ce sujet, et votre Délégation en examinera les conclusions avec intérêt.

D'autres pistes de réformes doivent aussi être explorées :

- alléger les contraintes qui pèsent sur le travail à durée déterminée, en créant par exemple des « CDD de projet », qui permettraient l'embauche d'un salarié le temps de mener à bien un projet non récurrent dans une entreprise;

- simplifier et clarifier la procédure de licenciement économique, en vue d'assurer une meilleure sécurité juridique aux entreprises ;

- affiner le dispositif de la Prime pour l'emploi, en le ciblant davantage sur les plus bas salaires ;

- de même, les mesures d'allègement du coût du travail pourraient être davantage concentrées sur les salaires proches du SMIC.

E. UN SCÉNARIO DE CROISSANCE NON INFLATIONNISTE

Dans le compte central, l'économie française progresse à un rythme un peu inférieur à son potentiel, et le chômage reste à un niveau élevé. Logiquement, cette situation est favorable au maintien de la stabilité des prix.

Le scénario central dessine une trajectoire de croissance équilibrée, c'est-à-dire sans résurgence de l'inflation.

La progression du salaire horaire réel serait en phase avec l'accroissement des gains de productivité ; la hausse des coûts salariaux par unité produite resterait donc contenue. La hausse de l'indice des prix à la consommation ne dépasserait pas 1,7 % par an entre 2005 et 2008.

La stabilisation des cours du pétrole, aux alentours de 25 $ le baril, et du taux de change de l'euro par rapport au dollar, au niveau de 1,05 $ pour un euro, concourraient à la modération des prix.

ÉVOLUTION DE L'INFLATION ET DES COÛTS SALARIAUX UNITAIRES (en %)
	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Prix à la consommation	1,8	1,5	1,6	1,7	1,7	1,7	1,7
Prix du PIB	1,9	1,4	1,4	1,4	1,5	1,5	1,5
Coût salarial par unité produite	2	1,9	0,8	1,3	1,3	1,4	1,4

* * *

La modélisation macroéconométrique permet d'examiner des scénarios alternatifs. On a voulu tester cette année, en plus du scénario central, un scénario de croissance plus soutenue d'ici 2008 (+ 2,7 % par an entre 2005 et 2008), avec la même impulsion négative de politique budgétaire, ce qui implique une croissance sous-jacente de l'ordre de 3,3 %. Un tel scénario permet une baisse franche du chômage, et une réduction importante des déficits publics. La modélisation de l'OFCE suggère qu'un tel scénario n'est pas inenvisageable, mais qu'il exige de réunir des conditions à la probabilité incertaine.